時間：2022-05-22 01:40:16
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一、主要做法
(一)加強領導，層層落實責任制。
為抓好黨風廉政建設工作，× 單位領導與各部門經理簽定了黨風廉政責任書，層層落實責任制，堅持主要領導負總責，黨風廉政建設有人抓，有人管的工作格局，堅持黨風廉政建設長抓不懈，按時準確上報有關黨風廉政建設方面的報表、材料，并向干部職工通報相關情況。
(二)搞好宣傳教育,抓好領導干部廉潔自律工作。
適時傳達中央、省、州、縣黨風廉政會議精神，發揮教育在反腐倡廉中的基礎作用，豐富教育內容，創新教育形式，增強教育的針對性、有效性，提高黨員及領導干部參與學習的積極性和主動性。采取自學與集中組織學習相結合的辦法，有針對性地對干部職工進行黨風廉政教育，先后組織學習了《黨員權利保障條例》、《行政監察法實施條例》和中央《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》等材料，增強黨員干部廉潔從政、遵紀守法的意識，受教育面達100。
(三)以預防為主，加強黨風廉政制度建設。
1、堅持民主集中制原則，廣開言路，實事求是，開展批評與自我批評，切實糾正存在的不正之風，解決存在的問題，建立和完善領導班子議事決策規則，做到民主科學決策。
2、認真執行《云南省公務員八條禁令》，嚴格執行領導班子議事決策的規則、重大決策的規則和程序、決策失誤責任追究制度、文件管理制度、公務接待制度、公車管理制度等規定，并無違紀現象發生。
(四)加強作風建設，認真開展糾風治亂工作。
1、嚴格執行財經紀律、政務公開管理規定，做到工作人員職責公開，辦事程序公開，收費標準公開，內部財務管理在干部職工中半年公布一次。
2、今年，我單位領導班子成員、干部職工清正廉潔，做到嚴管自己的配偶、親屬和子女，嚴守財務紀律，無收受現金、有價證券及以權謀或變相以權謀私現象，無公款違規請吃請喝、鋪張浪費等違紀違法行為。
二、經驗和體會
1、黨風廉政建設和反腐敗工作是一項長期而艱巨的任務，也是一項政治性很強、收效很大的工作，需要用長久的措施來堅持。同時，黨風廉政建設工作必須緊密結合縣委、政府的中心工作及單位實際來開展，要落到實處、抓出實效。
2、要加大從源頭上預防和治理腐敗的工作力度。堅持標本兼治，從思想上、制度上筑牢反腐倡廉、拒腐防變的堤防，認真落實反腐敗“三項任務”，切實加強黨風廉政建設和反腐敗工作。
3、切實加強領導，層層建立責任制，把任務分解落實到個人。領導干部是黨風廉政建設和反腐敗的第一責任人，也是模范和表率，領導干部必須嚴以律己，廉潔高效，勤政愛民。
三、存在的主要問題和困難
1、個別黨員干部對反腐倡廉工作認識不到位，影響教育學習效果，有待今后加強教育管理。
2、黨風廉政建設和反腐敗工作的學習教育和管理機制還不夠健全，有待今后進一步完善。
四、下年工作打算
1、繼續組織廣大黨員、干部深入學習有關黨風廉政和反腐敗文件精神，增強廣大黨員、干部反腐倡廉意識，不斷加大黨內外監督的力度。
近日，昌吧法院依法審理了16名出嫁女狀告村委的行政案件。昌邑市某村付小玉等16名出嫁閨女，因該村不給發放土地補償費和生活補助費而將村委告上法庭，運用法律手段維護了自身的合法權益，在當地反響很大。
付小玉等16人結婚后，戶口仍在原籍昌邑市某村，因所在村地處市區，近幾年隨著城市建設規模不斷擴大和發展。該村土地不斷被征用，所征用的土地補償和生活補助費該村按照分地人口數平均分配給了有土地的村民，付小玉等16人因出嫁，雖然戶口仍在本村，村委卻沒有給她們分配土地，也未將土地補償費和生活補助費發放給她們，使她們的合法權益受到了侵害。為此，她們16人分別拿起法律的武器，向法院提起訴訟，均要求村委站發土地補償費9000元及2001年、2002兩年的生活補助費800元，共計9800元，并與村委對簿公堂，打起了民告官的行政官司。被告村委在開庭時答辯，未給原告付小玉等16人發放土地補償費和生活補助費是經過村黨支部、村民委員會、全體黨員大會通過的，也經過了原告家長的同意，并且村委會是按照該村村規民約分配的土地補償費和生活補助費，因此并無不妥。
法院經審理認為，被告作為法律法規授權的組織，不僅對轄區內的集體土地行使管理權，而且對被征用耕地所得的土地補償費、安置補助費享有管理權，對不需要安置的，應將土地補償費和因減少土地的生活補助費預以發放。原告作為該村村民，農業戶口，理應與其他村民享受同等的分配受益村。被告不發放原告土地補償費和生活補助費沒有法律依據，應予糾正。原告要求村委補發土地補償費及生活補助費的訴訟請求應予支持。據此，法院根據《中華人民共和國土地管理法》第10條、第47條、《中華人民共和國土地管理法實施條例》第26條、《中華人民共和國婦女權益保障法》第30條之規定，分別判決：由村委發放16名出嫁女打贏了她們的官司，也使村委認識到過去的老傳統老習慣是違法的，嫁出去的閨不是潑出去的水，作為有戶口的出嫁女，也應該享有與其他村民同等的權利。
一、領導重視，促進“憲法法律宣傳月”活動全面開展
及時向市委、市政府分管領導作了匯報，根據全市實際情況，主要做了以下工作。一是制定憲法法律宣傳月活動通知。會同市委宣傳部、市依法治市辦領導小組辦公室、市司法局聯合制定了《關于開展“學習憲法尊法守法”主題活動暨自治區第十二個“憲法法律宣傳月”活動的通知》，昌市治辦[2016]2號，并以市依法治市領導小組文件形式轉發到各鄉鎮、街道依法治鄉鎮、街道領導小組辦公室，各部門（單位）。二是召開協調會。由于憲法法律宣傳月牽涉的部門多，活動的時間長，市依法治市領導小組辦公室、市司法局組織召開由市委宣傳部、市政法委、市直機關工委、市人力資源和社會保障局、市教育局、市委經濟辦、市民政局、市商務和經濟信息化委員會、市民宗局“法治七進”牽頭部門、以及市住建局、市公安局、市文廣局、亞中集團物業的領導和同志參加的協調會。統一思想，明確分工。三是召開工作部署會。形成了主要領導親自抓、分管領導具體抓、各部門（單位）領導配合抓的齊抓共管的局面。各鄉鎮（街道）、依法治鄉鎮（街道）也能夠按照全市的統一安排，抓好此項工作，及時召開會議，就活動的內容、人員、宣傳方式方法等提出了具體的要求，由于各項基礎工作做得早、想得細，為此次自治區第十二個“憲法法律宣傳月”活動的順利開展提供了一個良好的環境。
2016年4月15日在人員密集、商業網點較多的亞中商城舉行憲法法律宣傳月活動啟動儀式，由市依法治市領導小組辦公室李俊文主任主持，副市長多力坤.艾沙同志作了市開展自治區第十二個“憲法法律宣傳月”的動員講話，宣傳活動中市人大副主任黃保元、市政協副主席艾賽都拉•買買提等領導對我市憲法法律宣傳月活動進行了巡視檢查，并給予了肯定。
全市共有49個單位,130余人參加了這次法律宣傳活動，通過設立咨詢臺、向過往市民群眾進行相關政策和法律的宣傳，散發法制宣傳單和宣傳手冊、宣傳資料、出動宣傳車、掛橫幅等多種形式進行宣傳，律師、公證、法律服務、法律援助等法律工作者為群眾現場解答法律咨詢問題100余次，共發放《民族區域自治法》、《刑事訴訟法》、《治安管理處罰法》、《宗教事務條例》、《維吾爾自治區法制宣傳教育條例》、《自治區宗教事務管理條例》等維護社會穩定、民族團結的法律法規，同時散發《食品安全法實施條例》、《義務教育法》、《未成年人保護法》、《婦女權益保障法》、《工會法》、《社會保險法》、《人民調解法》等155種內容的法律、法規宣傳資料4.5萬余份。利用電視臺滾動播出憲法法律宣傳月標語20條。
二、創新形式，宣傳廣泛
1、在憲法法律宣傳月活動期間，市地稅局充分利用現代化信息手段，擴大宣傳覆蓋面，增強宣傳效果，除了利用傳統的電臺、電視臺、報刊作為宣傳媒體外，進一步拓展宣傳渠道，利用手機、網絡、LED傳媒等多種傳播途徑，進行憲法、稅法宣傳，起到了宣傳覆蓋面廣，效果突出的作用。并利用市政府、東方廣場、東升鴻福酒店前LED屏播放憲法、稅收政策圖片。在郵政、信函上印刷宣傳標語或稅收法規，擴大宣傳力度。
2、市畜牧局宣傳車沿線廣播宣傳，車頭前掛“市畜牧獸醫局動物防疫法宣傳車”，深入農牧區各鄉鎮，動物及動物產品交易、經營場所進行宣傳。共出動宣傳車24車次。
3、在憲法法律宣傳月活動期間，北京南路街道結合國衛復檢，邀請法律工作者對各社區黨支部書記、樓棟長、居民群眾、社區干部及“訪匯聚”工作組成員進行《憲法》、《計劃生育管理條例》、《殘疾人保障法》及反等法律法規的講座培訓人員達1600余人。并在13個社區以道德講堂和法治講堂的形式，分別進行了《國旗法》、《食品安全法》、《婦女權益保障法》、《愛國衛生知識》、《消費者權益保護法》、《勞動合同法》、《計劃生育管理條例》、《環保法》教育培訓，受教育達12000余人。共開展宣傳教育35場，LED電子屏標語宣傳620條，懸掛布標210條，宣傳欄宣傳26塊，有線電視宣傳8小時，發放宣傳資料3200份，解答居民群眾法律咨詢152人次。
4、寧邊路街道在宣傳月期間加強了針對流動人口和弱勢群體的普法教育、法律咨詢、法律援助和依法維權，開展了勞動就業、社會保障、安全生產、食品安全和人口與計劃生育，《條例》、《治安管理處罰法》等法律法規的宣傳教育，宣傳月期間，轄區發放法律法規宣傳資料3200份，懸掛橫幅7條、展出法制宣傳版面30塊。把有針對性的法治宣傳與需求性的法律服務結合起來，幫助群眾依法維權，解決困難，強化守法意識。
5、建國路街道各村、社區以遠程教育、板報為載體，組織200多名村、居兩委班子、全體黨員、群眾代表的法律知識培訓班，法律知識結合實際案例講解《物業管理條例》、《國有土地上房屋征收與補償條例》、《條例》等并由姬新會專家講解《土地管理法》。
6、在憲法法律宣傳月活動期間，延安北路街道組織宗教干事、社區全體干部、三民工作組成員在民樂社區基督教堂對1000余名教徒進行《中華人民共和國憲法》、《宗教事務管理條例》、《自治區民族團結教育條例》等法律法規的宣傳，發放宣傳資料2000余份。
7、濱湖鎮結合本地實際，舉辦了法律知識競賽，各參賽代表隊共計45名隊員均認真準備，積極參加，以飽滿的熱情積極參與其中濱湖鎮還舉辦了一期法律知識講座，通過聘請“六五”普法講師團講師為各站所、各村委會成員及駐村工作組共計120人講授了憲法、民法通則的案例內容，做到上一堂課，普及相應法律知識，感受法律氛圍。
三、認真組織參加自治區“學習憲法尊法守法”知識競賽活動
關鍵詞：勞動力市場；招聘環節；招聘歧視
招聘歧視已成為一個世界性問題，實現就業領域的公正、公平是人們一直致力追求的目標。本文根據招聘不同環節把歧視分類，有利于招聘歧視發生的階段，進而找出消除招聘歧視的方法。針對當前我國勞動力市場招聘歧視的現狀，基于招聘歧視研究，對招聘歧視的行為表現進行明確界定，能夠有效規范企業的招聘實踐，保障勞動者的就業權利，促進公平的就業環境。
1 招聘過程中各階段歧視分類
1.1 招聘廣告階段
1）性別歧視。我國《勞動法》雖然明確規定婦女與男子有平等的就業權利，但在現實生活中，用人單位往往對女性就業進行各種限制，雖然不能證明他們工作能力的差別，但是獲得工作的機會卻不均等。
2）年齡歧視。盡管我國法律明確規定了就業年齡和退休年齡，但是許多用人單位以自身發展需要為由，在招用員工時提出了苛刻的年齡條件，使有能力從事某種職業的人無法獲得該工作。
3）經驗歧視。經驗歧視是當前我國勞動力市場的一種“新趨向”。近幾年，要求求職者具備工作經驗己成為很多用人單位的招聘條件，使得大學畢業生或其他剛踏入社會的青年成為經驗歧視的受害者。
4）學歷、院校歧視。不少用人單位借此競相提高求職者的學歷標準，結果造成用人上的“高消費”現象，在2010年關于我國招聘廣告中歧視程度的調查中就發現，在歧視性廣告中學歷和院校歧視有41.58%的發生率。
5）黨派歧視。在招聘過程中把不同黨派身份作為差別對待的理由，要么“黨員優先”，要么將“黨員”資格作為一種行業準入壁壘，是招聘歧視類型中的一種新形式。
1.2 簡歷篩選階段
1） 戶籍歧視。是指根據勞動者戶籍所在地所作的任何區別、排斥或優惠，其結果是造成剝奪或損害其在就業上機會或待遇上的平等，主要表現在：對持農村戶口和外地戶口的勞動者的歧視，這與我國現行的戶籍管理制度有著密切的關系。
2）地域、星座、屬相等刻板印象歧視。企業在招聘時，往往根據不同（地域、生辰等）的特征，形成不同性格、愛好、做事風格等刻板印象，進而進行選擇。
3）民族歧視。經調查發現，60%的少數民族求職者在應聘時，遇到過或公開或隱晦的民族歧視，用人單位往往以飲食習慣或其他生活習俗為理由拒絕接受少數民族求職者。
4）姓氏歧視。根據姓氏或名字中的諧音和特殊含義，人為設定障礙，拒絕應聘者。
5）婚姻狀況、懷孕歧視。為避免承擔女性結婚生育的社會成本，通過制定苛刻的條件來限定女性員工的婚姻或者生育。
1.3 甄選階段
1） 身材相貌歧視。求職者應聘某個他能夠勝任的工作時，而提供這項工作的用人單位卻因其身高或容貌問題把此項工作提供給了其他相對身材較高或容貌較好的求職者，此時身材相貌歧視就發生了。
2）性格歧視。許多企業面試的時候會詢問求職者的性格，在最后做出錄用決策的時候，不是根據需要而是根據個人的偏好去選擇，嚴重侵害的求職者的權益。
3） 健康歧視。如果勞動者的健康狀況既不危害公共安全，也足以勝任工作的條件下，用人單位依然以其健康問題為由對其就業予以不利限制，這就屬于健康歧視。
4） 殘疾人歧視。由于殘疾人自身的缺陷，殘疾人求職同健全人相比總體要困難的多，在實際的招聘中，由于殘疾人的身體條件的差距，殘疾人實際上很難得到合適的機會。
2 招聘歧視問題歸因分析
2.1 制度供給不健全：缺乏對全體勞動者的普惠
1）二元結構戶籍制度造成招聘歧視。計劃經濟體制時期沿襲下來的城鄉分隔的二元結構戶籍制度把城市人口與農村人口，本地人口和外地人口制度性的分隔開來，與社會主義市場經濟的勞動力市場的雙向選擇和人才的自由流動是相沖突的，不能達到人才資源的合理有效的配置，為招聘歧視提供了制度基礎。
2）現有法律制度不健全造成招聘歧視。我國在禁止招聘歧視方面已經確立了一些基本的原則，但是因為沒有專門的機構監督實行，這些規章制度的可操作性非常小。同時，現行的法律制度仍然相當不完善，并沒有專門針對招聘歧視立法從而使得企業為所欲為，招聘歧視行為隨處可見。
3）教育制度不公平造成招聘歧視。教育資源的不公平分配以及我國按地區劃分高考分數線的政策，一方面使得受到歧視的人更難就業；另一方面，對勞動力市場的招聘也具有示范性。
2.2 責任設置不均衡：缺乏對侵權者的懲戒和對維權者的保障
1）對侵權者的懲戒力度不夠。由于我國目前相關規章制度建設非常薄弱，企業和勞動者作為供求雙方，在市場上進行交易的地位完全不對等。同時，由于缺乏公正的規則約束，企業的違法成本太低。
2）缺乏法律救濟和專門機構。我國現行的法律法規沒有對招聘歧視做出具體規定，也沒有明確界定招聘歧視發生在哪個階段如何救濟，使得勞動者的權益在現有的法律訴訟或爭議解決途徑中難以得到有效救濟；另外，作為《勞動法》和《就業促進法》等法規中的就業權保護機構的法院、勞動保障部門、工會和仲裁機構中并沒有專門保護勞動者就業機會平等、處理招聘歧視爭議的機構。
2.3 監督體系不完善：招聘廣告審查、監督制度缺失
由于招聘廣告種類繁多，涉及領域寬廣，專業概念術語或技術標準繁雜等，僅靠工商行政管理部門監督難以到位；作為事后程序的招聘廣告的監督目前存在的主要問題是過于籠統和職責不清晰，《就業促進法》規定了勞動部門負責對歧視性招聘廣告的監督及投訴受理權，并未明確監督管理的具體程序和權限范圍，而《條例》則明確規定工商管理機關是廣告的統一監督管理者。至于兩者的監督管理權限具體如何劃分，則沒有相關法律制度做出規定；此外，互聯網的迅速發展，使歧視性招聘廣告的監督主體缺位。
3 消除招聘歧視的政策取向
3.1 制度改進：消除招聘歧視的發展策略
1）改革現行戶籍制度。戶籍制度是戶口地域歧視的主要原因，關鍵是將戶口與就業權利和社會保障、子女教育問題剝離，使所有人享有同樣的就業權利和社會保障。
2）健全現行法律法規。單獨立一部《反招聘歧視法》，對招聘中的各種歧視問題進行系統的、詳細的規定，運用積極的法律方式，限制用人單位的用人自；同時，建立一個專門機構對招聘歧視問題進行專業的監督，對就業平等進行主動的監督。
3）改革教育制度。高校應當加強自律，克制招生中存在的地域歧視和殘疾歧視。針對教育中的地域歧視，可以采取類似于“肯定性行動”的政策加以糾正。
3.2 法制建設：消除招聘歧視的根本保障
1）加大對侵權者的懲戒。政府作為社會公共利益的代表者和維護者，應率先而行，整改公務員錄用過程中的歧視行為；還要利用法律、法規的手段進一步加大對其他招聘歧視施加者的懲罰力度，追究用人單位的招聘歧視法律責任，主要包括民事責任、行政責任、刑事責任。
2）加強對就業弱勢群體的法律援助和救濟。政府應該整合司法行政和相關部門資源，加強普法宣傳和法律援助工作，營造公眾及就業弱勢群體自身對就業問題的關心和重視，完善民事簡易訴訟程序。
3.3 體系完善：消除招聘歧視的重要途徑
建立統一的權威的招聘廣告審查制度，將廣告經營者和者的廣告審查權和權進行分離，并設立專門機構專向負責歧視性招聘廣告問題的審批和投訴，和運行過程中的監督；該擴大各歧視群體的聯合維權組織以及相關雇主自律組織等，形成一個全方位的管理網，并且通過加強對非政府組織工作成員的職業培訓，提高其專業水平，以及時、準確、有效的解決招聘廣告糾紛中的問題。
參考文獻
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[3]胡彩霄.勞動法精要[M].北京：中國政法大學出版社，2007：48-53
作者簡介
*縣共有17個少數民族，總人口20384人，占全縣人口總數的7%。其中蒙古族15988人，滿族3861人，回族145人，朝鮮族237人,其他民族153人。兩個蒙古族鄉，分別是莫莫格鄉和哈吐氣鄉，共有18個行政村，總人口18198人，其中少數民族6964人。全縣共有12個民族村，分布在5個鄉鎮。
近年來，*縣民族工作緊緊圍繞“民族團結進步和發展穩定”這個核心，狠抓黨的民族政策的貫徹落實，進一步增進了民族團結，促進了民族地區經濟和各項社會事業的快速健康發展，得到了國家和省市領導的充分肯定。2003年，*縣民族宗教事務局被省民委授予“全省民族宗教局系統先進集體”稱號。2005年，該縣被國務院授予“全國民族團結進步模范縣”稱號。2006年被白城市委、市政府授予“民族團結進步模范縣”稱號。
二、保障民族權益和發展民族地區經濟的主要做法
（一）加強少數民族干部隊伍建設
*縣委、縣政府始終把培養、選拔少數民族干部作為落實黨的民族政策、增進民族團結的重要措施來抓，制定了培養、選拔少數民族干部規劃。2005年鄉鎮機構改革時保留了兩個民族鄉及鄉長職位。2009年，在實施統戰工作“四個50工程”中按照數量充足，結構合理，德才兼備的要求，確定了50名鄉局級少數民族干部，建立和完善了少數民族后備干部檔案，實行定期考核并有計劃地培養提拔。目前，全縣已發展少數民族干部746人，占全縣干部總數的7.1%，基本接近全縣少數民族人口比例。其中，有6人擔任副縣級以上領導職務，有55人擔任鄉科級少數民族干部,占全縣鄉科級干部總數的10.6%。全縣少數民族黨員已發展到981人，當選為縣人大代表和縣政協委員的少數民族同志分別占17.62%和18.9%，少數民族專業技術干部3282人,占全縣專業技術干部總數的47.5%。2008年縣委組織部選派了10名少數民族干部到財稅、金融、經濟、保險等部門掛職鍛煉，培養了一批政治強、業務精、素質好的少數民族干部。少數民族的政治地位和社會地位不斷鞏固和加強。
（二）發展少數民族教育文化事業
幾年來，*縣委、縣政府以發展少數民族語言為重心，切實加強了民族教育教學管理，不斷提高民族教育教學質量。一是強化管理，完善機制。制定下發了《關于進一步加強民族教育教學工作意見》，結合實際采取以漢語授課為主，加授蒙語文的教學模式，為少數民族學生入中學繼續學習蒙語文打下了堅實的基礎，進一步推動了民族學校的雙語教學的發展。蒙中寄宿生管理工作，被省教育廳評為全省中小學寄宿制管理工作先進集體；二是加強交流，促進提高。縣教育局和民族學校加強對外交流，積極和其他地區民族學校聯系，學習先進的管理經驗，進一步提高了民族學校的內部管理水平。2008年，在哈爾濱舉辦的東北三省蒙古族教育教學研究會成立20周年會上，該縣教育局被評為先進集體榮譽稱號。三是搞好研究，力主創新。民族學校加強了民族教研課題研究，教研課題“民族中小學自主創新三語教育整體改革實驗研究---注重四個結合，培養學生聽說能力”獲得國家認定。
（三）有效保障少數民族保持或改革風俗習慣的權利
制定下發了《關于加強民族工作的意見》，明確了縣委、縣政府和有關部門在財經、教育等方面的支持意見，為發展民族經濟和社會事業提供了有力的保障。2008年*縣委統戰部組織協調相關部門成立了全縣少數民族聯誼會，明確職責，建立制度，落實組織，為宣傳貫徹黨和國家的民族政策、法律法規，加強聯誼，增進團結提供了更進一步的保障。認真貫徹落實《民族鄉行政工作條例》、《吉林省散居少數民族權益保障條例》。圍繞各項民族條例的學習貫徹落實，切實加強了民族法制宣傳工作。在全縣范圍內，通過黨校授課、新聞媒體宣傳、舉辦學習講座等多種形式，進一步宣傳黨的民族政策和法律法規，切實增強了全縣各級領導干部和廣大人民群眾的民族法制觀念和維護少數民族群眾合法權益的自覺性。尊重回民風俗，協調民政部門在*鎮太平村選址，為他們解決了墓地問題。協調工商等部門積極為回族群眾開辦清真飲食業辦理各項相關手續，全力為他們創造良好的經營環境。同時在開展民族團結進步活動的深入與創新上下功夫，結合當前新形勢、新任務的要求，在全縣范圍內大力開展了以“比團結、比發展、創和諧”為主題的民族團結進步活動，堅持召開兩個民族鄉周年慶祝活動，并每年分別在兩個民族鄉召開全縣民族工作座談會，通過這些舉措積極營造了良好的社會氛圍，促進了民族關系的健康和諧發展。
（四）大力發展少數民族地區經濟
*縣委、縣政府在扶貧資金、教育經費、貸款投放、轉移支付資金等方面給予少數民族鄉村最大傾斜，并動員相關部門，盡其所能地幫助民族鄉解決發展中的難題。一是發揮立地優勢，全力抓好種植業結構調整。2個民族鄉不斷增加烤煙、花生等經濟作物，煙田面積達到4000畝。哈吐氣鄉2008年實現烤煙產值達400萬元，烤煙收入成為了種植業收入的重要組成部分。2007年哈吐氣鄉積極配合國家和省有關部門搞好西部土地開發整理項目工程，現已完成土地平整約6萬畝，為以后開發水田增加農民收入奠定堅實的基礎。莫莫格鄉充分發揮立地優勢，大力發展花生種植業，面積達1500公頃，雜糧雜豆面積1000公頃，僅花生一項收入達700余萬元。二是著眼當地條件，大力加強農田水利基礎設施建設。莫莫格鄉2008年籌措資金232萬元，打深水機電井120眼，為春季抗旱播種和抗旱保苗發揮了積極的作用，為農業豐收提供了有力保障。三是結合地方特色，著力加強牧業強鄉建設。2008年兩個民族鄉大牲畜發展到11800頭（匹），羊發展到7.6萬只。糧食總產量達到3.47萬噸，農業總收入實現9539萬元，兩個民族鄉農民人均純收入分別達到3000元和4000元。四是抓好保障，努力做好民族鄉的醫保、低保工作。兩個民族鄉農民合作醫療參合率達95%，共有969名符合條件的困難農民享受到了最低生活保障待遇，保障率達100%。為徹底解決農民因病致貧、因病返貧問題起到了有力推動作用。縣鄉兩級政府和有關部門對民族鄉村五保戶、貧困戶等弱勢群體在備耕生產、住房建設等方面給予了最大優惠政策，每年為困難群眾捐款捐物折合人民幣27.8萬元，極大地緩解了他們的生產生活困難。
三、存在的問題和建議
穩步推進機關效能建設，提高依法行政能力。
一是以創建“五型機關”為載體，結合局機關實際制定完善了《察布查爾錫伯自治縣教育局機關效能考核辦法》、《教育局機關窗口股室服務承諾制》、《察布查爾錫伯自治縣教育局職責失誤責任追究制》和《首問責任制》，完善了各股室崗位責任制度和股室管理制度，實行掛牌上崗和外出公示制度，促進了機關作風的轉變。
二是提高依法行政能力。支部機關全體干部、職工認真學習了《中華人民共和國行政許可法》，通過學習和貫徹落實，杜絕了工作中存在的缺位、錯位等現象的發生。
三是加強機關考勤工作。嚴格執行考勤制度(平時簽到、會議簽到)，有專人負責，做到上班有簽到、請假有手續、公差明去向，并健全考勤檔案。同時將考勤與年終考核和績效考核緊密結合，有效地控制了機關工作人員的遲到、早退、缺勤現象。
大力推動黨建“走前頭”，促進我縣教育事業跨上新水平。（堅持“圍繞教育抓黨建，抓好黨建促發展”，充分發揮教育局機關、局屬學校在全縣教育教學工作中起著指導、示范、帶動、輻射作用，促進全縣各級各類教育的健康、快速、和諧發展。
一是基礎教育快速發展。年初，在教育工作會議上，提出了控輟保學的具體措施和要求。要求始終把鞏固“普九”成果，提高“普九”水平放在工作首位。建立了控輟保學機制，大力推行聯系鄉鎮學校制度和勸學制度。今年我們繼續實行了教研員聯系鄉鎮學校制度，實行責任捆綁。教研員把勸學保生工作作為春季首要工作，經常與學校教職工一起走村串戶上門勸學,使大多數輟學生返回了學校。4月25日至5月25日，由縣政府教育督導室牽頭，局機關抽調精干人員，組成3個檢查組，下到全縣中小學校，開展了為期30天的專項檢查并對檢查結果及時進行了通報，對檢查發現的問題下達了限期整改通知，為控輟保學、鞏固“普九”打下了堅實的基礎。困生入學交費困難的實際，各學校采取減、緩、免、捐等多種方式，上半年各校共為貧困生減免學雜費近1萬元。同時，繼續完善了貧困生救助制度，救助資金發放及時到位，確保了貧困生按時入學。上半年我們還完成了春季“兩免一補”資金發放工作：為24575名學生提供了免費教科書，總金額達115萬元；為26112人免雜費115萬元；為1599名家庭貧困住宿生補助生活費399800萬元。“兩免一補”惠及貧困學生26112人，共發放金額1671572元。完成學校公用經費70萬元的發放工作，其中上級財政撥付56萬元，縣財政配套14萬元。
二是職業教育持續發展。今年，在加格斯臺鄉中學開設了職業教育分流班，開設有烹飪和裁縫兩個班，共招生36名學生。為自治縣職業教育發展開創了新的路子。縣職業高中與江蘇泰州職業學校達成聯合辦學協議，今年9月開始招生。
三是切實抓好教育系統教師、校領導兩支隊伍的建設。在對全縣各學校在崗人員情況及超編情況進行調研的基礎上，清理了各校借調人員；調整了縣一中、縣三中招聘的6名教師的崗位；落實86名代管教師各種關系到各校，爭取到這部分教師同州招聘教師同等的待遇。
為提高學校管理隊伍水平，舉辦1期校長、書記培訓班；對部分學校管理情況進行了調研，撤消了2所學校校長職務；為加強學校管理及校長隊伍管理，出臺《校領導外出報告制度》、《校領導任課、聽課制度》、《學校財務管理制度》。積極開展學校領導掛職鍛煉工作，從各學校選派部分學校領導到江蘇對口學校進行掛職鍛煉，接受教育新理念，學習先進的教育教學管理經驗，逐步造就一支符合時代要求、能發揮示范和輻射作用的學校領導隊伍。
同時我們依托各級各類培訓學習，結合工作崗位實踐，提高隊伍整體素質。一是狠抓“雙語”師資培訓。支部19名“雙語”骨干教師參加自治區少數民族“雙語”培訓。二是狠抓業務、綜合素質培訓。支部9名教師參加自治區培訓，108名教師參加自治州培訓，250名教師參加自治縣培訓。舉辦了為期20天的維、哈語系小學教師繼續教育培訓班，共有80名教師參加培訓；完成為期兩年教師漢語強化培訓班的前期準備工作。安排13名民族學校漢語教師到漢語學校進行為期1周的工作實習。
根據督導團辦公室的工作要點和我市年度教育工作計劃，結合遼源市實際，我們認真制定了督導工作要點，確定了六項重點目標任務，突出了教育難點熱點問題的督導檢查力度。按照全年的工作安排，細化了督導工作日程，做到了任務明確，時間具體，人員落實，分工到位，并及時下發了工作要點。
月份，省年度督導工作會議后，我們及時召開了縣區督導主任會議，安排部署全市的教育督導工作，教育局主管領導親自到會并作重要講話。會議首先傳達了全省教育督導工作會議精神，認真學習了省政府教育督導團總督學于興昌同志的重要講話，深入領會了省督導團辦公室下發的年工作要點精神，進一步明確了省對今年教育督導工作的安排部署。為促進全市教育督導工作的學習交流，各縣區督導室主任對年工作完成情況和年工作安排做了交流，并就相關重點工作內容進行了有針對性的研討，使全市督導工作的有效做法得到借鑒和推廣。
為扎實做好今年的教育督導工作，會議按照省的工作要求，根據全市教育改革與發展的實際，進一步強化了發展性評估理念，確定了“圍繞大局、服務發展、科學督導、有效指導”的工作策略。為配合全市教育發展的需要，在創新督導工作方式上進行了探索性研討，進一步明確了教育督導工作的程序、方法、步驟，特別是就加強專項督導、隨機督導、綜合督導的綜合運用，培育發展性督導特色，形成了共識，明確了要求。市督導室結合遼源教育實際，重點對年的工作進行了統籌安排。在對去年專項督導工作進行認真總結的基礎上，重點部署了新一輪中小學校督導評估實驗和縣級政府教育工作督導評估，并對參會者進行了專題培訓，推出了較為詳實的操作程序和方法，為全市督導評估工作的進一步落實提供了保障。尤其針對教育重點工作目標責任書、高中新課程改革、中小學校體育工作、農村遠程教育和實驗室建設、中等職業學校建設、控制農村學生輟學、質量萬里行等項督導評估和督導隊伍與信息化建設等工作，提出了具體的任務和工作要求。
1.1增強學生自主性,增大自由度，在執行上帶來了困難
一個宿舍樓集中住著一個院系，同一專業的集中在一個樓層，同班同學分布在同一宿舍，這是以前的學生住宿模式。大家可熟悉彼此，也方便集中管理。但在后勤社會化實行后，增強了學生自主性，增大了自由度。沖擊了思想政治的常規教育，還有對學生的管理工作。減少了學生之間跟師生之間的交流，拉大了輔導員跟學生之間的距離，減弱了學生被學校制約的約束力，同時還減少了同學之間的互比性現象。要是我們采取不當的引導，不到位的管理，自由散漫、生活無規律等不好的現象會出現在學生思想行為上。
1.2削弱學生干部起到的監督管理作用，不暢通的信息反饋渠道
學生住進公寓后，分散是學生居住的一個特點。學分制逐步代替學年制，寢室代替了常規班級。宿舍成為學生進行交流的場所,在這里也是自我教育、學生相互影響的場所。所以，削弱了班委會跟團支部所具有的監督作用，相對的管理松散，信息具有不暢通的反饋渠道。也難以比較早的知道學生在生活區、宿舍內的表現。問題一般是發展到比較嚴重時，院系跟年級才知道，這樣教育跟管理的好機會也就錯過了。
1.3學生在認識上轉變沖擊了舊管理體制
實行社會化后勤服務后，讓變化在學生對管理的認識上發生，因為住宿在當今社會轉變成了商業行為，所以大部分學生認為：我消費了就是上帝；應理所當然的感受服務。并且要求有強烈、高的各項服務。對于管理人員在公寓中的管理，難免有抵觸心理，只要在不毀壞設施的情況下，屬于我的生活自由就沒有權利干涉。出現的新課題體現在了學生教育跟管理上。
1.4對學生進行思想教育的工作在社會信息化后面臨著新挑戰
住進公寓后，大大提高了跟同齡人、不同專業、院系，班級接觸的機率。此外，比較全面的信息服務也會通過電腦網絡方便的讓學生接受，接觸社會會更廣泛，不斷的增加信息交流頻率，讓不一樣的觀念，不同的事物認識也相互撞擊。當今的青年大學生，具備不成熟的價值觀、世界觀、人生觀，外界文化跟觀念容易干擾他們。在進行思想政治工作時大大的增加了挑戰性。按原有的工作條例對學生進行思想教育跟管理已不再適應實行后勤社會化面臨的新形勢，對其變更和完善需要盡快。學生不完善的宿舍管理影響著他們的學習、活動，同時讓學生工作者模糊的認識宿舍。學校開展思想政治教育的工作受到了影響，所培養人才質量也受到一定的影響。
2后勤社會化后學生宿舍物業管理對策分析
高級建設人才的培養離不開大學，學生的學習跟生活受大學教育的影響，要按一定的工序進行，因此管理學生要不同于其他的行業的管理，因此社會效益中的政治要求制約著企業的管理手段跟經營思想，管理跟教育目標要實現一致性。因此，社會化管理在學生公寓實行后，物業管理不可能全部采用社會上招待所、商務公寓的形式，推向市場簡單，運作完全采取市場化。學生的管理要采取管理跟教育且標相結合的方法。
2.1管理體制要合理,工作機制要高效
首先，對于管理學生宿舍可依靠有后勤部門跟學生工作部門派人組成的工作組織，宿舍的日常工作可有它全面負責。溝通渠道跟方式要科學，要讓管理格局呈現指揮有力的縱向，配合密切的橫向，宿舍管理中的互相推諉、條塊分割現象方可解決，落實對學生的教育管理，保證維修跟保潔等服務的質量。其次，保障機制要進一步的完善。一方面可讓管理宿舍的資金得以確保，專款專用、經費到位；另一方面對于教育管理服務要加快它的信息化、制度化、規范化、科學化，現代技術要充分利用，工作質量跟效率才能得以提高。最后，責任權利結合制度的形成。工作要嚴格按照管理學生宿舍的特點進行，僅靠單純福利性或者行政方法的政策不能改變,管理方式要實行行政跟經濟方法結合的方式。承擔的責任管理人員要明確,權利要相應的賦予，主觀能動性要通過管理人員充分發揮，讓責權利達到一致。
2.2管理采取彈性、寬松式
學生的管理處在以前高校管理時，具有嚴格、封閉式的特點。當今對創新人才的要求已不能適應。特別是一些新形勢的變化，對學生采取舊的管理模式已經是不可取了，管理各高校的學生越來越吃力，很難控制學生行為。因此管理要采取彈性、寬松式。在科目選擇上，學生要增加自由度，合理發展學生個性，人才差異被社會要求的才能適應。同時還應該對幾個班、專業重點抓好，樹立榜樣，廣泛的宣傳，其他班級要以他們為典型進行學習；要重點突破幾項管理工作，好的成效才能取得，管理也要學生干部、黨員的參與，而教師只起到指導的作用，硬性要求對學生來說沒有太多要求。因此，氣氛不但可以得到活躍，學生的主動性跟積極性才可調動，思維方可被拓展，自我管理跟創新能力才能提高。
憲法規定，中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。十七大也提出要關注民生，加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系。社會保障是社會安定的重要保證，這也是我國構建和諧社會的重要基礎。按照國務院1999年9月頒發的《城市居民最低生活保障條例》中規定，“持有非農業戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當地城市居民最低生活保障標準的，均有從當地人民政府獲得基本生活物質幫助的權利”.所以，城鎮居民最低生活保障制度是對于城市居民的一項“普惠性”的社會保障制度，同時又是最基礎的一項社會保障制度。我國正處于經濟、社會轉型時期，從總體看，造成貧困的原因中社會因素大于個人因素，因此對于政府來說，社會救助是其不容推卸的責任。但是從目前的運行情況看，無論是制度框架本身，還是實際操作中，的確存在著不少問題。
因此，本文在收集大量數據和資料的基礎上，分析了低保制度的現狀，十多年來的發展進程和取得的重大進展，了解制度框架本身和制度運行中存在的問題，提出了完善低保制度的政策建議。以期對我國低保制度的發展和完善有所裨益。
一、城鎮居民最低生活保障制度的概念
關于我國城鎮居民最低生活保障制度以下簡稱“低保制度”,我國理論界在借鑒國外成熟經驗的基礎上，結合我國現階段的實際，分別給出了各自的定義。比較有代表性的有以下兩種：一種是陳雁提出的，即低保制度是指由政府對實際收入低于最低生活保障線每個城市根據本地經濟發展情況和人民生活水平所確定的維持城鎮居民基本生活的最低支出標準的城鎮居民進行社會救濟的一項制度，其內容包括保障對象和保障標準的確定方法、資金來源和管理體制等。另一種是多吉才提出的，即低保制度是以保障城市城鎮居民基本生活為目的，科學、合理地確定最低生活保障標準，然后對其家庭成員的人均收入低于最低生活保障標準的部分給予差額補助的一種社會救助制度。
仔細比較上述兩種定義，可以發現兩者是“大同小異”.雖然在語句的表述上有差異，如前者突出了低保制度的保障主體政府、保障對象實際收入低于保障線的城鎮居民，但對如何兌付低保待遇則語言不詳后者強調了低保制度的目的保障城鎮居民的基本生活，并且簡明扼要地介紹了低保待遇的兌付方式通過差額補助確保低保對象的收入水平達到最低生活保障標準。但是兩種定義在實質內容上是接近的、一致的。筆者認為，如果將上述兩種定義“取長補短”,予以綜合，則可以將我國城鎮居民最低生活保障制度定義為以保障城市城鎮居民基本生活為目的，由當地政府根據本地社會經濟發展和人民生活水平，科學、合理地確定當地的最低生活保障標準保障線，然后由政府對其家庭成員人均收入低于保障標準的部分給予差額補助的一種社會救助制度。
按照國務院頒發的《城市居民最低生活保障條例》中的規定，“持有非農業戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當地城市居民最低生活保障標準的，均有從當地人民政府獲得基本生活物質幫助的權利”.對于享受低保人員的界定，僅是以家庭收入為考量標準，并無其他層次的“歧視”標準。最低保障線也是針對所有城鎮貧困居民設置的，所以，城鎮居民最低生活保障制度是對于城鎮居民的一項“普惠性”的社會保障制度，同時又是最基礎的一項社會保障制度。
二、城鎮居民最低生活保障制度的現狀與存在的問題（一）我國城鎮低保制度的現狀
經過十多年的實踐，我國城鎮居民最低生活保障制度得到了迅速的發展。1993年，上海市率先出臺了城鎮居民最低生活保障制度，取得良好效果。
截至2009年底，全國人均低保支出水平有所提高，低保對象主要集中在中西部地區、老工業基地和資源枯竭礦山較多的地區。從低保對象的構成看，2009年己將離崗職工中的生活困難者納入低保范圍，是凈增人數最多的一類，占低保對象的22.9%.其他增幅較大的人群依次是貧困人口家屬及其他、失業人員、下崗職工、在職職工、退休職工和三無對象。在現有的低保對象中，特困職工（包括在職職工、下崗職工、離崗職工和退休人員）已經成為主體，占到總數的50%左右，而傳統上由民政部門救濟的三無對象只占5%.低保對象的迅速增加并不表明我國城市貧困人口在迅速增加，它直接說明的是越來越多的已經存在的貧困人口得到了有效的生活保障，換句話說，它是初步實現應保盡保的標志。過去之所以保障對象少，是由于大量應該得到基本生活保障的貧困人日沒有保起來，也就是“應保未保”問題。一方面，由于資金不足，各地普遍存在“以錢定人”,人為控制低保人數的做法；另一方而，各地還存在各種十政策，將有勞動能力但無收入來源的人排除在低保之外。此外，一些地區對于屬地化管理執行不力，沒有將符合低保條件的國有大中型企業特困職工納入低保范圍。因此，過去城市低保這張“最后的安全網”實際上并沒有兜住所有城市貧困人口。所以，近三年來低保對象的迅速增加，反映了低保工作的巨大進步。
（二）城鎮居民最低生活保障制度存在的問題
最低生活保障制度實施以來，特別是近兩年，確實是起到了最后一道安全網的作用，保障了人民的基本生活，但是從目前的運行情況看，無論是制度框架本身，還是實際操作中，的確存在著不少問題。
1.低保制度的管理體系不夠完善
低保制度的順利推進離不開完善、高效的管理體系作保障。但是，低保管理體系在機構設置、人員配備、管理手段以及工作經費等方面，薄弱之處，不能適應低保工作日益繁重的現實。
（1）就機構設置而占一。根據《條例》第四條的規定，低保管理體系形成了從國家民政部、省級民政部門、縣級民政部門、街道辦事處到社區居委會的六級網絡。其中，前三層級對低保工作的管理屬于宏觀層次的；四、五層級負責低保的具體管理審批工作，是低保工作的管理審批機關；第六層級則根據管理審批機關的委托，承擔對低保的日常管理和服務工作。應該說六級管理網絡的設置是比較健全的，各級之間的分工也是比較明確的，是科學、合理的制度設計。問題在于，雖然有六級管理網絡，但是各個層級都沒有設置專門的低保管理機構。在縣級以上是由民政部門內設的社會救濟處負責低保工作，街道辦事處及鎮政府一級則是民政科負責低保作。對如此大規模的人員和資金實行動態管理，沒有專門的管理機構顯然是難以適應實際工作的需要的。更何況民政部門內設的社會救濟工作部門擔負的城鄉災害救濟以及平時救濟工作本身就很繁重，繼續由其承擔低保管理工作，明顯力不從心。
（2）就人員配備而言。一低保工作的管理機構特別是基層的管理審批機關，除了擔負日常性的管理、審批工作外，根據《條例》第七條第二款以及第十條第二款的規定，還要負責對申請低保待遇的家庭進行入戶調查、鄰里訪問、信函索證等調查工作，對己享受低保待遇家庭的收入情況需要進行定期核查。兩項工作都費時費力，需要調動大量的人員參與。但是，目前基層低保工作人員的配備情況遠不能滿足工作的需要。在這種情況下，各地一般采用臨時借調人員等辦法開展工作，這作為一種臨時性的救急措施尚無大問題，但若是常態的工作方法，顯然是不適當的，會嚴重影響低保工作的效率。
（3）就管理手段而言。對低保工作的日常管理在很大程度上是對低保對象有關信息的管理。對低保對象實行有效的動態管理，離不開對相關信息的及時、全面的掌握。而且這些信息是處在經常變動之中的。因此，低保管理機構需要處理的信息總量是相當驚人的。處理如此巨量的信息，需要借助先進的信息處理手段，如計算機聯網管理，否則依靠傳統的手工方式來記錄、整理、儲存信息，不但工作量超乎想象，而且查詢、修改信息也非常不便。但是，目前不少的縣級民政部門、街道辦事處、鎮政府和社區居委會都沒有電腦。在起碼的信息處理設備都不具備的情況下，運用計算機聯網等先進的管理手段顯然是不切實際的。
（4）就工作經費而言。由于目前低保管理沒有專門的機構及人員，因而也就沒有編列專項工作經費。但是，低保管理工作量大、牽涉面廣，在入戶調查及定期核查等環節均需要不菲的經費支出。工作經費得不到充分保障，迫使基層低保工作人員不得不常常擠占、挪用其它項目的資金，以滿足低保工作的需要。這樣做顯然是不恰當也是不能長久的。
2.低保對象的審核難以確定
現在，非正規就業者、隱性就業者越來越多，他們的收入一方面不穩定，另一方面又很隱蔽，計算起來非常困難，除非申請者本人配合，而實際上這種配合的情形是很少見的。即便是穩定就業的職工、有明確管理單位的下崗職工、離退休人員，要知道他們實際拿到了多少錢，也會有一些困難。如果相關單位遵守規則，公事公辦，核定收入還要容易一些。但是，實際上一些單位由于各種原因，通常不報告真實情況。此外，對于一次性的拆遷補貼、解除勞動關系補償款或捐贈收入等，各地在如何計算方面，也面臨著實際困難。并且家庭財產需要重新定位，隨著形勢的發展，在家庭經濟調查中，家庭財產問題需要考慮的。特別是在實行“應保盡保”的打面之后，有勞動能力但目前沒有勞動機會的人也被置于最低生活保障制度的庇護，家庭財產，特別是金融資產和房產就成為敏感問題。按照國際經驗，關于金融資產的個人資料應該由金融部門提供；房產則分為自住和出租，出租的租金無疑應該算入個人或家庭收入，這方面的信息可以得自于稅務部門。當然，要實現最低生活保障制度部門與金融、稅務等部門的聯合行動，恐怕還需要更加權威的國家力量作為后盾。
另外，有些申請者家里有很多耐用消費品，有住房，甚至有些經營，但是他們目前又確實生活困難，究竟如何解決？當然，有的地方給予臨時救濟，但是，很多地方是將他們排除的。
3.財政壓力大，資金缺口大來源窄，籌集機制不合理這問題的主要原因是低保制度操作層面的不完善性，我國的低保資金主要來源于中央和地方財政，來源渠道比較窄。隨著市場經濟的發展和社會競爭的加劇，納入低保的人數成倍增加，財政壓力逐步增大。中央財政負擔很重，地方財政也比較吃緊，而且經濟越不景氣的地方，貧困人口越多，財政越困難。隨著低保資金的財政支出繼續增加，尤其是在把農村貧困人口納入低保范圍后，財政壓力會明顯增加。
《條例》第五條第一款規定“城市居民最低生活保障所需資金，由地方人民政府列入財政預算，納入社會救濟專項資金支出項目，專項管理，專款專用。”該款規定確立了低保資金完全由地方政府主要是直轄市及其所轄區、縣地級市及其所轄區、縣縣級市負責的籌資機制。根據《條例》的原則規定，并結合本地實際，目前各地在低保資金的籌集上主要有以下兩種方式：一是低保資金由市轄區和市直轄市、地級市兩級財政分攤，比例不等；二是縣級市和縣政府所在地的鎮所需低保資金由縣級財政負擔。這種籌集機制沒有將各級財政連貫起來從整體上確定各級的分擔比例，且現有的兩級分擔比例不是很合理，導致了在資金的籌集上責任主體不明確，直接影響了低保制度的保障效果。
4.救助標準偏低，低保對象生活難以維持
低保人員生活不穩定，基本生活需要難以滿足。救助標準較低，保障供給能力與低保人群實際需要之間存在很大的差距，難以滿足其基本生活需求。例如對低保對象的基本醫療需要就無法保障，而貧困和疾病在這一特殊人群中具有相當緊密的互為因果的聯系，可能使低保家庭陷入“貧困-疾病-治病-更加貧困”的惡性循環之中。保障不了低保人員的基本生活需要，就不能使他們脫離生活不穩定的狀態，從而無法從根本上解決與之相聯系的一系列社會問題。我國低保標準在實際執行中只能起到維持保障對象“基本生存”的作用，對于《條例》規定的維持“基本生活”的要求則是無能為力的。
三、完善城鎮居民最低生活保障制度的對策與建議（一）建立綜合性救助體系
實行最低生活保障制度涉及全社會的各個方面，是社會系統工程。論文格式它要求建立一個全社會協調的完整的科學的運作系統與有效互補的運作機制，否則就會流于形式。低保金與最低工資標準及失業保險金相互制約，例如低保金的額度不能超過失業保險金。最低生活保障制度的完善以職工最低工資標準、養老保險、失業保險等社會保險制度的逐步完善為前提。只有建立健全這些制度，才能有一效的防止貧困面的擴大，減輕最低生活保障防線的壓力，讓其有效的發揮作用。因此，建立城鎮最低生活保障制度要與其他社會保障措施搞好銜接配合。如，凡是申請最低生活保障金的家庭，如果有在職人員，應以在職人員按規定領取的最低工資標準計算其家庭成員人均收入；如果有離退休人員，應按離退休人員領取的最低離退休費計算其家庭成員的人均收入；如果有失業人員的，應按家庭失業人員領取的事業保險金計算家庭人均收入；家庭人均收入低于最低生活保障線的，其差額由最低生活保障金支付。
勞動和社會保障部、民政部和財政部聯合《關于做好國有企業下崗職工基本生活保障、失業保險和城市居民最低生活保障制度銜接工作的通知》，一是讓有資格領取基本生活保障費和失業保險金的人員能夠從再就業服務中心和失業保險機構獲得相應待遇，二是城市居民最低生活保障制度也應該充分發揮它安全網的“兜底”作用。這樣，三條保障線相互銜接，建立綜合性救助體系，有利于城市的穩定和繁榮。要加大政府各部門協調配合及調整力度，避免民政部門孤軍作戰。除國家規定的行政職責和法律的硬性規定外，各部門還要在技術上互相協調、互相支持。目前可行的辦法是建立城市低保人員的數據庫，并與工商、勞動、房管、市政市容、金融等部門實現信息共享，達到信息的最廣泛的傳播、最有效的利用。有些部門的工作職能可以考慮合并，建立部門聯手運行機制，如，民政與勞動部門的相關職能，可以考慮合并。充分發揮職能部門的作用，齊抓共管，提高城市低保工作的效率。實施最低生活保障制度，既不能代替其他社會保障措施，又不是其他社會保障措施的終止。相反，只有不斷提高社會保障各個措施的保障功能，才能減輕最低生活保障線的承受壓力。因此，注重發揮各種社會保障措施的能力，重視近期保障能力和長遠保障能力的有機結合，從實質上講，也是提高了生活保障線的救助能力。
（二）嚴格審批制度，做好身份識別
什么人可以吃低保，應該建立一套嚴格的審批制度和工作程序。在入戶調查的基礎上建立社區低保的群眾評審制度，由低保工作人員、居委會主任、社區人大代表、黨員代表、管段民警、居民積極分子等組成評審小組，在對申請人和申請理由進行調查后，召開評審會議，公開評審，當場以無記名投票方式表決，決定同意與否，為了進一步發揮群眾評審的作用，評審小組成員要定期改選，并制定和完善相關的資格、審查、備案制度和改選制度，建立評審小組成員的業務培訓制度及評審小組成員評審工作的監督機制，并在固定評審員的基礎上，增加非固定評審員，以確保社區低保初審的透明性、公正性和民主性。
同時，要完善申報審批的公示制度。在個人申請的基礎上，要由居委會進行調查初審，張榜公示。街道辦事處及民政局進行審核批準，進行張榜公示。規范檔案管理，建立跟蹤調查制度。利用計算機系統擴大建檔范圍和科學分類。把檔案分成目前保障對象和原低保對象兩個部分，對于后者，在建檔的同時，可以給低保對象一個承諾，就是當其再次失業時，當事人及其家庭的基本情況已經為有關機構掌握，可以不必再從頭辦理，這是因為低保對象即使找到工作大多也是小穩定的，對這類對象做出一些特殊的規定，有利于低保工作順利開展。
（三）完善低保預算，拓寬資金來源渠道
低保資金的來源除了財政資金外，結合我國國情，大力吸納社會資金以充實低保資金，也是非常必要和可行的。大力吸納社會資金，不但可以在一定程度上彌補財政資金的不足，減輕財政負擔，而且有利于喚起社會各界對低保人員的重視和關心。應拓寬低保資金籌資渠道，實現低保籌資社會化、多元化，在各級財政撥款主渠道之外，建立健全社會捐助資金的籌措體系，鼓勵社會團體和個人踴躍捐資，鼓勵社會自主建立民間救助組織。《條例》第五條第二款規定：“國家鼓勵社會組織和個人為城市居民最低生活保障提供捐贈、資助所提供的捐贈資助，全部納入當地城市居民最低生活保障資金”.有關部門應該有計劃、有組織地開展社會公益活動和社會捐助活動，鼓勵社會組織和個人為低保提供捐贈，民政部門可以定期或不定期的組織社會各界開展募捐“義演”、“義賣‘等活動，及時救助低保對象遇到的特殊困難，逐步在全社會形成一種扶危濟困的良好風氣，從而把社會方方面面的力量集中起來，拓寬低保資金來源，最大限度地解決好困難群眾的生活問題。
另外，可以開辟個人所得稅的一部分為省內低保資金的主要財源，保障城市低保資金來源。個人所得稅是調節貧富差距，實現社會公平的主要手段之一，可以考慮加大個人所得稅的征管力度，將作為地方稅收的個人所得稅的一部分辟為城市居民最低生活保障資金的主要財源，保障城市低保資金來源。以及發行以籌集低保資金為目的的彩票工作也可以在一定程度上彌補資金缺口。如果使用得當，這筆捐贈資金無疑能夠發揮對財政資金的重要補充作用。
總之，通過落實優惠鼓勵政策以及加強對受贈資金的管理和使用，才能真正使低保捐贈工作步入健康的、可持續發展的軌道，在籌集低保資金的工作中發揮更大作用。
（四）加大政府投資，做到”應保盡保“
低保工作是一項政治性很強的工作，關乎千家萬戶切身利益，對于維社會穩定意義重大。但是，資金缺口大卻是個大問題。我國東西部發展不平衡，地方財政收入差距懸殊，所以完全靠地方財政負擔低保資金是不現實也是不合理的。因此，中央政府應當加大對低保資金的撥付力度，尤其要加大對中西部經濟落后省份的投入力度，緩解地方財政壓力。同時，地方政府更要”自力更生“,做好開源節流。低保資金應該列入中央和地方各級財政的預決算，各級政府都應建立低保的專門帳戶，由民政部門專人管理，確保貧困人口的吃飯問題。專款專用，要確保資金不被挪用和擠占。轉帳要按己確定的各級財政的分攤比例做好收入帳，一目了然。同時要按貧困人口的具體人數，做好支出帳。低保資金除了對低保對象發放以外，其他出口一律堵塞，避免擠占、挪用，做到專款專用。低保資金的劃撥應做到及時、足額到位。應以資金到位為前提，經財政部確定后下撥，并須在規定的時間內撥到基層專戶中。建立一個穩定可靠的最低生活保障資金籌措機制，逐年增加財政對城市居民最低生活保障資金的投入，是逐步使所有符合條件的困難人口都能享受保障的前提。
隨著社會保障體系改革的深入和財政支出結構調整力度的加大，各地民政部門應積極爭取當地政府增加最低生活保障資金投入，建立和增加地方最低生活保障專項資金，形成可靠的低保資金籌措機制。地方財政沒有列支最低生活保障資金的少數地方，要予以列支；地方財政投入資金不足的，要積極爭取增加投入。同時，中央財政應根據各地財政狀況、最低生活保障任務和地方財政努力程度，加大對財政困難地區城市居民最低生活保障資金的專項轉移支付的力度。實行低保資金預期撥付制度。為了確保低保金每月按時、足額發放，每年年底，由地方各級民政部門根據核定的保障對象所需資金提出下一年度的用款計劃，經同級財政部門審核后列入財政預算，實行預期撥付、年終結算。為實現社會最低生活保障應保盡保的目標，針對長期以來財政緊張，經濟屬欠發達地區的實際情況，應認真調查研究，科學測算資金缺口，積極向上爭取資金，以確保低保資金的按時足額發放。樣的制度設計充分考慮了不同地區的財政狀況及低保需求，符合分級負擔的原則，又能保證資金的及時足額到位，提高資金的使用效率。
摘 要：本文將立足于我國的家庭社會變遷趨勢，結合經濟發展條件，著眼于充分發揮我國既有的養老制度文化優勢，以推進社會養老保障與家庭保障的交融配合為突破口，系統設計二者融合創新框架，從戰略的高度為我國養老保障體制機制改革創新提供理論支持和決策依據。
關鍵詞：老齡化 社會養老 家庭養老
在人口老齡化背景下，世界各國均面臨養老保障體制的可持續發展問題。不同國家基于不同的國情，往往采取了不同的應對措施。而如何實現養老保障體制內生型的可持續發展，使其與自身經濟發展情況、政治法律體制乃至家庭社會結構保持協調，是一個非常關鍵的問題。中國是一個具有深厚文化積淀的國家，在解決老年保障問題的重大制度文化優勢，因為歷史上老年人基于年齡和親屬身份而得到優待，曾經是作為一種文化標志為人們所熟知。通過對歷代敬老養老思想與政策的考察，我國傳統社會中的老年人是在一種政府和社會力量與家庭力量交融配合的格局下，獲得了全方位的、相對充分的保障。雖然現代社會物質文明高度繁榮，人們的價值觀、生活習慣也與古代有著很大的不同，甚至人際關系和倫理道德標準也有很大的差別，但是當前社會上仍然存在老人，并且還面臨著老年保障問題高度凸顯的難題，而我國既有的養老制度文化優勢所賴以發揮作用的社會環境也發生了變化。那么，如何在新的形勢下發揮自身優勢，汲取歷史的經驗教訓發掘出適合我國國情的積極措施，從而更好的建設中國特色的養老保障體系就成為重中之重。
一、重視家庭的核心地位
家庭的贍養功能具有不可替代性。第一，從成本角度看，國家想要為老人提供全方位保障需要大量資金，需要有強有力的財政作支撐，因此，往往只有那些經濟高度發達財政收入穩定的國家才能負擔的起。然而，高福利必然會帶來高負擔，又由于社會福利的不可逆性，國家會面臨越來越大的財政壓力。從70年代末由于經濟衰退，西方國家開始反思高福利政策，開始重新審視國家、社會與家庭的關系，逐漸又把贍養的責任向家庭轉移。其實這個從我國歷朝歷代的做法中也能看到，無論國家的財政是否豐腴，統治者都只會通過消減賦稅、免除徭役等方式來對家庭的贍養進行間接的幫助，而非通過國家進行直接贍養，這樣才能使國家在財政狀況不良時依然保持社會穩定，老有所養，同時更加促進了家庭內部的和諧。第二，從老人的需求方面來看，家庭贍養不僅在于滿足老人基本生活需求，還能夠給予精神上的慰藉與人交往互動的歡娛。由國家與社會承擔的贍養功能往往只能滿足老人老人在生理上的需求，因此，家庭的基礎性地位是不能被忽略的。第三，家庭的贍養機制是靠感情維系的，同時中國的家庭關系中道德力量也不容忽視，特別是處理與老年人之間的關系，以“孝”為核心的倫理道德觀念成為基本原則，著重強調敬老。這些都與社會保障制度不同，并不需要國家強制手段。
二、加強社會養老保障的補充和配合
當前由于人口結構和家庭結構的劇變，在一定程度上削弱了家庭的職能。2000年我國60歲以上的老人占總人口的10.17%，預測到2030年左右人口老年化高峰到來時，將達到18.15%，與老年化并存的是家庭結構的變化，推行獨生子女政策以來，出現越來越多的4-2-1的家庭結構，家庭贍養老人的負擔加重，家庭傳統功能受到挑戰（陸學藝，2000）。因此，在我國傳統文化模式和“未富先老”的人口老齡化形勢下，家庭養老將會在相當時期內依然是我國的主要養老方式。但是，家庭養老的弱化又使家庭養老“孤立難支”。大力促進社會化養老，推動家庭養老從傳統型向現代型的演變，是我國養老方式發展的必然趨勢。
（一）發揮社會養老保障對家庭養老的補充作用
之所以要對家庭的養老功能進行補充，是因為社會上有很多貧困家庭和孤苦無依的老人，在這樣的情況下，國家與社會就需要發展社會救助，救濟這些家庭的贍養功能無法達到的老人。中國古代建立了相對完善的國家救助體系，對鰥寡孤獨者進行救助，通過在全國各地建立各種救濟機構收養孤寡老人，為其提供生活必需品和醫療保障，值得當下借鑒的是，從梁朝起孤寡老人的贍養工作就由政府專門負責運作救濟事務的部門負責。專門的部門，專門的資金來源，派遣或者雇傭專人負責管理和運作，這樣就使救濟機構的性能發揮的更好，針對性更強，更好的彌補家庭養老的不足。而當下我國對老年人的社會救助體系并不完善，基本上是以低保的方式將孤寡老人歸入“三無”（即無勞動能力、無收益來源、無贍養人或撫養人）人員當中，保障他們最低的生活水平，而且現在的社會救助制度過多的強調地方責任，難以實現國家統籌，孤寡老人的生活水平與當地的經濟發展水平關聯性很大，這樣就會形成越貧困的地區孤寡老人生活保障越低的現象。同時當前我國的老年社會照顧還需要發展，長期以來中國由政府建立了一些敬老院，收容的基本對象是“三無”老人，為他們提供基本的生活資料和必要的照料。但是目前政府所辦的敬老院遠遠不能達到實際的需求，且隨著家庭結構的變化，不僅是“三無”老人，還有那些即使有子女，但子女也無經濟和時間照顧的老人，他們也需要社會的照顧，因此發展社會服務來彌補家庭照顧力量的不足非常必要。
（二）深化社會養老保障與家庭養老的配合程度
中國古代社會養老保障與家庭養老的相互配合是非常密切和默契的。首先，歷朝歷代的統治者身體力行舉行各種敬老尊老禮儀，為實現政治教化、引導社會風氣起到了表率作用。其次，政府通過一系列優待老人的措施，幫助家庭養老。特別需要指出的是減免賦役的措施，古代的賦稅徭役很重，但是為了能夠強化家庭養老的功能國家主動免除有老年人家庭的賦役，并逐步成為一種慣例，成為古代對老人社會福利保障進一步加強的標志。再次，國家通過一系列詔令、法規，對虐老、不養老的現象進行嚴懲，從法律強制性的措施保護家庭養老功能的穩定發揮。最后，古代統治者重視社會與家庭倫理道德建設，注意宣傳儒家關于“孝道”方面的理論，還將孝行作為選拔人才的重要標準之一，鼓勵對父母養老送終。因此，通過各種物質獎勵和輿論宣傳，對民間的孝行予以鼓勵自然使孝敬父母的思想行為深入人心。如今我國的養老保障體系，更加注重對現在以及以后需要贍養的單個人給予經濟上的支持，缺乏精神上的指導。在家庭養老模式依然是我國主要養老方式的情況下，國家與社會應該更加注重對有老人的家庭整體給予實質上的物質鼓勵，比如中國的個人所得稅制，能否根據家庭收入而定，并對有老人的家庭予以稅收上的減免等。在引導社會風俗方面，黨員更應該身先士卒，帶頭尊老敬老養老，成為思想的引導者，同時對公務員的選拔也要更加注重對孝行的考察，還要從教育抓起，進行積極的輿論宣傳，為家庭養老的穩固創造適宜的社會輿論環境。
三、重視法制建設
法律體系是否完善是衡量社會保障制度穩定的客觀標志，因此法制建設在社會養老保障體制中非常重要。在古代，為了宣揚敬老、養老思想，不僅國家要求每個國民作為晚輩要對長輩盡孝養，還在法律中也貫徹這種精神。如唐朝的《唐律》，宋代的《宋刑統》以及明清兩朝也在法律中明確了養老是為人子孫的重要責任。同時為了保障孤寡老人能夠得到贍養，在法律文件中確定救濟機構收養的對象，救濟的內容以及救濟的標準等，還對救濟機構的管理提出法律上的要求，并輔以相應的懲罰條例，保障救濟機構的正常運行。當前，我國的養老保障立法比較滯后，迄今為止并沒有一部正真意義上的養老保障專屬法律，這對于建設由中國特色的養老保障制度有明顯的負面作用。在通過對歷史的考察下，我們可以發現，古代有很多能夠借鑒的法律條例，在對引導社會風氣、穩固和補充家庭養老方面有著重要作用。
四、加強家庭倫理道德建設，充分利用社會資源
隨著改革開放的深入，家庭倫理道德建設領域出現了許多新情況和新問題，一方面，我們看到經過現代化思想的沖擊和洗滌，傳統家庭的家長制的絕對權威逐漸消失，家庭成員之間的平等、獨立意識不斷增強，婚姻也由包辦向自由戀愛、自主戀愛的方式轉變。但是不可否認，市場經濟條件下由于新舊體制的轉變也為家庭倫理道德建設帶來一定的負面影響，表現出了種種問題。在敬老養老方面，當代家庭重權利輕義務，重利益輕道義，老人在家庭中的地位下降，子女結婚后居室現代化，父母家中則是臟亂差；一些年輕人組成家庭后，孩子小的時候把父母當保姆，孩子大了就不愿與需要照顧的年邁父母或公婆共同居住，不愿盡贍養義務，甚至嫌棄、遺棄、虐待老人（儲兆瑞、徐松林，2000）。針對這些問題，我的建議是：第一，建立統一的權威領導機構，明確主管部門，專門負責對家庭倫理道德建設工作。現在有很多管理社會的機構，如“市容辦”、“文明辦”等，但是管理家庭的組織就處于缺乏狀態，應該將家庭的文明建設狀況作為考核領導干部的標準，并建立健全激勵和制約機制。第二，將家庭倫理道德納入教育內容，充分發揮教育機構的作用，不僅是學校對學生從小開始教育，更應該注重對社會和家庭的教育，重視硬件設施如博物館、紀念館等發揮的教育作用，重視全社會大環境的精神文明建設。第三，引導社會輿論，營造良好氛圍。社會輿論作為一種道德評價方式，能夠對家庭進行潛移默化的影響，以電視、電影、廣播、報紙、圖書、雜志為主體的大眾傳播媒介，容易被家庭成員接受，所以社會要加強對大眾傳播媒介的管理，抓好輿論宣傳教育，引導正確價值觀的建立。
中國自古以來有親屬互助的傳統，五服之內的直系和旁系親屬都有對族內老人贍養的義務，就算是沒有近親贍養，鄉里遠親也要供養。迄今為止，大多數的老人們還是由家里人或者親屬照料，并不是進養老院。但是因為老齡化的影響，照顧老人的人力資源會出現嚴重不足，政府就需要從資源的合理分配上下功夫。譬如，由于人均壽命的延長，大量下崗、退養以及提前退休者是有能力承擔一定的社會照顧工作的，而且他們一般比較希望能夠找到地方發揮余熱，能夠成為家庭養老的寶貴資源，如果政府能夠將這部分人納入保障體系的服務人員的范圍內，對他們進行有效的培訓和管理，就可能找到了一種以最節省和最有效的方式來彌補家庭贍養和照顧功能不足。（作者單位：中山大學社會學與人類學學院）
參考文獻
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[2] 儲兆瑞，徐松林《經濟發展離不開家庭倫理道德建設》收錄于國際學術研討會論集《家庭與社會保障》社會科學文獻出版社，2000年版。
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