時間：2022-01-30 18:55:33
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(一)日本政策性金融監督制度
日本政策性金融與商業性金融高度平行并列與對稱，把政策性金融與商業性金融二者嚴格劃分開來(機構分離、業務分離、管理分離、法律分離)，并自成體系。各種政策性金融機構分別單獨立法予以監督、保障與制約，并多次修改和完善。如，《日本政策投資銀行法》、《日本國際協力銀行法》、《農林漁業金融公庫法》、《日本中小企業金融公庫法》等。雖然日本的政策性金融機構在國內被歸入“銀行和其他金融機構”一類，但它們并不受主要適用于普通商業銀行的《銀行法》的約束。在日本政策性金融監督機制中，政策性金融機構受到政府許多相關職能部門的業務指導，尤其是受財務省(原大藏省)資金、財務方面的協調與制約的力度較大，但限于政府授權和法定的范圍之內，金融公庫受主管大臣的干預程度也很大(如公庫每季度經營計劃必須經主管大臣批準，并定期報告資金運用情況)，但政策性金融機構不受中央銀行和金融監督廳的監管。20世紀90年代以來，日本金融監管體制在經過了一番大的改革和調整后，于2000年7月在金融監督廳的基礎上正式成立金融廳，其職能定位為負責對民間金融機構和金融市場的統一監管，而政策性金融機構仍不屬于其監管。同時，所有的政策性金融機構都要接受獨立的審計部門即會計檢察院的審計檢查。日本政策性金融監督的特殊權力結構集中體現為董事會或理事會的組織形式，幾乎所有的政策性金融機構都設有董事會或理事會這種最高的決策權力機構。
(二)德國政策性金融監督制度特征
講究秩序的德國，政策性金融由政府依法單獨監督。德國是最早建立金融綜合監管機構的國家，聯邦銀行業監管局實際上是一個綜合性金融監管當局(因德國銀行業可以同時經營證券和保險)，但德國復興信貸銀行等政策性金融機構則不屬于其監管之列，而是依據獨立的法律由政府職能部門監督制約其行為的，《德國銀行法》和德國有關的商法典也不適用于它們。《德國復興信貸銀行法》第1章規定，該銀行是依據公共法設立的法人團體；第12章規定，該銀行由聯邦政府指定財政部門進行監督，監督當局有權采取一切措施，以確保該銀行的業務運作符合有關法律、法規的規定。政策性金融機構奉行不與商業性金融機構競爭的補充性原則和中立原則。依據德國復興信貸銀行法規定，作為一家政府的政策性銀行，其業務范圍必須是商業性金融機構因無利可圖不愿意做，或自身能力不及而做不了的業務(補充性原則)。同時還規定，該銀行有政府支持，享受政府的優惠政策，在金融市場上就必須保持中立，不能與商業性金融機構競爭，否則就違背了平等競爭的市場經濟原則(中立原則)。因此，在實際操作中，該行發放貸款原則上都必須通過商業銀行轉貸給借款人，基本不直接發放貸款。但它的具體業務卻不受政府干預，始終保持經營決策的獨立性、穩定性和靈活性。政府還給予政策性金融機構長期享受稅收減免的特殊政策。德國住房儲蓄銀行的存、貸款本息免征所得稅，德國住房信貸協會的住房貸款也長期享有免稅特權。
(三)美國政策性金融監督制度特征
美國對政策性金融單獨立法授權。美國是一個善于并且主要利用間接手段來干預調節經濟的國家，對于政策性金融機構的監督，政府主要是通過立法決定其活動宗旨、基本原則、政策方向等一系列“框架”，而具體業務活動、日常管理則不必政府事無巨細統統過問。美國的農業政策性金融監督體系是建立在如下三部法律的基礎上：1916年的《聯邦農業信貸法》、1923年的《農業信貸法》和1933年的《農業信貸法》，據此分別建立的美國土地銀行、聯邦中期信貸銀行和合作銀行，在還清政府的投資，成為獨立的合作金融機構后，仍受聯邦農業信貸管理局的監督和檢查，因此其農業信貸業務不自覺地遵從了政府的政策意圖，成為美國農業政策性金融體系中的骨干力量。政策性金融機構依法定位制約。以美國進出口銀行法為例，該法包括銀行設置目的、基本權限、內部組織機構、與政府的關系、銀行融資的條件、融資出口商品的重點及種類限制、融資國別限制、融資公正性(反補貼)目的，以及其他一些禁止融資的限制等等。1978年，參眾兩院又通過了《進出口銀行法修正案》，還陸續制定了一些其他相關法律。通過對進出口銀行詳盡的法律定位、限制與說明，使銀行的運行建立在明確的法律基礎之上，以便于政府對其進行監督、管理。政策性金融機構主要是由與其業務相關的政府職能部門監督、協調與制約，政策性金融監督的權力結構也主要體現于董事會的組織形式上，并由總統直接任命其主要官員。美國進出口銀行的最高權力機構為由5名成員組成的董事會，董事會成員由總統任命并經參議院確認。美國聯邦住房貸款銀行體系依據《1932年住房貸款銀行法》建立，由聯邦住房貸款銀行委員會負責監督和協調，該委員會3名負責人均由政府任命，任期4年；每個聯邦住房貸款銀行的領導權力機構是董事會，由12名成員組成，其中4名由聯邦住房貸款銀行委員會任命，任期4年，8名由會員選舉產生，任期2年。美國聯邦存款保險公司由一個3人組成的董事會負責管理，成員由總統任命。
二、建立健全我國政策性金融監督機制的建議
借鑒世界各國政策性金融監督制度及運作機制的經驗，我國應盡快構筑有本土特色的政策性金融監督體制。當務之急是從監督的法律依據、監督的主體結構和監督考評指標體系等方面盡快建立健全中國政策性金融監督機制和結構。其中，特別是要加強對政策性銀行的政策導向作用的引導，盡量減少其片面追求盈利的動機，有所限制其兼營商業性業務的規模和范圍。
(一)盡快出臺專門而特殊的政策性金融法律法規
實現依法監督、制約和引導的規范性要求。政策性金融法律體系既包括對不同政策性金融機構的單獨立法，也有專門的政策性金融監督條例，以及具體的業務管理制度，如《政策性銀行業務管理辦法》、《政策性銀行貸款通則》、《政策性銀行不良貸款劃分及認定辦法》等規章，使對政策性金融機構的監督和考評有法可依。
(二)在政策性金融監督主體上分為宏觀和微觀兩個層次，并體現為不同的監督機制和治理結構
通過這兩個監督層面或外部治理和內部治理的有機統一，形成政策性金融機構的監督機制、決策機制、激勵約束機制和自我調控機制等相互結合的良好的治理結構，進而為其業務行為提供行動界限和激勵機制。宏觀層次的政策性金融機構監督主體應該是國務院“政監辦”。即建立一個由國務院有關職能部門參與和共同組成的權威性的“政策性金融機構監督辦公室”，負責對政策性金融機構的總體性協調、規劃、考評、人事安排、經濟處罰和依法監督。微觀層次的政策性金融機構監督主體，是由不同的政策性金融機構分別構成的特殊形式的董事會(或理事會)。董事會主要負責日常經營決策、政策執行和內部稽核監督控制。之所以稱其為特殊的董事會，主要體現在有別于商業性金融機構由股東大會選舉的董事會的成員構成上。即政策性銀行的董事會成員結構必須是經國務院批準和任命的、由業務相關的政府職能部門、金融機構和商業界的代表以及學術機構的專家等有關人員共同參與組成。
(三)制訂一套適合政策性銀行業務特性要求的科學的業績考評標準并自成體系
考核指標要定量化和具體化，含義必須明確，可統計和進行縱向、橫向的比較，要超越類似于或雷同于商業性金融機構的盈利性考評要求，在注重評價政策性金融的政策實現度的基礎上，將其政策性貢獻同其工作業績和工作報酬也同時掛鉤和制度化，體現規范、約束機制與激勵機制的有機統一。一般而言，衡量和評價政策性金融的效果不外乎兩個方面：一是財務穩健度，主要參考資產質量和利潤兩個指標，綜合考察經營管理水平。政策性金融機構作為一種金融機構，也要求其資產安全(風險大的政策性項目，應該由政府財政或相應決策部門提供擔保或貼息)，以及至少是保本微利基礎上的非競爭性盈利。這是政策性金融機構生存和可持續發展的基本要求。二是政策實現度，包括政策性銀行與政府的溝通協調度，政策性信貸政策與經濟政策的關聯度，貸款、擔保和保險對形成現實生產和出口能力的貢獻度，對社會投融資安排的便利度，產業發展目標的實現度，地區發展目標的實現度等具體指標。當然，要嚴格準確地認定和區分政策性虧損和經營性虧損。對于政策性虧損，應該由政府財政兜底；對于經營性虧損，必須追究相關人員的經濟和法律責任。
第四，要注重發揮國家審計監察和新聞媒介的社會輿論監督作用。政策性金融機構也要定期向社會公眾公開、公布財務報表和業務活動情況，增加透明度，以盡可能地防止“內部人控制”和尋租現象。
在我國相關法律中有明文規定，人民檢察院無論是對行政訴訟案件還是民事訴訟案件，都擁有同等的監督權力。且兩種檢察監督體制在細節上存有一定的差別。通過對不同監督體制的分析，將二者分開處理，是促進檢察監督機制獨立化發展的重要手段。從監督對象上看，檢察機關對行政訴訟的監督主要是以行政單位為監督對象，不對當事人進行監督活動，控訴雙方在地位上存在一定差距;而民事訴訟的監督對象，是對包括當事人在內的檢察監督，且對當事人和整個訴訟活動都要進行監督檢察。由此可以看出，相對于民事訴訟，行政訴訟在監督對象上，具有權力更大、涉及更廣、難度更高的特點。
從功能定位上看，檢察機關對民事訴訟的監督功能主要體現在，針對行使司法過程和權力的法院審判進行監督;而在行政監督功能方面，則除了履行監督職能外，還具有在審判過程中，保障原告與被告皆具備的獨立行使訴訟權益。而由于行政訴訟案件的復雜特點，就法律方面來講，檢察機關對行政訴訟案件的監督更需肩負監督和保障職責。檢察機關的法律監督不僅在于對人民法院審判活動和當事人訴訟活動的監督，還在于通過這樣一種監督機制，將檢察權能和審判權能統一起來，即以司法權之權威形成對行政權的有效制約，進而實現對審判權和訴訟權的有力保障。
從監督方式上看，檢察機關對民事訴訟和行政訴訟皆具有監督職責。在此過程中，檢察機關可以以“抗訴”的形式來實行監督責任。就目前我國檢察機關的抗訴而言，由于在行政訴訟案件方面，對檢察機關行使抗訴權力上，對理由以及理由和理由之間的關系和適用范圍都并未作出明確的規定，給檢察機關就行政訴訟案件提起抗訴增添了難度，以致于檢察機關常常運用民事訴訟案件的抗訴模式。從而造成在運用“抗訴”方式監督時，出現了形式混亂的局面。基于此，建立一套完善的行政案件“抗訴”模式，對促進檢察機關工作效率和檢察監督獨立化發展而言，十分必要。同時，檢察監督部門還應當注重于對新的監督方式的開發和創建，緊跟時代潮流，行使檢察監督職能。從訴訟原理上看，行政訴訟案件與民事訴案件存有本質上的差別。
二者在性質、特點以及運行原理上皆有不同。其中最本質的區別在于，民事法律關系的主體處于平等地位，而行政法律關系的主體地位則不具有平等屬性，由此導致民事訴訟檢察監督與行政訴訟檢察監督具有不同的運行原理。其中，民事訴訟案件檢察監督本質為，雙方當事人在平等的訴訟身份下，行使民事訴訟活動;而行政訴訟案件首先在控訴雙方的訴訟地位上就無法保障其平等地位。且行政訴訟案件的檢察監督主要是對行政機關這個整體進行檢察和監督，行政機關并不具有反訴訟的權益。
二、結論
論文摘要：本文通過對管理演變、現行行政管理誤區剖析、新時期行政管理科學化的走向等方面的理論分析，闡述了科學管理的新趨向，并深刻揭示新時期行政管理須注重的幾個環節。
隨著社會化大生產的深入展開，對日常行政的指揮、監督、控制成為強烈的必需，科學化管理的需求日益上升。實踐證實管理者素質的高低，在極大程度上影響著政務效率和質量。因此，對新時期行政管理科學化新問題的探索具有十分重要意義。
一、行政管理的演變
管理是一個歷史范疇，其作為實踐是歷經無數人的努力，步步演變，才走向科學化的。從最初的經驗管理發展到工業化時期的泰羅制和福特制管理，管理開始進入科學管理時期，泰羅在其《科學管理原理》中指出，科學管理是由組織、協調、合作、發揮每個人最高的效率，實現最大的富裕等多種要素結合而成的。這使人們對科學管理開始一窺堂奧，非凡是現代行為科學的誕生，為管理注入了新的心理因素，而系統論的發展，為系統管理的實施提供了強有力的理論指導。此時，以梅奧為代表的以人為本的管理思想占據主導地位，管理不僅僅是為追求有序化、合理化，同時也追求人的需要的滿足，而且謀求管理的整個系統功能的優化。這就是管理的科學化新問題。
現代行政管理正在發生一系列的趨向性變化。首先是從流行程序管理變為倡導目標管理。程序管理要求管理者對被管理者明確行動的目標，且交代每一個行動的操作步驟，而且標管理僅需對被管理者明確目標及其工作要求，具體步驟由被管理者、操作層次的人自行解決。當然，不同的被管理者應運用不同的管理方式，但在人力資源素質不斷提高的今天，仍一味奉行程序性管理是過于落后了。
其次，是從單一管理發展為分層管理。系統論中的結構——層次——功能理論開始在管理中發揮功能。不同人員結構的系統5單位8要運用不同的管理模式，不同層次的管理者，其管理方法不能相同。高層次的管理者僅僅關注戰略性決策，而日常程序性決策都授權于低層次管理者操辦。不同的管理者其管理半徑不一樣，其控制力、監督能力也不一樣。
再次，是從剛性管理發展為柔性管理。剛性管理強調硬性行政命令約束，管理思維是非此即彼，容不得權變。而柔性管理認為管理存在彈性，管理者往往根據不同的被管理者和不同的情境而采取不同的管理方法，從而達到理想的管理效果。
第四，從無風險管理發展為危機管理。傳統的管理強調對被管理者的激勵和約束的對稱即所謂的獎懲機制的建立。通過表揚的手段、樹立典型的效應來帶動一批人前進，不談憂患，不提危機，害怕被管理者受刺激過度，產生懼怕心理，影響工作及效率。危機管理在一些非凡情況下有其獨特、甚至令人意想不到的功能。如急中生智，置之死地而后生，都說明危機管理的獨特功能。更值得注重的是，現在危機管理似乎有演變為一種經常性管理模式的趨向。如微軟公司總裁比爾·蓋茨在管理中強調“最好的軟件公司離真正破產永遠只有!#個月。”正是有這種危機管理技能的運用，微軟公司才會日益強大。
不僅僅是管理模式在變，而且管理的指導思想也在變。如鯰魚效應和木桶原理，學習型組織的理論的興起等。鯰魚效應是一指在一批沙丁魚的遠途運輸中，假如摻入幾只兇猛的鯰魚，反而會使沙丁魚的死亡率降低，這是因為有了逃生的競爭，使沙丁魚游動頻率增高，從而生存力增強。同樣，在管理中，假如多引入一些不同類型的人才，則會使單位的生命力更加旺盛，這破除了傳統的“一山難容二虎”的理念。木桶原理是指一只由幾十塊木板拼接而成的大木桶，其能裝多少水，取決于最短一塊木板。這給管理上的啟示是摘要：面對被管理者的差異和管理環節新問題的差異，其實是最薄弱的那一個環節，可能會導致管理上的麻煩和致命傷。因此，一名優秀管理者應從最薄弱環節改進入手，去提升整體的管理績效。只有經常性檢查，經常性抓落實，抓責任制的貫徹才會獲得滿足的管理效果。現代科學還告訴管理者，如何將自己所管理的組織發展成為一個學習型的組織，已是十分迫切的新問題。傳統的管理認為，被管理者一次充電，受益終生，知識、才能運用只須儲備一次，便可應付全部的挑戰。在信息、知識經濟時代，這一管理理念落伍了。只有帶領組織成為持續學習型的組織，擺脫單純的模擬，且成員之間相互學習，一個單位、組織才會生氣勃勃，不斷發展，不斷超越同行，取得成功。
二、現行行政管理的誤區剖析
當前，一些人戲稱流行的行政管理模式為“領導就是開會、管理就是收費、協調就是喝醉”，一些管理人士并將其作為管理上的金科玉律。這其實是行政管理庸俗化的表現，是一熟悉誤區，在這種指導思想下進行管理將貽害無窮。
首先，將開會布置任務，理解為科學決策的替代，這首先是管理者的悲哀。這種錯誤的熟悉輕易造成“會海”連綿，管理者開了會就等于事情完成了，長此以往，落實工作成為頑癥。而沒有落實的政策一切都是空的，管理的效能無從體現。
其次，管理的中心任務是什么，僅僅是收費嗎$把管理權限混同于單項財權行使、賺錢的所為，這是極端簡單化的表現。的確，好的管理可以產生經濟效益和社會效益，但管理不是為了收費了事。這是管理導向的錯誤，會造成管理可有可無，機構形同虛設，人浮于事，最終斷送了事業。
再次，協調就是喝醉，這是將管理極端庸俗化的表現。當然，協調是需要將方方面面的利益進行平衡，對各方傾向、意見進行妥協，但決不是一喝了事。
還有一種的管理誤區就是多訂制度，認為有了制度就有了管理。從而導致規章多如牛毛，有否貫徹執行則無人問津。這種錯誤的熟悉輕易造成“文山”現象，管理者須簽閱大量的文件，哪有時間、精力去真正管理呢？其實，有了制度不等于就有管理，有了制度，只是為管理預備了一些基本前提、預備了一些條件，這只是管理的開始，實際上，被管理者是否自覺執行這些規章，這需要監控、需要調研，這都是管理題中之義。制訂過多的規章等于沒有規章，因此，規章過濫也會影響管理的效能。
三、新時期行政管理科學化的走向
1、決策的科學化。作出一項正確的決策，有賴于完全準確的信息，也需有一套動力機制去刺激決策付諸實施。傳統的管理以領導者“拍頭腦決策”為主，憑經驗、憑主觀決策，輕易導致決策失誤，導致嚴重后果。因此，我們必須尋求決策的動力機制，健全為決策服務的信息系統。
2、辦公的自動化。制度、決策的落實在于執行，它涉及到辦公的啟動，傳達貫徹、督辦決策的實施到位。傳統管理這些環節都已齊備，但缺乏的是高科技手段。現代管理就是要借助于辦公自動化技術，成倍地提高政務效率，建立督辦網絡體系，使事中、事畢都存在可測性和可控性，使決策者、管理者隨時能得到確切、全面的信息反饋，以便實現全程動態管理。
3、管理的信息化。無論是決策，還是日常管理監督，都需要管理的信息化。提供全面、準確的信息是決策的前提，反饋實施信息是管理的要求，總結反映、宣傳信息是管理效能的體現。因此，信息化管理是走向科學化的必然要求。通過重視信息反饋，不斷改進管理方式。在管理過程中注重管理效果的信息反饋，以便隨時調整管理的目標和方式，達到優化。
4、監督的經常化。好的管理，必須伴隨大量的、經常性的日常監督，否則，薄弱環節隨之產生，突變因素隨之潛伏，久而久之，隨著新問題的累積，可能使千里之堤潰于蟻穴。因此，發揮群眾監督，加強內控建設，充分利用社會監督，使新問題、隱患沒有藏身之處，是十分必要的。
5、管理的法制化。依法管理是今后行政管理的大勢所趨。伴隨著社會主義法制建設的發展進程，我國行政法制建設也取得了長足的進步。一方面，我國制定了成千上萬的涉及行政管理的法律、法規及行政管理規章，這大大改變了以前在計劃經濟體制下行政管理機關依據政策進行管理，而使行政管理具有很大隨意性的弊端；另一方面，我國通過《行政復議法》、《行政訴訟法》、《國家賠償法》建立了比較健全的行政救濟的法律制度。在這一基礎上，我國于80年代末正式提出“依法行政”的口號和要求，管理開始走上法制化的軌道，這對新時期的行政管理將產生重大的影響。
參考文獻
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[2洪威雷、黃華+服務行政—21世紀中國行政管理的方向選擇、湖北大學學報[J2001.215-18
[3吳瑞堅、知識經濟時代摘要：行政管理的變革趨向+長春市委黨校學報[J2000,62(0)62-66
[4喬革宇、石英等+略議行政決策的民主化和科學化+鄭州航空工業管理學院學報[J2001，170-73
[5西方管理學名著提要[M孫耀君主編，江西人民出版社，1998年10月第3版
1.1質量技術監督管理體制改革的內涵
質量技術監督管理體制改革屬于政治體制改革的內容，指的是在一定原則和要求基礎上，對具體的質量技術監督管理體制的內容進行優化。質量技術監督管理體制改革的總體目標是建立一個適應經濟形勢發展需要的，符合國情的，結構合理、運行高效、功能齊全的質量技術監督管理體制。具體包括：①轉變職能，即以順應社會主義市場經濟發展需求，轉變質量技術監督的具體職能；②理順關系，即必須處理好中央和地方質量技術監督部門之間的關系；③精兵簡政，即必須縮減龐大的人員機構，科學、合理地設置人員編制，提高辦事效率；④提高效率，即采用先進的電子信息技術，改革傳統、落后、低效的辦事流程和方法，提高相關行政主體的監督管理效率，縮減行政成本。
1.2質量技術監督管理體制改革的要求
質量技術監督管理機制的改革需要遵循幾個原則：①政企分開、精簡、高效原則。政府和企業完全的分開是提高質量技術監督管理水平的重要前提，而堅持精簡、高效的原則是提高質量技術監督管理效率的必然要求，只有當機構不再龐大、人員不再冗繁時，質量技術監督的工作效率才能得以最大程度的提高；②社會分工和專業化協作的原則。社會眾多的物質部門生產的基礎是社會勞動的分工配合，與社會中的物質生產部門相對應，政府也設立了各個行政管理部門，不同的行政管理部門具有相應不同的職權，但是這些職權劃分必須做到清晰、權責明確、合理分工、互不交叉、規范高效；③兼顧局部和整體利益的原則。因為質量技術監督管理制度的改革是一項復雜的工程，此項改革的開展會涉及到多方的利益，在進行過程中必須權衡好各方的利益關系，正確處理矛盾，保持穩定和發展二者之間的統一；④堅持以經濟建設為中心的原則。質量技術監督管理體制改革應以經濟建設為中心，以促進社會和諧穩定發展為目的，與政府的其他行政管理體制改革相配合，與國際形勢的發展相適應。
2建議
2.1解決質量技術監督部門和其他業務部門的職權交叉問題
質量技術監督部門和其他業務部門的職權交叉領域主要集中在醫療器械及設備，食品的安全生產，煙草的監督管理，種子、農藥、化肥、獸藥、飼料和飼料添加劑等領域。由于各個部門的利益驅動和權利擴張，導致了以上領域發生問題時要么是誰都管，但是都管不好，要么是誰都不管。這種情況的存在，使質量技術監督管理部門的辦事效率嚴重低下。所以，根據精簡機構的原則，必須理順各個部門的職能關系，對他們各自的職權范圍做出詳細地劃分，并以規章制度的形式呈現出來，為以后解決部門間的矛盾提供可行的方案與措施。
2.2為保證改革的順利開展營造良好的外部環境
質量技術監督管理體制改革的順利開展需要一批知識水平高、業務能力硬、服務意識強的工作隊伍。因此，相關部門需要定期地對工作人員進行此方面的培訓，提高工作人員的業務能力和競爭意識。同時，其需要通過多種途徑，如電視、廣播、報刊和網絡等大力宣傳相關知識，提高其他廣大從業人員對質量技術監督管理工作的認識和理解。
2.3增加質量技術監督管理部門的服務職能
隨著我國社會經濟的快速發展，社會各部門對我國的質量技術監督工作提出了更多的新需求。為此，質量技術監督管理部門必須完善自身的服務職能：①增加在通信計量、體育計量器具和房屋面積上的技術監督職能；②增加在高科技領域內的技術監督職能；③增加有關公共產品和服務的職能。為了滿足人民群眾日益增長的物質文化需求，質量技術監督部門必須提供更多的公共產品和服務。例如，增加提供經濟社會發展所需要的和質量技術監督有關的信息咨詢和服務。
2.4建立合理的市場準入制度
相關部門必須建立合理的市場準入制度，也就是說只有當本國的產品滿足了某些要求，經過注冊或是檢驗之后才能夠獲得批準得以入市。建立合理的市場準入制度是為了保證消費者的人身和財產安全，同時也有利于減輕質量技術工作人員的工作負擔。
2.5改革質量技術監督標志
[關鍵詞]財政監督；缺陷；不足
[中圖分類號]D9222[文獻標識碼]A[文章編號]1005-6432（2014）43-0148-02
1財政監督案例分析
十后，特別是2014年以來，中央重視財政監督與反腐敗問題，對“騙取財政資金，濫發福利補貼”等突出問題進行了整治，效果顯著。
2014年6月，某市某縣財政財務監督檢查小組在對該縣ZY醫院實施農村合作醫療基金收支使用情況專項檢查時，查實該院存在騙取國家財政資金，濫發福利補貼等嚴重違紀問題。
11違紀事實
（1）假造名冊，騙取財政補助資金10749560元。經查，ZY醫院于2013年度先后7次共計收取某某交來的合作醫療收入10749560元，系假造農戶住院手續，向縣合作醫療管理辦報賬所騙取的中央財政用于中西部地區農民合作醫療轉移補助資金。
（2）巧立名目，濫發補貼。ZY醫院騙取上述資金后，既未用于添置任何醫療設備，也未用于彌補正常經費不足，而是自行設立創收獎、加班補貼等，全額用于發放個人福利。
（3）隱匿原始憑證，違規進行會計核算。經查，該縣新型農村合作醫療管理辦公室2013年度共下撥ZY醫院農戶住院補助費33523000元，門診補助費8994000元，兩項合計42517000元。檢查中發現該款并未記入單位法定賬簿，而只是采用單式收付記賬法，簡單反映資金去向，賬面體現已支付農戶醫療補助費42114400元，但始終未能提供支付憑據。
12檢查思路與方法
（1）從外部取證。檢查組先到縣衛生局、縣合管辦查實下撥該醫院的有關資金，然后到當地財政所查實該醫院的有關資金往來，掌握了檢查中所需的一手材料。
（2）從賬內找疑。檢查組進駐ZY醫院后，調取所需相關賬簿憑證，發現該醫院并未將合作醫療基金收支情況在法定賬內核算，也未見其原始憑證，遂決定對其醫療業務收支進行審核，7筆來源不明的合作醫療收入當即被納入檢查組視線。
（3）從與農戶核對中突破。檢查組經對發放農戶的每筆醫療補助登記造冊，甄別確定可疑對象后，開始進行登門走訪。核實中發現有部分農戶并未參保，更未領取住院補助費，掌握這一確鑿證據后，檢查組隨即對該院財務人員展開心理攻勢、政策引導，最后全面告破，確認該醫院造假名冊套取國家轉移補助資金10749560元。
針對該單位存在的以上問題，2014年8月某縣財政局根據相關法律法規，依法對ZY醫院作出了如下行政處罰決定：一、責令改正，調整有關賬目；二、追回騙取的財政資金10749560元繼續用于原事業；三、對單位處以罰款5000元；四、對單位給予通報批評。
2基層財政監督的缺陷與不足
21嚴重的職能定位缺陷
目前一些地方，尤其是縣區一級的政府、財政部門對財政監督職能認識依然停留在單純的監督層面上。財政監督工作大多拘泥于對單項業務檢查或作為應付突發性事件的臨時檢查行為，使財政監督部門參與財政管理和財政改革顯得有心無力。
22監督職責與其運行能力不相匹配
財政監督的職責涉及財政收支監督、會計監督、內部檢查等財政工作的方方面面，每一方面的工作都是千頭萬緒，工作任務相當繁重。就所在地區縣級財政監督工作開展情況的調查，一般的縣級財政監督機構都只有兩到三個人，少的只有一人，多的也不過四五個人，能達到七八人以上的基本沒有。且人員流動性強，人員培訓力度輕，人員業務素質普遍參差不齊。
23對檢查結果處理力度不足
財政監督實質就是通過對財政行為的檢查，指出財政管理工作中存在的缺陷和不足，目前，縣區級財政監督只偏重檢查，而輕視處理，對查出的問題往往是輕描淡寫，很少依法進行處罰，缺乏一套嚴格、規范的處理、處罰機制。這種重查輕處甚至不處的監督模式，嚴重削弱了財政監督職能的正常發揮及財政監督應有的權威性。
24縣區級財政監督工作機制和用人機制還需進一步改進和補充一是日常監管機制運行不良。二是行政管理機制不統一。三是經費保障機制短缺。四是財政監督激勵機制的缺乏。減少各業務機構“權力尋租”的行為，推進全面廉政。
3當前宏觀財政監督存在的問題
31財政監督法制建設滯后
財政監督作為一種經濟監督活動，必然離不開市場經濟活動。但從整體上看，財政立法滯后的局面仍沒有從根本上扭轉，財政法律、法規對財政部門履行監督職能的規定不完整、不系統。
32財政監督方式，程序不夠規范
從方式方法上看，日常監督少；從時間上看，事前、事中監督少；從監督內容看，對財政支出監督少；對某個單一事項或某個環節檢查多，對全方位監控及資金使用的跟蹤監督少。
33財政監督機構不健全，監督力量分散
當前大部分地方，財政監督機構及隊伍基本保持在財務稅收大檢查時的水平上，沒有得到及時的調整與充實，甚至有的地方還有減弱。
34財政監督和其他經濟監督之間的關系尚未理順
在實際工作中經常出現多頭檢查、重復檢查或監督不到位的現象，而且檢查結論不能互相利用，經濟監督取得的總體效果不佳，影響了財政監督的總體效果。
35財政監督信息網絡不健全
當前，我省“金財工程”雖已運行多年，但仍然很不健全。信息渠道不夠順暢、反饋不夠及時，不利于財政監督工作的開展。
36財政的內部監督比較薄弱
目前我國經濟監督體系存在的問題是：一是這些監督往往是對財政經濟活動分兵把守，各管一段，造成了不能形成對財政資金的全方位、全程化的監督，缺乏有效銜接。二是重疊與交叉。
37財政監督的法律體系不夠健全
財政監督作為一種經濟監督活動，必須依法行政。但迄今為止，財政監督至今尚無一部完整和權威的法律或法規，致使財政監督職能缺乏必要的法律保障，嚴重影響財政監督的權威和成效。
38財政監督的處罰力度不夠
財政監督的處理以經濟處罰為主，且多針對單位，對違紀責任人的行政責任追究制度尚未建立起來，制約了監督效能的發揮。
39專業隊伍建設滯后
目前的情況是財政監督專職人員少，財政監督部門經常是臨時性地抽調其他部門人員參與監督檢查工作，嚴重制約了財政監督工作的深化
4完善我國財政監督體系的對策
41建立規范、有效的財政監督方式
①由重事后監督為主轉變為財政分配全過程的監督。②由突擊性監督檢查轉變到日常監督。③由重收入監督轉變到收支監督并重上來。④是由對外監督轉變到內外并重的監督。不僅要重視外部檢查，也要對財政內部進行監督。
42理順財政監督與其他經濟監督的關系
財政監督要與審計監督、稅務監督加強協作，互通信息，有機結合，避免工作中的重復和推諉現象，形成合力。
43健全財政監督法規體系
一是要建立和健全財政監督自身法律體系，要在《財政違法行為處罰處分條例》、《財政部門監督辦法》的基礎上，盡快出臺《財政監督法》。二是要明確財政機關開展財政監督檢查，對拒絕、阻礙監督檢查的，財政機關有權責令改正，依法追究責任。
44嚴格執法，加大查處力度
當前財政方面出現這么多的違法、違紀現象，這反映了經濟執法體系的執法力度不夠，處理偏輕，處罰不力，特別是對違法違紀責任人員的處理力度不夠，這種狀況的存在勢必產生越來越嚴重的后果。
45加強財政監督隊伍的建設，提高財政監督干部素質
一是必須具有高度的政治素養；二是精通相關法律法規制度；三是熟悉財經業務知識；四是具有調查研究能力；五是具有文字綜合能力；六是具有分析判斷能力；七是具有語言表達能力；八是掌握微機操作技能；九是具有廉潔自律的品德。
46建立財政監督信息反饋系統
財政監督充分利用“金財工程”，建立上下暢通、全面立體的財政監督網絡體系，通過反饋系統，提高財政監督效率。
參考文獻：
[1]顏世春創新財政監督機制提高財政監督水平[J].財政監督，2005（9）.
【論文摘要】黨的以來，我國對 農村 鄉(鎮)村管理體制進行了大的調整。由過去的”政社合一”的公社、生產大隊、生產小隊高度集中的垂直管理體制改變為“政社分設”的鄉、村、組的相對獨立和集中的管理體制。改變了過去政企不分的狀況．自治權力在基層政權體系中的比重日益增加，農村基層政權建設也得到了加強。隨著農村改革的深化，社會主義市場 經濟 體制的逐步建立。農村經濟一體化要求日益突出。但目前我國實行的條塊分割、相互封閉的鄉(鎮)村管理體制，客觀上制約了農村大市場的統一管理和規劃，人國地阻礙了區域之間、鄉鎮之間、村與村之間的橫向聯系和緊密協作，嚴重影響了農村經濟的協調、健康、迅速 發展 。因此，探討我國目前鄉(鎮)村管理體制中存在的問題，改革和完善鄉(鎮)村管理體制，以適應農村經濟發展的要求．具有重要的意義。
一、我國鄉鎮行政管理體制的發展和存在的問題
1．鄉鎮一級“條條”與“塊塊”互相分割，政府利益與部門利益的沖突日益加劇。條塊分割的鄉鎮管理體制與鄉鎮政府行政效率的要求不相適應。鄉鎮政府．作為國家在農村最基層的一級政權，承擔著管理本地區 政治 、經濟、文化和各項事務等繁重任務。繁重的任務客觀上要求行政的高效率運轉。但由于現行條塊分割的鄉鎮管理體制。鄉鎮政權的職能受到了嚴重的削弱。行政管理很難實現高效運作。
2．鄉鎮一級政府的“事權”與“財權”嚴重失衡。人民公社解體后。鄉村兩級組織仍然承擔著舊體制遺留下來的公共服務職能。如興辦農村 教育 、修建鄉村公路、優待軍烈屬、供養五保老人、興辦農林水基礎設施等等。此外，還有落實計劃生育國策、征收農業稅費和“三提五統”。調整農業生產結構、發展鄉鎮 企業 和小城鎮、保護生態環境、維護社會治安、調節民事糾紛、組織防洪救災、實施移風易俗、舉辦民間文化娛樂活動等項工作。鄉鎮一級“小政府”與“大服務”“強政府”與“弱財政”長期并存的格局。造成鄉鎮主要領導想方設法增加鄉鎮財政收入，必然成為鄉鎮政府的第一要務。
3．鄉鎮一級“黨政企不分”與“村民自治”之間的矛盾沖突和利益摩擦愈演愈烈。主要是黨、政、企之間的關系還沒有完全理順，有些地方黨政不分、政企不分的現象依然存在．少數地方鄉政府還沒有完全起到一級政權的作用。總的來看．鄉鎮作為國家政權結構中最低的一級政權組織．仍未擺脫人民公社體制的影響，實際是黨政混合運作的一體性機構．具體表現在上下組織之間習慣于采取行政措施處理關系．習慣于直接指揮和控制，不善于運用各種杠桿和利益導向實行間接、彈性控制，而且“村民自治也始終處于行政和財政雙重壓力下的‘緊約束’運行狀態。”這是我國新時期的農民負擔不斷加重、社會秩序混亂、黨群干群關系日趨緊張的政治根源所在。
4．鄉鎮行政機構缺少監督系統。行政監督是權力構成的一個重要組成部分，是減少政府行政失誤，確保政府管理暢達，高效運行的必要環節。從某種程度上說，目前我國農村鄉鎮政權建設中，卻缺少有效的行政監督系統。一是國家行政監督體系延伸到鄉鎮出現了“斷層”。中央、省、地(市)、縣都設有政府的監察機關，負責對同級國家權力機關的監督，到鄉鎮基層政府，卻沒有設置監察機構。二是缺乏自下而上的群眾監督機制。鄉鎮政府的主要任務是貫徹執行黨和國家的各項政策、指令和任務。但貫徹執行的情況如何。必須接受人民群眾的監督。人民是主人，干部是公仆，公仆必須接受主人的監督。但由于耳前鄉鎮管理體制中缺乏自下而上的群眾監督，使主人對公仆的監督難以落到實處。
關鍵詞：依法治檔；依法行政；行政執法；檔案行政管理
1 本課題國內外研究現狀述評，選題的價值和意義
1.1 本課題國內外研究現狀述評。我國有關依法治檔研究始于上世紀80年代后期，花芝盛在《上海檔案》1987年第6期上發表的《依法治檔》一文，是目前可查到的有關依法治檔研究最早的期刊文獻。到2012年底，在知網期刊文獻數據庫中，以“依法治檔”為檢索詞，篇名為檢索項，檢得443篇論文。對443篇文獻統計，發表文章在2篇以上的作者有9人，共19篇，沒有核心作者群，多數作者的研究缺少深度與系統性。
（1）關于依法治檔的概念。如，陳作明認為，依法治檔就是運用法律、法規治理檔案事業。所謂“治檔”，則應包括檔案的收集、管理和開發利用，以及對檔案工作機構及其職責和權力的確認和保障。一句話，依法治檔應當是在一切檔案工作領域中依據和運用一切有關的法律和法規。[1]
（2）關于依法治檔所依之“法”。一是狹義之“法”。如，胡鳴放認為，依法治檔就是嚴格按照《檔案法》、《檔案法實施辦法》等法律法規來規范檔案工作。[2]二是廣義之“法”。如，陳作明認為，依法治檔的“法”起碼應當包含三個層次：法律、行政法規和規章、地方法規。而且，在每一層次中，不能僅指檔案法和檔案工作法規，還應包括有關的政治、經濟、科技等一切法律法規。[3]三是模糊之“法”。如，高福祥認為，所謂“依法治檔”，就是檔案工作要依法辦事，要納入國家法制軌道，用法律規范檔案工作的言論、行為，用法律來保障檔案工作的順利進行，用法律來提高檔案工作的社會地位，促進檔案事業的發展。[4]
（3）關于依法治檔的目的。1988年，《檔案工作》第12期以《建立依法治檔的新秩序》為題的評論員文章，指出了檔案部門應該依法辦事。在此后相當一段時間內，許多學者都認為，依法治檔是與行政手段、宣傳教育手段、經濟手段并列的推動檔案管理工作的工具。
（4）關于依法治檔的內容。如，乃康、力剛、永蓮認為：“依法辦事、科學管理，是依法治檔的重要內容。”[5]
（5）關于依法治檔中“治檔”。一是誰來治。如，管先海認為，依法治檔的主體是檔案部門，包括各級檔案局、檔案館和檔案室，強調了相關機關和各級領導要給予支持、配合和協助。 [6]二是如何治。如，鄧濤認為，要推動檔案行政管理部門職能的轉變，提高制度建設的質量，建立科學、民主的決策機制，理順檔案行政執法體制，規范檔案行政執法行為，完善檔案行政監督制度和機制，提高檔案行政管理部門工作人員依法行政的觀念和能力，健全檔案工作中預防和化解社會矛盾與糾紛的工作機制等。[7]
（6）關于依法治檔存在的問題。如，章劍青認為，依法治檔存在的主要問題是：檔案法制觀念淡薄、意識不強。檔案立法缺乏前瞻性，法律、法規、規章之間協調不夠。檔案行政管理部門執法主體地位不明、執法水平不高。檔案法制宣傳力度不夠、效果不佳。[8]
國外無直接研究中國依法治檔的成果。國內少數學者介紹了歐美，主要是美國、加拿大、澳大利亞、俄羅斯等國家自20世紀70年代以來的檔案立法進展及其背景，對執法情況較少涉及。
從總體上來說，檔案學界對依法治檔相關研究的整體狀況是：概念逐漸清晰，工作實務強，理論論述弱，研究浮淺分散。在與依法治檔相關的研究成果中，雖然依法治檔的內涵、外延逐漸清晰，但仍需要進一步深入研究，使之更加明晰，特別是對依法治檔的目的、內容、范圍、作用、方法和實施路徑的研究，仍然處在相對浮淺、分散的狀態，需要展開深入系統的研究。
1.2 選題的價值和意義。黨的十報告中提出：要深化行政體制改革，全面推進依法治國，推進依法行政，切實做到嚴格規范、公正文明執法。健全權力運行制約和監督體系，加強民主監督、法律監督、輿論監督，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行。檔案事業也要加強依法治檔，加強依法行政，加強依法管理檔案事務。因此，研究依法治檔既是貫徹黨的十報告關于依法治國和深化行政體制改革的精神，也是檔案事業發展的內在需要，既有檔案學的理論意義，也有很強的檔案工作實際價值。
本課題對于檔案行政管理研究、檔案館管理研究、社會組織檔案管理研究以及檔案法學研究都有著積極的意義。第一，對于修改《檔案法》以適應檔案事業的發展和依法行政、依法管理檔案事業，完善檔案法規體系，轉變檔案行政管理職能、轉變檔案行政管理方法，使檔案執法跟上國家依法行政的快速發展步伐有著積極的作用。第二，對于加快國家綜合檔案館轉變功能和加快開放步伐，由“國家模式”向“社會模式”轉變，向公共檔案館轉變，向服務全社會公民轉變，進一步開放檔案以適應社會和經濟發展及全社會公民日益增長的對檔案的利用需求有著一定的推動作用。第三，對于將檔案工作的重點由以安全保管為主，轉移到保管與利用并重上來，樹立“開放是原則，不開放是例外”的理念，加快開放檔案的步伐，最大限度地縮小不予開放檔案的范圍，也有著積極的作用。第四，對于加強各類社會組織和公民形成的對國家和社會有價值的檔案的管理，加強國家檔案資源建設，完善檔案資源體系建設同樣有著積極的作用。第五，對更新《檔案法學》的知識內容具有直接促進作用。
2 本課題研究的主要內容、基本觀點、研究思路、研究方法、創新之處
2.1 本課題研究的主要內容
（1）現狀及趨勢。對我國依法治檔的現狀及趨勢加以歸納和總結。主要涉及國外依法治檔概述、我國依法治檔的歷史脈絡、依法治檔的現狀及趨勢、依法治檔研究文獻綜述等。
（2）法律關系辨析。包括依法治檔的概念、特點和實質。依法治檔所依之“法”的含義， 依法治檔“法”的基礎，檔案法律體系的含義及其建設的內容。
（3）依法治檔的目的。“依法治檔”不僅是檔案工作的工具，而是涉及全社會的有關檔案事務，其重心是檔案依法行政、依法管理國家檔案、依法提供檔案利用服務。
（4）依法治檔的內容和范圍
①依法治檔的主要內容是檔案行政執法、依法辦理檔案事務、依法科學管理檔案。②依法治檔的范圍包括：一是檔案行政管理部門在依法治檔中的作用與職能。檔案行政管理部門必須牢固樹立“法大于權”的信念，切實履行監督職能，既要監督下級檔案部門履行職責，又要監督社會公民守法；既要監督同級有關部門，又要監督領導執法。檔案行政管理部門在依法治檔中的作用為：依法進行科學指導、保證法規貫徹執行、注重解決非程序化問題。檔案行政管理部門在依法治檔中的職能為：教育職能、監督職能、查處職能。二是各級各類檔案館的作用與職能。依法接收和收集分管范圍內的檔案。制定本館關于收集和接收檔案的各項規章制度，采取多種形式和渠道，廣泛開展檔案接收和收集工作，加強檔案資源建設，豐富館（室）藏；依法整理和保管分管范圍內的檔案，建立并完善檔案檢索體系，方便利用；依法開放已到開放期限的館藏檔案，為利用者利用開放檔案創造各種便利條件；做好已公開現行文件提供利用工作；依法公布館藏檔案的全部或者部分內容信息，依法開發和提供利用好館藏檔案；應當正確處理開發利用與保密的關系，從而使館藏檔案在不失國家秘密的前提下最大限度地得以開發利用；安全保護國家檔案。三是社會機構和組織及個人在檔案管理方面的作用與職能。國有單位要依法建立健全本單位的檔案工作規章制度，使本單位檔案工作有法可依、有章可循，逐步走向規范化、制度化。依法做好本單位文件、資料的形成、積累和歸檔工作，以確保形成檔案的齊全完整。依法向有關檔案館移交檔案。對于非國有組織和公民形成的對國家和社會有保存價值的檔案，非國有組織和公民要做到安全保管，為國家積累檔案資源，防止檔案資源的流失，保障信息的安全。
（5）依法治檔的方法。一是檔案行政指導。檔案業務指導是計劃經濟的產物，在當時具有很強的“剛性”，發揮了不可替代的歷史作用。但在當前依法治檔的語境下，它已經弱化為檔案行政指導。檔案行政指導屬于非強制性行政行為，其主要職能是解決機關、團體、企業事業單位和其他組織的檔案工作會不會做，做得好不好的問題。二是檔案行政監督檢查。現有的“執法監督”應改為“檔案行政監督檢查”。它屬于強制性行政行為，主要職能是解決機關、團體、企業事業單位和其他組織的檔案工作做不做的問題，促使這些機構必須依法建立檔案工作、歸檔保存應當保存的檔案、確保檔案的安全，等等。三是檔案行政執法。堅持按照法律程序辦事，建立健全檔案行政執法體制，明確權責，規范檔案執法行為；實行檔案行政執法考核制度和執法過錯責任追究制度。四是實現權力制衡，建立起有效的內外部監督和制約機制。五是轉變檔案行政管理職能，提高管理效能。加快由微觀管理向宏觀管理轉變的步伐，切實搞好由以業務指導為主向以依法監管為主轉變的各項工作。六是實現具體管理職能的轉變。將檔案工作的重點由以安全保管為主，轉移到保管與利用并重上來。七是加強宣傳教育，提高全社會尤其是檔案行政管理部門及其工作人員的檔案法治意識。
2.2 基本觀點。過去認為，依法治檔只是檔案部門的職責，是面向社會組織，尤其是國有組織的單項性執法行為，與檔案部門自身、其他組織和公民無關。在建設法治國家的進程中，依法治檔首先需要界定檔案部門職責與職權，同時界定社會組織和公民的義務與權利。依法治檔，檔案部門既要法人，更要法己。它的實質是用法律的手段規范、約束檔案行政權力的行使，保證檔案工作正常有效開展，保障公民、法人和其他組織在檔案事務中的合法權利不受侵犯。依法行政，確保與檔案、檔案工作有關的一切法律、法規和規章能夠得到有效的實施。實現權力制衡，建立監督和制約機制。轉變檔案行政管理職能，提高管理效能。
依法治檔的內容有三項，即檔案行政執法、依法辦理檔案事務、依法科學管理檔案。這就需要理清檔案行政管理部門在依法治檔中的作用與職能、檔案館的作用與職能以及社會機構和組織及公民在檔案管理方面的作用與職能。只有這樣，才能各司其職，相互協作，共同完成時代賦予的任務。
依法治檔就是要按照檔案法律體系提供的規范，科學地處理檔案事務，合理地調整檔案社會關系，推動檔案事業進步，促進經濟和社會發展的過程。依法科學管理檔案，就是要依法接收、征集檔案，安全可靠地管理檔案，最大限度地開放檔案，滿足社會各方面，特別是公民的利用需求。
依法治檔首先應從檔案部門做起，也就是先“法”自己。同時，做好檔案行政指導、檔案行政監督檢查和檔案行政執法。
2.3 研究思路。在研究中，我們秉承的思路是，從依法治檔的基本問題入手，明確依法治檔的概念，界定依法治檔所依“法”的含義。在此基礎上，確立依法治檔的內容和范圍，尋求實施依法治檔的可行性方法和選擇性路徑。
2.4 研究方法
（1）文獻調研。對《檔案法》頒布以來的研究成果進行調查和分析，對研究中的不足和問題加以歸納，總結原因，在此基礎上展開理論研究，解決應然狀態問題。
（2）實地調研和案例分析。對1988年《檔案法》施行，特別是1996年《檔案法》第一次修改以來，檔案系統檔案行政執法、依法辦理檔案事務、依法科學管理檔案三項活動進行實地的調研，對典型性事例進行分析，總結不同階段的發展特點，提出現階段實施的方法和路徑，解決實然狀態問題。
2.5 創新之處。一是重新界定依法治檔的概念。目前我國對依法治檔的概念研究不清晰、不確切，這對實施依法治檔有不利的影響。要實施依法治檔，首要的是清晰依法治檔的概念。二是重新明確依法治檔的內容和范圍。不明確依法治檔的內容和范圍，就無法有的放矢地實施依法治檔，這也是目前依法治檔實施困難的原因之一。三是依據新的社會條件，提出依法治檔的方法。依法治檔的方法一直困擾著檔案部門，由于依法治檔的方法單一、方法錯誤等，造成依法治檔大都停留在表面，難以深入下去，難以達到依法治檔的目的。
注：本文為2013年度國家社會科學基金項目《依法治檔研究》的論證成果，批準號：13BTQ068。
參考文獻：
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[7]鄧濤.依法治檔的內涵與重點[J].中國檔案，2010（3）：31～32.
論文關鍵詞 食品召回 政府 責任
一、政府是問題食品召回的必然義務主體
（一）政府合法性的重要來源
在“民以食為天”的語境下，關系到每一個人的身體健康和生命安全的食品安全一直是人們普遍關心的話題;民眾能夠放心地消費企業為民眾提供的食品是社會民意的期望所在。頻發的食品安全事件不僅反映出我國食品安全監管和消費者保護制度滯后，而且反映了作為食品安全最后一道防線的食品召回制度在實際實施中的無力與無奈，這是政府責任失位的重要表征，這也可能會導致民眾對政府的領導和管理能力產生懷疑、反感和抵觸，從而削弱政府的合法性基礎。鑒此，政府應轉變政府職能，從社會公共利益出發，對我國食品市場進行政府規制，利用食品召回這一手段，預防和減少缺陷食品帶來的危害，獲得民眾的價值預期。這樣，既體現了其在食品安全監管方面所起的作用，從而避免政府因食品安全問題而面臨的合法性危機，鞏固執政根基;又有利于改善政府的工作效能和形象，提高社會公眾對食品安全的信任感。
（二）保障公民生命健康權的現實需要
生命健康權是公民最基本、最重要的權利，是公民享受其他權利的基礎，保障具有人權屬性的生命健康權，是國家和政府的不可推卸的責任和義務。食品安全問題直接危及和傷害的是公民的生命權和健康權，應在生產的各個環節加以控制和監督;但我們應承認的一個基本事實是，即便這樣，企業提供給市場的食品也不可能保證100%的安全。食品召回制度的有效實施可以將已經離開生產線并進入流通領域的缺陷食品拒絕在消費者門前，可以避免缺陷食品對公眾造成健康乃至生命的重大危害，是食品安全的最后一道防線也是重要的一個環節。縱觀發達國家和地區的食品召回制度，其特點之一就是開展缺陷食品的召回是將消費者的安全健康作為首要考慮因素。由于我國食品召回制度存在不足與缺陷，在實踐中未充分發揮其應有的預防作用，我國民眾的生命健康權仍得不到切實保障，民眾對食品召回制度不接受，并最終演變成對政府公信力和管理能力的質疑。
（三）維護社會公平正義的價值訴求
公平正義是社會長治久安的基礎。公正正義作為一種道德準則，不能通過市場實現，而政府的公共性使其可以而且必須承擔起維護公平正義的責任。公平正義的根本，是保證不同群體都能享受相同的權利，并由法律和秩序為這種權利表達提供保障。近年來頻頻曝光的食品安全事件，反映出我國政府在食品安全監管方面的缺位，而這中間，基層尤其是農村的食品安全形勢更為嚴重。利用食品召回制度建立的食品安全信息可追蹤系統和食品溯源技術，可以收集基層的食品市場信息，記載食品安全的所有信息;一旦發現危害消費者健康的食品安全問題，即可迅速、準確定位危害來源，回收不安全食品，使社會產品消費環節中的所有參與者都享有平等的、公開的、有效的食品安全保障權益。
（四）服務型政府建設的必然要求
在服務型政府的語境下，政府只是一個向公眾提供公共服務的機構，其把為社會、公眾提供優質、高效的服務作為政府工作的出發點和歸宿。食品召回制度是關系國計民生的重大戰略問題的食品安全問題的最后一道“防火墻”，政府為建立和完善食品召回制度采取的措施、制定的政策是政府尊重人民意愿，體現人民要求，為人民利益服務的表現。政府在食品召回中的有所作為，不僅可以極大地消除公眾對消費環境的危機感，促進經濟發展和保持社會穩定;而且可以增強政府機構及其工作人員的責任意識、服務意識和公仆意識，提高政府的執行力和公信力，是建設服務型政府的必然要求。
二、我國食品召回中政府責任的主要內容
（一）制度供給責任
總的來看，我國的食品召回制度已經確立，但并不完善和健全。以法制法規的制定為例，我國雖已有《食品召回管理規定》（以下簡作《規定》）《食品安全法》、《食品安全法實施條例》、《產品質量法》等法律法規，但《規定》只是部門規章，法律位階較低，不能統領除質量監督機構外的其他食品監管部門;《食品安全法》只對食品召回作出了原則性的規定;《食品召回管理規定（征求意見稿）》相對于《規定》有很大進步，但仍未解決與《食品安全法》銜接不暢、召回對象和范圍不明確、主體范圍規定不全面、程序不夠完善、召回食品后續處理監督不力、責任主體處罰力度太低等問題。
除法律法規不健全外，有關食品召回的各種技術規范、操作規程、行業標準等也需要明確和補充，如我國的食品安全標準只有500多個，不管是數量上還是范圍上，都不足以涵蓋所有食品，不能為準確認定是否屬于問題食品提供標準和準則。
制度供給是政府依法行政和法律具有公信力的前提和基礎條件。鑒此，政府應承擔起食品召回的制度供給責任，包括制定法律、法規，具體的制度設計和各種技術規范、操作規程、行業標準等以及調整、完善、補充、細化以保證其有效銜接和高度一致，使其更具備權威性和可操作性。在誠信缺失的當下，應從嚴法入手，大幅提高對違法者的懲罰力度，提高違法者的“風險成本”，使違反召回責任的成本大于企業因此所獲的利潤，從法律上遏制制假售假行為。同時，可借鑒發達國家的先進做法，如加強行業自律、制定食品召回指南等。
（二）監管責任
食品安全行政監督部門在對問題食品召回的監管中，存在的主要問題有：
其一，極少履行責令召回的職責。食品安全行政監督部門負有對缺陷食品進行責任召回的義務，但在實踐操作中，監督部門一般僅對檢查定為不合格的食品進行媒體曝光、罰款處理或停產整頓，卻鮮有責令召回的行為。據某位學者對國內2008-2010年公開報道的食品安全事件的統計來看，我國食品安全行政監督部門對問題食品進行責令召回僅有57例。按照《食品安全法》的規定，我國責令召回主要是采取分段多頭的方式進行，這樣的執法方式容易出現重復執法或相互推諉的情況，最終導致的是責令召回的效果不顯著。
其二，對問題食品的召回后續監管不力。在實踐中，對已召回的問題食品的處理是依靠問題食品的生產者和銷售者進行的，由于我國法律對問題食品召回后的處理過程和結果的監管并未作出明確的規定，加之無處理問題食品的相應標準和公示制度，僅靠企業的自律和能力難以達到徹底性、合理性、及時性的處理要求。
要解決上述問題的前提是明確統一的食品召回監管主體。在2013年國務院在機構改革中，新組建了國家食品藥品監督管理總局。該局的設立對改變我國原來的食品安全監管體系部門眾多、管理混亂的情況大有裨意，但各級地方政府仍是原有的食品安全聯席會議的管理架構。鑒此，各地政府可成立省一級或市一級的食品安全管理機構或是實施“以一個部門為主”的監管模式來打破相關行政部門各自為政、重復管理、職責不清、互相推諉的局面，加強執法力度，從而減少社會成本浪費，提高食品召回實效。同時，為避免不安全食品經過廠家“回爐”后再次流入市場，有學者建議，可以成立由政府督導下的第三方專業機構，該機構根據不同情況在執法部門的現場監督下進行銷毀或作其他無害化處理。
在明確統一的食品召回監管主體的情況下，應完善行政責任的法律體系，規范行政責任構成要素，加大對政府的懲罰力度，以形成有效的監管責任追究制度來約束監管部門的行政權利。除此外，食品召回的監督應要有公開、透明的監督保障的手段，如有學者提出，可由政府的食品召回監管機構作為食品召回信息公布的主體，在食品召回的各個環節，采取新聞會或網絡信息或銷售場所公告或海報等方式對食品召回情況進行公示。
（三）財政支持責任
食品召回制度的切實落實將給企業帶來不小的經濟負擔。其一，食品召回成本過高，國內企業特別是小型企業難以承擔。食品的召回，對企業來說是一種負擔，不僅要損失產品本身，還要支付因召回和處理產品的所有運輸費用、人員費用、處理費用、信息披露費用等，加上我國食品召回制度尚處在起步階段，缺乏必要的社會基礎和認同，食品召回的成本不僅僅是召回食品本身的損失，更大的是食品企業的聲譽下降和市場份額的喪失，同時，上市公司還要承擔市值的損失。其二，建立食品召回制度的基礎是建立食品安全信息可追蹤系統和食品溯源技術食品追溯體系，這需要企業投入成本來購買相關的設備、數據庫等。目前，我國大約有35萬家食品加工小企業、小作坊無經濟實力來建設追溯體系，而采用“一刀切”的方式（由政府設定一個技術門檻，要求必須建立有追溯體系的企業才可以進入市場）來解決這一問題是不現實的。
綜上，在食品召回制度實施的過程中，需要政府給予企業一定的財政支持或是通過建立風險分擔機制分散企業在食品召回中面臨的風險。一方面可以通過稅收減免的方式對建立有食品追溯體系的企業給予經濟上的優惠;對主動召回的企業給予經濟上的寬大處理，鼓勵企業在食品召回中誠信自律。另一方面可以借鑒歐美國家的經驗，由政府倡導實行產品召回的強制責任保險制度。該責任保險是由政府、企業共同出資向商業保險公司購買，在合同生效期間， “召回費用”由保險公司承擔。此制度的建立，不僅可以分散企業經營風險，而且由于得到專業的應急策略指導，企業抵御突發事故的能力也會增強。
（四）宣傳教育責任
關鍵詞：注冊稅務師；行業；管制；實踐
一、管制理論與注冊稅務師行業管制模式
（一）管制的經濟學含義
按照《新帕爾格雷夫經濟學大辭典》中的解釋，管制是指政府為控制企業的價格、銷售和生產決策而采取的各種行動，政府公開宣布這些行動是要努力制止不充分重視社會利益的私人決策。丹尼爾·F·史普博將管制定義為行政機構制定并執行的直接干預市場機制或間接改變企業和消費者供需決策的一般規律或特殊行為。曾國安教授將管制界定為：管制者基于公共利益或者其他目的依據既有的規則對被管制者的活動進行的限制，并將管制分為政府管制和非政府管制兩大類。綜合而言，管制作為國家干預市場的一種方式，通過政府依據一定的法律規章對微觀主體的市場進入、價格決定、產品質量和服務條件等施加直接的行政干預而體現一定的政策目的。關于管制存在的原因，存在以下幾種學說：1.管制機構醞釀論，該學說認為管制在行業內部受損集團的請求下，為了行業內部的利益分配，經濟性管制機構才得以成立。2.行業保護論，即行業本身為了保護在位的廠商和防止潛在進入者，要求成立管制機構。3.公共利益論，即保護消費者。4.政府管制俘虜論，該理論認為管制是一種由國家供給的商品，由于企業利益集團和消費者利益集團之間的政治力量比對差異，政府管制是為滿足產業對管制的需要產生的。不同的管制學說，提醒我們既要看到政府管制的必要性，同時也要注意其局限性，對政府管制應進行理性反思并加以完善。
（二）注冊稅務師行業管制模式比較
從注冊稅務師行業管制來看，屬于非營利組織的管制，即非營利組織的管制者基于組織利益或者公共利益，依照該組織制定的規則對所屬成員或者其他相關主體的行為進行的管制。按照世界各國對注冊稅務師行業的管制模式，大致可以分為三種類型，即完全管制型、混合管制型和自由管制型。
1.完全管制型，即由政府專門立法并設立專門的管理機構，對注冊稅務師機構和注冊稅務師的執業資格、執業范圍、執業準則、職業道德以及執業質量控制等進行規范，甚至對職業服務的定價也由政府管制。以日本為例，政府制定《稅理士法》，嚴格規范稅理士的職業準入、執業標準以及職業道德等執業行為。完全管制型模式的優點是，注冊稅務師和注冊稅務師機構的執業行為較為規范，注冊稅務師的素質較高，通過統一規范的行業管理，可以降低稅務服務過程中涉稅成本，從而促進稅務服務需求。但是，國家為此承擔的管制成本很高，不能有效發揮民間組織的自律作用，而且會影響注冊稅務師行業的獨立性和自由發展。
2.混合管制型，即一方面政府設立專門管理機構，制定相關管理法規，進行宏觀行政管理，另一方面，成立注冊稅務師行業自律組織，進行具體事務管理。其中，以自我管制為主，政府對注冊稅務師行業微觀層面的管理雖有介入，但介入的幅度與程度較低，性質上屬于自律管理為主的混合管理模式。美國即采取這種行政管理與民間自律相結合的模式，在政府設有注冊稅務師管理局，是注冊稅務師行業的主管部門，其行業組織為美國注冊會計師協會、注冊人會等。美國財政部還制定了《管理納稅人規則》，對注冊稅務師行業準入制度、注冊稅務師業務之限制與責任、懲戒程序等基本問題進行了統一規定。部分管制型注冊稅務師制度綜合了政府集中管制和民間自我約束兩方面的優勢，既能保持行業獨立性，又能合理配置資源。
3.自由管制型，即國家管制很少，不專門立法和設立管理機構，只管一般工商登記。注冊稅務師行業微觀層面的事務均通過其職業組織來實施控制。通常這種管制模式，職業壟斷性不強，強調行業自由競爭，主要依靠行業自律監管。以澳大利亞為代表，注冊稅務師登記委員會是獨立于國家稅務局的組織，負責注冊稅務師的資格認定和注冊稅務師機構的開業登記管理。此外，作為民間組織的租稅協會，還定期給會員提供資料，負責稅務人培訓等。其優點是節約國家的稅收成本，能充分發揮行業組織自律的作用，但是，由于市場準入相對容易，注冊稅務師機構素質可能參差不齊，納稅人的監督成本也相對較大。
二、注冊稅務師行業管制的政策功效
（一）規定行業準入制度以協調行業供求
從保護行業利益角度看，對注冊稅務師行業進行管制，需要對特定約束條件下該行業的供求狀況進行估量。注冊稅務師需求主要取決于國家經濟發展狀況、稅法制度完善程度。一國不同經濟發展階段對稅務服務的需求層次也不相同。由于注冊稅務師的多數業務與會計師、律師的業務范圍重疊，因此在政策上涉及兩個方面問題：其一，是否對注冊稅務師進行職業壟斷，即是否設計職業稅務師制度，職業稅務師與律師、會計師職業的關系如何。其二，如何協調各職業業務范圍之間的關系，即應考慮設定的職業壟斷領域是否得當。在注冊稅務師行業監管制度供給方面，由于涉稅知識和技能的特殊性，通過政府管制設定行業準入制度來決定進入該行業的必備條件非常關鍵，設置這樣的行業準入標準，可以排除不勝任的和低質量的稅務服務進入市場，也有利于區分與其它行業的執業行為，規范注冊稅務師執業行為。
（二）制定職業規范、懲戒制度確保服務質量控制
由于注冊稅務師行業的特殊技能要求，基于公共利益保護考慮，除了通過設置行業準入制度，彌補因信息不對稱造成的市場失靈之外，還需要一定的職業規范控制服務質量。執業標準的制定因各國注冊稅務師制度傳統而有不同，在有些國家是通過民間組織制定嚴厲的準則和懲戒制度來約束其成員，而發展中國家或轉型期國家則多數通過國家立法來確定執業規范。對服務質量的控制，還可以考慮通過一定的職業監督方式，如稅務機關監督、內部控制機構監督或公眾監督方式來實現，這些都應在管制制度中加以規定。
（三）注冊稅務師的職業定位與職業操守
對注冊稅務師進行規制的一項重要功能就是幫助人在稅制和客戶之間達到一種恰當的平衡。所以，注冊稅務師管理規章應體現注冊稅務師的職業定位，并對其職業操守加以規定。現代稅收國家稅法理論和立法實踐，大多將注冊稅務師視為獨立于稅務機關，為維護納稅人利益，協助納稅人履行納稅義務的專家。注冊稅務師在執業過程中會面臨兩方面的利益沖突：一方面是確保稅收收入應收盡收、保障稅法公平、效率等的國家利益；另一方面是實現最低限度納稅的客戶（納稅人）利益。當國家利益與客戶利益相背離時，基于注冊稅務師職業獨立性的考慮，以忠于客戶利益為基本原則。注冊稅務師為保守客戶秘密，可以不向稅務機關告發，應是其基本職業操守。另外，與注冊稅務師職業獨立性相關，還應考慮稅務官員能否進行注冊稅務師業務。在轉型期國家，注冊稅務師機構與稅務機關的牽連關系會影響到注冊稅務師的職業忠誠和信譽度，也會制約注冊稅務師行業的健康發展。
三、我國注冊稅務師行業管制理論實踐
從我國注冊稅務師行業管制實踐來看，主要沿襲大陸法系國家的制度傳統，實行完全管制模式。在行業準入上也采用日本、德國的稅務師職業壟斷模式。針對我國注冊稅務師行業管制的實踐，我們認為應加快完善注冊稅務師行業管制制度，由完全管制模式向混合管制型模式轉變，發揮管制和市場兩種手段來規范和促進注冊稅務師行業健康發展。
（一）建立健全注冊稅務師制度體系
首先，要加快《注冊稅務師法》的立法步伐。一方面，要先抓緊制定《注冊稅務師條例》待日趨完善后，在適當時機向人大提案批準頒布《注冊稅務師法》。最終以法律的形式確定注冊稅務師的法律地位、法定業務范圍等。另一方面，為保證注冊稅務師執業的規范化、程序化、科學化，應構建起稅務服務執業準則規范體系，指導和規范稅務行為。
（二）建立行政監督與行業自律相結合的行業管理體制
鑒于注冊稅務師行業發展尚屬初級階段，為保證其穩步健康發展，應當建立稅務行政監督與行業協會自律的相結合的混合管制模式。行業行政監督主要由稅務行政部門對注冊稅務師協會、注冊稅務師及其機構進行監督、指導、檢查，負責注冊稅務師資格考試和備案登記等工作。協會行業的主要是發揮監督、自律、指導、服務的作用，負責制定執業質量標準和懲戒制度，對成熟業務制定統一的業務操作規程；統一注冊稅務師執業準則，強化行業自律制度建設。
（三）提高注冊稅務師的專業素質和執業水平
注冊稅務師行業是一項知識密集、技術密集、高智能綜合產業，所以提高專業素質是客觀要求。執業人員不僅要熟悉稅收政策法規和掌握操作技能，還要具有豐富的財會知識，要懂稅收、懂核算、懂管理。要從思想上把以人興業建立高素質人才隊伍作為戰略任務來對待。以提高專業素質為重點，促使從業人員真正做到終身學習，提高專業判斷能力和執業水平，培養良好的職業道德，樹立強烈的開拓意識、敢為人先的創新精神。以上措施將有助于改善注冊稅務師行業制度環境，形成合理有效的管制制度和結構，促進注冊稅務師行業繼續創新發展，最終構建起納稅申報、注冊稅務師鑒證、稅務監管的高效、公平、合理、綜合、立體的稅收征管監督制約機制，促使國家、納稅人、注冊稅務師走向合作共贏，增進整個社會的福利
參考文獻
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