時間：2023-10-10 10:43:13
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在城鄉一體化發展的過程中，許多農地被大量征用，失地農民成為一個獨特的群體，完善失地農民社會保障體系，緩解因征地而產生的各種矛盾，成為城鄉一體化發展過程中必須解決的問題。
一、對郭巷街道失地農民調查的基本情況
郭巷街道地處蘇州城東南城鄉結合部，過去是典型的“魚米之鄉”，水陸交通發達，被稱為蘇州東南的“黃金節點”。轄區內知名企業眾多，輻射長三角的批發市場林立，城市的繁榮已打破水鄉的寧靜，郭巷街道已不可避免地被卷入城鄉一體化的浪潮。2010年5月，原郭巷鄉鎮全部土地均被征用，所有農民均成為失地農民。
本次調查發放問卷200份，回收有效問卷130份，調查對象為21歲以上的問卷共122份。樣本選擇較好，基本能夠反映郭巷街道失地農民基本權益保障的現狀和做法。調查對象有如下特點：失地農民總體年齡偏大，年齡在40歲-50歲居多，平均年齡為41.7歲；失地農民的文化水平普遍偏低，小學文化程度者占30%，初中文化程度者占35%。文化程度在當今已成為就業的首要門檻，這將對失地農民再就業產生極大的阻礙作用。
二、失地農民基本權益保障現狀分析
（一）土地征用與補償情況分析
原郭巷鄉鎮土地被征后，工商業、房地產業等城市經營性用地占75%，公益事業用地和經濟適用房用地各占10%，農業綜合開發用地（高效農業、設施農業）占5%。農業用地向商業用地的轉型，進一步加快了城鄉一體化進程。關于征地補償郭巷按以下標準執行（見表1）。
對于失地農民安置補助費，郭巷從2010年1月1日起按每人3萬元執行。從目前了解情況看，征地補償與安置補助費明顯高于全國水平。
在調查中我們發現，郭巷街道征地補償程序健全，失地人員一旦確定后，就被征地農村集體經濟組織所在地公示。征地補償安置費用自征地補償安置方案批準之日起3個月內全額支付。征地補償安置費用足額到位后，區國土資源局應及時在被征地農村集體經濟組織所在地公告。不難發現，公示在這一環節出現的頻率很高，批閱范圍上升到區級機關。這種公開透明化的補償程序有利于提高政府的誠信指數。
然而，調查也會發現這一環節存在一些潛在的風險和問題：一是為了發展社區集體經濟，各社區普遍采用“筑巢引鳳”措施，大批商業預留地增加，預留地長期閑置，造成土地資源的浪費；二是補償方式以單一的貨幣安置為主，一次性補償費終究有限，難以解決失地農民長久生存的問題。
（二）拆遷與安置情況分析
由于城市化改造需要，失地農民還面臨著拆遷的問題。在拆遷與安置方面，吳中區普遍采用“廣泛動員、民主協商、充分溝通、公開公正”的方式，妥善處理拆遷與安置中遇到的問題。對置換農戶的安置補償靈活采用現房安置、貨幣補償、全部或部分到工業集中區置換標準廠房三種方式，轉換過程通過公證處公證員現場公證的方式切實保障失地農民的權益。這種方式我們稱之為“吳中模式”。
調查顯示，2010年1月初至4月底，郭巷街道共拆遷農戶1595戶，得到妥善安置的拆遷農戶1289戶，占80.8％。在搜集的122份有效問卷中，72位失地農民入住安置房屋，我們以72位失地農民為樣本，進一步對安置房滿意度進行了調查。選擇對安置房“很不滿意”、“不滿意”、“一般”的占四分之一，表示“滿意”、“非常滿意”的占四分之三。
（三）基本生活和醫療保障分析
郭巷街道對失地農民的基本保障主要采用區分對象分類保障的方法。具體地說，將失地農民按年齡分成四個階段：第一階段對象是女性55周歲以上，男性60周歲以上人員；第二階段對象是女性35周歲以上至55周歲，男性45周歲以上至60周歲人員；第三階段：女性16周歲以上至35周歲，男性l6周歲以上至45周歲人員；第四階段：16周歲以下。不同階段給予保養金或生活補助費情況如表2所示。
由表2可知，第二、三年齡段人員可以選擇繳費參加城鎮職工社會保險，即“并軌”，也可以選擇不參加。按城保政策，在職職工的繳費比例為月工資（吳中區2010年最低繳費基數為960元）的28%。郭巷街道對第一、二、三年齡階段的失地農民均做出了高于區標準20元的補貼，第四年齡階段人員的征地保養金，按不低于城鎮居民最低生活保障的標準確定。調查反映出，鑒于蘇州的經濟社會發展現狀，在農保置城保的繳費比例方面，個人承擔的比例較大，給失地農民帶來一定負擔。
對于醫療保險，郭巷街道分類區別對待。針對納入城保并取得就業的農民來說，應按規定參加城鎮企業醫療保險，享受城鎮醫療保險待遇。未納入城保未取得就業的失地農民有兩種選擇：一是可按城鎮自謀職業人員繼續繳納基本醫療保險，享受城鎮職工基本醫療待遇；二是可參加農村合作醫療保險，享受農村合作醫療待遇。但只能二選一，不得重復參保，重復享受。這一政策的出臺對自謀職業的失地農民來說，給予了充分的自主選擇權，是政治民主化的體現。
（四）失地農民就業情況分析
調查顯示，在失地農民中，年齡大、文化程度低、技能缺乏的農民，基本都選擇就近在本社區工作。年富力強，有一技之長的失地農民會依據市場需求做出多種選擇。部分村民流動到其他地方租地從事種植或養殖工作。大約89%的農民希望在失地后得到政府提供就業崗位的幫助，81.3%有農民希望政府組織就業技能培訓，77.5%的農民希望得到具體的就業指導，70.2%的失地農民希望得到及時準確的用工信息，另有16.3%的人沒有對政府提供就業幫助提出要求，希望自己自主解決就業或創業問題。郭巷街道在幫助失地農民實現就業的過程中做了許多工作。例如，廣泛開展就業技能培訓，普及市民生活常識教育，組織大型駐地企業現場招聘會，加強勞務輸出。
三、保障失地農民權益的對策建議
城鄉一體化背景下失地農民權益保障在郭巷街道的實踐總體來說是成功的，總結經驗，查找問題，我們提出以下妥善解決失地農民權益保障問題的建議和對策。
（一）壯大集體經濟，通過增加資產性收入提高失地農民的保障水平
改革開放之后，有些地區弱化了農村集體經濟對農村社會生活的影響，一味地強調農民的個人自主，忽視了規模經濟的好處。從蘇南農村發展實際看，農村集體經濟發展比較好的地區，失地農民社會保障也比較健全，二者相輔相成。從郭巷的實際情況來看，郭巷街道利用其地理區位優勢，建立了蘇州最大的南環橋蔬菜批發市場，東環汽車城；開發了最具發展潛力的尹山湖商圈；組織社區股份合作社，開發物業經濟和特色旅游等，集體經濟強勁成為一大特色，這是維護失地農民權益保障的基礎。同時，由于資產量化到每個失地農民的頭上，每個失地農民都是社區股份合作社的股東，分紅收入成為失地農民的重要組成部分，使失地農民有了多重生活保障。
（二）做好就業安置，通過增加工資性收入提高失地農民的保障水平
土地實際上一直承擔著農民的社會保障功能。農民馬上面臨失業，因此就業安置成為重建失地農民社會保障體系的關鍵。各級政府要充分利用各級各類教育培訓資源，加大投入，認真開展對失地農民的教育培訓，增加失地農民實現再就業的能力，提高他們適應市民生活的基本技能和信心。尤其要加強對40歲-50歲的失地農民的教育和培訓，因為這個年齡群體的失地農民文化水平不高，缺乏適應現代社會的新技能，而這個群體本身是農村社會的中堅，是穩定的源泉，所以對他們的就業安置就顯得格外重要。各級政府要主動牽線搭橋，為失地農民與企業用工之間建立穩定的聯系，降低角色轉換的時間成本，盡快實現失地農民的再就業。通過增加失地農民的工資性收入，提高失地農民的保障水平。
（三）妥善拆遷安置，通過增加補償性收入提高失地農民的保障水平
拆遷安置是一項極易發生沖突的環節，補償安置過程中，要按照“規劃先行，總量平衡；統籌兼顧，分類指導；農民自愿，鼓勵創新；先建后拆，先拆后得”的原則。借鑒“吳中模式”，在失地農民的資格確定方面增加公示環節，嚴格按照區、街道、社區三個步驟進行，最后進行拆遷現場公示。拆遷前期，政策法規須宣傳到位，條件允許下可由政府組織座談會，由拆遷辦負責人為其細述拆遷安置過程，召開失地農民咨詢會，成立咨詢小組，建立咨詢熱線，開通咨詢網站，讓失地農民獲取更多的信息，減少由于不明或曲解政策而引發的上訪事件。
（四）積極探索農民社會保障體系與城鎮社會保障體系的融合方式
要按照失地農民市民化這一目標導向，從實際出發，設計一個便于今后與城鎮社會保障體系相銜接的，能按社會保障制度基本運行規律運作的方案，因地制宜、分層次、分步驟、循環漸進地推動失地農民的權益保障工作。為此，建議政府在充分考慮當地農民的最低生活保障需求、經濟發展水平、政府財政承受能力以及失地農民的數量和范圍的前提下，按照不同年齡階段為失地農民辦理養老保險、醫療保險、失業保險和最低生活保障，逐步將失地農民納入統一的社會保障體系；對在農村已經參加養老保險和新型農村合作醫療保險的失地農民，應考慮在社會養老保險與醫療保險中的大病統籌部分設計為城鄉統一的運行機制，先實行“有差別的統一”，最終過渡到完全統一，徹底解決他們的后顧之憂。在過渡時期，對于失地農民應根據年齡不同可采取不同的養老形式。55歲以下實行養老保險模式，采用個人賬戶式的完全積累制，采取分級承擔形式。根據保養人員、剩余勞動力一次性參加城保的繳費基數和比例，采用區、鎮、個人共同承擔的辦法實施，具體比例按照本地區的實際情況而定。
參考文獻：
1、沈證研.蘇州城鄉一體化的做法值得借鑒[j].政策瞭望,2010(5).
一、系統規劃，促進民政事業全面發展
年初，我局根據區委、區政府中心工作，結合工作實際，出臺了《##區民政局XX年工作要點》，從十個方面系統進行了規劃：一是建立社會救助站，實現城鄉低保一體化；二是全面開展城鄉低收入家庭認定工作，構建覆蓋全民的分層救助框架；三是擴大救助范圍，做好制度銜接，拓寬救助領域；四是加快福利院提檔升級，改變落后面貌；五是啟動“消坯行動”，建立農村危房改造的長效機制；六是完善應急預案體系，做好減災救災工作；七是大力落實優撫安置政策，保持優撫對象思想穩定；八是強化專項社會事務管理，提高民政服務水平；九是健全各級殘聯組織，加強殘障金征收，為殘疾人辦實事；十是落實老年人優待政策，盡力為老年人服務。7月初召開了全區民政工作會，進一步推動了民政工作的進程。
二、深入調研，進一步完善社會救助體系
我局將年度工作安排與學習實踐活動結合起來，在6月份至7月份，開展了一次“關注民生、為民服務”的主題調研實踐活動。并于7月25日至6月25日，局全員下鄉對農村低保戶進行核查登記，通過召集村民代表、村兩委班子及各鄉鎮民政辦人員對以上對象戶進行評議，張榜公布，認定全區農村低保對象，為需要幫助的群眾解決實際困難和反映突出問題。通過調研和全員下鄉服務民生，進一步完善了社會救助體系。
（一）整合城鄉低保，努力實現城鄉低保一體化
目前，低保工作存在城鄉分割問題，即僅以保障對象的戶口性質劃分為城市低保和農村低保，導致標準相差懸殊、“同命不同價”的不合理現象，表現在城市低保線為230元/月，城鎮為200元/月，農村為100元/月。也存在低保一定管幾年，沒有做到“動態管理、有進有出、有升有降”的問題，導致保障不準。農村低保從XX年建立后一直沒有大的清查調整，動態管理不落實。還存在農村低保資金短缺、保障面窄、保障標準偏低，導致保障不足的問題。XX年，我區城市低保率達6.8%，而農村低保率僅3.38%。按保足要求農村低保率應在5%左右。農村低保保障線應適當提高，達到150元左右。針對以上現狀，我們今年上半年從以下幾方面著手實現城鄉低保一體化，達到動態管理，保準保足。
一是打破已不適應形勢需要的老的政策框框，不囿于條例限制，變以戶籍界定城鄉居民為以常住地和是否承包農村土地來界定。即在城鎮有固定住所并常住，沒有承包地的困難家庭人員可按城鎮標準申請低保。二是按生活費指數和承包地保障水平科學確定城市、集鎮、農村最低生活保障線，逐步縮小城鄉保障差距，最終達到同等保障程度。從XX年1月起，我區農村低保線已調至130元/月，縮小了城鄉保障差距，邁出了堅實的步伐。三是打破資金藩籬，實現城鄉低保資金融合，統一管理使用。從XX年起，市局已將農村和城市低保審批權全部下放區局，為統籌城鄉低保創造了條件。全區已批準農村低保5190戶8724人。四是適當增加區級財政投入，大力爭取省市支持做大低保資金蛋糕。
（二）開展低收入家庭認定，實現社會救助工作科學化、規范化
低收入家庭是指家庭收入超過低保標準，但未超過低保標準兩倍的家庭。通俗說是邊緣戶或夾心層。以往，既不能享受低保系列政策，又難以抵御生活風險，難以解決因災因病因學導致的困難。開展低收入家庭認定，能掌握困難家庭的分布情況，與低保工作相銜接、補充、轉化，也是解決因災、因病、因學導致的困難而開展臨時救濟、助學救濟、大病救助、危房改造的基礎。開展低收入家庭認定后，將社會上的各個家庭可區別為一般戶、低收入戶、低保戶，利于構建覆蓋全民的分層分類救助框架，改變救助工作隨意性。對于低保戶，可享受低保金、臨時生活救助、教育救助、無門檻大病救助，危房改造大額補助。對于低收入戶，可享受因災、因病、因學導致的臨時生活救助，低門檻大病救助，危房改造小額補助。對于一般戶，只能享受因大災、因大病導致的臨時生活救助，高門檻大病救助。目前，我區初步認定低收入家庭約3300戶，為低保動態管理提供了第一手資料，也為全面實現社會救助工作科學化、規范化打下了堅實的基礎。
一、系統規劃，促進民政事業全面發展
年初，我局根據區委、區政府中心工作，結合工作實際，出臺了《##區民政局2009年工作要點》，從十個方面系統進行了規劃：一是建立社會救助站，實現城鄉低保一體化；二是全面開展城鄉低收入家庭認定工作，構建覆蓋全民的分層救助框架；三是擴大救助范圍，做好制度銜接，拓寬救助領域；四是加快福利院提檔升級，改變落后面貌；五是啟動“消坯行動”，建立農村危房改造的長效機制；六是完善應急預案體系，做好減災救災工作；七是大力落實優撫安置政策，保持優撫對象思想穩定；八是強化專項社會事務管理，提高民政服務水平；九是健全各級殘聯組織，加強殘障金征收，為殘疾人辦實事；十是落實老年人優待政策，盡力為老年人服務。7月初召開了全區民政工作會，進一步推動了民政工作的進程。
二、深入調研，進一步完善社會救助體系
我局將年度工作安排與學習實踐活動結合起來，在6月份至7月份，開展了一次“關注民生、為民服務”的主題調研實踐活動。并于7月25日至6月25日，局全員下鄉對農村低保戶進行核查登記，通過召集村民代表、村兩委班子及各鄉鎮民政辦人員對以上對象戶進行評議，張榜公布，認定全區農村低保對象，為需要幫助的群眾解決實際困難和反映突出問題。通過調研和全員下鄉服務民生，進一步完善了社會救助體系。
（一）整合城鄉低保，努力實現城鄉低保一體化 一是打破已不適應形勢需要的老的政策框框，不囿于條例限制，變以戶籍界定城鄉居民為以常住地和是否承包農村土地來界定。即在城鎮有固定住所并常住，沒有承包地的困難家庭人員可按城鎮標準申請低保。二是按生活費指數和承包地保障水平科學確定城市、集鎮、農村最低生活保障線，逐步縮小城鄉保障差距，最終達到同等保障程度。從2009年1月起，我區農村低保線已調至130元/月，縮小了城鄉保障差距，邁出了堅實的步伐。三是打破資金藩籬，實現城鄉低保資金融合，統一管理使用。從2009年起，市局已將農村和城市低保審批權全部下放區局，為統籌城鄉低保創造了條件。全區已批準農村低保5190戶8724人。四是適當增加區級財政投入，大力爭取省市支持做大低保資金蛋糕。
（二）開展低收入家庭認定，實現社會救助工作科學化、規范化
低收入家庭是指家庭收入超過低保標準，但未超過低保標準兩倍的家庭。通俗說是邊緣戶或夾心層。以往，既不能享受低保系列政策，又難以抵御生活風險，難以解決因災因病因學導致的困難。開展低收入家庭認定，能掌握困難家庭的分布情況，與低保工作相銜接、補充、轉化，也是解決因災、因病、因學導致的困難而開展臨時救濟、助學救濟、大病救助、危房改造的基礎。開展低收入家庭認定后，將社會上的各個家庭可區別為一般戶、低收入戶、低保戶，利于構建覆蓋全民的分層分類救助框架，改變救助工作隨意性。對于低保戶，可享受低保金、臨時生活救助、教育救助、無門檻大病救助，危房改造大額補助。對于低收入戶，可享受因災、因病、因學導致的臨時生活救助，低門檻大病救助，危房改造小額補助。對于一般戶，只能享受因大災、因大病導致的臨時生活救助，高門檻大病救助。目前，我區初步認定低收入家庭約3300戶，為低保動態管理提供了第一手資料，也為全面實現社會救助工作科學化、規范化打下了堅實的基礎。
（三）加快福利院改造升級步伐，滿足“三孤”人員供養的需要
福利院是民政工作的窗口，孤老、孤兒、孤殘是最需要救助的社會困難群體。由于福利院建設標準低，日常投入不足、缺乏維護，導致面貌殘破落后，規模偏小，無法滿足入住需求。在全市三個區中，我區的鄉鎮福利院綜合面貌最為落后，是全區民政工作的薄弱方面，多年來沒有得到改進。目前，全區5個鄉鎮福利院有集中供養五保328人。廟嶺、臨江、段店三個福利院已不能再收住人員。我們通過于鄉鎮黨委、政府協商溝通，并爭取市局支持，采取分步實施，逐個解決的辦法改造鄉鎮福利院。2009年上半年改造##鎮福利院，籌資300萬，其中##鎮政府拿100萬，社會捐助100萬，省廳、市局以獎代補100萬，建設高標準模范福利院，產生示范效應后帶動全區。同時，爭取市局支持小型建設項目資金，解決落后福利院的基本生活設施。同時，靈活解決福利院供養資金，保障日常運轉和維護，加強福利院管理，在軟件上下功夫，努力摘掉福利院的落后帽子，以實際工作為我區“兩個率先”出力。
6月份以來，會同##鎮政府做好了##鎮福利院改造方案編制、審核上報，向市民政局爭取定點資金重點支持。目前，已完成設計、招標，即將動工。此外還向市局上報了其他福利院建設規劃。
（四）加大救災、減災工作力度，切實保障受災群眾基本生活
關鍵詞：統籌；城鄉；農村社會保障制度；成都
農村社會保障制度的完善關乎“三農”問題的解決；關乎城鄉一體化的進程；關乎我國實現全面建設小康社會的推進。黨的十七大在《決定》中指出農村基本生活保障、基本醫療衛生服務關系廣大農民幸福安康，必須盡快惠及全體農民，要建立貫徹廣覆蓋、保基本、多層次、可持續原則，加快健全農村社會保障體系。而城鄉統籌發展作為新時期黨和政府提出了一項重要發展戰略，決定了城鄉間的社會保障制度必須實現統籌發展，按照城鄉有別，逐步完善，逐步過渡的方式最終實現城鄉一體化社保制度的建設。成都市自2007年被列為“全國籌城鄉綜合配套改革試驗區”，經過幾年的統籌發展，成都農村社會保障制度取得了階段性的發展。
一、成都市關于農村社會保障制度的成績
隨著統籌發展理念的進一步深化，成都市農村社會保障制度得到了跨越性的發展。成都市在城鄉社保發展上遵循制度構架城鄉統籌、待遇標準城鄉銜接、機構設置城鄉統一、經辦操作城鄉一致的思路，探索建立統籌城鄉社會保障體系，基本形成了城鄉群眾共創共享的社會保障機制。
（一）打破城鄉戶籍制度，土地制度等壁壘
2010年11月成都市出臺《關于全域成都城鄉統戶籍實現居民自由遷徙的意見》，其中提出了推進戶籍改革，徹底破除城鄉居民身份差異，實行一元化管理。“雙放棄換社保”及“土地承包經營權換社保”是成都市打破以往土地制度，通過土地換保障的方式極大的調動了成都廣大農民參保積極性，促進了城鄉社保一體化發展。
（二）廣覆蓋，保基本，求均等
近幾年來，成都市城鄉居民無論從養老方面、醫療方面，還是從低保方面，參保率及享受的保障待遇比以往都有很大提高。其中，養老保險參保168.5萬人；失地農民社會保險參保79萬人、參保率100%；城鄉居民基本醫療保險參保712萬人、參保率97%；農民工綜合社會保險參保133.3萬人。這種廣覆蓋、保基本的保障制度深受廣大農民青睞。另外，成都進一步調整了城鄉低保、社會救助體系，以實現城鄉低保居民享受同等教育、醫療及其他救助。通過增加財政投入補貼、醫療報銷比例、大病互助補充醫療保險等方式，以實現城鄉居民享受社保待遇的均等化。
（三）以政府為主導，可持續的財政投入
成都近些年農村社保的發展與政府的主導作用密不可分。政府通過制定和調整相關政策，并通過經濟手段對社保做進一步的監管。在推進經濟社會城鄉一體化發展過程中，不斷加大統籌城鄉社會保障投入，2010年財政用于社會保障的投入占財政一般預算的比重達到12. 4%。同時，政府還大力挖掘更多集資方式，動員更多社會力量，以實現社會保障事業的連續性和可持續性。
（四）規范社會保障管理體制
2006年，成都將新型農村合作醫療、少兒住院互助金工作從衛生部門整體劃轉到勞動保障部門管理，實現了社會保險公共服務資源有機整合。2007年，成都市和區（市）縣兩級分別設置并成立了醫療保險管理局，形成了勞動保障部門統一管理、相關部門各司其職的城鄉醫療保險體制。同時，成都市在保障基金方面也進一步規范了相關的管理措施，明確了各級的管理權限。通過這一實施，基本做到了全市社保制度管理的統一及統籌發展。
二、成都市關于農村社會保障制度的挑戰
成都經驗無論從觀念上的勇于創新，制度上的大膽革新還是從其他配套措施上，其成績都是可圈可點的，但同時也面臨諸多問題。歸結起來主要表現在：
（一）農村社保覆蓋面及水平與城市社保差距仍然很大
農村社保還處于起步階段，農村居民每月領取的養老金僅僅是城市居民每月領取養老金的七分之一（166元），這遠遠不能滿足農村居民的生活需求。橫向對比來看，成都農村社保還遠遠落后于很多發達地區農村社保水平。
（二）部分農民的社保在城鄉轉接方面仍存在很大不便
農民工群體返鄉后，其社保轉接還存在很多問題，被征地的低收入農民還未被納入城鎮社保制度，其保障權益受到嚴重損害。其次，根據《成都市農民工綜合社會保險并軌接轉城鎮職工基本社會保險辦法》，全市當前參加農民工綜合保險中涉及養老保險人數70萬人如果按國家政策有關轉移基金的規定計算，資金最大化缺口達7億元。
（三）制度的碎片化仍是城鄉社保統一的障礙
成都模式雖在一定程度上處于全國的前列，但其制度的總體框架和對接中仍存在很大問題，漸進型改革和補丁式發展的特點導致了制度的碎片化，從而影響城鄉社保的統一發展。
農村社會保障制度法治化欠缺，進而影響到社保基金的管理與全國其他地區同樣存在的普遍問題，即因缺乏法律的監督使得保障基金管理存在一定漏洞，再加上市場作用的不確定性，導致了社保基金風險難以很好的控制。
三、基于成都實踐，統籌城鄉發展中農村社會保障制度的對策
成都關于統籌城鄉社會保障制度的發展離城鄉一體化的目標還有一定距離，但其豐富的實踐經驗對我國中西部大多數城市在統籌城鄉社會保障制度上提供了極大的借鑒意義。
（一）以統籌發展為理念，進行體制創新
對于市場化、城市化局面下的農民身份多元化趨勢，戶籍問題及土地問題是當前城鄉統籌發展中的最大壁壘，必須對農民工群體的身份做一個新的界定作為城鄉社保銜接的接口，為農民工制定一套過渡性保障制度，以醫療制度和養老制度作為主要保障內容，實行個人、單位和國家各負擔的統籌機制，逐步與城市社保并軌。對于失地農民群體的土地進行合理補償，并盡快將失地農民納入城鎮社保系統中。
（二）從實際出發，因地制宜，構建分類分層的農村社會保障制度
基于城市與農村及發達地區與貧困地區的經濟落差，在短時間內構建統一的社會保障制度顯然不合時宜。這意味著在城鄉社保銜接的過程中，農村社會保障制度應從保障類型和保障層次方面，依據不同地區的經濟水平和農民的經濟及心理承受能力，實施多類多層次的農村社會保障制度。對于較發達的地區，應盡快實現城鄉之間的社保銜接；對中等地區，應從保障覆蓋面和覆蓋水平上做進一步調整，主要以醫療和養老保障方面為主要發展；對西部落后地區，應盡可能擴大和提高低保范圍和低保標準，建立和完善合作醫療保險大病統籌制度。
（三）發揮政府主導作用，積極推進農村社保的發展
首先，政府應進一步強化社會救助體系，承擔起社保建設中最基礎的職責。在農村地區建立更廣的低保制度，配合扶貧手段，以最大限度的減少農村的貧困人口。其次，在推行農村醫療保障制度中，政府應適時加入強制性手段。再次，政府應在農村養老保障方面發行更多有助于農民參保、享保的積極政策，對落后偏于地區，政府可考慮通過土地政策來改善農村老人的生活；對發達地區，可通過社會化養老方式，進一步與城市養老保障制度接軌。總之，國家應以“人人平等”為原則，盡其職責與義務，根據國家財力和社會發展水平來推進包括農村社會在內的社會保障制度建設。而絕不能將應盡的責任視為可推卸的“包袱”，因為保障民生是政府的當然責任，也是政府賴于生存的基礎。
（四）加大對農村社保的資金投入，并發掘多種籌資渠道
有學者認為，中國60歲及以上的老齡人口可能在2040年左右達到高峰——4億人，如果保守一點，按城鄉各半，就有2億人。如果今后我國的財政收入平均每年增長5%，到2040年就是20萬億元左右。按目前的標準，資金來源完全不用擔心。政府應盡其所能加大對農村社保的財政投入。與此同時，應該廣辟渠道，借鑒國外模式，發掘多種方式籌集社會保障資金，如開征社會保障稅、發行國債和社會保障彩票、征收個人所得稅及部分國有資產和國有企業收益等等。
（五）進一步完善法律機制，合理規范監督管理機構
法是國家意志的體現，是一種制度得以健康而有效持續運行的根本依據。因此，加強農村社會保障的立法，形成一個有機統一的法律制度體系，是規范推進農村社會保障工作的必由之路。與此同時，加強農村社會保障制度制衡機制建設，對其進行規范管理，強化監督也是農村社會保障制度能順利運行的關鍵。如加強農村社會保障管理機構建設；建立全國統一、權威的農村社會保障管理機構；完善農村社會保障的監督體系，加強農村社會保障機構隊伍建設。
（六）加大社保宣傳力度，提高農民參保意識
要通過宣傳教育，使廣大農民認識到家庭保障與社會保障的關系及社會保障事業的未來發展，充分發動農民參保的積極性。對于東部地區，鑒于其投保條件已成熟，可實現強制性投保機制，從而逐步擴大投保規模；對于中西部地區，對有投保意識的農民可實行自愿性投保機制。
參考文獻
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統籌城鄉規劃建設與管理。廈門市對城鄉實行統一規劃、統一建設和一體化管理,著力推進農村城鎮化和城鄉一體化,努力縮小城鄉差距、島內外差距,并在推進城鄉一體化、島內外一體化采取了許多措施。一是全面啟動島外新城建設;二是實施舊村改造新村建設;三是實施老區山區建設工程;四是實施農村生態休閑建設工程。
統籌城鄉基礎設施建設。市財政繼續加大對農村基礎設施建設的投入力度,結合島外新城建設,統籌規劃城市交通網絡,加快建設廈門新站綜合交通樞紐等項目,完善BRT快速公交網絡和樞紐站點建設。在前兩年率先全面實現通行政村道路硬質化的基礎上,加快道路硬質化向自然村的延伸,全市農村自然村道路硬化率已達75%。農村客運公交線路達48條,投入客運車輛226輛,鄉鎮通客車率100%,行政村通客車率94%,極大地方便了村民的出行。全面實現通訊網絡在農村的全覆蓋。農村有線電視入戶率達到95%。將城市自來水引入農村,截止去年底,農村平原地區入戶率已達91.6%;對城市自來水覆蓋不到的25個老區山區村則實施飲水工程,已經完成和正在實施19個村,余下6個村將在今年國慶節前全面完成,從根本上解決山區村群眾飲水安全問題。
統籌城鄉基本公共服務。從2004年起,市財政每年安排專項資金實施農村義務教育公共衛生體系工程建設,累計已經投入建設資金8.47億元、265個項目,并通過整合農村教育、衛生資源,推動城市名校、名院優質資源向農村延伸,極大地改善農村教育、衛生條件。全面落實農村義務教育階段的各項免費政策,去年我市榮獲“全國推進義務教育均衡發展工作先進地區”稱號。在廈的農民工子女進入公辦學校就學比例達到67%。通過開展市級醫院托管鎮衛生院、區級醫院幫扶鎮衛生院,建立覆蓋鎮衛生院及部分衛生所(室)的托管醫院的居民健康信息系統,提高農村醫療衛生水平。加大農村文化建設投入力度,去年新建2個鎮級綜合文化站、20個村級文化室、97個農家書屋。
統籌城鄉社會保障。率先建立了與城鎮職工養老保險并軌運行的被征地農民基本養老保險制度。截止2009年底,已有5萬多名被征地農民參加這一保險,其中3萬多人已辦理退養手續并按月享受退養待遇。今年還將出臺城鄉一體化居民養老保險辦法。率先建立了城鄉一體的居民基本醫療保險,將門診常見病、多發病納入保障范圍,全市農村居民參保率達98%,成為廣覆蓋、多層次、可轉移的“廈門城鄉居民醫保模式”。率先出臺農民“低保”的地方性法規,實現動態管理下的“應保盡保”。
農村社會養老保險實現全覆蓋。北京市農村社會養老保險始于1987年，1992年全面鋪開。按照城鄉統籌發展的要求，2003年在大興和通州兩區開展農村養老保險制度改革試點。2005年頒布《北京市農村社會養老保險制度建設指導意見》，主要內容包括：一是面向就業年齡內的全部農業人口，建立政府引導、農民自愿參加，以個人賬戶為主，具有待遇調整機制的積累式養老保險制度。二是資金籌集實行“個人負擔、集體補助、財政補貼”，人均財政補貼50-70元，記入個人賬戶。目前13個郊區縣全部建立了農保制度。
農村社會救助體系實現全覆蓋。目前，北京市已初步建立起以最低生活保障為基礎，醫療、住房、教育等專項救助相配套，災害救助、臨時救助、應急救助為補充的農村社會救助體系。北京市從2002年開始建立農村最低生活保障制度，低保標準由各區縣根據當地生活水平和財政能力自行制定，從970元到2880元不等。目前，朝陽區實現了城鄉一體化低保制度。
（摘編自國家發展和改革委員會網站）
我市將加快形成城鄉統籌的社會保障體制
關鍵詞：都市型現代農業；城鄉一體化；影響與作用
上世紀90年代以來，隨著城市化、工業化進程的不斷加快，城市經濟快速發展，而農村發展面臨衰落，城鄉差距不斷加劇，二元結構矛盾突出。在此背景下，統籌城鄉關系，促進城鄉一體化發展，成為解決上述問題的必然選擇。然而，城鄉一體化發展離不開產業支撐，為城鄉一體化提業支撐，則需要充分發揮城市對農村的幅射和帶動作用，發展以城帶鄉、以工促農的新型產業。都市型現代農業正是應城鄉一體化建設的需要，在都市內部及其周邊區域，逐漸形成的一種緊密依托并服務于都市的高層次、多形態的現代農業生產體系。都市型現代農業的形成和發展促進了農業產業結構的調整，帶動了農村剩余勞動力的轉移，推動了生態田園城市的建設步伐，促進了城鄉產業的融合以及城鄉一體化發展。可見，都市型現代農業是促進城鄉一體化發展的有效途徑和新動力。本文構建了二者之間的一個分析框架，在對蘭州市都市型現代農業與城鄉一體化的發展水平進行測度的基礎上，對二者之間的關系進行了實證分析，說明了都市型現代農業對城鄉一體化發展的影響和作用，并基于實證結果提出了以都市型現代農業促進城鄉一體化發展的思路。
一、蘭州市都市型現代農業發展水平評價
（一）蘭州市都市型現代農業發展水平評價指標體系的構建
本文在借鑒前人研究的成果的基礎上，遵循指標體系構建的系統性、全面性、獨立性以及可操作性原則，從都市型現代農業的三大基本功能即經濟、社會和生態功能的角度出發，構建了能夠綜合反映其發展水平的評價體系。整個指標體系如表1所示。
（二）蘭州市都市型現代農業發展水平的因子分析
1.KMO和球形Bartlett檢驗。通過檢驗可知， KMO值為0.738，根據KMO值的判定標準可知，變量比較適合做因子分析。又根據球形Bartlett檢驗的p值為0.000，即拒絕了原變量的相關系數矩陣與單位矩陣無顯著性差異的原假設，故可以實施因子分析。
2.因子分析的總方差解釋。因子分析中提取因子和旋轉因子解的方差解釋顯示：總共有兩個因子被提取和旋轉，它們的特征根都大于1，這兩個因子累計方差貢獻率達到了87.297%，也就是說，這兩個因子全面反映了原來11個指標所代表的大部分信息。我們設F1、F2分別為提取的第一、二個公共因子。
3.旋轉后的因子載荷陣。從旋轉后的因子載荷陣中可以看出，公共因子1在農民人均純收入、都市農業勞動生產率、非農業從業人數占總勞動力比重、農業服務業占農業GDP的比重等指標上的載荷值較大，這些指標主要體現了都市型現代農業的經濟社會功能的發展水平。公共因子2在都市農業有效灌溉面積比重、城區園林綠化覆蓋率、農業成災面積占受災面積比等指標上具有較大的載荷，主要說明了都市型現代農業的生態功能發展水平。
4.因子得分的系數矩陣及綜合得分。利用回歸法，得到系數的最小二乘估計，即因子得分的系數矩陣。根據系數矩陣，可以求出提取的公共因子綜合得分的具體數值，然后以各個公共因子的方差貢獻率占因子總的累計方差貢獻率的比值作為各個公共因子的權重，即公共因子F1的權重為75.41%（65.835/87.297），F2為24.59%（21.462/87.297），則蘭州市都市型現代農業發展的綜合水平就是公共因子的加權平均數，其計算公式可以表達為：F =0.7541F1+0.2459 F2
二、蘭州市城鄉一體化發展水平評價
（一）蘭州市城鄉一體化發展水平評價指標體系的構建
在此，本文構建了城鄉一體化發展水平指標評價體系，包含城鄉經濟一體化發展、社會一體化發展、生態一體化發展水平三個系統層，選取了11個指標，綜合體現蘭州市城鄉一體化發展水平，如表2所示。
（二）蘭州市城鄉一體化發展水平的因子分析
1.KMO和球形Bartlett檢驗。由檢驗可知：KMO值為0.718，變量比較適合做因子分析；球形Bartlett檢驗的顯著水平為0.000，表明樣本個數充足，相關系數矩陣R非單位陣，故可以進行因子分析。
2.因子分析的總方差解釋。從因子分析的總方差解釋可知，總共選取的公因子個數為3，方差累積貢獻率達到了90.308%，也就是說，這3個因子能夠解釋原來11個指標所包含的大部分信息。設F1、F2、F3分別為提取的第一、二、三個公共因子。
同志們：
在新春佳節來臨之際，市民政局自籌30萬元慰問金和一部分慰問物資，聯合市總工會、團市委、市婦聯、市殘聯等部門共同開展這次面向城鄉困難群眾的救助慰問活動。這次救助慰問活動，覆蓋全市城鄉單親母親、困難婦女、貧困學生、下崗職工、殘疾人、老年人、優撫對象、因病因災致貧人員、低保戶和入住城市福利機構和農村敬老院的供養人員等540名特殊困難對象，努力讓困難群眾渡過一個祥和愉快的春節。在此，我代表市委、市政府向全市的城鄉困難群眾表示親切的慰問！
近年來，市委、市政府高度重視民生問題，率先在全省建立起了以城鄉居民最低生活保障和五保供養為主體，以城鄉醫療救助、教育救助、住房援助、臨時救助等專項制度為輔助，以城鄉低保對象、重點優撫對象和老年人優惠優待為補充的全方位、多層次、廣覆蓋的城鄉社會救助體系，有效保障了困難群眾的基本生活，促進了社會的和諧穩定。
構建完善的城鄉社會救助體系是和諧社會的重要內涵，也是和諧社會良好人際關系與社會關系的具體表現。各級黨委、政府要充分認識新形勢下健全完善城鄉社會救助體系的必要性和重要性，認真做好社會救助各項工作，及時解決城鄉群眾的生活難題。要量力而行，穩步推進，分階段實施，規范化運作，不斷完善以城鄉低保、五保供養、災民救助等基本生活保障制度為基礎，以醫療、教育、供暖、住房、就業等專項救助制度為輔助，以各項政策優惠、臨時救助、慈善救助和社會互助為補充的城鄉一體化、管理規范化、組織網絡化、服務社會化的新型社會救助體系，使廣大城鄉困難群眾的基本生活得到有效保障，特殊困難得到有效救助。要健全完善民政部門牽頭，相關部門配合，社會廣泛參與的社會救助體系，最大限度地整合各方面資源，不斷提高社會救助體系的運行質量和承載能力。希望通過這次慰問活動，能夠進一步在全社會營造扶貧濟困、團結互助、和諧共處的良好氛圍，使我們的老百姓生活得更加富裕和幸福。
最后，在新春佳節來臨之際，我向全市城鄉困難群眾致以節日的問候，衷心祝愿大家春節愉快、身體健康、闔家幸福、萬事如意！
一是加強低保規范化建設。按照每人每月420元的標準同步提高城鄉低保標準，實施低保標準城鄉一體化。同時，進一步完善全國最低生活保障信息系統，優化工作程序，完善信息采集，提高低保規范化管理水平。繼續落實困難群眾價格上漲動態補貼機制，及時發放物價補貼。二是加強困難群眾醫療救助。繼續做好城鄉低保、農村五保、孤兒醫療救助金與新農合醫療救助金同步結算，做好低保邊緣大病患者年度救助工作。三是加強慈善救助工作。進一步擴大慈善資金募集渠道，提高認捐資金到賬率；開展機關事業單位在職人員“慈善一日捐”活動；精心組織“助醫、助學、助殘、助孤、助老、助困”等慈善救助項目。加強慈善組織建設，開展多種形式、涉及更多領域的慈善公益活動。四是切實提升五保供養水平。按照集中供養5400元/人•年、分散供養4000元/人•年的標準落實五保供養政策。進一步完善管理制度，提高敬老院服務水平。進一步推進敬老院“一院兩制，以院養院”新型養老模式，拓展服務功能，努力建設以各鎮敬老院為基礎的區域性養老中心。
圍繞增進軍地和諧，加強雙擁優撫安置體系建設
一是深入開展雙擁共建工作。開展新一輪“省雙擁模范城”創建，確保實現“六連冠”。深入開展實事擁軍活動，推進雙擁工作社會化，配合部隊完成教育訓練、戰備執勤和多樣化軍事任務，進一步促進軍民、軍政協調發展。二是做好優待撫恤工作。及時足額兌現優撫對象各類撫恤補助經費。繼續做好殘疾軍人鑒定和換證工作，做好新增重點優撫對象、農村籍60周歲以上退役士兵和已故老復員軍人、老殘疾軍人配偶生活補助經費發放工作，開展優撫“雙百工程”。三是深化退役士兵安置改革。做好退役士兵和轉業士官接收安置工作，完善退役士兵免費職業技能培訓制度，建立承訓學校的年檢制度、退役學員的保障制度和督促檢查的巡視制度。堅持規范管理、有序運行，實現退役士兵參訓率85%以上，學員在校操行優良率95%以上，“雙證”獲取率95%以上，學員取得雙證后三個月內實現就業率95%以上。
圍繞推進民生幸福，加強社會福利服務體系建設
一是加強養老服務體系建設。按照我市基本實現現代化指標細化分解任務，到2013年底，全市要達到每千名老人擁有機構養老床位數27張。首先，加快推進機構建設，加快市社會福利中心建設，力爭2013年底完成新建工程和護理型床位改造，同時，鼓勵和吸引社會力量興建養老機構。全年新增養老床位數1200張，其中護理型床位占67%。其次，切實加大農村養老投入，推動公共服務資源向農村養老服務傾斜，逐步將農村敬老院擴建成集供養、寄養、社區照料和其他社會福利功能于一體的綜合福利中心。同時，完善城區空巢老人和70歲以上失能老人“一鍵通”居家呼叫系統，并且依托12349便民為老服務平臺，健全完善市級虛擬養老院建設。二是推進長壽產業發展。充分發揮長壽研究會作用，通過爭辦第三屆人口老齡化長壽化國際研討會、擴大商標授權范圍、開展長壽文化推介活動等形式，不斷充實品牌內涵，提升品牌價值。重點推進長壽產業項目建設，南部區域分別以南山竹海李家園、天目湖玉枝茶場和社渚前宋水庫為落腳點實施生物技術和生態農業項目；中部區域立足城市西郊、燕山公園景區和長蕩湖景區實施醫養結合養生項目；北部區域以瓦屋山佛教文化為設計點實施文化養老項目。三是大力加強福利彩票銷售工作。加強銷售站點規范化管理，力爭全年銷售總量繼續保持超1億元，籌集福彩公益金900萬元以上。此外，加強孤、殘保障工作，加強重殘人員動態管理，做好一戶多殘、依老養殘困難家庭生活救助工作，落實孤兒保障政策，足額兌現孤兒保障資金。