時間：2022-04-18 00:48:56
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一、目標任務
年我鎮農村沼氣建設目標任務是：要求年新農村建設點有20%以上的農戶建沼氣池，08年以前新農村建設點每個點至少建2個沼氣池，除年外歷年都無新農村建設省扶點任務的村每個村至少建2個沼氣池。結合發展“豬—沼—果（漁、菜）等農業生態經濟，建設沼氣池。
二、獎補標準和辦法
1、獎補標準：新農村建設省扶點上的新建沼氣池，按每座8m3計算進行獎補，經縣新村辦和縣農業局驗收合格后，每座補助1600元，其中：縣農業局的國債項目資金補助800元（包括技工工資和國家招標器材在內），縣新村辦在新農村建設資金中補助800元；非新農村建設點上的沼氣建設每座由縣農業局補助800元（包括技工工資和國家招標器材在內），新農村建設資金不再獎補。
2、獎補辦法：沼氣池建好后，由縣農業局驗收，縣新村辦復核，合格后分別予以獎補。使用協鑫科技有限公司生產的沼氣罐，達到質量要求，能正常使用的，憑單驗收，由縣新農村辦直接補助企業800元/個，不足部分由農戶自籌，企業負責把沼氣罐送到建設地點，縣農業局負責沼氣池安裝及所有器材的配備，由國債項目資金每個800元包干。改廁與沼氣池建設相結合的農戶，應從新村辦下撥的改廁資金中按每戶400元的標準一并予以獎補。
三、工作措施
（一）加強領導。發展農村沼氣是改善農村生態環境，促進農民增收和推進新農村建設的重要途徑。各村（居）要把發展農村沼氣作為民生工程和社會主義新農村建設的一項重要工作來抓，列入重要工作日程。切實加強領導，實行村（居）書記、主任親自負責，親自抓。切實把關系到農民切身利益的好事辦好，實事辦實。
一、認真抓好《關于進一步加強首都環境建設的工作意見》的落實，不斷提升城鄉環境建設整體水平
一是不斷提高首都環境建設基礎保障水平。進一步強化首都環境建設委及辦公室和各區縣、鄉鎮環境建設機構建設，明確工作職責；進一步理順部門職責交叉程序建設，明確城市管理問題主責部門管理規范、工作流程和工作介入點；積極推進城市管理重心下移，推動基層城市管理機構建設和聯合執法落實；建立完善環境建設資金保障和資源配置機制，依據新時期城市管理改革要求，完善市區兩級財政投入機制，推進環境建設以獎代補等制度建設。配合推進環境建設綜合考評和網格化管理體系建設，加大首都環境建設辦關于綜合考評及城市環境網格化管理協調力度，科學確定綜合考核評價項目，推進環境建設網格化管理全覆蓋，建立健全環境建設督查反饋機制，逐步完善舉報、反饋、督查、績效考核和群眾評價等機制，切實推動城市環境管理再上新臺階。
二是大力開展環境建設四大惠民工程。第一，深入開展群眾身邊環境集中治理工程。認真總結三年來城市道路環境建設達標工作，按照貼近市民、深入生活的要求，把市級達標道路與區域環境建設提升工程緊密結合，區級達標道路與街巷胡同整治緊密結合，進一步修改完善城市道路達標標準，優化驗收流程和指導形式，科學確定達標數量，協同部署，一體建設，集中治理，整體提升。第二，扎實開展中心城區環境改善工程。按照郭金龍書記和王安順市長關于“加大中心城區胡同環境整治力度”要求，認真研究“大雜院里聽民聲”、“樓宇社區問民計”、“田間地頭訪民需”相關意見建議，2014年在東城區、西城區確定30至50條街巷胡同，根據調查摸底情況，結合推進城市校園周邊、老舊小區、集貿市場周邊、旅游景區及公園周邊環境建設，明確三至五年目標任務，建立工作標準，提高設施建設水平和管理水平，并按以獎代補方式給予資金支持，不斷提升中心區域環境水平。第三，積極開展郊區農村環境整治工程。按照首都環境建設城鄉一體化要求，總結延慶、順義等區縣農村環境建設經驗，研究制定關于提高農村環境建設水平的指導意見，提出村莊建設指導標準和工作內容，把農村環境建設逐步納入城市環境建設中并提供相應資金支持。第四，著力開展群眾環境建設參與工程。加強首都環境建設熱線宣傳和資源利用，加大資金投入，強化數據分析，建立與其他熱線的資源整合交流，有效解決群眾實際需求。同時加大“門前三包”落實力度，明確標準、內容和檢查獎懲的依據和標準，研究推進環境建設公共服務領域的社會組織建設，完善城市環境公共服務工作。
三是積極推進其他重點環境整治建設工作。第一，統籌推進環境建設重點項目。在2013年試點工作基礎上，2014年擬在全市范圍繼續組織開展區域環境綜合提升工作，每區一個，共擬定16個區域提升項目。第二，繼續開展鐵路沿線環境整治。部分鐵路沿線積重難返的臟亂差問題，單靠某個部門難以解決，明年擬以京哈線北京段為試點，與規劃、鐵路等多部門聯動，深層次研究鐵路沿線痼疾頑癥治理，通過拆、改、建等綜合措施，力爭對常規的環境整治有所突破。第三，全面完成環二環綠道建設。督促協調西城盡快完成綠道2期（白紙坊橋至永定門橋）環境建設工作，協調加快東城段綠道建設。通過生態護岸改造、親水性建設、挖掘文化內涵等方式，對濱水景觀進行提升，完整建設環二環濱水綠道，最大限度發揮濱水綠廊的休閑、景觀、生態功能。第四，深入推進環境亂象集中治理。起草印發2014年城鄉環境建設集中治理行動方案。深入開展街面秩序、經營秩序、旅游秩序、交通秩序、市容環境等方面的臟亂現象治理，強化工作統籌協調，強化牽頭單位作用和區縣主責地位，調整完善工作機制，根據三年工作目標的要求，實現年度目標任務。第五，努力做好APEC會議環境保障和國慶65周年環境布置。結合中央和北京市APEC籌備小組工作方案，制定印發全市環境治理、環境保障和環境布置工作方案。繼續強化進京第一印象區域（鐵路沿線、機場地區、高快速路沿線）、重點區域（會議、駐地、活動區域）、旅游景區和繁華商業區的環境建設，全面遏制突出問題，提高城市環境水平。根據中央和市委、市政府要求，提前著手國慶65周年環境保障和環境布置的設計、招標工作，并結合APEC會議安排做好城市環境布置，彰顯隆重熱烈的節慶氛圍。
二、認真抓好生活垃圾處理設施建設，不斷提升垃圾全過程科學管理水平
一是大力推進生活垃圾處理設施建設。按照《關于全面推進生活垃圾處理工作的意見》和《北京市生活垃圾處理設施建設三年實施方案（2013-2015年）》關于第二階段（2014年1月-12月）進度要求，全力推進生活垃圾處理設施建設，主要推進項目有：建成南宮生活垃圾焚燒廠項目1項，續建3項，開工建設12項。餐廚垃圾處理設施建成董村餐廚垃圾處理廠1項，開工建設6項。垃圾滲瀝液處理設施開工建設4項。
二是切實抓好生活垃圾處理設施運行管理。生活垃圾產生量增長率城區控制在1%，郊區控制在2%，保持生活垃圾產生量的緩慢增長勢頭。進一步提高生活垃圾焚燒、生化處理能力比例，力爭達到45%。在完善市屬垃圾處理設施在線監控系統基礎上，建設全市生活垃圾處理設施在線監控系統，推進生活垃圾登記排放系統和生活垃圾處理設施IC卡計量系統開發項目（二期）等信息化管理項目建設工作。開展生活垃圾處理設施定額管理工作，包括勞動定員和費用預算定額等方面內容，從而完善北京市市容環衛相關標準規范。
三是繼續推進非正規垃圾填埋場治理。根據《北京市非正規垃圾填埋場治理三年實施方案（2013-2015）》，2014年應完成100處治理任務，完成總量的40%。2014年非正規垃圾填埋場計劃開展治理103處，其中新增項目72處，結轉項目31處。
四是深入開展生活垃圾分類管理工作。按照“十二五”時期規劃目標，2014年北京市居住小區垃圾分類達標率達到70%以上。2014年將繼續在全市選擇相當比例數量的居住小區開展垃圾分類試點工作，進一步鞏固和完善已開展的近3000個居住小區垃圾分類成果，繼續完善垃圾分類投放、分類收集、分類運輸和分類處理的全過程管理體系。在全市16區縣開展垃圾分類居民獎勵試點工作，開發居民獎勵管理系統。切實提高專業化收集運輸和處理水平，構建垃圾分類技術物流體系。進一步深化垃圾減量垃圾分類的宣傳工作。重點在全市中小學開展垃圾分類宣傳活動；繼續發揮垃圾減量垃圾分類工作專家庫和綠色宣講團的作用，把“社會大課堂”、“區縣行”、“社區行”活動持續深入進行下去；繼續辦好“北京市生活垃圾分類網”，提升市民垃圾分類知曉率；在16區縣各建至少一個垃圾減量垃圾分類宣教基地；繼續組織開展好“周四垃圾減量日活動”和“垃圾文明一日游”活動，爭取直接受眾達到十萬人以上。
五是積極推進餐廚垃圾和廢棄油脂規范管理。依托朝陽區餐廚垃圾資源化利用和無害化處理試點工作，全面開展餐廚垃圾規范收集、運輸和處理工作，力爭全市餐廚垃圾規范收集率和資源化處理率達到45%以上。繼續深化和完善餐廚廢棄油脂統一收運、定點處置工作，采取“疏堵結合、重點突破”的方針，全面推進餐廚廢棄油脂綜合監管和資源化利用工作，力爭全市餐廚廢棄油脂規范收集率達到100%。大力推動每日就餐人員規模1000人以上的黨政機關建設餐廚垃圾就地處理設施，實現餐廚垃圾就地資源化處理。進一步推進餐廚垃圾和廢棄油脂管理信息化建設，逐步建立餐廚垃圾價格收費體系。
六是全面加強道路清掃保潔工作。2014年純電動環衛車輛比例達到30%，繼續增置多功能清洗車輛，城市主干道開始實施再生水沖冼，每月對城六區道路塵土殘存量進行監測，并及時公布監測結果。
七是著力加強建筑垃圾運輸規范管理。按照《進一步加強建筑垃圾、土方、砂石運輸管理工作提出如下意見》，進一步抓好建筑垃圾運輸規范管理工作。2013年前全市建筑垃圾運輸車全部實現密閉化，2014年6月全部安裝定位系統。完善建筑垃圾、土方、砂石運輸行業管理制度，自2014年7月1日起，凡不符合北京市建筑垃圾、土方、砂石運輸專用車標準的車輛不得從事運輸。實行建筑垃圾、土方、砂石運輸企業從業管理制度。嚴格辦理建筑垃圾消納許可，并在施工現場進行公示。實行建筑垃圾、土方、砂石運輸通行證制度和運輸企業信用管理制度。
八是努力提高公廁服務管理水平。繼續推進旱廁改造工作，改善群眾如廁環境。按照《市行業公廁服務管理工作標準》，繼續加大對行業公廁的檢查分類指導力度；修訂出臺《北京市公廁建設標準》，加強公廁宣傳工作，推動公廁建設管理水平再上新臺階。
三、認真抓好燃氣熱力安全供應保障工作，不斷提升市政基礎設施安全穩定運行水平
一是積極推進氣熱等市政設施建設。繼續推進陜氣進京四線北京段工程、東北熱電中心供氣工程等重點工程建設，增強本市燃氣供應保障能力。建立天然氣資源供需預測和調度運行響應機制，擴展熱電氣聯調聯供監控平臺功能。統籌規劃新增熱電廠、煤改氣、冷熱電三聯供等大型用氣項目，落實天然氣資源。全面推進農村地區瓶裝液化氣供應網點建設。
二是切實加強燃氣行業安全監管。啟動燃氣行業立法工作，完善行政許可制度。加大資金投入，繼續堅持和完善燃氣供應企業綜合評價和氣質抽測制度。選擇部分企業進行燃氣行業安全生產和用戶服務標準化試評，取得經驗后在全行業推廣。推進燃氣企業安全生產標準化建設，開展天然氣供應企業的評級試點，組織開展燃氣供應企業服務質量監督評價。整合北京市液化石油氣充裝站點，對餐飲經營單位實行液化石油氣專業配送。建立燃氣使用安全審查和社會公示制。
三是加快推進供熱改革步伐。開展既有居住建筑供熱計量改造，推動熱費制度改革。落實北京市與財政部、住建部簽訂的《既有居住建筑供熱計量及節能改造工作協議》，力爭完成8500萬平方米既有居住建筑供熱計量改造。加快推進熱費制度改革，研究制定熱計量用戶采暖費“暗補”變“明補”政策，調動用戶參與熱計量改造和節約用熱的積極性。力爭出臺特殊群體冬季采暖補助政策。積極推進供熱地方性法規的制定工作。
四是全力做好冬季供熱保障。實施老舊供熱管網改造和燃煤鍋爐清潔能源改造工程。在優先安排老舊小區綜合整治、管線老化、供熱不達標小區的基礎上，繼續實施200個小區老舊供熱管網改造任務。完成1600蒸噸燃煤鍋爐清潔能源改造。在做好熱源供需平衡的基礎上，協調做好熱力、燃氣、電力三方的聯調聯供。
五是健全完善地下管線綜合管理體系。進一步加強地下管線綜合管理，統籌地下管線數量、運行現狀、管理機制等情況，通過建立和完善地下管線管理組織體系、基礎數據信息管理體系、隱患排查治理管理體系、安全服務管理體系、應急處置與管理體系、法規標準保障體系等，形成“綜合協調管理、部門分段負責、行業和區域監管、權屬主體負責”的地下管線運行綜合協調管理體系，提高地下管線安全運行的保障能力。
六是深入推進“城市生命線實時監測物聯網應用示范工程”建設。依托“城市運行監測平臺”，圍繞“城市生命線”系統，加快項目實施，建立“日常監測”和“特殊應對”機制，實現燃氣、熱力、供水、排水、電力五大示范企業數據集成和共建共享。
七是強化落實行業安全生產責任。按照“管行業必須管安全”和 “一崗雙責”的要求，落實安全管理責任。組織開展市政市容系統安全生產檢查，排查治理隱患，落實安全生產各項規章制度和技術規范標準。加強燃氣、供熱、環衛行業有限空間作業安全管理和監督。重點開展公共服務用戶燃氣使用安全專項檢查，健全和完善重大活動服務保障工作機制，強化城市公共設施安全應急管理，保障城市安全有序運行。
四、認真抓好基礎保障機制建設，不斷提升城市環境精細化管理水平
一是提升健全統籌協調和責任標準體系。發揮首都城市環境建設委員會統籌領導和綜合協調作用，落實首都環境建設辦專兼職領導席位制度。健全市區兩級環境建設統籌協調體系。明確各級政府環境建設屬地主責，厘清部門間的工作職責，落實作業單位和社會單位環境責任制，提高管理、作業、執法、監督的效能。進一步健全首都環境建設標準體系。
二是不斷完善執法協調和監督考評體系。加強市區兩級城市環境秩序行政執法體系建設，落實行政執法責任制，加強行政執法協調，整合區縣執法資源，推動基層聯合執法。發揮市行政執法部門聯席會議制度重大執法事項統籌協調作用，加強對執法工作的督察。完善首都環境建設綜合考評體系，進一步加大考評結果在行政效能監察、組織人事考核的比重。落實“月檢查、月曝光、月排名”制度，每月在市政府會議曝光環境亂點，每季度在市委常委會進行曝光、通報。
三是切實增強資金保障機制建設。研究完善城市環境綜合整治專項資金管理辦法，建立健全補助機制，重點采取以獎代補、以獎的方式，加大對重點整治項目的支持力度。研究建立適應區域發展、持續提升環境水平的資金保障機制。
關鍵詞：特大城市；生活垃圾；管理問題；對策研究
DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2014.06.009
近年來，城市生活垃圾管理問題日益突出，很多城市面臨著“垃圾圍城”的困境。在這樣的情況下，如何解決城市生活垃圾管理中的問題，如何實現城市生活垃圾的減量化、資源化、無害化，成為城市管理中的重要問題。而在這些問題的表現及其解決上，特大城市具有重要的標本意義。本文以天津市為例，通過深入調研，旨在系統分析當前城市生活垃圾管理存在的問題及其原因，進而提出解決對策。
一、特大城市生活垃圾管理中的問題
20世紀90年代以來，天津市以創建國家環保模范城市、國家衛生城市為載體，以建設生態宜居城市為目標，大力加強了城市生活垃圾無害化處理力度，城市生活垃圾管理工作取得了可喜的進展。例如，自20世紀90年代起，天津市多方籌措資金，集中建設了一批垃圾處理設施。截止“十一五”期末，天津市在垃圾處理環節建設方面取得了很大的成績，共建有生活垃圾處理場9座（衛生填埋場7座，焚燒發電廠2座），大、中型垃圾轉運站6座、小型垃圾轉運站223座，總處理能力為5900噸/日，[1]生活垃圾無害化處理率從“十五”末的80%達到“十一五”末的93%。[2]這些垃圾收集、處理設施的建成及運行，有效地提升了城市生活垃圾無害化處理的能力和水平。但是，天津市城市生活垃圾管理在取得重要成績的同時，在垃圾收集、運輸等中間管理環節，垃圾處理的終端環節，以及垃圾管理的宏觀環境方面都還存在很多問題，阻礙著垃圾管理水平的繼續提升。
（一）中間管理環節的問題
1.分類收集難以有效推行
分類收集是垃圾管理的發展趨勢。2010年6月，國家環保部、住建部、發革委聯合的《關于加強生活垃圾處理和污染綜合治理工作的意見（征求意見稿）》，要求推進生活垃圾分類收集，實現城市生活垃圾收集和運輸全部密閉化。同年7月，天津市在《生活垃圾分類處理工作意見》中提出，擬在市內六區和濱海新區選擇條件較好的居民區開展試點工作，首先對生活垃圾中的餐廚垃圾進行分離，實現餐廚垃圾處理和運輸密閉化。[3]但是，這項工作當前卻面臨著很多障礙。
首先，尚沒有適合國情的、科學可行的分類標準。中國城市生活垃圾管理的一個突出特點是，垃圾中的大部分可再生組分已通過市場化的方式自發回收，剩下需要處理的主體是餐廚垃圾，有機組分高。對于這樣的垃圾如何回收，國際上通行的“可回收”、“不可回收”標準并不一定適合于中國，而如何構建適合國情的垃圾分類標準，尚在討論中。
其次，尚需建立分類收集、運輸、處理的體系。垃圾分類收集并不僅僅是一個簡單的管理環節，而是一整套管理體系。例如，需要確立簡單易行的分類標準，需要居民嚴格進行初次分類，需要足夠的收集和運輸不同種類垃圾的車輛、設施和技術，需要處理不同類型垃圾的技術和設施，以及需要對工作人員進行專門培訓。而收集、運輸、處理車輛和設施的建設，又需要大量的投入和一定的時間。在這些方面，天津尚處于試點階段。
再次，尚需培養和提升居民的分類收集意識和知識。在生活垃圾的分類收集中，居民按照標準進行嚴格的初次分類是基礎。但是，長期以來居民并沒有分類收集的意識和知識，這成為阻礙分類收集制度建設的嚴重障礙。
2.監管體制不順，監管不到位
搞好對垃圾管理的日常監管是做好垃圾管理工作的重要方面。2009年，天津市通過“大部制改革”將負責對生活垃圾的收集、運輸進行日常監管的城管綜合執法部門并入了市容園林委。2012年1月成立了專門對垃圾處理環節進行監管的“天津市生活垃圾處理中心”，并出臺了一系列規范性文件①。但是，當前垃圾管理中仍然存在監管體制不順的問題，并由此導致監管不到位。
首先，多頭監管與監管力量不足并存。按照現行體制，生活垃圾中間管理環節的日常監管權在城管綜合執法部門。但該部門不僅執行生活垃圾的日常監管權，還要執行城市規劃、城市綠化、市政管理、環境保護、工商行政管理、公安交通管理，以及省級政府授予的其他行政處罰權。[4]由于受到人員編制等的限制，真正用于生活垃圾日常監管的力量十分有限。另一方面，原來的市容環衛部門雖然有一定的生活垃圾日常監管力量，但沒有“執法權”，不能有效制止垃圾管理中的違法行為。此外，由于各方面原因，各區縣的城管綜合執法局普遍存在缺編嚴重，執法力量不足等問題②。這些體制上的問題嚴重妨礙了生活垃圾日常監管執法效果的發揮。
其次，對“體制外”垃圾收儲主體的監管仍是空白③。在中國的生活垃圾管理中，除了一般意義上生活垃圾收運處理系統之外，還活躍著一支“體制外”、市場化的垃圾收集儲運“大軍”。這支“大軍”從居民和企業手中低價買進可回收的垃圾，再將其作為“原材料”轉賣給相應的生產企業。客觀地看，這一生活垃圾收集儲運模式有利于垃圾的無害化、減量化、資源化。但問題是，這支以個體經營為主的垃圾儲運“大軍”基本上處于無人監管的狀態，由此產生了非法收集、傾倒、處理生活垃圾等一系列問題。
3.餐廚垃圾收運難
在中國的各類城市生活垃圾中，餐廚垃圾是種類比較特殊、產量比較大、問題比較突出的垃圾。由于下述三方面的原因，當前的餐廚垃圾存在著收運難的問題。
首先，投入和硬件設施建設方面的不足制約了餐廚垃圾的收運能力。餐廚垃圾主要來源于餐飲企業和居民，成分主要是有機廢棄物。由于性狀不同于其他垃圾，需要特殊的收集、運輸車輛和設備。但是，由于受到財力限制，這方面的投入不足，導致了收運能力有限。
其次，利益驅動導致餐廚垃圾收運難。當前的現實是，餐飲企業將餐廚垃圾交給正規的垃圾處理場，得不到“收購費”；如果交給上述“體制外”收儲主體，則可以得到一點“收購費”。這導致很多餐飲企業更愿意將餐廚垃圾交給“體制外”的收購主體，從而造成了餐廚垃圾的收運難。
再次，監管不到位導致“體制外”收儲主體的違法行為難以得到根本遏制。受到利益驅使，“體制外”收儲主體收購的餐廚垃圾，一部分直接成為豬、魚等的飼料，生產“垃圾豬”、“垃圾魚”。另一部分甚至作為“地溝油”的原料，經過處理之后，又回流到了餐桌之上。由于上述監管體制上的問題，當前對餐廚垃圾的監管很不到位，“體制外”收儲主體的違法行為難以得到根本遏制。
（二）終端處理環節的問題
垃圾處理是垃圾管理的終端環節。天津市在加強城市生活垃圾處理硬件設施的同時，垃圾處理環節仍然存在下述三大方面的突出問題。
1.垃圾無害化處理能力和技術有待進一步提升
首先，無害化處理能力有待進一步提高。城市生活垃圾產量主要與經濟發展和非農業人口增長有關。隨著小城鎮建設速度的加快，大量農業人口轉變非農業人口，城市生活垃圾產量也會有較大幅度提高。據天津市環保局預測，到“十二五”末全市生活垃圾產量將達到402萬噸/年，較“十一五”末增長190萬噸/年。而“十一五”末天津市無害化處理能力為250萬噸/年左右，垃圾無害化處理能力存在約150萬噸/年缺口，現有處理能力明顯不足。[5]
其次，垃圾無害化處理技術有待進一步提高。目前，天津市生活垃圾處理技術方面的問題主要是，由于以衛生填埋為主，造成生活垃圾填埋場的滲濾液處理問題不容樂觀。市環保局監測數據顯示，雙口垃圾衛生填埋場滲濾液處理設施需要升級改造；大韓莊垃圾填埋場出水水質不達標；漢沽垃圾填埋場滲濾液處理設施處理量過低；大港垃圾填埋場滲濾液處理設施冬季不能正常運轉；薊縣垃圾填埋場無滲濾液處理設施。[6]垃圾填埋場滲濾液達標難度大，如不妥善處理，會對周圍水體和土壤造成污染。
2.對民營垃圾處理企業的政策扶持力度仍然不夠
雖然近年來天津積極構建生活垃圾處理的市場化模式，但當前對民營垃圾處理企業的政策扶持力度仍然不夠。例如，由民營的晨興力克環保科技發展有限公司投資運營的青光垃圾焚燒發電廠，政府批復的垃圾處理費為55元/噸，遠遠低于垃圾處理成本，這造成青光垃圾焚燒發電廠虧損嚴重。此外，位于津南區的小站餐廚垃圾處理廠（民營）也面臨著土地使用權長期無法辦理，臨時租用垃圾中轉場地造成收運不便、非特許經營單位擾亂餐廚垃圾收集處理秩序、作業車輛沒有完全享受購置稅免征待遇、設備長期“吃不飽”等諸多困難，企業資金已無力承受，舉步維艱。
（三）宏觀環境問題
除了上述問題外，還有一些“宏觀環境”方面的問題也在影響著天津市生活垃圾處理水平的提高。
1.認識問題
首先，對垃圾管理重要性和嚴峻性的認識不到位。第一，政府部門對垃圾管理的認識不到位。很大程度上，一些政府部門及其工作人員，甚至決策層，并沒有對垃圾管理給予應有的重視，往往抱著只要“不出事、不曝光就行”的心態對待垃圾管理。這種心態在很大程度上是投入不足、監管不到位、經濟調節機制不健全（表現在優惠政策、市場準入等方面）等問題的重要原因。第二，公眾普遍缺乏對垃圾管理的認識。由于沒有實行垃圾分類管理和收費制度、宣傳不到位，以及受到整體文明意識和文化素質的制約，長期以來中國公眾對垃圾管理普遍缺乏認識，甚至對垃圾還需要“管理”和“收費”感到不可理解。在很大程度上，這成為垃圾中轉站、處理場等設施選址難、收費難、分類不自覺、包裝過度等問題的重要原因。
其次，對生活垃圾管理“特殊國情”的認識不夠。中國城市生活垃圾管理的最大“國情”，在于垃圾的收集、運輸、處理等主體可以分為“正規軍”和“非正規軍”兩大類。“正規軍”主要是公有公營的垃圾收集、運輸、處理企業，以及經批準的民營企業。“非正規軍”則是體制外的生活垃圾收儲主體。很大程度上，正是這兩大部分實行不同的運營方式，導致了生活垃圾管理的特殊性和復雜性。具體而言，“正規軍”實行接近于國際通行的垃圾管理運營方式，政府對垃圾管理給予財政補貼④。“非正規軍”則從居民等生活垃圾產生者那里“購買”垃圾，并將其作為原料直接投入相關物品的再生產。可以說，這一特殊“國情”既有一定的優勢，又帶來了特殊的問題。其優勢是，兩大類主體共同參與垃圾管理，增強了垃圾管理的力量；“非正規軍”對于生活垃圾的減量化和資源化，客觀上能夠起到一定的積極作用。其特殊問題是，正是“正規軍”和“非正規軍”在生活垃圾管理運營方式上的“矛盾”導致了生活垃圾管理中的諸多問題，如需要探索特殊的垃圾分類制度、垃圾收費制度實行難、監管難度大等。
2.垃圾收費制度實行難
實行垃圾收費制度是建立了較為完善的垃圾分類制度的國家和地區的普遍做法。建設部2007年頒布的《城市生活垃圾管理辦法》規定：產生生活垃圾的單位和個人，應當按照規定繳納城市生活垃圾處理費。天津市早在2001年就制定了《天津市征收城鎮居民生活垃圾處理費實施辦法》，但是，由于下述三方面的原因，多年來并沒有真正實行。一是缺乏科學的成本核算體系；二是公眾沒有繳垃圾處理費的習慣，對收費不支持、不認可；三是垃圾管理“非正規軍”的存在阻礙了收費制度的實行。由于沒有實行垃圾收費制度，垃圾處理的費用全部由政府財政支出，這無疑加大了政府財政負擔，影響了垃圾處理能力的提升。
3.農村和城郊結合部往往成為垃圾管理的薄弱環節
當前，中國的城市化還存在著發展戰略不明確、不徹底、不和諧等問題，[7]這在很大程度上影響到城市生活垃圾管理。在天津市所屬的各區縣中，除了市中心內的六區外，都有一定的農村社區，且農村社區的總量遠遠大于城市社區。據統計，目前天津市共有1448個城市居委會，3782個農村村委會。[8]當前的問題是，城市化進程中農村地區和城郊結合部的垃圾管理主要還是依靠村民委員會的自我治理，隨意堆放問題嚴重，得不到及時處理，成為垃圾管理的薄弱環節。
4.規范性文件不健全，執行不嚴格
近年來天津市在生活垃圾管理規范性文件制定方面取得了重要成績，解決了很多領域“無法可依”的問題。但是，相對于先進國家、先進地區，以及新出現的一系列問題而言，相關法規仍然存在問題。首先，一些頒布實施的法規存在規定過粗、過時的問題。例如，《天津市市容和環境衛生管理條例》、《天津市環境衛生管理規定》等生活垃圾管理的重要法規，還需要進一步細化和修訂。其次，規范性文件的執行不嚴格。受生活垃圾管理現狀的制約，生活垃圾管理規范性文件的執行總體并不嚴格，甚至一些規范性文件頒布之后并沒有真正施行。例如，2001年市政府就頒布了《天津市征收城鎮居民生活垃圾處理費實施辦法》，但由于受到一系列因素的制約，并沒有實行起來。
二、特大城市生活垃圾管理問題的解決建議
在城市生活垃圾管理問題的解決上，特大城市具有重要的典型意義，可以說，天津市存在的問題很大程度上也是困擾其他城市生活垃圾管理的問題。本文基于天津市的調查和分析，結合中國其他特大城市生活垃圾管理中的普遍問題，提出解決城市生活垃圾管理，尤其是特大城市生活垃圾管理的建議。
（一）理順生活垃圾管理體制機制
目前中國特大城市在生活垃圾管理中存在著管理體制不順的問題，這一問題成為其他問題的重要淵藪。因此，解決特大城市生活垃圾管理中的問題，提升垃圾管理水平，首先應理順管理體制機制。對此，本文的建議如下：
1.理順市容園林系統的職責配置
2008年開始的以“大部門制”為特征的政府機構改革之后，特大城市基本上都建立起了以市容園林系統牽頭負責的生活垃圾監管體制。但是，與天津市類似，這一監管體制普遍存在著體制不順、監管不到位的問題。解決這一問題，應進一步整合市容園林系統內部生活垃圾管理部門與城管綜合執法部門的關系。為了便于管理，在市容園林委內部，二者最好各由一位副主任主管，以利于及時交流生活垃圾管理的信息、共同做好生活垃圾管理工作。針對城管綜合執法部門人力不足的問題，應實行原垃圾管理日常監管力量與城管綜合執法部門間的“互助執法”和“聯合執法”。所謂“互助執法”，是指原垃圾管理日常監管力量監督和發現違法行為后，由綜合執法部門工作人員行使執法權。所謂“聯合執法”，是指由原垃圾管理日常監管力量與城管綜合執法部門共同組成執法隊，進行生活垃圾監管。
2.理順生活垃圾管理相關部門之間的關系
除理順市容園林系統的職責配置外，還應進一步理順規劃、建設、環境保護、市容園林等生活垃圾管理相關部門的關系。具體而言，應在生活垃圾管理的主管部門――市容園林委建立生活垃圾管理的“聯席會議”制度，針對垃圾管理中存在的跨部門事宜，定期或不定期召開相關部門之間的聯席會議，共同商討解決方案。對于其中帶有普遍性的問題，在深入研究的基礎上，由相關部門共同制定一體化政策。
3.探索各區縣間的生活垃圾管理新方式
這主要包括，相鄰區縣的生活垃圾主管部門可以就垃圾管理建立“合作論壇”，共同探討垃圾管理合作事宜。相鄰區縣可以就生活垃圾管理中的運輸、處理等事宜簽訂“合作協議”，甚至進行一定程度的“管轄權讓渡”，即用購買服務的方式將這些事宜交由“更便利”的區縣來管理。歐美等先進國家的經驗證明，運用“合作協議”、“管轄權讓渡”等方式，可以減少公共服務成本，提高公共服務的效率和水平。
（二）規范生活垃圾管理相關主體的行為
中國的生活垃圾管理具有自身的特殊性，做好生活垃圾管理工作，應高度重視并“充分利用”這一特殊性，構建適應國情的垃圾分類、收集、運輸、處理主體間合作網絡，并規范相關主體的行為。
1.進一步規范居民的垃圾分類行為，探索適合國情的垃圾分類和收費制度
在垃圾分類和收費制度建設上，應充分考慮中國垃圾管理的特殊國情，充分發揮垃圾產生主體――居民的積極作用。中國城市居民具有勤儉持家的傳統，長期以來形成了以能否“賣錢”為標準的垃圾分類行為。客觀地看，這一標準具有“以可否回收為標準”的雛形。對于主管部門而言，應尊重、強化并規范這一標準以及相應的垃圾分類行為。主要措施是：制定并向居民發放如何“以可否回收為標準”進行垃圾分類的宣傳畫，指導居民做好垃圾分類工作。對于可回收的部分，應充分利用既有市場化的回收力量，做好回收工作。對于不可回收的、以財政補貼來收集、運輸和處理的部分，可以探索建立并逐步實施合理的收費制度，以進一步培養居民的垃圾分類意識和知識，增強政府的垃圾管理能力。在收費標準上，可以先實行較為“籠統”的標準，如按月按戶向居民征收垃圾處理費；在技術條件成熟時，再實行更加“量化”的標準。
2.對不同性質的生活垃圾處理企業給予共同的“國民待遇”
無論是對財政投資運營的垃圾處理企業，還是對民營資本投資運營的垃圾處理企業，都應該一視同仁，實行共同的國民待遇。對于餐廚垃圾處理等亟需加強的領域，相關管理部門還應該從土地使用、建設審批、銀行貸款、財政補貼等諸多方面加強扶持力度。當然，管理部門也應該加強對企業垃圾處理行為的監管。
3.加強和規范“體制外”垃圾收儲處理主體的生活垃圾管理行為
將“體制外”垃圾收儲處理主體納入生活垃圾管理系統，并加強和規范其垃圾管理行為，是當前中國城市生活垃圾管理中亟需進行的一項工作。具體而言，市容園林部門應聯合工商、質檢、稅務等部門開展“體制外”垃圾收儲處理主體的調研和登記審批工作，對于符合條件的管理主體發放許可證，不符合條件的則嚴格取締。在此基礎上，市容園林、工商、環境、衛生等管理部門應加強對其垃圾管理行為的監管，糾正和制止其不規范行為。
（三）推進生活垃圾管理的宏觀環境建設
除了上述措施外，當前還應該特別加強生活垃圾管理的宏觀環境建設，強化政府和公眾對生活垃圾管理的認識，營造生活垃圾管理的良好氛圍和環境。
1.政府應加強對生活垃圾管理重要性及特殊性的認識
生活垃圾管理是現代城市管理的重要內容，其管理形勢日益嚴峻，政府應強化對其重要性的認識，將其納入重要的議事日程，加大投入，不斷改造和提升生活垃圾收運、處理的技術水平和能力。同時，政府還應重視中國城市生活垃圾管理的特殊性，改變單靠政府自身力量來進行生活垃圾管理的傳統認識，規范、調動和發揮各類主體的積極作用。
2.發揮大眾傳媒、社會組織等的積極作用，營造生活垃圾管理的輿論氛圍
先進國家在現代生活垃圾管理體系建立的過程中，大眾傳媒和社會組織都發揮了重要作用。當前，針對城市居民普遍對生活垃圾管理認知度較低的問題，市容園林等生活垃圾管理部門應與電臺、電視臺、報紙、網絡等大眾傳媒合作，制作和播放生活垃圾管理節目，以提升公眾對生活垃圾管理的認識。同時，也應注意發揮居委會、業主委員會，以及致力于環保的新興社會組織的作用，共同營造生活垃圾管理的良好氛圍。
3.城市居民應增強生活垃圾管理意識，積極配合政府的生活垃圾管理工作
中國的城市生活垃圾管理制度正處于建設的初期，實行垃圾分類和收費制度是發展的必然趨勢。作為城市居民，應關注生活垃圾管理問題，養成良好的生活衛生習慣，與政府共同做好生活垃圾管理工作。作為垃圾中轉站、處理廠附近的居民，也應對政府的垃圾處理工作給予理解和支持，對于垃圾運輸、處理中可能影響到自身生活的方面，應以理性、合法的方式提出訴求。
在當前以及將來的一段時期，中國仍將處于快速城鎮化的進程中，城市生活垃圾管理問題必將更為突出。做好生活垃圾管理工作，是城市管理精細化、完善化的必然要求。做好這項工作，需要培養和傳播相應的意識和知識，需要構建并完善適應國情的體制機制，需要政府、企業、社會組織、公眾等的多方合作。目前，中國的城市生活垃圾管理建設處于亟需提升的階段，隨著城市化的發展以及環保形勢的日益嚴峻，這項工作必將得到重視和改進。
說明：本文系天津社科基金項目《城鎮化背景下的城市市容管理創新研究》（項目編號：TJGL11-055）、中國博士后科學基金第52批面上資助項目《城市生活垃圾管理中的府際合作研究》（項目編號：2012M520576）。
注釋：
①例如：《天津市城鎮生活垃圾袋裝管理辦法》（2000年9月13日）、《天津市征收城鎮居民生活垃圾處理費實施辦法》（2001年5月24日）、《關于加強城市生活垃圾處理管理工作實施意見》（2003年8月5日）、《天津市生活廢棄物管理規定》（2008年3月12日）、《天津市城市管理規定》（2010年2月23日）。
②調研發現，這一問題的形成原因如下：受到財政限制，區縣綜合執法部門更愿意使用“協管員”進行執法，但“協管員”本身并沒有真正的執法權。而綜合執法系統實行“雙重管理，屬地為主”的原則，這又妨礙了市綜合執法局對區縣綜合執法局日常工作的監管。
③這里的“體制外”垃圾收儲主體主要指處于生活垃圾管理部門監管體制之外的垃圾收儲主體，不包括民營但處于監管之下的垃圾收儲主體。
④在國際通行的生活垃圾管理運營方式中，用于垃圾收集、運輸、處理的費用，除了政府財政補貼之外，還有相當部分來源于向居民等垃圾產生者收取的“垃圾處理費”。
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