時間：2022-05-09 01:07:10
導語：在行政救濟制度的撰寫旅程中，學習并吸收他人佳作的精髓是一條寶貴的路徑，好期刊匯集了九篇優(yōu)秀范文，愿這些內容能夠啟發(fā)您的創(chuàng)作靈感，引領您探索更多的創(chuàng)作可能。
關鍵詞：行政救助；公共行政；借鑒
中圖分類號：D922.182 文獻標識碼：A文章編號：1672-8122（2011）05-0032-02
一、行政救助的概念
行政救助的內涵取決于行政救助本身的理論基礎及其的自身特點，對行政救助基本理論的認知不同決定了行政救助法律制度在一國或一個時代不同的地位，當然也決定了其概念的不同。此外，行政救助的范圍大小同時決定了其概念的外延。因此當前在法律界對行政救助概念上有廣義、狹義和介于二者之間的各種闡述。廣義的如王連昌、馬懷德主編的《行政法學》中對行政救助的定義：“行政救助是指行政機關基于法定的職權和職責對特定對象在特定的情況下所實施的救援和幫助。國家建立社會保障體系，以及由政府直接承擔的社會救助義務的行為。包括供給行政、社會保障行政、財政資助行政等”。[1]方世榮定義的行政救助概念為：“所謂行政救助，是指負有法定職責的行政機關在特定情況下，依職權對需要救助的公民、組織所實施的救援和幫助的行為”。[2]狹義或相對廣義的有姜明安教授定義的：“行政主體在公民年老、疾病或喪失勞動能力等情況或其他特殊情況下，依照有關法律、法規(guī)、規(guī)章或政策的規(guī)定，賦予其一定的物質權益或與物質有關的權益的具體行政行為”。[3]定義各有側重點，廣義的基本出發(fā)點在于我國大政府小社會的模式，但其前提是我國的經(jīng)濟水平應該很高，能夠有足夠多的財力物力投入到救助體系中來，但依現(xiàn)在我國國情來看，還不能夠做到這一點，因此筆者考慮廣義的行政救助制度不能適時的運用，它有可能在將來能夠實現(xiàn)。狹義的定義又過于太窄，僅僅只是滿足了生存權的要求，并沒有給予被救助者相應的發(fā)展權，有些治標不治本，此外主體的限制也過于嚴格，不利于克服行政本身所具有的官僚弊病。相對廣義或者相對狹義的是很好的定義了行政救助的范圍，但其僅僅是搬抄憲法的規(guī)定，并沒有在行政體系上建立自己的概念，沒有行政法的特性。
國外發(fā)達國家的行政救助制度發(fā)展比我國早，但它們在從萌芽到發(fā)展再到完善的各個階段中同樣都是在不斷自我摸索的曲折道路上行進的。每個國家自身的行政救助制度都是不完全相同的，在發(fā)展的過程中都密切與自己國家的國情相適應，最終形成了自己的特點。我們作為一個發(fā)展中的國家，在行政救助法律制度上要積極學習國外先進的立法、執(zhí)法和相關完善機制，針對我國基本國情，找尋出適合我們自身發(fā)展的行政救助制度，才能更好的為我們的和諧社會服務。因此我們有必要仔細研究發(fā)達國家的行政救助制度，取之所長，補己之短。
（一）英國行政救助制度
英國作為老牌資本主義，雖然經(jīng)歷了上世紀的第一次、第二次世界大戰(zhàn)，但其所擁有的先進科技水平和極為雄厚的經(jīng)濟能力使其能夠在二戰(zhàn)后經(jīng)濟飛速發(fā)展，迅速使自身經(jīng)濟達到了經(jīng)濟發(fā)達水平，這就為英國行政救助法律制度的發(fā)展奠定了很好的經(jīng)濟基礎。同時英國實行的資本主義制度在資本快速發(fā)展的同時，也使勞動工人與資本家的矛盾日益激烈，在經(jīng)歷過無數(shù)次罷工等工人運動后，資本家認識到救助勞動工人抑或普通老百姓不但是社會發(fā)展的一個不可或缺的因素，也是保持資本快速發(fā)展的一個必備要素。因此不但在經(jīng)濟思想上而且在法律思想上，行政救助制度都有了一席之地。因此行政救助在英國的產(chǎn)生有著深刻的社會和經(jīng)濟根源。
從現(xiàn)在的考據(jù)來看，英國現(xiàn)代行政救助制度源自于《貝弗里奇報告》，同時還根據(jù)此報告頒布了《濟貧法》。[4]《報告》則完全體現(xiàn)出來英國的行政救助法律制度的基本理論，它首次將為公民提供社會福利作為現(xiàn)代法治政府的一項基本的行政職能，在這個意思上來看它的確改變了以前的救濟貧困觀念，而將其具體列明為本國公民的一項受救助的權利。同時《貝弗里奇報告》在行政救助的具體方法上則是嚴格制訂了民眾最低的生活標準，其目的在于更加完善化的保障貧困者的基本生活權利。這在一定程度上成了行政救助的普遍性原則。其中詳細規(guī)定了凡是屬于英國的民眾，且無論何種原因，只要其屬于達不到本國國民生活最低標準的公民，都有權利獲得政府救濟。從此以后，英國政府頒布的相應的行政救助立法，都在不同程度上體現(xiàn)出“普遍性”福利和救助的原則。發(fā)展到二十世紀四十年代，即二戰(zhàn)后英國政府根據(jù)此時的英國經(jīng)濟水平頒布了《國民救助法》，標志著延續(xù)了三百多年的《濟貧法》退出了歷史舞臺，也同時標志著現(xiàn)代行政救助法律制度的建立?！秶窬戎ā犯窃敿氁?guī)定了行政救助的基本內容，如規(guī)定“英國國民凡是收入不足以維持其基本生活者，都有資格向政府申請各種救助金”。國民救助的內容有:老年救助、殘疾救助、孤兒救助、失業(yè)救助、一般救助。1998年布萊爾領導的工黨政府正式出臺了代表福利改革方向和原則的綠皮書《英國的新藍圖：一種新的福利契約》。依照新福利制度的改革方向，英國政府頒布了一系列關于改革傷殘福利、鰥寡福利、兒童福利和養(yǎng)老保險等等行政救助制度改革的綠皮書和一些相關性咨詢性文件。在對救助對象上也實行了相對嚴格的管理機制，如嚴格限制年輕失業(yè)人員、單親父母、長期失業(yè)人員和殘疾人或長期患病的人。詳細規(guī)定了如失業(yè)6個月的18～24歲的年輕人必須從以下四種方案中選擇才能獲得救助：在私人部門工作，雇主得到補助；在志愿性部門工作；從事環(huán)境保護工作；接受全職教育或培訓。而對于單親父母來說，英國政府則制定了特別行動計劃，通過一些軟性機制來為單親父母提供工作尋求、建議和培訓的機會，力求徹底幫助單親父母找到工作。同時還人性化的提出在必要時可以為全職學習的單親父母提供小孩的照看等服務。針對長期失業(yè)人員英國政府規(guī)定，英國政府采取給予雇主一定補貼的方式來促使失業(yè)者重新能夠工作，這在很大程度上減少了受救助群體的范圍。英國政府通過這一系列的措施，使那些完全或主要依靠福利生存的高風險的特殊人群走上工作崗位，能得到工作機會，這在一定程度上就能夠擺脫對福利的依賴，也就意味著對行政救助實施方式的調整，不但能夠達到救助的目的，也同時能為國家經(jīng)濟起到應有的作用。英國政府的這些行政救助制度的具體操作都值得我們借鑒。在行政救助法律制度的程序機制上，英國政府也實行了非常健全的行政救助申請制度和調查制度。如規(guī)定凡依法能夠享有行政救助的家庭或個人必須先向行政救助的具體實施機構遞交申請書，填寫詳細的家庭人口、無勞動能力人口、工作人口以及收入和支出情況，作為申請救助的依據(jù)。行政救助實施機構在接到書面申請后，需要派出經(jīng)過專業(yè)培訓的人員，向申請家庭及其所在社區(qū)和工作者所在單位進行詳細調查，根據(jù)調查結果及核實情況，決定是否批準救助申請的報告。經(jīng)過一個世紀的發(fā)展，英國的行政救助法律制度相當?shù)耐晟?，針對行政救助頒布的相關法令已達一千多條。這些規(guī)定詳細的規(guī)定了各種各樣的救助措施和具體的實施程序?？紤]到我國目前的行政救助法律制度不但在法規(guī)頒布上和具體操作程序上都存在著很大的缺陷，所以我們應該重點借鑒西方發(fā)達國家特別是英國政府的一些具體做法，如英國實施的申請制度和調查制度。進而完善我國行政救助法律制度程序機制才能更好保障整個行政救助制度的合法合理化實施。
（二）美國行政救助制度
所謂行政合同（又稱行政契約），通說是指行政主體為了行使行政職權，實現(xiàn)特定的行政管理目的，而與公民、法人和其他組織，經(jīng)過協(xié)商，相互意思表示一致所達成的設立、變更、終止相互間權利義務的協(xié)議。一般認為，行政合同包括以下三種形態(tài)：其一是行政主體相互間的合同；其二是行政主體與行政相對人之間的合同；其三特定領域中受行政主體支配的行政相對人之間的合同。行政法學研究的合同，主要是第二種形態(tài)的合同，即行政主體與行政相對人之間的合同。該形態(tài)合同亦是本文所論行政合同救濟問題的主要指向。
一、行政合同法律救濟的必要性
行政合同作為政府管理國家的一種行政手段，是隨著社會的發(fā)展、國家職能的擴張、人民民主觀念和國家意識的加強、經(jīng)濟發(fā)展的需要而產(chǎn)生和發(fā)展；并進一步隨著政府職能的轉變、行政作用的改變而突顯出來。他的出現(xiàn)，一方面可以提高行政機關的工作效率，突出了主權在民的思想，讓“合同”進入“行政”域，使以支配和服從為特征的高權利行政更加柔和和富有彈性，充分體現(xiàn)了其旺盛的生命力及日益重要的作用。但是，另一方面，由于我國法學界對行政合同的定性問題爭議不一，結果導致行政合同徘徊在民事契約與行政契約之間，對于層出不窮的各種實際問題，往往出現(xiàn)“陰不收陽不管”或搞不清到底由誰來管的混亂而尷尬的局面，嚴重影響了行政合同積極作用的發(fā)揮。同時，行政合同救濟制度的不完善必然導致行政相對人對行政合同的參與性、民主性的信心下降，勢必影響行政合同制度的進一步發(fā)展，也從根本上違背了行政合同更好的實現(xiàn)國家行政管理目標、更好的發(fā)揮行政相對人的積極性和創(chuàng)造性、合同爭議投訴有門，解決有據(jù)的初衷。因此，為行政合同建立一個合理、健全且與現(xiàn)行體制不相沖突的救濟制度是十分必要的，也是迫切需要的。
二、行政合同救濟在國的現(xiàn)狀
我國目前行政合同救濟的現(xiàn)狀是：行政合同法還沒有出臺，行政合同的救濟沒有明確的法律依據(jù)。行政合同的種類不明確，救濟方式混亂。
在行政合同法律關系中，行政主體享有必要的統(tǒng)治者特權，即其享有行政合同的發(fā)起權；對行政合同履行的監(jiān)督權、指揮權；單方變更、解除合同權；對不正當履行合同的制裁權。而相對人除享有合同締結權外并無其他相應性權利。因此，在行政主體行使上述特權時，相對人的權利都極可能也極易受到損害。而在受到損害之后，行政主體大多不予理會、拒絕承擔任何責任。此種不良現(xiàn)象的直接根源在于：我國行政合同法還沒有出臺，行政合同的救濟還沒有明確的法律依據(jù)。同時，目前我國行政合同種類不明確，救濟方式混亂。實踐中已大量存在行政合同，如：土地承包合同；政府采購合同；人事聘用合同；科研合同；計劃生育合同；公用征收合同；公共工程承包合同；工業(yè)企業(yè)承包、租賃合同。對于這些合同的種類、定性問題，學術界至今沒有統(tǒng)一。而相應的救濟，在制度上將他們納入了行政法的范疇，并且予以相應的行政法上的司法救濟；但在實踐中，一般將行政合同的救濟納入民事救濟的范疇，多采用民事手段來處理。這是解決我國目前急待完善的行政合同救濟制度與實踐中紛繁多樣的行政合同實務之間的矛盾不得已的措施
總之，我國目前行政合同救濟水平在事實上導致行政合同雙方的權利、義務不穩(wěn)定，或處于懸空狀態(tài)（主要是相對人利益上的缺失），行政合同法律秩序一片混亂。
三、行政合同分階段性救濟制度構想
為了遏止上述惡果的涌現(xiàn)，追求當事人雙方行政合同法律關系的和諧，必須而且只能從根源入手，即：努力尋求當事人雙方權利的平衡，并通過其他途徑給予相對人的權利予更多的救濟。具體到行政合同相對人的權利救濟包括以下四個方面。
（一）合同定立過程中的救濟——質詢
以合同本身的要約——承諾規(guī)則解釋，行政合同的主要條款是由行政主體以要約形式提出，由相對人作出承諾形成的。同時對于和誰締結、如何締結合同，行政主體占據(jù)主導地位。因此，在那些能夠使相對人獲利的合同的訂立中，那些參與而未能與行政主體訂立合同的當事人就應能夠要求行政主體對：為什么選擇他人而非自己、根據(jù)是什么等作出具體說明，以能夠進一步明確、主張自己的權
（二）合同履行過程中的救濟
1、對行政主體在行使指揮權時的抗辯。行政主體對合同的履行享有監(jiān)督權和控制權的同時，對涉及公共利益合同的具體執(zhí)行措施還享有指揮權。這是因為行政主體享有大量的信息和相應的能力，是為了更好的促使公共利益的實現(xiàn)。同時相對人在客觀上也是為了公共利益。為此，相對人對行政主體的指揮權享有抗辯權不是為了抵制行政主體的指揮權；相反，恰恰是為了在行政主體的指揮下，更明確、充分的對產(chǎn)生的后果負責。
2、行政主體單方面變更、解除合同和行使制裁權時相對人的聽證。行政主體為了公共利益的需要或由于情更、政策上的變更而單方面變更、解除合同或對不適當履行合同義務當事人實施的多種制裁手段（如：罰款、強制執(zhí)行和代執(zhí)行、解除合同而不給相對人任何補償）是比較嚴厲的，對相對人利益影響甚大。對此，相對人應有要求召開聽證會的權利。通過聽證，要求行政主體說明理由，聽取相對人的陳述、申辯，給予相對人充分表明自己意見的機會。
(三)行政上的救濟。在合同履行、訂立過程中為相對人設立的質詢、抗辯、聽證是在程序上對其權利的救濟，是沒有實體保障的，還需進一步有賴于行政救濟。
1、行政仲裁。隨著我國仲裁制度的改革，依據(jù)仲裁法重新建立的仲裁機構性質轉變?yōu)槊耖g組織。而行政合同爭議涉及公法（行政法）上的權利義務的爭議根本不適用民間仲裁機構的救濟。因此，行政合同的救濟不宜借助此類仲裁體系，對此，仲裁法也予以肯定。但仲裁制度的變革并不否認仲裁作為解決糾紛的有效方式也能夠用于行政合同糾紛。目前，行政機關在行政體系內部設立了專門的仲裁機構，解決特定的行政賠償。例如：人事部設立了人事仲裁廳，受理因履行聘任合同發(fā)生的爭議。這種模式對解決行政機關之間、行政機關與其下級機構及其所屬公務員之間的行政合同糾紛具有較強的示范和借鑒作用，落實在制度上就是考慮能否在行政機關體系內設立專門的具有一定獨立性的仲裁機構。
2、行政復議。根據(jù)《中華人民共和國行政復議法》第二章行政復議范圍中的明確規(guī)定，相對人“認為行政機關變更或廢止農(nóng)業(yè)承包合同侵犯其合法權益的”可以提起復議。由此，農(nóng)業(yè)承包合同相對人合法權益的保護就有了明確的法律依據(jù)。一旦農(nóng)業(yè)承包合同糾紛出現(xiàn)，便可選擇直接進行行政復議，將相對人的損失降到最小?；谵r(nóng)業(yè)承包合同立法上的積極成就，該模式的立法應大力推廣到其它種類的行政合同中。
3、行政賠償。行政賠償是國家賠償責任之一，是指行政機關及其工作人員違法行使職權侵犯自然人、法人和其它組織合法權益造成損失的，由國家給予受害人的賠償。其構成要件是：①必須是行政機關及其工作人員與職權有關的行為；②必須是行政機關的違法行為；③違法行為與受害人的損失存在法律上的因果關系；④受害人的損失確已發(fā)生。由此來看，行政賠償當然應適用于行政合同糾紛，但我國賠償法第二章行政賠償范圍卻沒有將行政合同明確納入賠償范圍。筆者認為，應在我國賠償法中直接、明確地對行政合同糾紛的行政賠償予以規(guī)范。
（四）司法救濟。司法救濟是行政合同的終極救濟，是樹立在程序救濟、行政救濟之后最堅實的屏障。司法救濟既屏除了程序救濟無實體保障的缺陷，又能有效防止行政救濟“自己做自己法官”而產(chǎn)生不公正的出現(xiàn)。
行政訴訟（即行政合同司法上的救濟）是由司法機關依司法程序解決行政爭議的一種訴訟制度。《中華人民共和國行政訴訟法》第二條規(guī)定：“公民、法人和其它組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其合法權益的，有權依照本法向人民法院提起訴訟”。但《最高人民法院關于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》在關于具體行政行為的界定上將行政合同拒之門外。而《最高人民法院關于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》規(guī)定的不可訴行為亦不包括行政合同糾紛。正是因為此種立法漏洞，盡管在實踐中行政法庭有受理行政合同糾紛案件的實例，但嚴格的說，行政訴訟制度并沒有將行政合同納入救濟范圍，而是將其作為民事合同，按民事訴訟程序進行審理。這一后果使行政合同救濟狀況又落回到了初始的低劣層級。為了確立切實、明確的司法救濟手段，有學者認為：應將行政合同納入具體行政行為范疇之內，理由是：（1）行政合同都是基于一定的行政目的，行使行政權利的方式。（2）行政合同事實上能夠引起行政法上的效果，產(chǎn)生行政法律關系。（3）行政合同是行政主體與特定的相對人訂立的，產(chǎn)生直接的法律效力。筆者非常支持此觀點，認為我國相關法律、法規(guī)和法學著作中對具體行政行為界定不夠周延，理論界需要在行政法基礎理念的基礎上對具體行政行為的范圍進行反思、重構，以便為行政合同的司法救濟找到一個有效、合理的訴訟救濟途徑。
總之，行政合同糾紛在我國實踐中是大量存在的，這對我國行政法制進程有所阻礙的事實是不可忽視的。解決這些糾紛的救濟途徑必須明確，應當在最短時間內，確立一個貫穿其始終、分階段性、具有針對性的救濟制度，以能夠有效保障相對人的合法權益和行政管理的高效率。
參考文獻
[1]張樹義.行政合同[M].北京:中國政法大學出版社，1994年版。
[2] 張建淼.行政法學[M].法律出版社，1998年版。
[3]余凌云.行政契約論 [M]. 北京:中國人民大學出版社，2000年版。
[4]吉龍華，楊紅英.論行政合同法律性質與相對人的權利救濟[J].行政與法，2002，(1)。
[5]李衛(wèi)華.行政合同的行政性[J].北京行政學院學報，2002，(2)。
[6] 中華人民共和國仲裁法[Z]．1994-8-31。
[7] 中華人民共和國行政復議法[Z]．1999-4-29。
【關鍵詞】民營化 行政合同 民事合同 司法救濟
一、民營化的興起
學界一般認為，民營化源于1979年英國撒切爾政府推行的一系列激進的非國有化運動。這場改革波及英國的電信、電力、民航、燃油、自來水等多個領域，采取的主要民營化政策是向社會公眾出售國有資產(chǎn)、放松政府管制、通過特許經(jīng)營、合同承包，鼓勵私人部門提供可市場化的產(chǎn)品及服務等形式。
在我國，二十多年來，公共行政的民營化伴隨著世界大環(huán)境的影響，在體制轉軌的征途中艱難行進。我國公共行政的民營化在當下主要表現(xiàn)為公用事業(yè)的民營化，即在關系國計民生的市政公用事業(yè)領域，由政府通過招標投標、與企業(yè)簽訂合同等形式吸收民間資本參與經(jīng)營和管理。
在行政法學的視野中，民營化的過程必然是公權力機關對私權利主體的更加重視與尊重。在這一背景之下，類似于行政合同、行政指導、行政協(xié)作等非強制性的行政活動方式將被廣泛運用，以強制性行政方式為中心的傳統(tǒng)行政行為法學將如何重構? 與此休戚相關的問題則是如何確定行政訴訟的界限與范圍?也就是說，在公共行政民營化的過程中，怎樣才能通過公法救濟(行政訴訟與行政賠償)與私法救濟(民事救濟與民事賠償)之間的協(xié)調運轉實現(xiàn)對各方當事人合法權益最有效的保護?概而論之，伴隨著公共行政民營化的拓展，傳統(tǒng)公私法之間的界限將更加模糊，而公法與私法之間交錯與匯合的趨勢也日益明顯，本文將從民營化過程中簽訂的合同的性質入手，來分析現(xiàn)今的基于此的司法救濟制度，指出其問題，提出建議。
二、民營化過程中合同的性質
民營化的過程中，通常包括三類活動主體：公共部門、私人合作者和其他利益相關者(如公共服務的消費者、為公共設施的建設和運營提品或服務的供應商、融資的提供方等)。民營化的實現(xiàn)過程就是這三類利益主體的互動過程，其中最為核心的法律關系即公共部門與私人部門之間的法律關系，其權利義務關系的互動將直接影響到民營化所涉及利益主體之間的權益關系。而公共部門與私人部門雙方的權利義務以及風險分攤主要體現(xiàn)在雙方簽訂的合同，其具體內容可因項目不同而存在差異。對于公共部門與私人部門之間的法律關系，公共部門通常處于強勢地位，享有行政特權，而私人部門則在尋求補救措施方面，往往要屈服于公共部門的行政權力。
在行政合同簽訂、履行過程中，盡管仍必須尊重當事人意思自治，經(jīng)過雙方當事人協(xié)商達成一致，這有別于傳統(tǒng)行政行為是行政主體強制相對人接受的單方面意思表示。但是，行政主體一方簽訂、履行行政合同的權利并非因私人利益驅使，不能享有私法意義上的完全自治，所以私法上的契約自由原則，對于行政主體方而言，必須受到公法上依法行政原則限制和約束。比如，在行政合同對方當事人的選擇、簽訂合同等過程中，行政主體方通常必須采用公開競爭等限制性選擇方式，而非普通民事合同可由雙方當事人任意采用適當方式進行。
總之，民營化過程中簽訂的合同反映了公共部門與私人部門之間對于公共服務的買賣合同關系，還反映了私人部門作為公共服務的生產(chǎn)者和經(jīng)營者與公共部門作為公共服務市場的監(jiān)管者之間的管理與被管理關系，應屬于兼具公法和私法性質的混合合同，雙方當事人應同時受到公法和私法原則約束。
三、民營化中行政合同的司法救濟制度
行政合同，又稱行政契約，是行政主體為行使行政職能，實現(xiàn)特定的行政管理目標，而與公民、法人和其他組織，經(jīng)過協(xié)商，相互意思表示一致所達成的協(xié)議 。而有合同就有糾紛，有糾紛就有救濟。鑒于我國長期以來政企不分，使法學界對行政合同的性質一直爭論不休，從而對適用何種程序進行救濟莫衷一是。
在法國和德國，由于將行政契約視為廣義的公共管理行為，就此產(chǎn)生的爭訟通常通過行政訴訟解決。
英美國家有重程序的法律傳統(tǒng)，而對政府合同的規(guī)范多從程序方面人手，嚴格限制政府機關的締約權限，強調“越權無效”，強化司法審查對于相對方當事人權益的保護功能。英美兩國的普通法傳統(tǒng)，沒有公私法之分，相應地其對政府合同也就沒有進行專門的立法加以規(guī)范，而是準用普通法規(guī)則，并輔之以某些特殊判例規(guī)則，因行政合同引發(fā)的爭議通常由普通法院管轄，適用民事訴訟程序來解決政府合同爭議。但在英國，因政府合同引起的糾紛很少被訴諸法院，“通常是由政府和當事人通過非正式的談判或是仲裁來解決”“在美國對政府合同糾紛處理的運作機制中，行政機關內部設立的合同申訴委員會也起到很大的作用”。
在司法實踐上，我國對行政合同糾紛的處理，往往是通過行政仲裁、行政復議和行政訴訟等方式。行政合同的目的與內容決定了采用行政訴訟而非民事訴訟是司法救濟的較為適宜的途徑，但行政合同自身的雙方合意性也決定了現(xiàn)行的行政訴訟制度的單向結構不能滿足行政合同救濟的需要，需專門制定解決行政訴訟的特殊規(guī)則。我國學者研究行政契約司法救濟制度多傾向于將行政契約案件納入行政訴訟范疇。但緊接著的問題就是若按這種方法操作是否應依法進行，在目前立法尚未明確的情況下又該如何規(guī)制?為此學界主要有以下幾種看法：
1、對訴訟結構的雙向性構造
改變原來的單向結構模式為包括對行政機關進行救濟的雙向性訴訟結構模式。目前行政訴訟僅受理行政機關實施的侵犯相對人合法權益的行政行為；訴訟只能由受行政機關行政行為侵害的相對人提起；在訴訟中被告行政機關負主要舉證責任；不得提出反訴；在對案件的審查上也主要審查行政機關所認定的事實是否正確，證據(jù)是否確鑿；行政機關所采取的行政行為是否符合實體法與程序法的要求等。既然基于合同的爭議是在雙方平等簽訂合同的基礎下產(chǎn)生，所以要求解決爭議的應該不僅僅是行政相對人，應該還包括行政機關。
因此，有必要針對行政合同糾紛的特點對目前行政訴訟制度進行重構，即在原有單向性構造的行政訴訟制度框架中針對行政合同特點建立專門適用于解決行政合同糾紛的雙向性構造的訴訟結構。對此應賦予行政主體在一定條件下有權。行政合同制度的框架中，除了基于公共利益的需要，行政機關可以實施單方變更和單方解除等權力之外，與此相適應，行政主體就應當享有在自己所代表的權利受到侵害時向人民法院要求救濟的權利，而事實上，這也是行政機關不得超越權利的界限。有學者認為，行政主體在下列情形下應當享有權：當行政合同糾紛是基于行政主體行使行政優(yōu)益權以外的原因發(fā)生時，如關于違約金賠償金的糾紛。當合同相對方違約需要制裁，而行政主體本身又無直接的強制執(zhí)行權時采取。
2、將合理性納入審查原則
我國現(xiàn)行的司法審查制度中一直以“合法性原則”作為基本的審查原則，這在對于傳統(tǒng)的單方的具體行政行為當然無可厚非，因為作為代表公共利益的行政機關而言，依法行政是其基本準則，但是行政合同內容的合理性也應成為行政合同理論中的核心問題之一。為此，我們可以借鑒法國的做法。在法國，為適應行政合同糾紛中當事人訴求多樣性的需要，對行政合同糾紛采用不同于一般行政行為的訴訟方式，即行政合同糾紛適用完全管轄之訴訟，而一般的行政糾紛則采用越權之訴。二者區(qū)別之一在于，在越權之訴中，只進行合法性審查，法官只有認定行政行為是否違法，以及撤銷違法行為的權力，而在完全管轄之訴中，法官擁有較大的自由裁量權，可以撤銷、變更行政機關的決定，判決行政主體負賠償責任。也就是說在這種訴訟中行政法官的權力近似于普通法院法官的權力，這樣法官就能夠根據(jù)相對人的請求，做出相應的判決。
另外，還有學者認為可以考慮引入調解和和解程序。《行政訴訟法》第50條規(guī)定：人民法院審理行政案件，不適用調解。這主要是解決調解過程中雙方當事人串通損害國家利益和行政機關力量過大而對相對人造成損害的問題。但是調解也有其必要性，認為只要調解的雙方具備：行為人具有相應的民事行為能力、意思表示真實、不違反法律或者社會公共利益三個條件，是可以進行調解的。
筆者認為，可以采取更溫和的解決方式，政府與相對人之間并不是一次性的合作，如果訴諸法院容易產(chǎn)生負面效應。如可能會造成人民對政府的不信任等等。例如可以學習美國，在行政機關內部設立合同申訴委員會，用于專門解決行政合同的救濟問題。
民營化在中國方興未艾，由此引起的諸多行政合同的糾紛問題給已有的行政法帶來了挑戰(zhàn)。但是不管怎樣，這種趨勢是銳不可擋的，以政府一元治理結構向社會多元治理結構的轉變必將會給我們帶來更多的精彩，因此我們應該更好地利用這個新事物，而關鍵是需要確立好合理的沖突解決機制。我們沒必要拘泥于大陸法系割裂公法與私法、行政與民事的傳統(tǒng)，建立專門的行政合同甚至是行政法院體系，可以借鑒英美普通法中將政府在公共事業(yè)民營化中簽訂的合同原則上適用于普通契約法的規(guī)定，除非政府基于社會公共利益，否則不能廢除契約法的原則，同時加強司法的獨立性。
【參考文獻】
[1] 章志遠：行政法學視野中的民營化[J].江蘇社會科學，2005（4）.
[2] 湛中樂、劉書燃：PPP協(xié)議中的法律問題辨析[J].法學，2O07（3）.
[3] 羅爾?斯特博著，蘇穎霞譯：德國經(jīng)濟行政法[M].中國政法大學出版社，1999.
[4] 應松年：外國行政程序法匯編[M].中國法制出版社，1999.
[5] 余凌云：行政契約論[M].北京：中國人民大學出版社，2000.
[6] 馬永剛、潘登：尋求權力因素與契約精神的最佳契合狀態(tài)[J].行政與法，2003（3）．
關鍵詞：知識產(chǎn)權糾紛；行政調解；行政執(zhí)法模式；行政服務模式
中圖分類號：D9234 文獻標志碼：A 文章編號：1008-5831（2017）04-0086-09
隨著“十三五”時期公共服務行政的發(fā)展，知識產(chǎn)權糾紛行政調解制度將在中國知識產(chǎn)權行政保護體系中扮演著愈來愈重要的角色。由于受到傳統(tǒng)執(zhí)法模式的限制，目前在知識產(chǎn)權領域，行政調解的功能并沒有得到有效的開發(fā)和培育。與此同時，學界針對知識產(chǎn)權糾紛行政調解的研究并未引起足夠關注[1]，這種理論的滯后與知識產(chǎn)權糾紛調解實務的發(fā)展形成了強烈的緊張關系，如何沖破傳統(tǒng)行政執(zhí)法模式的桎梏，實現(xiàn)制度建構的創(chuàng)新，使其在現(xiàn)實中更具活力，并向現(xiàn)代的行政服務模式巧妙過渡，是一個頗具實踐意義的論題。
一、制度之嬗：一種社會歷史學語境的解讀
（一）從身份到契約的映射
19世紀，英國歷史法學的集大成者亨利?梅因在《古代法》一書中，以穿透歷史的眼光洞悉制度的理性發(fā)現(xiàn)了偉大的社會演進規(guī)律，并概括出“從身份到契約”的發(fā)展公式。在梅因的視域里，身份在古代是個人對父權制家庭的隸屬關系，是一種先賦的固定不變的條件，古代社會每個人被定格在家庭和群體的網(wǎng)絡里，凝為一種常駐不變的人格狀態(tài)。但在現(xiàn)代社會，隨著家族依附的消亡，身份的束縛性逐漸淡化，表征身份的地位、權威也開始弱化，身份更多地被個人義務的增長所取代，只能在整體契約化的框架下有限存在，退守一隅。契約是一種基于當事人意思自治而對各自權利義務的平等約定[2]。在社會的運動發(fā)展中，家族不斷地被個人取而代之，源自家族的各種權利義務關系也逐步被新的契約關系所代替，基于個人的自由合意產(chǎn)生新的契約秩序。正如梅因所言，當今之社會格局不同于舊日之歷代秩序的不同之處，主要在于契約在社會交往活動中的重要性相異，所占之范圍有別[3]，恰恰是這種變化彰顯了人類文明的進步，描述了人類發(fā)展史的實質性變遷。
從身份到契約是現(xiàn)代法治社會發(fā)展的主導性趨勢，是人不斷走向自由和獨立的必然過程。在當今中國，整個社會歷經(jīng)了全面改革開放，無論是國家經(jīng)濟體制還是社會文化風氣，都深深地印記著“從身份到契約”的社會轉型。在市場經(jīng)濟條件下，商品生產(chǎn)和交換已充斥整個社會，競爭與妥協(xié)也制約著每個個體，個人可以通過自由訂立協(xié)定為自己創(chuàng)設權利、義務和社會地位而不受制于國家機構的權威或干涉，社會秩序之重建內在地開始朝著契約性整合的方向發(fā)展[4]。具體到知識產(chǎn)權糾紛領域，上述社會發(fā)展趨勢允許交易主體通過契約式的自愿達成某種程度的妥協(xié)或和解以解決知識產(chǎn)權糾紛。這種契約化解決糾紛的主張相應地要求參與調解的國家機關是以服務的姿態(tài)介入，積極促成當事人之間的糾紛化解，而不應該以執(zhí)法的形式強迫交易主體扭曲自己的意愿達成。
（二）從沖突到和諧的呼喚
當今，中國正處在一個從傳統(tǒng)社會進入現(xiàn)代社會、從農(nóng)耕文明邁向工業(yè)文明、從封閉式管制過渡到開放式治理的轉型期，隨著改革開放的不斷深化，社會格局發(fā)生了急劇變遷，體制機制遭遇了重大變革，利益關系面臨著巨大調整，思想意識得到了深刻重塑。這種空前的社會之大變局、利益之大調整、資源之大整合，雖然推動了中國經(jīng)濟社會的蓬勃發(fā)展和公民意識的增強，但同樣帶來了或顯性或隱性的各種矛盾和紛爭，暴露出各式各樣的問題和病癥。由于人們日益增長的經(jīng)濟文化需求、社會意識的多樣化和利益格局的切割化，不同的群體有著不同的利益主張和思想傾向，這就不可避免地滋生出復雜多重的利益關系，出現(xiàn)多元價值觀的沖突與碰觸，促使各種社會矛盾產(chǎn)生。這種情況下，如何化解各類矛盾和問題，建設社會主義和諧社會，便成為一個需要重視的問題。
欲發(fā)揮某種制度的解紛功能，其前提性條件就是要有適合其生長的制度性基礎。也就是說，無論這種糾紛解決機制的形態(tài)如何、功能怎樣、運行是否順暢、效果是否明顯，都是由其現(xiàn)實基礎和實踐條件所決定的。一般而言，在社會平穩(wěn)發(fā)展的條件下，社會可以適當鼓勵當事人積極提起各種訴求，主張權利，同時適當強化司法審判功能。但在當今社會矛盾積聚的轉型期，必須慎重對待和及時妥善處理各種糾紛和訴求，充分利用協(xié)商調解機制化解矛盾，實現(xiàn)對社會的有效治理。因為調解不僅具有終結訴訟的效果[5]，同時它還能通過抑制糾紛維持公共秩序和經(jīng)濟活動的有序運作。從法治文化來看，從沖突到和諧也是中國傳統(tǒng)倫理觀念的延續(xù)性要求。中國古代十分注重“和”文化，強調“天人合一”“以和為貴”“和諧大同”，合意型的調解解紛方式有著本土文化的根基。由于傳統(tǒng)的行政執(zhí)法模式與社會需求愈來愈不符，要求知識產(chǎn)權糾紛行政調解必須由剛性壓制轉變成柔性勸說的行政服務模式，這樣才能彰顯這一機制的時代特色。
（三）從控制到疏導的漸變
縱觀人類發(fā)展史，社會的發(fā)展是由身份社會走向契約社會，國家政治組織的使命是由攘狄安邦、控制臣民走向維護公共秩序、疏導利益配置，通過強權介入的剛性控制手段正在逐漸讓位于通過疏導方式的柔性治理方式。“控制”一直是政治國家的伴生品，無論是融法入儒的中華法系，還是中世紀教法合一的大陸法系，抑或先例約束的英美法系，控制治理手段從未退出過歷史的舞臺。進入21世紀后，尤其是互聯(lián)網(wǎng)時代的到來，民主呼聲日益高漲，國民素質大幅提高，光靠傳統(tǒng)的控制手段堵不住個體權益主張的洪水，必須要向疏導的治理手段發(fā)生轉變，由堰塞懸河變成排洪泄?jié)场?/p>
在以往，政治國家對市民社會的鉗制，主要通過諸如法律、規(guī)訓、紀律、道德、神旨、權力等手段進行強制性控制，通過這種控制實現(xiàn)對行為的抑制和對越軌行為的預防，進而以行為約束來維護社會秩序。隨著服務型政府的建設，政治國家對市民社會的影響，則更多地通過觀念的道義力量來影響人的思想，包括習俗、道德、宗教和輿論對人們的內在教育和疏導，并借助對現(xiàn)有制度體系的證成和正當性詮釋來實F人們自動自發(fā)遵循社會規(guī)范和自覺自愿接受秩序安排的目的。在龐德看來，所謂社會控制（social control），就是以某種工具或社會力量，使人們臣服于有特定目的的法律社會工程中，在這里人們能遵紀守法，捍衛(wèi)和維持秩序的安定[6]。龐德認為，控制不單指權力控制，也指對人性的控制，在一定程度上暗含有疏導之意。中國正處于社會轉軌的關鍵時期，以國家權力為中心的傳統(tǒng)社會控制體系開始弱化，這在多發(fā)性、復雜性的知識產(chǎn)權糾紛領域表現(xiàn)得尤為突出，以前行政執(zhí)法模式的調解由于不利于緩解當事人之間的利益沖突，有違當事人的真實意思，導致執(zhí)行率低，這就促使其向行政服務模式調解轉型，以疏導、對話、協(xié)商的方式，鼓勵當事人在合意的基礎上和平解決糾紛，謀求各方都樂于接受的調解結果。
二、制度之鑒：一種比較分析法的研究
知識產(chǎn)權行政調解是中國糾紛解決機制的一個有機組成部分。放眼全球，有些國家的知識產(chǎn)權行政管理機關并不直接執(zhí)法，而是交由警察或海關等部門強制實施，但仍在其職權范圍內積極作為，為知識產(chǎn)權的糾紛解決探索了有效的行政服務道路。在倡導服務型國家的時代，如何充分發(fā)揮行政主體在知識產(chǎn)權糾紛調解中的優(yōu)勢和作用受到了許多國家和地區(qū)的高度重視。
（一）世界知識產(chǎn)權組織仲裁和調解中心的調解程序
當今世界，與知識產(chǎn)權創(chuàng)造和使用相關的交易越來越具有國際性，而創(chuàng)新模式也正在發(fā)生巨大的變化，由多方參與者訂立合同、共同創(chuàng)造和共享知識的開放式創(chuàng)新更為常見。這也導致了國際知識產(chǎn)權糾紛的大幅增長，國際范圍內出現(xiàn)了大量的對知識產(chǎn)權糾紛調解服務的需求。世界知識產(chǎn)權組織仲裁和調解中心是隸屬于世界知識產(chǎn)權組織國際局的一個行政管理單位（an administrative unit），于1994年成立。該中心主要是為商業(yè)實體提供仲裁和調解服務，以解決其在商事交往活動中的知識產(chǎn)權摩擦或糾紛。根據(jù)《世界知識產(chǎn)權組織調解規(guī)則》之規(guī)定，知識產(chǎn)權糾紛的調解程序主要有單行調解、先調后裁兩種類型WIPO仲裁與調解中心管理的ADR程序主要有：單行調解、先調后裁、單行仲裁、快速仲裁和域名爭議解決程序。針對不同的爭議解決程序WIPO仲裁與調解中心分別制定了《WIPO調解規(guī)則》《WIPO仲裁規(guī)則》《WIPO快速仲裁則》《WIPO統(tǒng)一域名爭議解決規(guī)則》等。 。其中，調解程序的啟動由當事人申請，調解員的確定可以雙方協(xié)商選任或由中心指定，調解方式可以選擇引導式調解或評判式調解，調解員的角色定位于始終為當事人溝通提供便利、評估、撮合的服務。在這里，引導式調解不作實質性評判，也不對實體內容發(fā)表意見，只為當事人提供程序性的溝通渠道；評判式調解則可以提出不具約束力的評估意見和可供選擇的調解方案，是否接受則由雙方自主決定，即使雙方當事人作出選擇也沒有任何強制性的執(zhí)行力。如若一方不履行，對方只能再尋求司法途徑予以救濟。而先調后裁程序是指先經(jīng)過調解程序予以救濟，如未在指定期限內達成一致，導致調解失敗或一方拒絕，則轉為仲裁程序予以強制解決，這可以促使雙方更積極善意地對待調解。由于該中心能以溫和又不失專業(yè)的方式解決知識產(chǎn)權爭端，因此備受世界各地自然人或企業(yè)的青睞。由此可知，WIPO調解程序的服務定位明顯有別于中國過去一直奉行的執(zhí)法定位，其作用機理值得我們深思。
（二）英國知識產(chǎn)權局增設的調解服務
自20世紀90年代以來，英國知識產(chǎn)權局開始大力提倡當事人利用調解程序來解決知識產(chǎn)權糾紛，并于2004年修改《專利法》新增第74條，規(guī)定任何人可以請求專利局在專利有效性或侵權問題上給出一個不具有約束力的意見。在新的商標異議程序中，也規(guī)定了更長的冷卻期，以促成當事人盡量采用協(xié)商調解方式。從2006年4月起，英國知識產(chǎn)權局正式對外提供具有保密性、中立性和自愿性的“調解服務”（mediation service），協(xié)助所有適合調解的案件當事人進行調解。他們做法的獨特之處在于區(qū)別了適合調解的案件和適合審查或訴訟的案件，將調解鎖定在服務的范疇內，主要從積極因素和消極因素兩個方面來考慮相關糾紛是否適用調解程序
英國知識產(chǎn)權局建議當出現(xiàn)下列積極因素的時候，調解可能具有優(yōu)勢：訴訟成本過高；問題高度復雜或者涉及多方當事人；當事人涉及多個訴訟；雙方當事人在現(xiàn)有的談判中已面臨僵局；當事人在爭議解決后仍希望繼續(xù)維持其原有的合作關系；爭議涉及敏感資訊的披露；雙方當事人不希望在訴訟過程中公開隱私與爭議等。當出現(xiàn)下列消極因素時，則不適合調解：糾紛通過訴訟程序可以迅速得以判決；當事人迫切需要禁止令或者其他保護性救濟；有必要使該案例成為判例；雙方當事人希望獲得社會公眾的關注等。，[7]。對于涉及公共利益的考量，不論是對商標顯著性條件、商標異議和對無效程序中絕對條件的認定，還是對專利權有效性的認定，都需要通過英國知識產(chǎn)權局的審查核準，限制由當事人以私人間協(xié)商談判的方式來解決。
英國知識產(chǎn)權局的調解服務由其內設機構“查詢和建議服務處”來提供
“查詢與建議服務處”設置在英國知識產(chǎn)權局，所提供的服務原為商標檢索與建議、新式樣設計檢索、可專利性信息檢索、專利不侵權信息檢索、專利有效性檢索以及研究成果授權等相關信息。在英國知識產(chǎn)權局決定增加調解這一糾紛解決方式后，在該服務處便新增了調解服務的內容。，有一支處理知識產(chǎn)權糾紛技術嫻熟、經(jīng)驗豐富的調解員團隊，任由當事人自主選擇。選擇調解員時，英國知識產(chǎn)權局建議當事人應注重于該調解員能否為當事人所信賴、能否把控調解現(xiàn)場的緊張僵著狀態(tài)、能否抓住調解的問題癥結和雙方的利益需求、能否提出令雙方滿意的可行方案。為了能更便捷、更有效地解決知識產(chǎn)權糾紛，調解程序應充分尊重當事人的合意，即使調解無法達成，仍可請求調解員制作一份不具有拘束力的調解條款建議書，在今后的訴訟中為法官裁判提供重要的參考。若當事人達成調解協(xié)議，該協(xié)議原則上僅具有民事合同效力。若當事人認為有必要時，也可以請求法院將調解內容制作成同意令（consent order），使其具有強制執(zhí)行的可能。此外，在英國雖然注重調解的非強制性，但法院仍可對無理拒絕調解或不理會法庭調解建議的一方采用訴訟費用罰則，以激勵雙方在某些具有調解適宜性的案件中盡量選擇調解方式[8]。
無論是調解建議的制定，還是對調解程序的把控；無論是調解場域的布置，還是調解時間的安排；無論是調解人員的設置，還是調解協(xié)議的達成，其方方面面都體現(xiàn)了英國知識產(chǎn)權局對于調解制度的服務精神有著充分的理解和把握，充分尊重當事人的意愿，強調提供高效便捷的行政服務。這不同于中國現(xiàn)行的行政執(zhí)法模式下的知識產(chǎn)權糾紛行政調解，更適合于知識產(chǎn)權爭議解決的高度專業(yè)性以及商業(yè)競爭層面的需求。
（三）韓國政府支持下的知識產(chǎn)權糾紛行政調解
韓國知識產(chǎn)權行政管理機關包括專利廳（專利、商標及新知識產(chǎn)權）、文化觀光部（版權）、信息通信部（計算機軟件）及其下設的各類審議調解委員會。其中，專利廳下設的布圖設計審議調停委員會主要是審議布圖設計權、獨占利用權和普通利用權等相關事項，調解法律保護權益等相關糾紛，其審議職能帶有咨詢性質，而調解職能具有糾紛仲裁機構的職能。著作權審議調停委員會
著作權審議調停委員會于2007年7月隨著新修訂的著作權法的施行而改稱為“著作權委員會”。是于1987年7月1日依據(jù)《著作權法》設立的法定委員會，隸屬韓國文化觀光部，是韓國對版權業(yè)務進行實質性管理的主要機構，主要職能為審議、登記版權以及調停版權有關糾紛。依據(jù)《計算機軟件保護法》設立的計算機軟件審議調解委員會
計算機軟件審議調解委員會后來改稱“軟件著作權委員會”，韓國現(xiàn)行《計算機程序保護法》第5章對其職能有專門規(guī)定：（1）軟件著作權保護，包括軟件著作權事務審議，軟件著作權爭端的調停、調解和仲裁以及軟件著作權鑒定；（2）促進軟件的合法使用，包括進行教育和宣傳、建立軟件著作權管理系統(tǒng)、設立軟件盜版報告中心；（3）軟件綜合管理，包括軟件登記、軟件源代碼托管、軟件信托管理；（4）法律和政策研討，包括進行調查研究、開展國際交流等。，是保護軟件知識產(chǎn)權的專門機構，隸屬于信息通信部
長期以來，韓國著作權保護由文化體育觀光部管轄，計算機程序保護則由信息通信部管轄。2008年信息通信部被并入新成立的知識經(jīng)濟部，知識經(jīng)濟部取代信息通信部主管軟件產(chǎn)業(yè)，但不再管計算機程序保護，軟件著作權保護的職能劃歸文化體育觀光部，該部成為同時管轄著作權和計算機程序保護的部門。，主要是審議計算機軟件著作權及與軟件相關的事項，調解計算機軟件相關糾紛。2002年，韓國信息通信部在韓國互聯(lián)網(wǎng)信息中心下設域名糾紛調解委員會，專門負責與國家互聯(lián)網(wǎng)域名（.kr）相關糾紛的調解。
在韓國，如果糾紛當事人利用知識產(chǎn)權調解制度，調解程序簡便，調解費用極其低廉且可免交，除商標、專利等無效、撤消判斷以外的知識產(chǎn)權糾紛都可申請調解，其中最突出的也最有成效的是著作權糾紛調解制度?！绊n國模式”的特點是建立了政府支持下的著作權社會管理體制，尊重著作權的私權屬性和市場規(guī)律，同時又全面考慮到了著作權管理的特殊性以及亞洲發(fā)展中國家的法治文化。韓國采取下設半官方機構的方式將大量著作權行政管理事務下放，將行政調解交由韓國軟件著作權委員會和韓國著作權委員會這兩個機構具體負責。著作權糾紛調解可以保密，一旦調停成立，便具有與通過裁判達成的和解同等的效力；如調停內容未被履行，根據(jù)韓國大法院規(guī)定，委員會擁有自所在地法院取得強制執(zhí)行函、無需再經(jīng)裁判即可強制執(zhí)行的權力。也就是說，雙方當事人一旦達成調解協(xié)議，權利義務關系就此確定，任何一方不得再行，其生效后，便具有和生效判決同樣的法律效力，可以作為強制執(zhí)行的依據(jù)
韓國的《軟件產(chǎn)業(yè)振興法》規(guī)定的軟件事業(yè)糾紛調解委員會、《電子商務基本法》規(guī)定的電子商務糾紛調解委員會、《發(fā)明振興法》規(guī)定的產(chǎn)業(yè)財產(chǎn)權糾紛調解委員會等機構所進行的調解，在效力上等同于民法上的和解協(xié)議。。
雖然韓國知識產(chǎn)權調解制度具有鮮明的司法色彩，通過立法直接賦予行政調解協(xié)議以等同于司法調解的效力，使其產(chǎn)生類似司法裁判的法律效力，但這種調解既不像仲裁一樣要求選擇程序及準據(jù)法，也不像訴訟一樣公開進行，但在處理糾紛過程中要求盡可能吸納當事人的意見，因而具備了更多的服務性特征。
（四）中國臺灣地區(qū)比較成熟的著作權糾紛行政調解機制
中國臺灣地區(qū)較好地傳承了很多優(yōu)秀的文化傳統(tǒng)，也十分倡導“和”文化，因此在糾紛處理中很重視調解，并在歷次知識產(chǎn)權相關的法律修訂及機構設置中陸續(xù)將行政調解機制引入到知識產(chǎn)權法律體系中。在著作權法領域，專門出臺了《著作權爭議調解辦法》《積體電路電路布局鑒定暨調解委員會設置辦法》《經(jīng)濟部智慧財產(chǎn)局著作權審議及調解委員會組織規(guī)程》等，其中新修訂的《著作權法》第82條在主體方面、程序方面、效力方面、錯誤糾正方面都做了明確規(guī)定，內容系統(tǒng)全面，制度相對合理。根據(jù)該法相關規(guī)定，行政主管機關設置著作權審議及調解委員會，辦理下列事項：（1）為教育目的利用他人已公開發(fā)表著作涉及的使用報酬率之審議；（2）著作權中介團體與利用人間對使用報酬爭議之調解；（3）著作權或制版權爭議之調解；（4）其他有關著作權審議及調解之咨詢。
在中國臺灣地區(qū)，著作權審議及調解委員會制作的調解書本身并沒有法律強制力，但可以通過專門的司法審核賦予知識產(chǎn)權糾紛行政調解書以法律效力。根據(jù)相關法律規(guī)定，調解書須由著作權審議及調解委員會在做出后7日內及時送至管轄法院，予以司法審核，否則將不具備強制執(zhí)行力。由此可見，雖然說調解書是由行政機關主動送請法院審核，帶有類似中國大陸執(zhí)法模式的痕跡，但這樣做的前提是充分尊重當事人雙方所為的程序處分意愿，促使已達成的調解協(xié)議盡快實現(xiàn)，為當事人提供更高效、便捷的服務。法院應盡快審核調解書，除有違反法令、公序良俗或不能強制執(zhí)行者外，應由法官簽名并蓋法院印信，除抽存一份外，發(fā)還著作權主管機關送達當事人。調解經(jīng)法院核定后，當事人就不得再對同一案件提訟，也不得向其他機關請求告訴或自訴。一旦民事調解獲得管轄法院的核定，該調解就與民事判決具有同一的確定力和執(zhí)行力；經(jīng)法院核定的刑事調解，以給付金錢或其他代替物或有價證券之一定數(shù)量為標的者，其調解書具有執(zhí)行名義。此外，還規(guī)定了行政調解協(xié)議的司法救濟程序，即民事調解經(jīng)法院核定后，有無效或得撤銷之原因者，當事人應于法院核定的調解書送達后30日內，向原核定法院提起宣告調解無效或撤銷調解之訴。由此，在一定程度上實現(xiàn)了著作權糾紛行政調解與司法程序的良性銜接，不過行政調解是否具有強制執(zhí)行力仍有賴于公權力的作為及服務功能的發(fā)揮。
從WIPO仲裁與調解中心及英、韓、中國臺灣地區(qū)的知識產(chǎn)權糾紛行政調解實務中，不難發(fā)現(xiàn)各地的行政調解存在一種趨同化現(xiàn)象，更多地強調行政管理機關在知識產(chǎn)權糾紛處理過程中的服務傾向，管理機關能夠最大化地尊重當事人之間的自由協(xié)議，而非使用強制性的意志逼迫當事人雙方或向有主觀偏袒的一方妥協(xié)。而且，這種趨勢隨著服務理念的倡導，在世界各國越來越得到強化，這就要求我們必須對中國現(xiàn)有的知識產(chǎn)權糾紛行政調解制度進行新的審視和構建。
三、制度之維：一種基于建構論的應然設計
建構論（constructionism）是20世紀80年代以來興起的一種試圖超越現(xiàn)代主義和后現(xiàn)代思想的科學理念，尋求的是理解個人的和主體間的意義和動機，認為人能積極創(chuàng)造或主動建構社會世界，而社會是人類意圖的產(chǎn)物，是主觀見之于客觀的改造。從人類理性出發(fā)，行政服務模式下的知識產(chǎn)權糾紛調解機制會是怎樣的，應從哪些維度進行建構，筆者試從以下方面予以闡述。
（一）調解主體的居間性
知識產(chǎn)權糾紛行政{解是雙方當事人就知識產(chǎn)權引發(fā)的民事糾紛，提請知識產(chǎn)權行政主管機關予以解決，其不是采取壓制性的方式，而是在其職能范圍內采取服務性的方式，對當事人予以勸導、說服、調和，使其在共情性的平等交涉中予以互諒互釋，并達成一致協(xié)議的過程。從調解制度的主體結構看，調解制度有別于訴訟制度中的“等腰三角形”結構，更多的是一種線性結構，行政調解機關居于“關系線”的中間，線端為糾紛的雙方當事人。這種關系結構與訴訟主體結構的不同在于訴訟程序中法官是居于等腰三角形的頂端，以超然中立的態(tài)度進行居中裁判，力求做到不偏不倚，而調解程序中行政管理機關的調解員是融入到當事人的關系線之中，以居間調處的方式進行斡旋，通過教育疏導促成當事人各方自愿達成解紛方案。究其不同，這是由行政調解制度的本質屬性所決定的，有學者認為行政調解解決糾紛屬于行政機關在行使管理職能時的附帶行為，不是行政處分行為，本質上符合行政指導行為的特征和原則[9]。行政指導多為實現(xiàn)一定行政目的之行為，將行政調解定性為行政指導仍待商榷，但屬于廣義上的行政服務行為卻無疑義，正是這種服務性使得知識產(chǎn)權管理機關要轉變以前執(zhí)法模式下的錯誤定位，將角色重新拉回到居間服務的地位，調解員既不能像法官一樣消極被動，又不能像執(zhí)法員一樣強制主動，但應積極為當事人雙方提供解決糾紛的溝通機會與互動平臺。在知識產(chǎn)權糾紛行政調解過程中，調解員要從服務的角度幫助當事人澄清爭議事實，向當事人傳遞與糾紛有關的法律信息，界定并明晰雙方利益與觀點，用傾聽和化解的方式而非“逼人就范”的執(zhí)法手段來軟化彼此的對立情緒，消解雙方分歧，引導其就糾紛解決方案進行協(xié)商，促使調解協(xié)議達成。
（二）調解范疇的相容性
一種糾紛解決機制的生命力，不僅體現(xiàn)在其程序設計的合理性，或具有與其他糾紛解決方式的差異性，能填補其他方式功能設計的空白外，還體現(xiàn)在其調整范疇的相容性，能吸納足夠量的各種爭議。目前，中國的知識產(chǎn)權糾紛涉及確權、侵權、許可、轉讓、出資、獎酬、異議、復審、無效等多種類型，但專利、商標、集成電路布圖設計、奧林匹克標志、動植物新品種等相關的法律法規(guī)僅就侵犯相應知識產(chǎn)權的賠償數(shù)額規(guī)定了調解，甚至在著作權領域尚無可以適用行政調解的明確法律規(guī)定。2010年修訂的《專利法實施細則》第85條對于可調解的5種專利糾紛予以列舉，包括專利權和專利申請權的權屬爭議、發(fā)明設計人的主體資格爭議、職務發(fā)明的獎酬爭議、臨時保護期間的許可費用爭議及其他爭議，其中第五款的表述彰顯了擴充性。這也反映了一種新的立法趨勢，說明調解的可適用空間正在擴張，因而應當合理地拓展知識產(chǎn)權糾紛行政調解的范圍。建議借鑒英國的區(qū)分模式，對適合行政調解的或不適合行政調解的案件進行類型化，然后給出服務性的建議指引，凡是當事人可合意處分的又不損害公共利益或第三人利益的，均可納入行政調解服務范圍之內。對于一般的知識產(chǎn)權民事糾紛原則上均可由知識產(chǎn)權行政管理機關調解處理，對于與知識產(chǎn)權授權審查、強制實施相關的糾紛則不宜進行行政調解，因為專利、商標等權利的取得、確認或強制許可關涉到申請人和公眾利益的平衡，不得通過私人處分造成對公眾利益的限制或侵害。
（三）調解程序的正當性
程序正當性可以說是知識產(chǎn)權糾紛行政調解的靈魂，是當事人選擇以行政調解方式處理爭議的吸引力之所在。正如彼得?斯坦和約翰?香德所言，不管實體規(guī)則是好還是壞，人們僅關心那些規(guī)則能否得到公平地實施，是否符合程序正義[10]。在知識產(chǎn)權行政調解程序中，最首要的是保障參與者在調解中法律地位和權利義務的對等性，并得到調解員的平等對待和對其自主意思的尊重。如果爭議雙方地位不平等，就不可能在相互妥協(xié)的基礎上達成合意，也不可能阻止公權力對私人處分的過度干涉，無法扭轉現(xiàn)行行政執(zhí)法模式下“以勸壓調、以拖壓調、以罰壓調、以誘壓調”的不理想局面。形式的表象、窮究應歸結為程序本身的內核。從這一層面而言，自愿原則才是調解制度的基石，也是其正當性的源泉，由其衍生的可選擇性和處分性是要求形式公平的內在因素。知識產(chǎn)權糾紛行政調解要求經(jīng)過雙方當事人同意才可啟動程序，且行政機關應充分尊重當事人的意思自治，在中立克制的立場上為兩造增進信息之傳達和溝通之便捷，不得強制調解、以權壓調、久拖不調或懸而未決。調解的魅力就在于它的靈活性和變通性，在于它的合意志性和合目的性，能以較少的強制實現(xiàn)化解糾紛的獨特張力，弱化法律的剛性，使爭議解決留有余地[11]。調解員應從總體上協(xié)調當事人的動意，避免相互的僵持，使知識產(chǎn)權權利人與侵權人之間難以調和的利益得到最大程度的平衡與滿足，使當事人之間原有的合作抑或良性的競爭關系得以維持。
（四）調解期待的可致性
人類社會中，任何一種制度都是合目的性的存在，這里的目的既可能指制度創(chuàng)設者的目的，即制度創(chuàng)設之后本身所具有的工具價值，也可能指制度參與者的目的，即參與者遵守、服從制度所帶來的目的的實現(xiàn)。在知識產(chǎn)權糾紛解決過程中，人們之所以選擇行政調解，最重要的決策因素說到底就是他們的調解期待能否滿足、能否達致。而能否實現(xiàn)當事人的調解目的，并非在于解決方案嚴格基于法律而形成，而在于當事人雙方對解決方案的認同。這是知識產(chǎn)權行政調解機制與知識產(chǎn)權審判機制的重大不同，也是知識產(chǎn)權行政調解與知識產(chǎn)權行政執(zhí)法的重大差異。在由傳統(tǒng)的行政執(zhí)法模式轉向現(xiàn)代的行政服務模式的過程中，當事人的自由意思越能保障，調解的功能越能最大化，價值越能實現(xiàn)，可接受度和認同度就越高[12]。在行政調解中，如果沿用行政執(zhí)法模式的思維，違背當事人的意志強制調解，在相當多的場合將致使當事人選擇調解的目的落空，導致調解協(xié)議無法達成或難以履行。如果不規(guī)范原來行政執(zhí)法模式下權力的濫用，不僅違背了行政調解服務行為的本質屬性，而且無法利用程序公正消解當事人的不滿，致使當事人對調解的公正性產(chǎn)生合理懷疑，影響調解的執(zhí)行力和制度初衷。調解期待可致的前提是自愿，保障卻在于調解協(xié)議的效力確定。因此，通過司法程序確認知識產(chǎn)權糾紛行政調解協(xié)議，賦予其一定的強制執(zhí)行力，不僅是必要的，也是當然的。只有通過司法確認程序或其他類似的程序，賦予具有確定性的給付內容[13]，保障行政調解協(xié)議的可執(zhí)行性，才能使預期的調解目的實現(xiàn)，更好地維護社會秩序。
四、制度之立：一種范式轉換下的現(xiàn)實回應
社會范式（sociological paradigm）是不同階段社會構成和存在以及人的生存和存在的具體范式，該術語最早由美國科學史家T.S.庫恩在《科學革命的結構》（1962）一書中使用。隨著社會的發(fā)展，不同范式的更迭要求不同的社會治理，也就相應要求不同的法律制度。從制度供給來看，中國行政調解存在嚴重的供給不足[14]，行政服務模式下的知識產(chǎn)權糾紛調解制度的建立恰好是中國社會D型破除行政執(zhí)法模式流弊的要求，是對建設服務性政府的某一側面的回應。要確立這一新的制度，需要從以下方面著重做好相應工作。
（一）理念更新：回歸行政服務定位
知識產(chǎn)權糾紛行政調解是知識產(chǎn)權行政管理機關根據(jù)糾紛當事人的要求，為其提供法律幫助或促成糾紛解決的行為，從某種意義上說，屬于行政機關在行使管理職能時的衍生行為，不是行政處分行為，更多的符合行政服務行為的本質和特征。在整個社會民主秩序的框架下，建設以公民服務為宗旨并承擔服務責任的政府已成為全球趨勢，權力本位不再是主導原則，而代之以社會本位或公眾利益本位，政府權威的樹立和鞏固不再是來源于手中掌握的權力，而是在于政府具有滿足公眾現(xiàn)代化需求，提供公共產(chǎn)品和服務的能力。知識產(chǎn)權糾紛行政調解的強化，無疑契合當前世界各國紛紛倡導建設服務型政府的發(fā)展趨勢。
目前，中國的知識產(chǎn)權糾紛行政調解采取的還是傳統(tǒng)思路，沿用政府主導的行政執(zhí)法模式，行政執(zhí)法和行政調解的雙重身份決定了知識產(chǎn)權管理機關習慣于按照自己的意志行事，導致行政調解出現(xiàn)定位偏差，行政執(zhí)法色彩較濃，調解期待不能實現(xiàn)。隨著社會轉型，以“命令―服從”關系運行的行政管制模式已經(jīng)不能適應當前社會治理的現(xiàn)實需要，應調整為“服務―合作”關系運行的公共服務模式。由“壓制型政府”走向“服務型政府”，這是歷史發(fā)展的必然，也反映了國家治理理念的革新，為人民服務理應成為國家體制及其機構存續(xù)、運轉和發(fā)展的基本宗旨[15]。知識產(chǎn)權糾紛行政調解以當事人自愿接受為其產(chǎn)生預期效果的前提條件，是一種以理服人的軟性行政手段，這一過程本身就是促進對話和相互協(xié)商的進程。它的核心價值是通過當事人之間的博弈、對話，在合意的基礎上謀求雙方都樂于接受的調解結果。在現(xiàn)代行政服務的模式下，行政調解主體有必要回歸行政服務的定位，重塑行政服務的理念，以中間人的身份介入糾紛的處理，以達成共識性的解決方案為基本驅動，盡可能讓不同利益訴求的當事人在調解中有充分的發(fā)言，相互之間減少不必要的對抗而增加更多的對話與合作機會，引導雙方當事人在平等、自愿的調解氛圍中溝通，促使當事人在互利、共贏的基礎上實現(xiàn)妥協(xié)的正義。
（二）完善立法：健全行政調解規(guī)范
目前，中國知識產(chǎn)權糾紛行政調解缺乏頂層設計和統(tǒng)一構架，不同知識產(chǎn)權類型和子領域的有關規(guī)則良莠不齊，要么簡陋，要么缺失，要么不協(xié)調，規(guī)則的矛盾與沖突對發(fā)揮知識產(chǎn)權管理機關定紛止爭的功能較為不利。這反映在如下方面：其一，原本具有行政可調解性的案件并未納入立法范疇，導致知識產(chǎn)權糾紛行政調解的類型較少、范圍過窄。其二，行政調解主體沒有獨立的機構設置，沒有強制的法律約束，缺乏制度性的束縛，致使強制調解、忤逆調解、越權調解等現(xiàn)象時有發(fā)生。其三，行政調解沒有嚴格的程序性規(guī)則，規(guī)定既不統(tǒng)一也不系統(tǒng)，不能很好地維護調解程序的正當性。其四，行政調解的效力缺乏法律的保障，導致調解協(xié)議成為一紙空文，無法執(zhí)行。
因此，有必要進一步完善立法，健全知識產(chǎn)權糾紛行政調解的制度規(guī)范，在《著作權法》《商標法》《專利法》等法律中，設置專門條款，對其原則、范圍、方式、程序、效力與法律責任等作出原則性規(guī)定。在行政法規(guī)、部門規(guī)章、司法解釋、地方政府規(guī)章等層面，進一步深化規(guī)定該制度的實體內容和程序規(guī)范，也可以專門制定《知識產(chǎn)權糾紛行政調解辦法》。建議重點予以立法規(guī)范的內容有：（1）程序的啟動：由當事人共同提出，一方提出調解申請，另一方同意調解的視為共同提出；（2）程序的展開：明確自愿和處分原則，當事人可自由選擇調解員、調解場所或時間，可自行擬定調解方案或作出非公平的讓步；明確保密和服務原則，調解機關只能在中立的立場上積極引導調解達成，為當事人提供政策法律、技術判斷等服務上的幫助；（3）程序的終結：調解成功的，制作行政調解書，并告知當事人可向有管轄權的法院申請司法確認，以獲得強制執(zhí)行力；調解不成的，告知當事人可向人民法院。
（三）人才保障：加強專業(yè)人才培養(yǎng)
鑒于行政執(zhí)法模式下調解機構與執(zhí)法機構常常混同，導致知識產(chǎn)權糾紛行政調解的功能發(fā)生異化，正如棚獺孝雄所言：“在仔細觀察中，你不難發(fā)現(xiàn)實際的調解過程存在著很多決定性的因素，這些因素疊加在一起就會使‘強制性合意’成為可能。因為調解主體可能在具體爭議的處理中帶有自身的偏見或關涉其自身的利益，這時他就會為了一己之利迫使促成合意達成，以至于使其對當事人產(chǎn)生事實上的影響力?！盵16]正因為存在這種現(xiàn)象，知識產(chǎn)權糾紛行政調解才有必要走專門化的道路，實現(xiàn)職業(yè)化的路徑選擇，通過設立獨立的機構，整合專業(yè)的調解人員，使其成為當事人信任的解紛渠道。
人是保障制度落實的軟層面中最核心的要素，調解員的素質直接決定了知識產(chǎn)權糾紛行政調解機制運行的有效性和健康性。既要從組織設置上著手，優(yōu)化調解機構的資源配置，又要從人才培養(yǎng)上使力，儲備一支跨領域、高素質的人才隊伍，籌建一個多元化、高標準的調解專家?guī)?。專家?guī)斐蓡T的組成不限于知識產(chǎn)權相關領域，還應包括技術類、評估類、信息類、經(jīng)管類、商務類的人才，不限于行政部門，還應包括高校、中介、社團等企事業(yè)單位的專家。這種多元化的設置，能確保專家?guī)焯峁┑恼{解具有相應的分工協(xié)作性、專業(yè)權威性、獨立服務性，推動行政調解向專門化和職業(yè)化的方向轉型。在調解員的篩選和培育上，除了考量法律知識的掌握情況外，還要特別注意溝通技能、調解技能的培訓，因為只有調解員善于提煉雙方當事人爭議的焦點，充分了解糾紛產(chǎn)生的背景，耐心傾聽當事人的表述，做到以當事人為導向，才能緩解當事人的對抗心理，獲得當事人對其專業(yè)性、權威性的認同，進而有效地解決知識產(chǎn)權糾紛。
（四）訴調銜接：建立審查救濟制度
構建“服務型政府”，就是希望在合法的基礎上充分發(fā)揮行政權力的積極能動性，為公民、法人和其他組織提供高效便捷的服務。行政機關介入民事糾紛處理是現(xiàn)代行政的重要內容，但要充分發(fā)揮這項行政服務的效能，一方面有必要遏制行政權力的濫用，另一方面需有途徑確認行政調解的效力，避免行政服務資源的浪費。這就要求我們在知識產(chǎn)權糾紛行政調解的制度構建上參考韓國、中國臺灣地區(qū)等法域的做法與經(jīng)驗，增設司法審查和救濟制度，通過司法機關的效力監(jiān)督來減少強制調解發(fā)生的可能性，使非自愿達成的或損害公共利益及第三人利益的調解獲得司法救濟，有效實現(xiàn)行政調解與司法訴訟的程序銜接。
其一，要破解行政調解的定性問題，賦予行政調解協(xié)議相應的效力。知識產(chǎn)權糾紛行政調解作為一種行政服務行為，是為了促成雙方當事人達成調解而實施的勸導、告誡、建議，這種行為不同于行政執(zhí)法，不具有強制力，也不產(chǎn)生行政法上的直接效果。但這種行為又有別于行政合同行為，因為行政合同可以直接產(chǎn)生民法和行政法上交叉的契約效果。行政調解協(xié)議類同于人民調解協(xié)議，只具有約束雙方當事人的民事合同性質，當事人基于此得請求民事之訴，而非請求行政之訴。
其二，要建立知識產(chǎn)權糾紛行政調解司法審查機制。如果一方當事人對行政調解不服或對行政調解協(xié)議反悔，那么他可以再行請求法院予以司法救濟，法院受理后會對其先進行形式審查，再對其調解達成的意思真實性和協(xié)議合法性審查，以判定其最終效力。如果管轄法院認為并無違反法律法規(guī)強制性規(guī)定的情形，也不存在損害第三人利益或違反善良風俗的情形，就可以裁定確認行政調解協(xié)議，否則裁定不予確認、撤銷或駁回申請，當事人可以直接提起民事訴訟或者要求重新作出調解。一旦調解協(xié)議經(jīng)司法確認，那么該行政調解協(xié)議就被賦予了判決的等同效力，當事人得請求法院直接予以強制執(zhí)行。通過司法確認機制，司法審查能確保行政調解的有效化和調解協(xié)議效力的穩(wěn)定化，同時能防止行政調解解紛機制的虛置，減少行政調解協(xié)議可能存在的瑕疵和錯誤。
參考文獻：
[1]何煉紅.論中國知識產(chǎn)權糾紛行政調解[J].法律科學，2014（1）：155-165.
[2]齊愛民.論二元知識產(chǎn)權體系[J].法商研究，2010（2）：93-100.
[3]梅因.古代法[M].沈景一，譯.上海：商務印書館，2010.
[4]鄭英豪.我國調解制度變遷中國家權力的角色承擔與未來向度[J].法學評論，2015（1）：127-135.
[5]廖浩.論民事訴訟惡意調解之救濟[J].重慶大學學報（社會科學版），2014：109-115.
[6]劉莉.論龐德的社會控制理論[J].貴州工業(yè)大學學報（社會科學版），2005（3）：79-81.
[7]INTELLECTUAL PROPERTY OFFICE.Mediation of intellectual property disputes[R/OL].（2017-03-16）[2011-03-04].http：//ipo.gov.uk/mediation.pdf.
[8]JON LANG.A practical guide to mediation in intellectual property，Technology and related disputes [M].，London：Sweet & Maxwell，2006.
[9]倪o.知識產(chǎn)權糾紛訴訟外解決機制研究[D].福建：廈門大學，2008.
[10]彼得?斯坦等.西方社會的法律價值[M].王獻平，譯.北京：中國法制出版社，2004.
[11]強世功.調解、法制與現(xiàn)代化：中國調解制度研究[M].北京：中國法制出版社，2001.
[12]范愉.糾紛解決的理論與實踐[M].北京：清華大學出版社，2007：442.
[13]劉加良.司法確認程序何以生成的制度史分析[J].法制與社會發(fā)展，2016（1）：69-80.
[14]劉鵬.大調解視野下完善我國行政調解制度的思考[J].社會主義研究，2012（5）：54-56.
[15]尹紅，鄧文武.法治視域中的政府職能轉變[J].湖南廣播電視大學學報，2012（4）：46-52.
[16]棚瀨孝雄.糾紛的解決與審判制度[M].王亞新，譯.北京：中國政法大學出版社，2004：13.
一、新制度背景下行政單位會計事項的調整
（一）會計概念框架的調整
新制度所構建的會計概念框架以會計目標為邏輯起點，在以下三個方面進行了重新調整：一是將反映行政單位受托責任的履行情況作為會計目標，確保會計信息能夠為信息使用者提供監(jiān)管和決策依據(jù)。二是將舊制度下以完全的收付實現(xiàn)制為基礎的會計核算原則，在新制度下調整為一般采用收付實現(xiàn)制，并引入權責發(fā)生制這一會計核算原則，用以核算行政單位的特殊經(jīng)濟業(yè)務和事項，從而保證財務成果的真實性。三是舊制度下對會計信息的質量要求為有用性、可比性、可靠性、及時性、可理解性、重要性、一貫性、?？顚Ｓ?、歷史成本計量、收付實現(xiàn)制等十項原則，新制度下調整為六項原則，即可靠性、全面性、有用性、可理解性、可比性、及時性。通過調整，可保證行政單位會計信息的完整性，使其更加接近經(jīng)濟實質。
（二）會計科目調整
新制度對舊制度下的會計科目進行了調整，使新的會計科目體系更能滿足行政單位經(jīng)濟活動的核算要求。具體包括：在資產(chǎn)類的科目調整方面，剔除庫存材料、有價證券、暫付款，增設無形資產(chǎn)、存貨、應收賬款、公共基礎設施、政府儲備物資、其他應收款在負債類的科目調整方面，剔除應繳財政專戶款、應繳預算款、應付工資、應付地方津貼補貼、應付其他個人收入、暫存款，增設應繳財政款、應付職工薪酬、應交稅費、應付賬款、長期應付款、應付政府補貼款。在凈資產(chǎn)類的科目調整方面，剔除結余，增設財政撥款結余、財政撥款結轉、其他資金結轉結余。
（三）資產(chǎn)核算方法調整
在資產(chǎn)核算方面，新制度做出的調整具體表現(xiàn)在以下幾個方面：一是新制度增加了待償債凈資產(chǎn)和資產(chǎn)基金兩個科目，前者用以核算凈資產(chǎn)的抵減部分，后者用于核算存貨、在建工程、預付賬款、無形資產(chǎn)、固定資產(chǎn)等非貨幣性資產(chǎn)在凈資產(chǎn)中的所占金額。二是新制度擴大了雙分錄核算方法的應用范圍，使這種核算方法適用于固定資產(chǎn)、在建工程、無形資產(chǎn)、政府儲備物資等方面的資產(chǎn)核算，增強了資產(chǎn)核算信息的準確性和真實性。
（四）增加政府儲備物資核算
舊制度中并未明確規(guī)定由行政單位直接管理的為社會大眾提供公共服務的資產(chǎn)是否需要進行會計核算以及應當采取何種方法進行核算。由此導致了部分行政單位在相當長的一段時期內，并沒有對此類資產(chǎn)進行會計核算，有些行政單位為了方便管理工作的開展，索性將這部分資產(chǎn)直接歸入到本單位的庫存材料管理工作，其中不但包含一些由本單位購置需要入庫的物品，還包括本單位之外的應急儲備物資。更有一些單位對這部分資產(chǎn)在往來業(yè)務中進行核算，致使會計信息列報與實際情況存在較大的差異。而新制度中針對行政單位直接管理的為社會大眾提供公共服務的資產(chǎn)的會計核算進行了明確規(guī)定。
（五）財務報表體系的調整
與舊制度相比，新制度下的財務報表體系在原有體系的基礎上，增加了財政撥款收入支出表，并統(tǒng)一規(guī)定了財務報表的列報格式。具體如下：在資產(chǎn)負債表中，取消收入、支出項目，要求分類列示流動資產(chǎn)、非流動資產(chǎn)、流動負債、非流動負債;在收入支出表中，要求根據(jù)資金類別對財政撥款結轉結余進行列示。通過對財務報表體系的調整，使得財務報表結構布局更加科學、合理，進一步增強了行政單位會計信息披露的完整性。
二、新行政單位會計制度的重大突破
（一）與國際慣例趨同
新制度的會計記賬基礎由原本單一的收付實現(xiàn)制，修正為收付實現(xiàn)制與權責發(fā)生制并存，體現(xiàn)了新制度與國際慣例的趨同。新制度中，規(guī)定在大宗物資采購、欠發(fā)職工工資、出租出售財產(chǎn)物資、預先支付款項、應繳納各項稅費等特殊經(jīng)濟業(yè)務事項的會計處理中，引入權責發(fā)生制核算基礎，能夠更加真實地反映行政單位資產(chǎn)與負債的變動情況。
（二）增強會計信息全面性
新制度將行政單位的各項經(jīng)濟業(yè)務均納入到會計核算范圍內，并將基建也納入到大賬中，使會計信息能夠更加真實、全面地反映行政單位的預算管理和財務管理情況。同時，新制度對會計概念框架進行了重新修訂，完善了財務報表披露體系，能夠確保利益相關者通過披露的會計信息掌握行政單位的資金使用情況。如，按照新制度要求，行政單位經(jīng)費支出需要根據(jù)《政府收支分類》設置明細賬簿，利益相關者可以通過明細賬簿了解三公經(jīng)費等各項經(jīng)費的支出情況，為規(guī)范財政資金使用提供了有力依據(jù)。
（三）實現(xiàn)會計政策的可比性
在新行政單位會計制度實施之前，企事業(yè)單位分別按照新企業(yè)會計準則和新事業(yè)單位會計制度進行固定資產(chǎn)折舊核算，但是唯獨行政單位在固定資產(chǎn)會計核算時不進行折舊處理，使不同的會計主體之間喪失了會計信息可比性。而實施新行政單位會計制度之后，保證了固定資產(chǎn)會計核算口徑的一致性，能夠為全國性的清產(chǎn)核資普查工作提供有力條件。
內容提要: 民事行政抗訴制度的績效體現(xiàn)在兩個方面，一是通過對人民法院生效民事、行政判決和裁定進行審查，對確有錯誤的判決、裁定進行抗訴，以保證人民法院最終作出的判決、裁定的正確性。二是通過民事行政抗訴制度的運作，促使人民法院民事、行政審判質量不斷提高。采用回歸分析的方法對全國檢察機關民事行政抗訴案件數(shù)量和人民法院再審民事行政判決和裁定改判率進行數(shù)量關系驗證，分析結果證明，民事行政抗訴制度從設立起就發(fā)揮出制度的即時效應。從制度的長期績效來看，民事行政抗訴制度的運行促進了人民法院民事行政審判質量的提高。
對人民法院錯誤的生效民事、行政判決和裁定提出抗訴，是檢察機關法律監(jiān)督職能的重要內容。1990年開始實施的行政訴訟法和1991年開始實施的民事訴訟法分別確立了人民檢察院有權對行政訴訟和民事審判活動實行法律監(jiān)督的基本原則，并賦予人民檢察院對人民法院錯誤的生效民事、行政判決和裁定行使抗訴權。這兩部法律的實施標志著我國民事行政抗訴制度正式確立。近二十年過去了，我國民事行政抗訴制度在司法實踐中的運行效果如何？是否達到了制度設計的目的？對這些問題進行實證研究，不僅可以客觀評價我國民事行政抗訴制度的價值，為相關理論研究提供數(shù)據(jù)支持，更為重要的是，通過對民事行政抗訴制度的績效評估，可以發(fā)現(xiàn)制度運行中存在的問題，為進一步修改和完善民事行政抗訴制度提供合理的政策建議。
績效評估，指對組織員工、團隊及整個組織的績效結果作出盡可能客觀公正的測量、考核和評價。[1]部分學者在研究民事行政抗訴制度時也涉及制度運行效果的評價問題，但這些研究只是從民事行政抗訴案件的數(shù)量增長和質量（改判率）方面來描述民事行政檢察工作取得的成績。[2]由于研究的重點并不是績效評估問題，這些研究都沒有采用統(tǒng)計學方法對數(shù)據(jù)進行深入分析。
筆者提出民事行政抗訴制度運行績效的“倒U型曲線”假說并采用全國1993年至2009年共17年的人民檢察院民事行政抗訴案件數(shù)據(jù)和人民法院相關審判數(shù)據(jù)進行了驗證，建立二元線性回歸模型對民事行政抗訴制度運行績效進行評估。
一、研究假設
對制度進行績效評估實際上是衡量制度目標的實現(xiàn)程度。民事行政抗訴制度的績效體現(xiàn)在兩個方面，一是通過對人民法院生效民事、行政判決和裁定進行審查，對確有錯誤的判決、裁定進行抗訴，以保證人民法院最終作出判決、裁定的正確性。二是通過民事行政抗訴制度的運行，促使人民法院民事、行政審判質量不斷提高。而后一方面正是法律監(jiān)督的長期和根本目標。對一項制度進行績效評估，既要考察制度的當期績效，更要考察制度的長期績效。具體到民事行政抗訴制度績效來說，既要衡量民事行政抗訴案件的數(shù)量和質量，以評價民事行政抗訴制度的當期績效，也要衡量人民法院民事、行政審判質量的變化趨勢，以評價民事行政抗訴制度的長期績效。如果民事行政抗訴制度運行多年，而人民法院民事、行政審判質量并未得到明顯提高，甚至出現(xiàn)質量下降，就很難說明民事行政抗訴制度發(fā)揮了法律監(jiān)督的職能作用。
在評估制度的長期績效時，必須注意制度的“生命周期”。任何事物的發(fā)展過程一樣，制度本身也有一個產(chǎn)生、發(fā)展和完善以及不斷面臨被替代的過程。與之相適應，制度的績效也會呈現(xiàn)相應的變化趨勢并遵循“邊際效益遞減”規(guī)律。[3]因此，我們在評估民事行政抗訴制度的長期績效時，必須注意在不同階段應對制度績效有不同的預期，民事行政抗訴制度的績效具有階段性特征。
基于以上分析，提出以下研究假設：
1.在民事行政抗訴制度設立初期，民事行政抗訴案件的數(shù)量應呈逐步上升趨勢，在運行一段時間后，制度績效開始顯現(xiàn)，此時，民事行政抗訴案件數(shù)量會保持一定規(guī)模。隨著制度效力進一步發(fā)揮作用，民事行政抗訴案件數(shù)量會逐步趨于下降，民事行政抗訴制度長期效應開始凸現(xiàn)。從民事行政抗訴案件數(shù)量變化趨勢看，應呈現(xiàn)出“倒U型曲線”的規(guī)律。
2.從人民法院民事行政審判活動質量來看，在民事行政抗訴制度設立初期，人民法院民事行政審判活動質量不會有明顯改善，但是從長期看，如果民事行政抗訴制度能夠發(fā)揮其應有績效的話，人民法院民事行政審判活動質量會逐步提高。
3.人民檢察院民事行政抗訴案件的數(shù)量與人民法院民事行政審判活動質量應有相關關系，在確定人民法院民事行政審判活動質量的衡量指標后，應當能夠運用實證方法證明人民法院民事行政審判活動質量的提高與民事行政抗訴制度的運行之間具有因果關系。
二、實證分析
首先，我們來看人民檢察院民事行政抗訴案件數(shù)量變化情況。民事行政抗訴制度從1991年開始正式確立，迄今已經(jīng)運行20年，由于制度確立后，全國檢察機關開始設立民事行政檢察機構、配備人員需要一定時間，民事行政檢察工作尚未全面開展，目前沒有搜集到1991年和1992年全國檢察機關民事行政抗訴案件數(shù)量的數(shù)據(jù)。筆者采用的是從1993年到2009年共17年的數(shù)據(jù)。圖1是全國檢察機關民事行政抗訴案件數(shù)量變化趨勢情況。[4]
從圖1可以看出，全國檢察機關民事行政抗訴案件數(shù)量從1993年開始呈逐年上升趨勢，到2000年達到最高點。2000年案件數(shù)量比1993年上升了53.7倍。從2001年開始，案件數(shù)量相對保持穩(wěn)定并呈緩慢下降趨勢。這說明，民事行政抗訴制度從設立開始就發(fā)揮了制度的即時效應，通過檢察機關的抗訴，使相當數(shù)量的錯誤生效民事、行政裁判進入了再審程序，經(jīng)過再審后絕大多數(shù)案件得到了糾正，據(jù)統(tǒng)計全國檢察機關民事行政抗訴案件再審改變率一般為80%左右。[5]在民事行政抗訴制度運行10年后，制度的長期績效開始顯現(xiàn)，民事行政抗訴案件的數(shù)量不再增長。隨著制度的長期效應進一步發(fā)揮，民事行政抗訴案件數(shù)量開始緩慢下降。需要指出的是，在實踐部門對民事行政抗訴案件數(shù)量下降問題還有不同看法，有的調研報告認為除檢察機關自身原因外，法院大力主張調解結案是民事行政抗訴案件案源下降的重要原因之一。[6]這提醒我們有必要分析人民法院以判決和裁定結案的民事行政案件數(shù)量變化情況。因為如果民事行政抗訴案件數(shù)量下降是因為人民法院以判決和裁定結案的民事行政案件數(shù)量下降的話，上面的推論就很難成立。圖2是1993年到2008年全國人民法院以判決和裁定結案的民事行政案件數(shù)量變化情況。[7]
從圖2可以看出，2001年以來全國人民法院以判決和裁定結案的民事行政案件數(shù)量并未出現(xiàn)明顯下降的情形，這說明民事行政抗訴案件的案源基數(shù)并未發(fā)生明顯變化，而在案源基數(shù)不變的情況下，民事行政抗訴案件數(shù)量從上升變?yōu)榫徛陆?，證明了我們前面提出的民事行政抗訴案件數(shù)量變化趨勢的“倒U型曲線”假設。
其次，要看人民法院民事行政審判活動質量的變化情況，人民法院民事行政審判活動質量是否得到改善，是評估民事行政抗訴制度長期績效的關鍵。要評價人民法院民事行政審判活動的質量，首先需要設定評價指標。人民法院民事行政審判活動的質量可以用再審改判率來衡量，盡管對案件被再審改判是否能判定原判決和裁定錯誤在理論上還存在爭議，但是可以推定絕大多數(shù)的被改判案件原裁判存在錯誤。由于我國再審制度設計和司法統(tǒng)計方面的原因，無法得到每年生效民事行政判決和裁定被改判的數(shù)據(jù)，只能用本年度再審改判案件數(shù)除以當年案件審理數(shù)作為改判率。圖3是1993年到2008年人民法院再審民事行政判決和裁定改判率變化情況。[8]
從圖3可以看出，1994年到2001年人民法院再審民事行政判決和裁定改判率呈上升趨勢，2001年以后再審改判率不斷下降，說明人民法院民事行政審判活動質量不斷提高。
人民法院民事行政審判活動質量的提高是否和民事行政抗訴制度的運行之間有因果關系？回答這個問題，既需要對二者關系進行理論分析，又要對二者進行數(shù)量關系驗證，如果二者在數(shù)量關系方面無法得到統(tǒng)計學的驗證，理論分析也就失去了實證依據(jù)。下面采用回歸分析的方法對全國檢察機關民事行政抗訴案件數(shù)量和人民法院再審民事行政判決和裁定改判率進行數(shù)量關系驗證。
在建立二元線性回歸模型時，人民法院再審民事行政判決和裁定改判率作為因變量用y表示，全國檢察機關民事行政抗訴案件數(shù)量作為自變量用x表示，C為常數(shù)項，β為回歸系數(shù)，μ為隨機干擾項。Y=c+βx+μ
采用1993年至2008年時間序列數(shù)據(jù)，為了消除變量量綱之間的差異，對數(shù)據(jù)作了標準化處理，考慮到制度績效顯現(xiàn)具有一定的滯后性，對數(shù)據(jù)作滯后5期處理。用SPSS軟件作回歸分析，回歸結果表明：盡管調整后的R2不高為0.51，但是F檢驗統(tǒng)計量對應的概率值為0.008，說明在顯著性水平α為0.05時，回歸方程通過顯著性檢驗，被解釋變量與解釋變量的線性關系是顯著的，可以建立線性模型。t檢驗統(tǒng)計量對應的概率值為0.008，說明自變量x系數(shù)在顯著性水平α為0.05時，通過檢驗。D-W檢驗結果也表明模型不存在序列相關性。因此可以建立如下模型：
Y=0.393-0.506x+μ
從模型可以看出，檢察機關民事行政抗訴案件數(shù)量的變化對人民法院再審民事行政案件改判率的影響為負效應，民事行政抗訴案件數(shù)量增加一個單位可以導致人民法院再審民事行政案件改判率下降0.506個單位?；貧w分析結果說明了民事行政抗訴制度的運行確實可以導致人民法院民事行政審判質量的改善，民事行政抗訴制度的長期績效是顯著的。
三、結論
實證分析結果證明，民事行政抗訴制度從設立起就開始發(fā)揮出制度的即時效應，這表現(xiàn)為每年都有相當數(shù)量的錯誤生效民事行政判決和裁定通過檢察機關的抗訴進入再審程序并通過再審得到了糾正。從制度的長期績效來看，民事行政抗訴制度的運行促進了人民法院民事行政審判質量的提高。數(shù)據(jù)表明，到目前為止，民事行政抗訴制度仍發(fā)揮著制度的正效應。因此，那些主張廢除民事行政抗訴制度的觀點是不能成立的。
按照民事行政抗訴案件數(shù)量變化趨勢的“倒U型曲線”的規(guī)律，現(xiàn)階段民事抗訴案件的數(shù)量已不可能如同制度設立初期時那樣逐年急劇上升。因此不必過分憂慮民事行政抗訴案件數(shù)量的下降，民事行政抗訴案件數(shù)量的緩慢下降正是民事抗訴制度的長期績效開始顯現(xiàn)的結果。現(xiàn)階段更應注重的是民事行政抗訴案件的質量而不是數(shù)量，數(shù)據(jù)表明，民事行政抗訴案件的質量還有很大提升空間。民事行政抗訴案件質量的提高不僅可以進一步發(fā)揮制度績效，還是制度生命力的保證。
需要指出的是，民事行政抗訴制度只是檢察機關對人民法院民事行政審判活動進行法律監(jiān)督的方式之一。要使人民法院民事行政審判質量得到根本改善，還須綜合運用其他法律監(jiān)督手段，如對法官的職務犯罪活動進行查處，對法官的其他違法違紀行為提出檢察建議等。只有與其他監(jiān)督手段相配合，民事行政抗訴制度的績效才能充分發(fā)揮，法律監(jiān)督的目標才能最終實現(xiàn)。
注釋:
[1]參見李寶元著：《績效管理：原理方法實踐》，機械工業(yè)出版社2009年版，第94頁。
[2]參見黃旭東：《民事抗訴制度的實用主義分析》，載《國家檢察官學院學報》2003年第1期，第89頁。
[3]參見李懷：《制度生命周期與制度效率遞減》，載《管理世界》1999年第3期，第68頁。
[4]數(shù)據(jù)來源：1993年至2009年最高人民檢察院工作報告。
[5]引注同[2]。
[6]參見邵世星、安曉玉：《民事行政檢察工作現(xiàn)狀與發(fā)展思考——來自部分地區(qū)檢察機關的調查與研究》，載《人民檢察》2005年第16期，第49頁。
1.1財務管理意識薄弱
行政事業(yè)單位財務管理目標是非營利的，是服務社會大眾的，其資金絕大多數(shù)來自于相應的財政補貼和政府財政撥款，因此，資金是無償獲得的。這就導致了行政事業(yè)單位在使用資金時對資金的管理力度不夠。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的不斷深入發(fā)展，國家逐漸放寬了行政事業(yè)單位通過其他合法的方式取得收入滿足其運營管理的需要，例如，行政事業(yè)單位通過經(jīng)營國有資產(chǎn)來獲得預算外收入。但是，由于行政事業(yè)單位財務管理的意識薄弱，導致在對國有資產(chǎn)進行經(jīng)營的時候，無法對財務風險進行準確的分析和預測，導致國有資產(chǎn)面臨很大的風險。例如，有的事業(yè)單位從銀行貸款后，將貸款用于長期項目投資，有的事業(yè)單位對外投資的金額或規(guī)模超出了其本身的風險承擔能力，還有的事業(yè)單位由于財務管理水平的落后，存在核算風險。
1.2資金管理不嚴格
第一是對預算資金管理不嚴格，尤其是對預算資金的支出控制不夠嚴格，導致資金在使用過程中存在嚴重的鋪張浪費現(xiàn)象，比如違規(guī)超標購買公車、使用公款吃喝、旅游以及進行高消費活動等。有的行政事業(yè)單位招待費和會議費用嚴重超支，嚴重影響了行政事業(yè)單位在人民群眾心目當中的形象。第二，行政事業(yè)單位隨意設置會計賬目的現(xiàn)象十分普遍，這種現(xiàn)象的存在無法為行政事業(yè)單位內部信息使用者提供有效地財務管理決策信息，無助于監(jiān)督者對資金的管理進行評價和監(jiān)督。第三，有些行政事業(yè)單位對資產(chǎn)管理不規(guī)范，資金的使用效率非常低，國有資產(chǎn)的流失十分嚴重。資產(chǎn)管理的不規(guī)范導致行政事業(yè)單位資產(chǎn)的保管、維護和驗收等工作流程都浮于表現(xiàn)，流于形式，無法及時有效地對資金進行清查，從而使得行政事業(yè)單位的資產(chǎn)出現(xiàn)帳帳不符及賬實不符等現(xiàn)象。
1.3專項資金管理制度不完善
我國行政事業(yè)單位專項資金的界定標準存在過于寬松的情況，各級政府及事業(yè)單位的預算和決算中所有的科目基本上都有專項經(jīng)費。專項經(jīng)費的界定標準模糊。另外，專項資金的分配也十分隨意，這就給專項資金的挪用創(chuàng)造了空間，有一些行政事業(yè)單位存在用專項資金填補基本支出的現(xiàn)象，專項資金并未完全做到?？顚Ｓ?。這種只重視尋求財政撥款，但不重視專項資金的使用管理的現(xiàn)象普遍且嚴重，對專項資金的考評和監(jiān)督制度不完善。
2實施新會計制度對行政事業(yè)單位財務管理的影響
2.1新會計制度改變了行政事業(yè)單位的會計主體
在過去的會計制度下，行政事業(yè)單位的會計主體主要進行資金預算活動，從而使得行政事業(yè)單位的屬于國家財政報銷的單位范圍之內。這就導致行政事業(yè)單位成本意識薄弱。在新會計制度下，行政事業(yè)單位以各項經(jīng)濟業(yè)務為對象，開展會計核算，并且通過該種會計核算將各項經(jīng)濟業(yè)務的情況及時、準確的反映出來。此時，行政事業(yè)單位本身被確認為會計主體。因此，行政事業(yè)單位的成本意識將會得到提高，從而節(jié)約行政事業(yè)單位的運行成本，提高資金的使用效率。在新的會計制度下，行政事業(yè)單位必須在重視資金的“效益”和“靈活”的同時，做好記賬、報賬等財務基礎工作，以提高資金的利用效率。
2.2新會計制度改變了行政事業(yè)單位的會計要素
在過去的會計制度下，未明確對會計要素作出相應的規(guī)定，通常將相應的會計科目確認為會計要素。會計科目通常被細分為三大類別。第一類用來反映行政事業(yè)單位資金收入的狀況；第二類反映行政事業(yè)單位資金支出的狀況；第三類反映行政事業(yè)單位資金與物資結存的狀況。在新會計制度下，將會計要素明確細分為六個大類。第一類就是資產(chǎn)，指的是行政事業(yè)單位可以運用的所有的各類資產(chǎn)，既包括流動資產(chǎn)，也包括非流動資產(chǎn)；第二類即是負債，也就是行政事業(yè)單位借入的款項，待經(jīng)過一定期限后須向貸款方償還的款項，包括流動負債和非流動負債；第三類就是所有者權益，也就是行政事業(yè)單位的總資產(chǎn)扣除掉相應的負債后的剩余權益；第四類就是收入，也就是行政事業(yè)單位開展各項經(jīng)濟活動所獲得經(jīng)濟利益；第五類指的是支出，即行政事業(yè)單位開展經(jīng)濟活動所支出的費用；第六類指的是凈資產(chǎn)，也就是行政事業(yè)單位其出資者的產(chǎn)權凈值。同過去的會計制度相比，新的會計制度的會計要素內容更加豐富，適應了行政事業(yè)單位的發(fā)展。
2.3新會計制度改變了行政事業(yè)單位的資產(chǎn)支出
我國行政事業(yè)單位改革的現(xiàn)狀跟發(fā)達國家還是有相當?shù)牟罹啵蠲黠@的問題就是行政事業(yè)單位管理屬性不明確。就事業(yè)單位而言，有的事業(yè)單位在履行行政職能，有的從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，有的提供公益服務。因此，我國的事業(yè)單位的屬性得不到統(tǒng)一。就單純提供公益服務的事業(yè)單位而言，對改革的定位不清晰，也在逐漸的脫離其提供公共服務的目標。一方面，我國的行政事業(yè)單位要想更好地履行職責，就應當拓展其服務職能，另一方面，為了促進我國行政事業(yè)單位的改革和發(fā)展，就必須嚴格限制我國行政事業(yè)單位的對外投資和經(jīng)營等活動。
2.4新會計制度改變了會計報表體系
新會計制度仍然以過去的會計制度為基礎，但也增加了一些內容，比如資產(chǎn)負債表以及會計輔助報表等，從而使得不同類型的行政事業(yè)單位會計報表體系得到了統(tǒng)一，提高了會計報銷的可比性及其通用性，有助于會計報表使用者對行政事業(yè)單位的財務狀況進行分析。
3結論
[關鍵詞]正畸治療難度、結果、需要指數(shù);牙合指數(shù);有效性,錯牙合畸形
[中圖分類號]R783.5 [文獻標識碼]A [文章編號]1008-6455(2010)03-0392-03
Validation of the complexity,treatment outcome and degree of improvement of the index of complexity,outcome and treatment need(ICON)
MA Sheng-nan,SHAO Ping,Zhang Miao-miao
(Department of Orthodontics,Stomatology School of Harbin Medical University,Harbin 150001,Heilongjiang,China)
Abstract:ObjectiveThe purpose of this study was to test the validity of the ICON in measuring orthodontic complexity,outcome,and degree of improvement.MethodsTen orthodontists from harbin medical university evaluated 100 pairs of pretreatment and posttreatment study models for complexity,outcome,and degree of improvement.A calibrated examiner used ICON to score the casts.One month later,a random subset of 40 study casts was recorded by raters and the examiner for reliability testing.A simple kappa statistic was used to assess agreement between the scores from the expert panel and form the ICON examiner. ResultsIterrater agreement was substantial for complexity(k=0.61),slight for outcome(k=0.32),and poor for degree of improvement(k=0.18).Reliability of the calibrated examiner was k=0.87 for pretreatment and k=0.82 for posttreatment casts.Agreement between the raters and the ICON scores was substantial for complexity(k=0.67)and slight for outcome (k=0.23)and moderate for degree of improvement(k=0.27).Conclusion ICON is valid for assessing casts for complexity and outcome.However,lack of agreement among the raters for degree of improvement and between the ICON-based evaluations,so this component should be reexamined.
Key words:index of treatment complexity,outcome and need;occlusal index;validity;malocclusion
在過去的幾十年中,要求正畸治療的患者數(shù)量不斷增加,但長期以來對于正畸矯治難度和結果的評價一般都局限于正畸醫(yī)師自己的判斷,使得病例之間的比較難以獲得令人信服的結果。其次,在流行病學調查時也需要客觀的標準來評判錯牙合 畸形。近年來,出現(xiàn)了一些評價錯牙合畸形的牙合指數(shù),如正畸標準指數(shù)(peer assessment rating,PAR)[1]、牙齒美學指數(shù)(dental aesthetic index,DAI)、正畸治療需要指數(shù)(index of orthodontic treatment need,IOTN)[2],但目前國內尚未出現(xiàn)能夠被廣泛接受和應用的指數(shù)。正畸治療難度、結果、需要指數(shù)(index of treatment complexity,outcome and need,ICON)是由美國和9個歐洲國家的97位正畸學家共同研究制定的牙合 指數(shù),并于2001年正式提出,旨在通過對患者及模型進行評價,綜合評價患者的治療需要、難度、改善程度及結果的可接受程度等,而以前的牙合指數(shù)僅對其上的某一方面進行評價[3-5]。基于以上優(yōu)點,近年來ICON指數(shù)在歐美國家得到了廣泛的采用,然而目前在國內還未得到應用。
一個好的指數(shù)應當有高的可信度和有效性,為了檢驗一個新診斷方法的有效性,應當讓其與證實可靠的方法,即金標準相比較。專業(yè)的正畸學家的評判結果作為治療需要,難度,結果和改善程度的金標準。為檢驗ICON指數(shù)的有效性,將ICON測量值與正畸專家組的結果相比較。
本研究目的是通過對一些已經(jīng)完成治療的正畸病例,應用ICON指數(shù)對正畸治療難度和結果部分的有效性進行評價,檢驗ICON指數(shù)在治療難度、結果和改善程度部分的有效性。
1材料和方法
1.1研究對象:選取100名在2002～2008年,經(jīng)哈爾濱醫(yī)科大學口腔醫(yī)院正畸科治療結束患者的治療前后模型作為研究對象。入選條件為年齡12～35歲(矯治前);有治療前曲面斷層片,以確定有無恒牙缺失及阻生;無正畸治療史;無正頜手術史;無唇腭裂;正中關系與正中頜位相一致。本實驗的研究對象平均年齡為14.8歲(治療前),在治療前有32名患者處于混合牙列時期。
1.2本實驗的專家組:由哈爾濱醫(yī)科大學第一臨床醫(yī)院口腔正畸科醫(yī)師組成,均有5年以上的全職工作經(jīng)驗,并且愿意從事本項研究。
1.3研究方法:專家組分兩階段評價并記錄模型的難度、結果和改善程度。在每一階段評價開始前都對病例進行具體的描述和說明。每一階段均需評價3個部分:難度、結果和改善程度。難度部分的評價,僅需治療前的模型,可按:容易、較容易、中等難度、困難和非常困難5個方面進行評價。治療結果和改善程度方面的評價,需治療前后的模型,治療結果的評價分為:可接受和不可接受兩方面。改善程度方面的評價分為:很大改善、較大改善、中等程度改善、輕度改善和沒有改善或更糟5個方面。取各個專家對每個病例評價的平均分數(shù)作為該病例的分數(shù),將這個分數(shù)與測量者計算出的ICON數(shù)值相比較。在第1階段評價后1個月后,從100個病例中隨機選取40個病例進行第2階段的評價,評價方法同第1階段相同。
ICON測量者按照權重計算ICON值,也分兩個階段進行,第1階段:計算所有100對治療前后模型的ICON值。第2階段:從中隨機選取40對治療前后模型計算ICON值(見表1～2)。
1.4統(tǒng)計學方法:運用組內相關性統(tǒng)計學檢驗ICON測量值的可信度,加權kappa檢驗用于評價專家組內和兩組間難度,改善程度的可信度[6]。用簡化kappa檢驗評價結果的有效性[4]。
2結果
本實驗的統(tǒng)計學結果歸納在表3～5中,ICON測量者對治療前后模型評價的可信度很高(治療前k=0.87,治療后k=0.82)。盡管專家組內的kappa值未顯示出完全的一致性,但是根據(jù)landis和koch的參考值[7],各kappa值均在可接受的范圍內,可認為有一致性。專家間的一致性,難度部分為“較好”(k=0.61),結果部分為“一般”(k=0.32),改善程度部分為“較差”(k=0.18);專家組內一致性難度部分為“較好”(k=0.76),結果部分為“一般”(k=0.23),改善程度方面為“中度”(k=0.48);ICON測量值與專家評價結果相比較時,難度部分一致性為“較好”(k=0.63),結果部分的一致性為“中等”(k=0.56),而改善程度部分的一致性為“一般”(k=0.30)。
3討論
3.1正畸專家的評價結果和ICON指數(shù)測量值的一致性從一般到較好,而專家組內和專家組間的一致性從較差到較好,范圍比較廣泛,這一結果與之前的研究結果相一致[8],但在更早期的研究中,專家組評價治療需要的可信度要比難度和結果方面要高[9]。
3.2在本研究中,采用了kappa檢驗方法,來確定不同測量者之間的一致性,排除了偶然誤差[10]。治療結果和難度部分的kappa值均較以前的研究結果高,這是由于本研究在病例選擇前,對治療前后模型都運用PAR指數(shù)進行了初步的篩選[1]。根據(jù)PAR指數(shù),當PAR指數(shù)大于10時不能結束該患者的治療,增加治療后患者PAR指數(shù)大于10的患者數(shù)量,使治療結果的變異范圍更加廣泛,kappa值需要有普遍性時才有作用,進而使專家組間的一致性提高[1,10]。
3.3專家組間和專家組內在評價改善程度部分的一致性差異最大,組內改善程度的一致性為“中等”,而組間的一致性“較差”,可能的原因為各專家間對改善程度部分的理解有一定偏差,即不同專家對同一病例會有不同的見解,因為改善程度不僅是依據(jù)模型而觀察到的牙變化,還關系到面型,肌肉,骨骼等的變化;而同一專家對不同病例的見解會比較相似,這樣,就會出現(xiàn)組間和組內的差異性。也許這也從側面說明了在這一方面,應當對本指數(shù)做出一定程度的完善。
3.4PAR指數(shù)是目前較廣泛使用的牙合 指數(shù)之一,用于評價偏離正常牙合 或理想牙合 的程度,表示錯牙合 畸形的復雜程度,并將治療結果定量化[1]。但是PAR指數(shù)不能用來評價治療難度和需要。而ICON指數(shù)是目前唯一用于測量治療需要,難度、結果和改善程度的牙合 指數(shù)。但此指數(shù)是由歐美國家的97位正畸專家共同制定而成的,在歐美等國應用比較普遍,目前在國內還未經(jīng)過檢驗,沒有得到廣泛的應用[3,11]。本研究為ICON指數(shù)在以后正畸臨床工作中的應用奠定了基礎,但由于ICON指數(shù)是根據(jù)歐洲國家患者制定的指數(shù),所以在美觀量表等方面與國內患者相比較,還存在一定的差異性,故還需要進一步的完善。
4結論
根據(jù)專家組的評價結果,ICON指數(shù)在評價治療難度和結果方面是有效的。由于在專家組間改善程度的可信度較差,在本研究中,ICON指數(shù)在評價改善程度部分是無效的,需做進一步的驗證。
[參考文獻]
[1]Richmond S,Shaw WC,O'Brien KD,et al.The development of the PAR index(Peer Assessment Rating):reliability and validity[J].Euro J Orthod,1992,14:125-139.
[2]Holmes A,Williom D.The Consultant Orthodontics Group 1994 survey of the use of the index of orthodontic treatment need(IOTN)[J].Br J Orthod,1996,23:149-162.
[3]Daniels C,Richmond S.The development of the index of complexity,outcome and treatment need(ICON)[J].Br J Orthod,2000,27(2):149-162.
[4]Richmond S,Daniels CP.International comparisons of professional assessments in orthodontics: part 1-treatment need[J].Am J Orthod Dentofacial Orthop,1998,113(2):180-185.
[5]Richmond S,Daniels CP.International comparisons of professional assessments in orthodontics: part 2-treatment outcome[J].Am J Orthod Dentofacial Orthop,1998,113(3):324-328.
[6]Chben AJ.A coefficient of agreement for minimal scales[J].Educ Psychol Meas,1960,20:37-46.
[7]Landis JR,Koch CG.The measurement of observer agreement for categorical data[J].Biomerics,1977,33:159-174.
[8]Savastano NJ,Firestone AR,Beck FM,et al.Validation of the complexity and treatment outcome components of the index of complexity,outcome and treatment need(ICON)[J].Am J Orthod,2003,124:244-248.
[9]Firestone AR,Beck FM,Beglin FM,et al.Validity of index of complexity,outcome and treatment need(ICON) in determining orthodontic treatment need[J].Angle Orthod,2002,75:15-20.
[10]Gjorp T.The kappa coefficient and the prevalence of a diagnosis[J].Methods Inf Med,1988,27:184-186.
關鍵詞：區(qū)域公共管理 整體性治理 監(jiān)督機制
中圖分類號：D630 文獻標識碼：A
區(qū)域公共管理是我國解決政治、經(jīng)濟、社會三者之間公共問題的手段，通過對區(qū)域內進行橫向或縱向的干涉，妥善解決好政治、經(jīng)濟、社會三者之間的公共問題，從而實現(xiàn)經(jīng)濟效益與社會效益的共同發(fā)展。在進行區(qū)域公共管理政府整體性治理的過程中，要想推動區(qū)域公共管理政府整體性治理的順利進行，就要構建完善的區(qū)域公共管理政府整體性治理的監(jiān)督機制，通過對區(qū)域公共管理手段的合理利用，形成多元主體共同治理區(qū)域公共事務的新格局。
一、我國政府區(qū)域公共管理的相關概述
（一）我國政府區(qū)域公共管理的發(fā)展現(xiàn)狀
從現(xiàn)階段我國區(qū)域公共管理的發(fā)展情況來看，還是存在著很多的缺失，比如單一的治理體系、“金字塔”式的權力結構、區(qū)域公共管理的方向等[1]，都是影響區(qū)域公共管理政府整體性治理效果的因素，長此以往，區(qū)域公共管理方面的問題會越來越多。由此可見，要想充分發(fā)揮區(qū)域公共管理的效果，就要不斷深化區(qū)域公共管理手段的改革與創(chuàng)新，建立完善的區(qū)域公共管理政府整體性治理的監(jiān)管體制，為區(qū)域公共管理政府整體性治理的順利進行提供保障。
（二）我國政府區(qū)域公共管理的基本特征
區(qū)域公共管理是現(xiàn)代公共管理中的一個分支，只有將基礎理論與實踐經(jīng)驗相結合才能促進其發(fā)展。區(qū)域公共管理彌補了傳統(tǒng)行政區(qū)劃的劣勢，是解決社會、政府、經(jīng)濟之間的公共問題的基本手段。區(qū)域公共管理不僅傳承了現(xiàn)代公共管理中的優(yōu)點，還具有自己的基本特征，一般情況下，區(qū)域公共管理的基本特征分為三種，下面筆者將有針對性地進行分析。
1.從政治治理的社會背景的角度來看
區(qū)域公共治理是社會發(fā)展到一定時期的必然產(chǎn)物，是應現(xiàn)階段市場經(jīng)濟環(huán)境的需求而形成的。隨著世界經(jīng)濟形勢的不斷變化，為了適應時代的發(fā)展，我國的市場經(jīng)濟環(huán)境也要做出相應的改變，才能應對復雜的國際形勢，拓寬市場經(jīng)濟發(fā)展的深度與廣度，從而提高我國的國際競爭力，與國際之間形成一種“你中有我，我中有你”的依賴關系[2]。
2.從政治治理的價值導向的角度來看
現(xiàn)代化的區(qū)域公共管理的價值導向是公共問題與公共事務，與傳統(tǒng)的公共區(qū)域管理相比更加靈活、外向，改善了單一的治理體系，向多元化的方向發(fā)展。在政府進行區(qū)域公共管理的時候，要將“合作治理”作為基本原則，將大量跨國界的公共問題和跨行政區(qū)劃的公共事務都作為區(qū)域公共管理的內容，從而實現(xiàn)社會、政府、經(jīng)濟三者之間公共問題細化治理的目標。區(qū)域公共管理的主體具有多元化的性質，因此，不管是官方的政府組織還是非官方的民間組織，都在區(qū)域公共管理的范圍內，在區(qū)域公共管理的實際運行中，其覆蓋范圍遠比我們看到的要多很多。
3.從公共權力的運行向度的角度來看
區(qū)域公共管理將“合作治理”作為基本原則進行發(fā)展，而“合作治理”的本質在于市場原則、公共利益之間的相互合作。在進行區(qū)域公共管理的過程中，面對復雜的跨國界的公共問題和跨行政區(qū)劃的公共事務的時候，并不是所有的問題都能夠通過區(qū)域公共管理來解決，所以才需要不斷深化區(qū)域公共管理手段的改革與創(chuàng)新，打破傳統(tǒng)區(qū)域公共管理的單一化，向多元化、現(xiàn)代化的方向發(fā)展，只有這樣才能達到雙贏甚至多贏的目標[3]。
二、我國區(qū)域公共管理政府整體性治理的意義
“整體性治理”是政府改革與創(chuàng)新過程中的新舉措，是一種解決社會公共問題的新理論，比如犯罪、環(huán)境保護等方面的問題。近幾年來，“整體性理論”在我國政府發(fā)展中的應用非常廣泛，尤其是在我國區(qū)域公共管理方面。區(qū)域公共管理政府整體性治理是以解決公共問題為核心，通過協(xié)調社會、經(jīng)濟、政府三者之間的關系，來推動市場經(jīng)濟建設的穩(wěn)定發(fā)展，既要改善政府內部各自為政的現(xiàn)象，也要促進市場與政府的合作[4]。
三、區(qū)域公共管理政府整體性治理的監(jiān)督機制的作用
（一）監(jiān)督機制是區(qū)域公共管理政府整體性治理中關鍵的環(huán)節(jié)
監(jiān)督機制是區(qū)域公共管理政府整體性治理中關鍵的環(huán)節(jié)。在社會的發(fā)展過程中，我們總會遇到為了個人利益而奮不顧身的人，其結果可想而知，都不是非常的圓滿。由此可見，只有理性地、科學地追逐自身利益，才是正確的選擇。但是，在現(xiàn)實生活中卻很少有人能夠認識到這一點，才會造成經(jīng)濟、政府、社會三者之間的矛盾，所以，構建區(qū)域公共管理政府整體性治理的監(jiān)督機制十分重要。區(qū)域公共管理政府整體性治理的監(jiān)督機制是政府行為、社會行為、經(jīng)濟行為的保障，在區(qū)域公共管理政府整體性治理的影響下，政府的行為受到一定程度的約束，社會對于法律、法規(guī)的落實方面也更加完善，推動了我國國民經(jīng)濟水平的增長，有助于提升我國的國家競爭力，使中國在復雜的國際競爭中脫穎而出。