時間：2022-11-17 15:35:34
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我國《行政許可法》明確規定了行政許可聽證制度。在第四節用了三條的篇幅規定了聽證的提起、范圍和程序，聲明申請人、利害關系人不承擔行政機關組織聽證的費用，聽證公開和根據聽證筆錄作出行政決定等一系列內容，但我們認為，該法有關聽證的內容仍存在下列尚待完善之處。
一、從深度和廣度上擴大行政許可聽證的適用范圍
對行政機關實施行政許可中聽證制度的適用范圍，行政許可法規定了行政機關應申請舉行聽證和依職權主動舉行聽證兩類事項。對于許可機關應當主動舉行聽證的事項，行政許可法規定為“法律、法規、規章規定實施行政許可應當聽證的事項，或者行政機關認為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可聽證事項”，從立法本意來看，是基于行政許可行為繁雜、聽證事項難以概括，將主動聽證事項范圍留待單行法規定和許可機關自行決定，能夠照顧到不同種類行政行為的特點，為聽證的范圍不斷擴大留下充分空間。但在實踐中由于相關配套的法律、法規滯后常容易導致聽證無法可依。而且就我國目前的狀況而言，法律、法規、規章作上述規定的情形尚不多見，只有極少數做了類似規定。例如，根據《公共文化體育設施條例》有關條款規定，對于因城鄉建設確需拆除公共文化體育設施或者改變其功能、用途的，有關地方政府在作出決定前，應當組織專家論證，并征得上一級政府文化行政主管部門、體育行政主管部門同意，報上一級政府批準；而涉及大型公共文化體育設施的，上一級政府在批準前，因當舉行聽證會，聽取公眾意見。[2]
期望許可機關依據對公共利益影響的主觀判斷而主動舉行聽證又有一定的難度。在行政許可實施過程中，往往充斥著個人利益與公共利益的矛盾與沖突：對于某個具體的申請人來說，行政機關作出準予許可的決定意味著其可以從事某種特定的活動，即屬于一種受益性行政行為，申請人自然不會要求聽證；然而此時行政許可決定常常會對公共利益構成潛在的威脅，如征地拆遷許可、排污許可一旦北批準，廣大拆遷戶及污染源附近不特定居民的利益就會受損，且這種不利影響往往是長期的、全局性的。這可能使利害關系人的合法權益得不到有效保障。因此，一方面要在制定和修訂行政許可法律規范的過程中對是否設定聽證程序予以高度重視。另一方面，我國應借鑒各國常用的兩大類標準，從廣度和深度上拓展聽證的適用范圍。一是行為標準，其依據是行政行為的性質和種類；二是利益標準，依據是相對人在行政程序中的利益范圍。此兩項標準是密不可分的。具體而言，在確定某一行為是否適用聽證程序時，首先要看該行為是否對當事人權益產生不利影響，其次要看這種不利行為是否侵害了法律賦予當事人的合法權益，最后還要看對當事人合法權益的侵害是否達到了嚴重程度。只要滿足了以上三個條件，就可適用行政聽證。[3]
對于許可機關應申請舉行聽證的事項，行政許可法規定為“行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關系”的事項，對于此類事項，相對人提出申請的，許可機關即有組織聽證的義務。行政許可法對于應申請舉行聽證的事項規定的較為原則，這給予許可機關較大的自由裁量權，具有較強的靈活性。但弊端也是十分明顯的，它將會經常發生相對人認為某行政許可“直接涉及申請人與他人之間重大利益關系”，而許可機關認為不是的情況。下面所舉的美國1946年“阿什巴克爾廣播公司訴聯邦電訊委員會案”就是以上弊端的具體體現，該案的基本案情如下：
聯邦電訊委員會先后收到兩個公司請求廣播執照的申請，這兩個公司在鄰近不遠的地方，而申請使用的頻率相同。由于兩個頻率互相干擾，所以電訊委員會只能批準其中一個申請。根據當時的電訊法規定，批準執照的決定不用聽證，而拒絕批準的決定必須舉行正式聽證。聯邦電訊委員未經聽證，批準其中一個申請，同時通知另一公司舉行聽證，后者不服提訟，最高法院判決認為聯邦電訊委員會的決定侵犯了被拒絕公司所享有的聽證權利，因為對前一公司的實現批準使得給予后一公司的聽證形同虛設。為了維護兩個當事人的聽證權利，判決要求聯邦電訊委員會必須合并互相排斥的申請，舉行比較聽證，在聽取和審判各申請人的辯論和證據以后，才能作出決定。[4]
一般而言，“多人同時競爭的有數量限制的行政許可，給予申請人的行政許可將直接影響其相鄰權人、競爭對手甚至消費者重大經濟利益、重大環境利益的規劃許可、建設用地許可等無數量限制的行政許可等”[5]，應當視為直接涉及申請人與他人之間重大利益關系，但這在實踐中仍將可能被規避。這就需要借鑒行政處罰中對“較大數額罰款”的界定方法，對適用范圍以列舉的方法作出較為細致、明確的界定并確定評判的具體方法和制度，便于實施中的準確把握。
此外，隨著媒體對聽證會的介入和不斷曝光，我們發現很多聽證會都流于形式，聽政結果與行政許可事項涉及的利害關系人的期望存在著較大差距（如春運票價上漲聽證會），這也極大的挫傷了利害關系人參加聽證的積極性。聽證會作為現代決策形式，自推行以來至今少有實效，“聽而不證”幾成通病。廣州社情民意研究中心曾有一項調查表明：認為聽證會對公民參與政府決策“沒有作用”、“作用不大”和“是形式主義”的受訪者三項合計竟占62.5％，其中15.5％的人認為“是形式主義”。雖然聽證的本意是聽取證據，但聽證的內容不可能不涉及基于證據事實的法律適用問題，當事人參加聽證的目的，可能并非僅僅是因為事實問題，而是還希望通過聽證，對作為決定根據的法律問題進行質證和辯論，從而影響行政許可決定。如果聽證程序僅僅給予了當事人討論案件的事實，而將擬適用的規范性文件排除在外，行政相對人就可能不知道行政許可行為是否或究竟適用了什么法律，是否應該適用該法律，這勢必會影響到當事人權利的行使，從而影響聽證的公正性。因此，聽證內容不僅應包括程序問題還應包括實體問題。
二、適當擴大聽證參加人的范圍
為滿足聽證的公開和全面的要求，很多國家的聽證主體的范圍都有擴大趨勢，比如日本《行政程序法》中規定：聽證主持人認為必要時，即對非案件當事人的第三人，依照作出該不利益處分所依據的法令，認為其與該不利益處分有利害關系時，聽證主持人可要求該利害關系人參加聽證程序，或者許可其參加該聽證程序的申請。依此規定，不利益處分中，所有利害關系人的參加聽證或參加聽證的申請權均受到法律保護。美國在相關判例中也確認了此原則。[6]
目前我國有權參加聽證的主體還較為狹窄，按照我國《行政許可法》的規定，有權提請聽證的只能是行政許可申請人和利害關系人。某種意義上有權參加聽證的只能是申請人和利害關系人，因為根據該罰48條的規定，如果行政機關認為沒有必要而不經聽證會內容予以公告的話，其他人是沒有機會參與聽證的。這種規定顯然不盡合理。由于行政機關的許可決定往往間接的甚至直接的影響到第三者的合法權益，間接利害關系人往往也由于許可決定而受到利益上的影響，如果這個影響已實質性的侵犯了間接利害關系人的權利和利益，那么就有必要允許他們申請并參加聽證。在實踐中，尤其在市政建設、環境衛生等行政許可中，如果發生行政機關偏袒或者放縱侵權人的情形，應當允許被侵權人尋求行政聽證這一救濟途徑。如果這些合法權益受影響的第三者不能通過聽證程序尋求自身合法權益的保護，顯然不公平，也不利于社會矛盾的化解，應擴大聽證申請人的范圍，將行政聽證的申請人由原告和第三人的范圍延伸到一切利害關系人。這樣才能真正確保公民、法人和其他組織的合法權益，也符合行政程序法的立法宗旨。
在進一步講，在我國目前國有資產流失、環境污染、資源破壞、壟斷以及不正當競爭行為等案件不斷增多的同時，有關在行政訴訟中公益訴訟的案件也頻繁出現。提起公益訴訟的原告不一定就是與侵權案件由直接的利害關系。我國《憲法》規定：“中哈人民共和國一切權力屬于人民”。各級政府的權力既然是人民賦予的，人民就有權監督政府機關的行政行為，追求正義是每個公民的權利。由此可推，行政許可行為也應當在人民的監督之下，對于可能導致資產流失、環境污染、資源破壞、壟斷以及不正當競爭行為等案件，每個公民都可以要求政府就某項行政許可行為舉行聽證，而不必局限于與之有利害關系。
三、行政許可聽證主持人與職能分離、回避原則
行政許可聽證主持人作為聽證活動中舉足輕重的人物，其獨立性是聽證制度的核心內容。程序公正的條件之一是程序中立，裁判應在爭端的各方參與者之間保持一種超然和無偏袒的態度和地位，不得對任何一方存在偏見和歧視。否則聽證會就會呈現出一邊倒的形式，聽證會也會因此無法發揮出其應有的作用，于是出現了以下一幕：鐵道部近日發出通知，確定明年春運期間部分旅客列車票價繼續實行政府指導價，上浮幅度為硬座15％，其他席別20％（據各大媒體2004年12月4日報道）。其實，鐵路部門并沒有決定春運鐵路票價是否浮動的“資格”，因為鐵路票價屬政府指導價，價格主管部門才是具有價格決策權的法定行政機關。在這個問題上，經營者（即鐵路部門）與消費者（即乘客）一樣，都是利益的相關方。也就是說，聽證會開不開、怎么開，主要由價格主管部門決定，而之所以開或之所以不開當然也只能由價格主管部門來“解釋”。鐵道部關于不再舉行聽證會的那番解釋，是以“運動員”的身份扮演了“裁判員”的角色，確實有“越位”之嫌。今年，鐵道部倒是沒有再“越位”，可是“裁判員”為什么不說話？它又在哪里呢？很顯然，全國范圍的鐵路票價是否浮動以及是否舉行聽證會的“裁判員”是承擔價格管理職能的國家發展和改革委員會。就2004年春運鐵路票價上浮是否舉行聽證會這個具體問題來說，價格主管部門應進行充分的調查研究，并廣泛聽取各方面的意見，然后才能作出決策。就價格聽證制度這個宏觀性的問題來說，發改委需要做的工作更多，比如像春運鐵路票價這樣的重大政府定價行為應該多少年舉行一次聽證會，應該怎樣判斷聽證會的舉行是否有必要等等。以上這個發生在價格聽證領域內的案件向我們表明：聽證主持人的素質、地位及權力對行政聽證的效果有著直接影響，決定著行政聽證能否有效發揮作用。
為此，我國行政許可法明確規定聽證主持人應當為“審查該行政許可的工作人員以外的人員”、“申請人、厲害關系人認為主持人與該行政許可事項有直接厲害關系的，有權申請回避”，職能分離與回避是確定聽證主持人的基本要求，是保證許可結果與程序公正的重要保障。然而，本項規定采取的只是行政機關內部職能分離，即在同一行政機關內部由不同的機構或者人員分別行使許可申請的審查與裁決權力的一種制度。這種內部職能分離是基于審理行政許可案件所需要的行政專業性知識，提高行政效率的考慮而設計的。這種做法比起職能不分有較大的優越性。但是從行政許可申請人和利害關系人的角度看，仍存在違反自然公正的嫌疑。因為，我國的聽證主持人是由行政機關內部的非許可審查人員擔任，并由行政機關負責人指定。其職權僅僅是具體組織和主持聽證過程，而無權作出行政處罰決定，具有地位的依附性，這樣會影響聽證主持人的責任意識和作出公正、客觀的判斷，使之很難不受外界影響而獨立主持聽證。另外，由于“審查行政許可申請的工作人員以外的人員”的范圍十分廣泛，即可以是負責行政許可審查部門的其他人員，也可以是機關首長，還可以是本機關其他部門得人員，并且在實際操作中，大多數將聽證主持人定位于本行政機關的法制機構工作人員。這樣，難以避免這類人員與調查人員的接觸及受到影響，難以保證聽證主持人處于中立和公正超然的地位。
此外，我國行政許可法雖然規定聽證主持人要職能分離，但沒能避免聽證主持人設置中的臨時性的缺陷，同時由于沒能建立穩定的聽證主持人隊伍，聽證主持人的指定具有一定的隨機性，導致具有良好經驗的聽證主持人并不能將其積累的主持經驗充分發揮。另外，根據權責相結合的原則，沒賦予聽證主持人對行政許可的建議權，卻讓其承擔一定的責任，是顯失公平的，也不利于調動其積極性。
鑒于聽證制度對聽證主持人提出了較高的要求，聽證制度的實施效果也與聽證主持人的水平、能力有較為密切的關系，我國應借鑒美國的行政法官集中使用制度，美國的聽證主持人稱為行政法官。他們由文官事務委員會從具有律師資格和工作經驗的人中，通過考試錄用；行政法官具有獨立性質，不受行政機關首長直接控制，除非有文官事務委員會所規定和確認的正當理由，否則行政法關不能被罷免。行政機關無權自己任命行政法官，只能從文官事務委員會所確認合格的人員名單中選擇任命人員。他們在編制上是所在機關職員，在任免、工資等方面，不受所在機關控制，1981年修正的州示范行政程序法，規定行政法官集中使用制，即在州行政部門設立行政聽證局，行政法官根據聽證局的指派可以在不同機關服務。[8]
有鑒于此，我國應建立一支相對獨立、穩定的聽證主持人隊伍，要求聽證主持人具有專業法律知識和若干年以上行政管理工作經驗，并通過全國統一考試取得資格證書，然后與其所在行政機關脫鉤。設立專門機構對聽證主持人進行統一管理制度，根據聽證案件的具體要求，統一選派主持人，并負責參與主持人級別的晉升、罷免等。聽證案件中的主持人不限定為一人，最好以聽證委員會的形式出現，由政府部門、行業主管部門、相關領域專家、學者等幾方面的代表組成，這是行政決策的可行性、合理性和科學性的內在要求所決定的。當然職能分離也不是絕對的，在某些特殊領域，職能分離仍有若干例外。如在對申請原始許可證的決定程序，涉及價格的正當性與選用的程序，或涉及公用事業、公共運輸的設施和經營活動的程序中，應當允許相對融合。
另外，《行政許可法》還應賦予聽證主持人明確的權責，這是其相對獨立地位的表現，也是其能否充分發揮作用的關鍵。我國聽證案件的決定權在行政機關而不是聽證主持人。行政決定應該基于聽證的內容作出，應賦予聽證主持人的“決定建議權”和對行政決定行為以及實際執行情況行使監督權。這樣，行政聽證才有現實意義，基于聽證筆錄作出的行政決定才具有科學性和公正性，同時還可提高行政效率。
四、聽證形式應根據具體情況不同而多樣化
聽證分為調查性和裁定性兩種，又稱為非正式聽證和正式聽證。正式聽證又稱審判性聽證，是指當事人一方有權對另一方所提的證據發表意見，進行口頭辯論和質證，而行政機關必須根據聽證的記錄作出決定的程序。非正式聽證是指行政機關在制定法規或作出行政裁決時，只需給予當事人口頭或書面陳述意見的機會，以提供行政機關參考，行政機關不須基于記錄作出決定[9].非正式聽證是行政公開制度的體現，一方面可以增進行政機關吸收各種不同的意見，使行政許可更加科學、適當；另一方面因行政機關的規章制度不受公眾意見的約束，可以彌補正式聽證犧牲行政工作效率的缺陷……相比正式聽證，非正式聽證具有成本低、靈活性強、效率高的特點。聽證本質上是行政機關提供給相對人對將作出的行政決定陳述、申辯的機會和權利，非正式聽證和正式聽證都能保障相對人這種權利的行使，區別在于正式聽證對于相對人權利的保障在形式上更為嚴格，更有利于相對人權利的行使，更能增加許可機關保障相對人權利和依法行政的責任感。但是相比非正式聽證，成本較高。
《行政許可法》只規定事前的正式聽證方式，聽證形式單一。這既不適應行政聽證制度的自我發展，也不能滿足現代行政管理的需要。我國應在完善和規范行政許可正式聽證制度的同時，視不同案件的具體情況，采用更為多樣的聽證形式，而且規定多種形式的聽證也可避免因行政許可范圍的擴大而導致效率低下。我們認為在行政許可中，對于那些關系公眾切身利益的事項以及行政機關根據有關法律的授權必須采取正式聽證程序的，行政機關應遵守規定采用正式聽證形式。除此之外，在法律沒有規定排除聽證的例外情況和非緊急情況下，行政機關制定其他的法規、規章采用非正式聽證。在程序運作中，行政機關應在公告中公布非正式聽證的期間，公眾既可用口頭方式發表自己的看法，也可向行政機關提供書面意見、書面資料，行政機關應根據聽證情況制作詳細的筆錄。
此外，根據《行政許可法》的規定可知：我國聽證程序缺乏事后聽證的規定。事后聽證程序的缺乏同樣導致了聽證程序適用范圍的狹窄。建立事后聽證程序的必要性表現在：借鑒世界上聽證較為發達國家的實踐經驗，可以發現，這些國家在實施聽證程序之前，并不一概采取實現聽證的形式，而是區分不同的情況，分實現和實后兩種形式予以解決。甚至存在事后聽證的比例高于事前聽證的情形。[10]
大多數的聽證在行政決定作出之前實現進行，以避免當事人陷入不可彌補的損失之中。但是有些聽證也可以在行政決定作出之后舉行。例如，在緊急情況下，行政許可機關必須立即作出決定，否則將使公共利益遭受不可彌補的損害；而行政決定的作出又不能違背最起碼的公正程序，即不要任何形式的聽證程序。此時，可以在實間上予以變通，舉行事后的聽證。即時強制的行為適于舉行事后聽證。例如，在我國抗擊“非典”期間，有關部門批準建立專門收治非典病例和非典疑似病例的醫院及特護病房時就可適[11]于舉行事后聽證程序。
五、小結
關鍵詞：行政許可；聽證制度；問題
一、行政許可聽證制度概述
“聽證”一詞在其出現時被用作司法調查環節，用來在訴訟過程中訴訟參與人進行法庭質證，當面辯論佐證自己提出的觀點，表明自己的立場。后來適用范圍隨著我國司法改革以及注重程序正義的要求變的越來越廣，逐漸將其適用于立法和行政執法的過程中。聽證出現以后，在行政和司法實施過程中，要求給相關人表達意見、觀點的權力，以事實為基準，不能主觀盲目決斷，要注重維護司法行政活動相對人的程序權益，保證司法活動或者是行政執法活動公正行使。
聽證制度簡而言之就是聽取當事人意見的制度。該制度具有實現公平正義、防止權力義務的失衡、提高行政效率和促進法律法規的宣傳普及的作用。行政相對人能夠充分闡述觀點、說明理由，保護自身權益。同時該制度使得行政機關承擔更多過程序性的注意義務，保證強勢一方權利義務對等。行政許可聽證制度通過增加行政雙方協商討論環節，加速合理有效的行政決定的產出，合理有效的行政許可減少了行政訴訟和行政復議的出現，后者啟動執行的成本高于前者，行政許可聽證程序過程中，行政機關能夠進一步反思其自身行政行為是否合法、合理。進而修改決定保證行政許可行為效率。
二、我國行政許可聽證制度存在的主要問題
（一）行政許可聽證事項的范圍規定不明確
現行的《行政許可法》在規定啟動行政許可聽證程序的行政許可事項用的是授權式和概括式。許可聽證啟動僅在涉及到相關人重大經濟財產利益時才會被告知有啟動的權力，進而維護自己在行政許可中的合法權益不受行政行為的影響。這種概括性的規定沒有明確具體的邊界框架，現實許可實踐中，行政機關對于是否啟動聽證具有較大的主觀判斷，容易引起雙方間的分歧。行政機關基于自身承擔聽證程序的成本，需要耗費人力和物力，在這種無法可依的情況下，更不利于行政執政能力建設和公民權益的維護。
（二）聽證告知制度的設計不科學。
聽證程序的告知制度設計初衷是為了便于當事人充分準備，參與聽證程序，是保證自己公平進行后續程序的保障與前提。但是告知的內容過于形式化，告知不涉及許可內容，僅對程序性的時間、地點以及概括事項又或者聽證事項的名稱告知申請人。僅僅告知時間地點對于相對人聽證程序的充分準備起不到應用的作用，聽證程序開始后，申請人以及利害關系人由于沒有告知相應聽著內容，只能消極、被動舉證、陳述等，其合法權利往往得不到維護。
（三）關于聽證主持人的規定不夠完善
聽證主持人就像是訴訟過程中法官，直接影響聽證程序的發展。行政許可法規定擔任聽證主持人的人選不能和前期審查工作的人員為同一人，保證聽證主持人第一次接觸案情，杜絕先入為主的思想。同時還規定了若聽證主持人和案情有厲害關系或者和案件涉及相關人存在利益關系從而影響聽證結論要主動回避。這些規定在一定程度上保證聽證公平公正，但是對于聽證主持人的資質要求、能力要求問題和獨立地位問題沒有提及。
（四）法律沒有明確規定聽證筆錄的制作規范
聽證程序中案件排他性原則肯定了聽證筆錄的重要作用。聽證筆錄是是聽證程序的結論性成果，行政許可法規定許可依據的事實來源于聽證筆錄中記錄的事實證據，聽證筆錄對做出正確合法合理的許可決定具有重大影響。法律規定了聽證筆錄的重要作用，但是對于聽證筆錄確切具體的程序性沒有規定。雖然聽證筆錄是做出行政許可的重要來源依據，但是一份記錄不完整的聽證筆錄并不能為行政許可提供所需要的可靠的證據，就做不出公平公正的許可決定。
三、完善我國行政許可聽證制度的對策建議
（一）科學界定行政許可聽證的適用范圍
從立法層面保證許可聽證公平公正。行政許可法第四十六條規定了啟動聽證的兜底條款，即法律、法規規定要求實施聽證程序的行政許可事項，立法的本意是照顧法律沒有顧忌到的需要啟動聽證程序的事項，而且法律具有滯后性，法律必然落后于社會的發展，這種規定為為適用聽證制度，而現階段不曾想到的需要聽證的事項留下余地，使得可以在未來的立法中明確指出某一事項需要進行聽證。畢竟聽證程序的啟動有助于行政關系的弱勢一方當事人維護自己的權益，為了避免法律沒有涵蓋的事項出現，而不能啟動聽證，應盡可能完善許可聽證事項范圍的立法，維護參與人的合法權益。
（二）完善行政許可聽證告知制度
應當創新告知制度，明確告知的時限。有關聽證的期間和期日應準確告知相對人，可以現行規定把一周前通知改為一周前通知到達，確保行政許可聽證相對人有充足的時間準備聽證程序。同時為了給予相關人充足時間準備有關材料，搜集證據，告知文件中應當包括做出決定所依據的事實依據，以及足以影響最終決定的其他材料，包括國家法律、政策等，保證利害關系人和申請人在聽證過程中能夠有針對性、高效維護自己權益。
（三）明確聽證主持人獨立地位，提高聽主持人能力資質
行政許可聽證主持人推動行政許可聽證程序的發展，確保適用法律以及程序性事項公平公正。聽證主持人居中主持，獨立于聽證主體雙方，做到保持中立，不偏不倚。確保聽證主持人的獨立的地位，不受其他行政、司法因素的干擾制約，充分依據聽證過程中事實、證據做出公平公正的決定。行政許可聽證主持人不僅要具備行政許可專業知識，同時還要求其深厚的法律素養，應為其在行政許可聽證程序中的重要作用，法律對于聽證主持人的要求應當嚴于其他行政工作人員。
（四）對聽證筆錄的內容作出具體規定
聽證筆錄是做出許可決定的事實依據，對其進一步完善，能夠保證行政許可事項的合法合理性。聽證筆錄應當能真實可靠反映聽證過程所有有用的信息，要求全面記錄聽證過程的所有事項，記錄的事項包括，舉行聽證會的時間、地點、方式、聽證主持人、聽證記錄員、聽證參與人等基本情況，同時應當著重詳細記錄行政許可事項，聽證參與人提出的事實證據，陳述的觀點，申辯的理由等一切涉及到行政許可事項的信息。
四、結語
行政許可法在建設社會主義法治社會中起到重要作用，提高執政能力建設，限制了權利濫用和行為，保證了公民參與行政關系時，權益能夠公平公正的維護。未來我們需要完善相關法律制定修改工作，加強行政執法能力建設，充分發揮法律法規的指導行政機關行使行政權的指導性作用。
參考文獻：
［關鍵詞］聽證；行政聽證；行政程序［中圖分類號］D61［文獻標識碼］A［文章編號］1005-6432（2011）44-0146-02
1前言
行政聽證制度是行政主體在作出影響相對人合法權益的決定前,由行政主體告知決定理由和聽證權利,行政相對人有表達意見、提供證據以及行政主體聽取意見、接納證據的程序所構成的一種法律制度。此制度是現代民主政治的產物,是行政程序法基本制度的核心,并為廣大現代法治國家采用。我國已在行政處罰、行政立法、價格決策和行政許可中引入了行政聽證程序,它標志著我國的行政行為在執法、立法和公共政策決策領域結束了過去的隱蔽集權狀態,正在向公開、公平、公正和民主的價值目標邁進。
2目前我國行政聽證制度存在的問題
(1)規范行政聽證的法律法規不夠完善。盡管我國法律制度在不斷地完善,但是目前我國有關行政聽證的法律規定都分散在各個部門法和法規中,沒有一部專門規范行政聽證的統一法典,而且現有法律法規的規定有待進一步完善和細化。這樣導致行政聽證制度的科學發展沒有法律制度層面的保障,同時缺乏可操作性。我國的行政立法雖然取得一定成績,但與其他部門法相比仍然落后不少。尤其是表現在行政程序立法方面,不僅缺少統一的行政程序法典,而且單行的專門行政程序法律文件也很少,還不夠規范,多是以實體內容為主的,這給行政聽證制度的應用造成了障礙。
(2)適用行政聽證的范圍過窄且不合理。我國有關法律規定的聽證適用范圍從最初《行政處罰法》規定的幾種重大的行政處罰,擴展到了《價格法》、《立法法》和《行政許可法》規定的行政決策事項、立法行為和具體許可事項,但從總體而言,我國立法所規定的聽證范圍明顯過于狹窄,如將限制人身自由的行政處罰排除在聽證范圍之外；對具體行政行為的聽證程序僅局限于行政處罰和行政許可領域等,對于行政強制、行政征收、行政征用、行政給付等沒有規定聽證程序。另《行政處罰法》只規定了聽證僅限于責令停產停業、吊銷許可證和執照、較大數額罰款等行政處罰決定,行政機關傾向認為聽證僅限于所列舉的三類行政處罰,此處的“等”導致有些地方在制定聽證程序實施辦法時,就將“等”字去掉了,不僅縮小了聽證的適用范圍,而且極大地損害了法律的權威,對行政聽證制度的發展也將產生不利影響。
(3)聽證形式單一。根據我國目前法律的規定,我國聽證形式主要為口頭的、事前的、正式的聽證程序。隨著我國聽證制度的發展,這種單一的聽證形式勢必會影響行政效率,不利于及時行政。因此,我國應在完善規范正式聽證制度的同時,根據不同情況采取靈活多樣的聽證形式。
(4)對聽證程序規則未作出規定或規定過于原則,操作性不強。目前我國《價格法》、《立法法》、《環境影響評價法》規定的可以采取召開聽證會形式聽取意見,未規定任何程序規則；對于《行政處罰法》、《行政許可法》、《治安管理處罰法》雖規定一定的程序規則,但過于籠統,比如沒有對回避的具體情形、聽證主持人的資格、地位和權利、聽證程序中舉證責任等進行規范,可操作性不強,進而也影響了聽證制度運行的效果。同時還存在地區、部門制定的部分聽證程序規則不統一、相互矛盾的操作性問題。
3完善我國行政聽證制度的構想
(1)制定統一的行政程序法,系統規定行政聽證制度。自1996年的《行政處罰法》規定聽證制度到2004年《行政許可法》、2006年《治安管理處罰法》的施行,我國聽證制度在聽證的方式、范圍、聽證筆錄的作用、聽證申請人的范圍等方面都有很大的改善和發展,但也存在一些問題。為規范我國的行政聽證制度,使行政相對人在遇到同樣的問題時能享受到同樣的程序對待,迫切需要一部統一的對聽證程序予以明確規定的行政程序法典。但我國目前還沒有統一的行政程序法典,有關聽證的制度僅散見于《行政處罰法》、《價格法》、《立法法》、《行政許可法》和《治安管理處罰法》等法律規范當中,而且,這些法律對行政聽證制度的規定比較籠統。但由于我國的行政程序理論相對滯后,各類行政行為適用的行政程序缺乏理論深度的概括,且由于行政管理本身具有的范圍廣泛、復雜、變化頻繁的特點,行政聽證應逐步推進。
(2)確定合理的行政聽證范圍。聽證的適用范圍表明國家對公民權利的保障程度。我國目前僅在《行政處罰法》規定了三種適用聽證的條件,對行政權涉及面日益擴大的趨勢來說是遠遠不夠的。現在世界上大多數國家在兼顧公正與效率的前提下不斷擴大聽證的適用范圍。而相比之下,行政聽證局限在行政立法、政府定調價、城市規劃、行政許可、國土資源管理等少數領域,國家假設聽證制度的影響力和效力肯定是有限的,所以當前我國應盡快擴大聽證程序的適用范圍,盡量在對相對人實施不利處分時都能夠適用該程序,例如可以擴大到對于沒收違法所得、沒收非法財物、行政征收、行政強制等相當一部分行政行為給當事人帶來重大利益損失可以適用聽證,甚至今后再逐漸擴大到抽象行政行為領域。同時,也應明確不予聽證的事項。
(3)進一步完善關于行政聽證主持人的規定。行政聽證制度是現代行政程序法的核心,聽證主持人則是整個聽證程序的靈魂。我國現行的法律中規定,聽證主持人由行政機關指定產生,這在某種程度來說就等于行政機關有自己做自己的“法官”之嫌,顯然有失公平,雖然也規定了“必須是非本案調查人員或審查人員”,但其地位模糊不清,從制度建立來說主持人的獨立性問題就存在一定的弊端。為保證聽證的質量,我國可借鑒美國行政法官制度,強調聽證主持人的獨立法律地位,建立一支高素質、高水平、具有獨立地位的行政聽證官隊伍,并且,建立起一套有關主持人選拔、任命、權利義務、回避、監督等方面的制度,保障聽證的公正性。
(4)完善行政聽證程序的具體形式。關于行政聽證程序的形式,各國共通的做法是在適當的聽證范圍內,可以根據不同的聽證種類采取不同的聽證方式。立足我國國情,借鑒他國經驗,我國宜采取正式聽證與非正式聽證,事前聽證、事后聽證與結合聽證多種形式并存的聽證制度。正式的聽證應當以法律明確予以規定,原則上對于在全國范圍內影響較大的公共決定,關系到群眾切身利益的公益性、公用性的事件與行為,較嚴厲的行政處罰以及事實不清、難以確定的行政處罰,壟斷經營的商品價格,不根據技術標準而為的羈束行政行為等宜采取正式的聽證程序。非正式聽證不等同于不舉行聽證,只是從效率原則出發,程序較正式聽證簡單,通常采取書面的、口頭的或通過其他手段來達到聽證的目的,而不采取“審判型”的聽證形式。因而,實踐中應以非正式聽證的適用為主,正式聽證只在很少情形(通常涉及相對人的重大利益)下適用。因為正式聽證程序需要占用較多的社會資源,影響行政效率,會給行政機關造成了財政負擔,影響行政機關以職權舉行聽證的積極性。因此,我國在聽證形式上可引入非正式聽證、書面聽證、事后聽證等,以期實現行政效率與行政公正、行政參與之間的平衡。
(5)進一步健全聽證參加人制度。隨著公民權利意識的覺醒,公民要求行政行為公開化、透明化,公眾參與行政的權利要求不斷高漲。公眾知識構成不同,利益需求不同,作為聽證參加人的主觀態度和利益需求會影響他的主觀判斷,也必然對聽證筆錄產生影響,特別是涉及公眾利益的聽證時,聽證參加人的素質、選任程序都至關重要。我們不能指望缺乏相關專業知識、缺乏參與聽證熱情和時間的參加人能維護公眾的利益。當涉及與我們生活密切相關的能源、交通、電信、旅游等價格聽證時，依照規范程序選任我們信任的參加人參與聽證,顯得尤為迫切。因此,需要對聽證參加人的資格、產生方式、專業背景、年齡限制等作出明確的規定,以避免不稱職的人員毀損聽證制度。
行政決策在政府施政中居于核心地位，它直接關系到群眾的切身利益，決策的結果社會影響面廣而深刻。行政決策聽證制度的建立，將使政府自身的體制尤其是決策體制更加順暢、機制更加和諧。但由于我國行政決策聽證制度還剛剛起步，存在諸多不完善之處。
關鍵詞：行政決策；聽證制度；問題與原因
一、概念界定——行政決策聽證制度
所謂行政決策聽證，是指國家行政機關在做出直接涉及社會公眾利益的公共決策時，主要通過召開聽證會的形式來聽取利害關系人、社會各方以及有關專家的意見，從而實現科學、合理、公正決策的一種規范性程序設計。決策是行政活動的首要環節，在很大程度上決定著行政活動的成敗，這一重要性決定了進行行政決策必須慎之又慎。通過聽證程序，使決策更符合民意，體現了行政民主。更重要的是，公眾參與不是簡單地聽取意見，或舉行聽證會，而是要真正體現互動，建立起政府與公眾的協商機制。在法律允許的范圍內充分尊重當事人的意愿，征得當事人的同意，或在取得與當事人一致意見后作出決定。
二、當前我國行政決策聽證制度的現狀與問題
目前，我國行政決策聽證工作中仍存在不少的問題，批評之聲不絕于耳，不乏尖銳之詞。有的聽證會被形容為成了“聽過會”、“茶話會”、“研討會”；有的聽證會被指責淪為部門利益的“合理性證明會”，甚至被斥之為民意的擺設。
設立行政決策聽證制度的初衷就是為了讓更多的人，尤其是社會公眾參與行政決策，提高決策的科學化民主化水平。從我國行政決策聽證制度這十幾年的發展歷程來看，最初被寄予了厚望，各地搞得轟轟烈烈，但近年來社會公眾對聽證會逐漸失去了熱情。就其原因，主要在于聽證代表的意見對政策制定產生不了實質性的影響，最終導致社會公眾對流于形式的聽證會產生了一定的排斥情緒，參與熱情明顯消退。召開聽證會的主要目的，就是對有關政策方案進行分析、論證，提出質詢，看其科學性、合理性的程度有多大，最終形成一個能夠獲得各方最大限度滿意的折衷方案。但現在看，很多聽證會都偏離了這樣的主旨，失去了其本來的意義，社會公眾對聽證作用的認同度也較低。
三、原因分析
與西方發達國家相比較而言，我國的行政決策聽證制度實踐正處于制度建構的初級階段。具體來說，以下一些主要原因導致了這一制度仍存在許多問題。
長期以來，我國對行政程序價值的認識陷入了一個誤區，認為行政程序只是行政行為的工具，行政程序的目的旨在實現行政行為，而沒有認識到行政程序的獨立價值和本身的正義性。盡管人們認識到實體違法的行政是應當撤銷的，但是如果實體合法而程序違法，似乎就可以通融。實際上許多錯誤決策的出臺，往往是不按程序辦事或程序不規范造成的。“沒有程序的民主，就沒有實質的民主；沒有程序的公正，就很難保證實體公正和結果公正”[1]。從媒體報道可以看到，很多地方的行政決策聽證會存在著簡單應付、不遵循法定程序、信息不透明不公開等問題，引發了社會公眾的不滿。
“強政府、弱社會”是指國家與公民、社會相對而言，國家在社會中的作用、權力比較強大，而公民和社會組織的力量相對十分微弱。現代行政發展的一個基本趨勢就是謀求行政機關的行政權力與公民、社會組織等相對方的權利平衡。行政決策聽證制度是一項旨在保障公民、社會組織等相對方合法權益的制度，是行政發展從“失衡”走向“均衡”的制度支持，這一制度的正常運轉，需要具有一定平衡力量的公民和社會組織的積極參與。但從我們國家目前的情況看，行政機關的權力與公民、社會組織的權利處于失衡狀態，即行政權力過于強大，公民、社會組織的權利過于弱小，公民、社會組織的法律地位與行政權力主體不對等，缺乏與行政權力主體相抗衡的資源和制度支持。其結果一方面導致政府規模不斷膨脹，行政效率低下，行政成本提高；另一方面剝奪了企事業單位和公民的自，壓抑了他們的積極性和創造性，導致他們的權利意識、法律主體意識極為淡薄。在“強政府、弱社會”這種格局的制約下，由于公民和社會組織力量有限，無法很好地發揮平衡作用，導致行政決策聽證制度這樣一個合理的制度設計也無法有效地發揮作用。
從社會公眾的角度看，公眾對聽證會過度期待，希望把聽證當作決策。但是很多聽證只是流于形式，沒有實質意義，決策者并不把聽證當作決策。聽證不等于最后的決策，這在世界各國都一樣。“比如在美國等國家，聽證同樣只是咨詢性質的，只為決策者提供參考意見，即使99%的聽證代表都持反對意見，決策者在最后做出決定時仍然可以不采納這些意見。但值得我們學習和借鑒的是，許多國家的法律要求，決策者必須確保在做出決定前，對不采納意見承擔說明不采納理由的義務”[2]。因此，要真正實現決策的民主化，不能僅寄希望于行政決策聽證會這一種形式。
行政決策聽證制度的建立涉及到利益關系的調整。行政決策聽證制度有兩個層面，一是形式或技術層面，一是利益或制度層面。在技術或操作程序上我們完全可以把握，但涉及到利益關系的調整過程則很難控制，由此就必然導致技術層面與制度層面的摩擦和矛盾。在行政決策聽證制度還沒有設計到位的情況下，技術層面的超前和制度層面的滯后使得利益博弈缺乏規則和制約機制，于是一些人就可以通過改革形式的變化獲得好處，形成一種既得利益[3]。
由于行政決策聽證制度實質上涉及到利益關系的調整與變革，而利益關系是利益關系行為主體之間最基本的社會、經濟關系，具有鮮明的階級性與價值取向性，因此行政決策聽證制度的建立必然是在一定利益集團或階級主導下的博弈與斗爭。“一個好的制度往往并不是表現為其中沒有或很少有矛盾或沖突，而是表現為它能夠容納矛盾與沖突，在矛盾和沖突面前不至于顯得束手無策或過于脆弱，同時，能夠表現出很強的解決沖突與糾紛的能力”[4]。因此，作為行政決策聽證制度發起者的政府必須充分考慮各方利益情況以及由利益格局變化所導致的各種問題，尋求利益格局調整的最小摩擦值，這是構建行政決策聽證制度的重要條件。
在肯定行政決策聽證制度積極效果的同時，還要看到我國目前的行政決策聽證制度的效果還有待進一步發揮，對社會公眾意見的考慮和采納還沒有具體的程序上的規定，聽證報告對政府決策也缺乏約束力。這是因為聽證機制不同于代表機制，參加聽證的人只能代表自己，并不能完全代表社會公眾的意見，參加聽證也并不基于委托關系，只是表達零散的意見。因此，要想有效地進行行政決策聽證制度建設，就必須克服部門主導的弊端，改革和創新行政決策聽證制度的“制度”，在“原制度”上設計出使部門權力和部門利益相分離的機制。
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從各國行政程序法關于聽證制度的規定來看，對于聽證適用范圍的規定可以區分為三種類型，第一種是以美國為代表的，對于聽證適用的情形完全由行政程序法之外的單行法律規定，即具體在什么情形下適用聽證程序由單行法律規定，而有關聽證程序的具體規定則在《聯邦行政程序法》中作出。第二種是由單行法律作出規定之外，行政機關也可根據需要自行決定是否適用聽證程序，如韓國。第三種則是采用列舉適用情形和賦予行政機關自由裁量權相結合的做法，如日本《行政程序法》的規定[4]。由于中國目前尚未制定行政程序法，雖然新修訂的城鄉規劃法第26條和第50條對于聽證程序的適用情形作出了概括式的規定，但是對于聽證程序的細節方面并未作出規定，可見未來在制定城鄉規劃立法時有必要對聽證制度的具體程序在實施細則或有關行政法規中加以明確規定。
至于城鄉規劃在哪些階段和事項中應當適用聽證制度，從目前世界各國和中國有關立法中聽證制度的規定來看,聽證主要有三種類型:立法聽證(包括國家法律和地方性法規、自治條例、單行條例的聽證)；行政決策聽證(包括行政法規、規章、行政規范性文件和其他抽象行政行為、政策的聽證)；具體行政行為聽證(包括行政處罰、行政許可、行政強制、行政征收、行政給付等行政處理決定的聽證)。結合以上聽證類型的劃分，可見城鄉規劃涉及的內容十分復雜，規劃的編制和審批階段類似于規范性文件的制定，應適用行政決策聽證的方式，而規劃的許可和實施階段關系到相對人的權利義務實現，應適用具體行政行為聽證方式。因此總體來說，對于城鄉規劃的各個階段都應設立聽證程序，使它成為相對方的一項權利。但考慮到所有的城鄉規劃的程序中都適用聽證程序可能會影響行政行為的效率，可以參照美國聯邦行政程序法的做法，將城鄉規劃中的聽證制度區分為正式聽證與非正式聽證兩種方式，對于城鄉規劃中總體規劃、分區規劃的編制、審批等階段，由于其制定的規劃內容較為抽象，并未直接影響相對人權利義務，可以采取非正式聽證的方式，如聽取意見，召開座談會、論證會等；而對于城市規劃中的詳細規劃的編制和規劃的許可、實施階段中行政機關采取的具體行政行為，對一定范圍內的相對人利益產生影響，應當適用正式聽證的方式。
\二、排除聽證適用的特殊事由
公眾參與應當成為城鄉規劃程序中的一項基本原則，但是法律明確規定排除聽證程序的適用時，應當適用該法的規定。如德國《聯邦行政程序法》第28條第1款規定：“干涉當事人權利之行政處分作出前，應給予當事人對與決定有關之重要事實，表示意見之機會。”但是如果根據案件的情況，沒有聽證的必要的，可以不舉行聽證。特別是在下列情況下，行政機關可以免除聽證：（1）于急迫的情形，或為公共利益有必要應立即決定的；（2）如舉行聽證將難遵守對決定有重大關系的期限的；（3）官署拒絕當事人的請求，而且對當事人在申請或聲明中所作的關于事實的陳述，作出不同的對其并無不利的認定的；（4）官署作一般處分，或作大量相同種類的行政處分，或通過自動機器設備作出行政處分時，不適用聽證；（5）行政執行時所采取的措施；（6）與公益的強制性要求相抵觸時。日本、葡萄牙、韓國、澳門地區等國家和地區也采取了與德國相同的做法。
中國城鄉規劃立法中應當明確哪些情形不適用聽證程序，總體來說，舉行聽證會的事項應當是涉及公民較重要利益且利害方有較大的分歧的事項，結合外國行政程序法的規定和城鄉規劃的特點，筆者認為，中國城鄉規劃立法時可以考慮作出列舉式規定，排除適用聽證的情形包括：（1）規劃內容涉及國家秘密的；（2）規劃事項關系重大公共利益，且規劃實施具有緊迫性的；（3）規劃的制定、實施對于相關人沒有產生不利影響的；（4）法律、法規規定的其他不適用聽證的情形。此外，對于涉及總體規劃、區域規劃的編制行為等對相對人利益不產生直接影響的抽象性行政行為，可以參照規范性文件的制定程序，宜采用非正式聽證方式，而不需要適用嚴格的正式聽證程序
三、聽證制度中的當事人和參加人
擴大公眾參與的范圍是當代行政程序法發展的基本趨勢，在聽證程序方面，有關利害關系人的范圍也在不斷擴大。對利害關系人范圍的確定從中國立法及司法實踐來看，目前主要有兩種觀點，一是認為法律上的利害關系必然是一種直接的、嚴格的權利義務關系，具體行政行為只有對相對人的權利義務已經產生或將會產生實際影響時，才能被認定為有利害關系；而另一種觀點則認為，對于利害關系人的認定并不是看行政行為對相對人利益是否產生法律上的直接影響，而應當擴及到凡是因規劃行為可能產生不利影響的人，都應當認定為利害關系人。筆者贊同后一種觀點，將間接利益相對人排除在聽證之外不符合公正原則，與城鄉規劃的公眾參與的理念也不一致。而對于有直接利益影響的人和間接利益影響人也可以進一步作出區分，前者一般稱為當事人，后者被稱為參加人。從英美法系國家的判例看，參加聽證的利害關系人有逐步擴大趨勢。如美國哥倫比亞特區上訴法院認為，“為了保證聽證能夠有效率地進行，方法不在于排除有權參加聽證的利害關系人，而在于控制聽證的進程，要求所有參加聽證的人不偏離所爭論的問題，不提出重復的或無關的證據。”[5]
各國行政程序法對于聽證中當事人和參加人的規定也有所不同，有的對當事人和參加人分別作出規定，如日本《行政程序法》第17條第1款規定，聽證主持人認為有必要時，對當事人以外之人，依該不利益處分所依據之法令認為與該不利益處分有利害關系者,得要求其參加該聽證程序或許可其參加該聽證之相關程序。有的則將當事人的范圍進一步擴大，包括了參加人在內都由行政機關依申請或依職權，通知其參加為當事人，如德國和中國臺灣地區《行政程序法》對當事人的界定。德國《行政程序法》第13條規定則采用了聽證參與人的概念，聽證參與人包括：（1）申請人和被申請人；（2）行政機關的行政行為擬指向的或已指向的人；（3）行政機關擬與之或已與之訂立合同的人；（4）行政機關可依職權或應請求，通知可因行政程序結果而損害利益的人作為參與人；（5）程序結果對第三人有影響的，應其請求亦應通知其為參與人；行政機關知道該等人的，應在行政程序開始時即對其作出通知。所以，中國在城鄉規劃立法中應當明確聽證程序當事人與參加人，范圍包括一切受規劃直接影響其利益的人和因規劃實現產生不利影響的人。
結合各國行政程序法的規定，城鄉規劃聽證程序中的當事人一般應享有以下權利：（1）獲得相關規劃信息的權利。可以由規劃機關在擬定、初步決定時發出公告，也可以由當事人申請獲得，公告和申請內容一般應包括聽證所要涉及的主要事實和法律問題。（2）委托人的權利。城鄉規劃的內容既涉及很多技術問題，同時又涉及事實認定和法律問題，因此，應允許當事人和參加人委托專家進行論證和律師。（3）陳述意見和提出異議的權利。聽證的內涵即體現為聽取當事人的意見，因此，當事人有權陳述其意見并可提出異議，對于異議聽證機關應當在限期內給予書面答復。（4）提出證據和質證的權利。證據是行政程序的核心問題，行政決定要根據被聽證主持人所接受的證據作出，因此，當事人應有權提出證據，并對不利于自己的證據進行質證，以防止行政機關只根據一面之詞作決定[5]。
四、城鄉規劃中聽證制度的主要內容
按照上文關于城鄉規劃聽證程序的分類可以將聽證程序區分為正式聽證和非正式聽證兩種形式。然而，城鄉規劃中的聽證程序與一般的正式聽證程序相比，又存在特殊性，一般程序中的正式聽證程序主要涉及一個行政機關與一個或少數幾個當事人的關系，而城鄉規劃事項不僅涉及其他相關行政機關的職權，還與多個利害關系人有關。規劃程序中的聽證不僅是發表意見的機會，還是一個多種利益協調的過程。所以城鄉規劃的聽證除了適用聽證程序的一般要求外，理應有更為縝密的特殊規定[6]。在德國和中國臺灣地區對于一定地區內土地的特定利用或重大公共設施的設置，涉及到多數不同利益人及不同行政機關權限的，應當采取規劃確定裁決程序，必須經過公開和聽證，最終作出的規劃確定裁決具有核準規劃實施、集中事權和形成效果。有鑒于此，筆者認為，在中國對于城市總體規劃和跨區域性的規劃編制、審批一般屬于宏觀性、概括性的方案，不宜采用正式聽證的方式，而對于各城市、鄉鎮的詳細規劃、特定區域內的規劃、重大公共設施的建設規劃和舊城改造規劃等方案應當采用正式聽證的方式，城鄉規劃中正式聽證的主要步驟如下：
1.聽證機關接到規劃擬定主體的規劃草案后，首先應當向規劃事項所涉及的其他行政機關送達規劃草案，征求這些機關的意見。這些機關在收到聽證機關的通知和材料之日起的法定期限內發表意見。表達的意見必須充分具體，主要是表明規劃是否影響其利益，以及如何考慮該利益。
2.規劃草案的公開。聽證機關應當把規劃草案公布在受規劃影響的地方政府網站、地方日報或是公告欄上。程序法應當規定規劃草案被陳列的時間，以保證社會公眾有足夠的機會能夠了解該規劃的內容。例如德國《行政程序法》規定，聽證機關可以決定將規劃展示于預計受規劃影響的鄉鎮一個月，以供人查閱。
3.提出異議。所有認為自己的利益受到規劃影響的人都可以提出異議。利害關系人提出異議可以采取書面或口頭的形式，如果是口頭方式提出的異議，聽證機關應當制作記錄。
4.舉行聽證會。在異議期限屆滿之后，聽證機關應當組織規劃擬定主體、利害關系人和與規劃事項相關的其他行政機關進行聽證，根據單行法律的規定或者聽證機關認為必要時，還可以邀請專門問題的專家或是為本規劃提供鑒定結論的專家參加聽證會。規劃確定程序中聽證會的目的就是要權衡與規劃事項相關的各種利益。所以，聽證會不僅僅具有聽證功能，還具有協調功能；聽證會不僅給予了各方以發表意見的機會，而且使彼此沖突的意見盡量得以協調，從而使最終的規劃確定裁決的內容更為理性。規劃確定中的聽證程序除了適用針對規劃的特殊規定之外，也要遵守聽證程序的一般規則。
5.聽證機關作出聽證結論。聽證結束后，聽證機關應當作出聽證報告書，遞交規劃確定機關[6]。
以上是正式聽證程序的主要內容，而對于城鄉規劃的擬定、初步方案的公布等階段和總體規劃、分區規劃編制等抽象性行政行為，應當采用非正式聽證的方式以提高行政效率。非正式聽證的方式主要有聽取公眾意見，召開座談會，論證會等方式，這些方式的內容方面可以參照正式聽證中的有關內容，主要目的不是對規劃涉及的利益進行協調，而主要是就規劃內容與公眾磋商，以做到事先使公眾了解規劃的內容，取得公眾的認同和理解。
五、聽證結論的法律效果
在聽證過程之中聽證機關應將規劃草案內容、各方表達的意見、已經達成一致的意見、沒有消除的異議和聽證機關自身對聽證結果的意見予以記載形成聽證報告書，聽證報告書的性質類似于一般聽證程序中的聽證記錄。對于聽證記錄是否具有約束力主要有兩種規定，一種是以美國《聯邦行政程序法》為代表，明確規定了案卷排他原則，亦即行政機關的決定應當根據案卷作出，不能在案卷之外，以當事人不知道或沒有論證的事實為根據，否則行政裁決無效。另一種是以德國《行政程序法》為代表，日、韓等國行政程序法也有相似規定，規定了聽證記錄對行政機關的決定有一定的約束力，行政機關應斟酌聽證記錄作出行政決定，但行政機關不是必須以聽證記錄為根據，只有在行政程序法之外的其他法律明確規定以聽證記錄為根據的，行政機關才必須以聽證記錄為根據。
而規劃聽證報告書對于行政機關是否具有約束力不可一概而論，結合前文所述對于規劃的正式聽證程序和非正式聽證程序的區分，筆者認為，對于城鄉總體規劃、分區規劃的編制、審批應當采取非正式聽證方式，因而聽證機關作出的聽證報告書（聽證筆錄）可借鑒德國的做法，所作的聽證報告書不是最終的規劃決定，不是已經完成的行政行為，不具有外部法律效果，當事人不能對聽證報告書提起行政訴訟。聽證報告書只是輔的，最終的行政決定應由規劃職能機關作出。但是聽證報告書絕不是無足輕重的，因為聽證機關有義務在聽證報告書中闡明其對規劃所涉及的各方利益沖突的癥結所在，各種利益的權衡，比較合理的規劃方案等的看法，以供決定機關參考。而對于城鄉規劃的確定和許可應當采取正式聽證方式，由于這兩類行為都屬于具體行政行為，涉及到具體相對人利益，因而有必要確立案卷排他原則，在行政機關在作出規劃確定裁決和規劃許可時，聽證記錄應當作為唯一的依據。
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[關鍵詞]內部審計；聽證制度；聽證程序
內部審計工作是組織內部加強管理的重要手段。如何充分發揮這一手段的重要作用，有效地控制組織，保證組織管理活動的良性運行，是組織管理與實踐面臨的重要之一。筆者認為，建立內部審計聽證制度是解決此問題的一個重要途徑。
一、建立內部審計聽證制度的必要性
“聽證”一詞始于普通法系，原為西方國家司法程序的一項重要，其基本精神是：以程序的公正保證結果的公正。作為一項制度，聽證是指聽取利害關系人意見的程序。開始，聽證僅作為行政機關作出具體行政行為（主要是行政處罰）的必經程序而存在。隨著聽證程序的不斷發展，聽證制度逐步成為實現決策民主化、科學化的重要途徑。近年來，隨著我國法制建設的發展，聽證制度逐步被引入到我國行政決策的各個領域，成為普遍接受的法律程序性制度。
內部審計是一種建立在組織內部的獨立的評價活動。作為對組織的一種服務，基目的是檢查和評價組織的活動，以實現幫助組織的成員有效地履行職責的目標。組織的決策層為了實現對組織的有效控制，總是試圖獲取有關組織活動的客觀信息作為決策的客觀依據。內部審計為組織管理決策層提供的評價性意見是否客觀、公正，往往決定了管理決策層管理決策的成敗。這樣，管理決策層對內部審計的評價性意見就要有個、判定的過程。由于內部審計的“內部性”，管理決策層有必要聽取審計者與被審計者雙方的意見，掌握全面情況，在此基礎上才有可能對審計評價性信息作出正確判斷。建立內部審計聽證制度，使上述過程程序化、規范化，就能夠在制度上保證管理活動能夠實現上述目標。因此，從保證決策層充分利用內部審計評價性信息以實現對組織的有效控制這個意義上講，建立內部審計聽證制度無疑是極為必要的。同時，對審計雙方當事人而言，審計者在聽證制度的制約下，必然要進一步提高審計質量，努力做到客觀、公正地提出評價性意見；被審計者則能通過聽證了解審計情況并進而表達對被審計事項的看法。雙方經過質證、辯論等程序，可以使審計結果更加公開、透明，既保證了審計結論的客觀、公正性，又保障了雙方的平等參與權。因而，建立內部審計制度，能夠有效地減少和避免內部審計工作中常見的審計者與被審計者的爭執與矛盾，減少組織的內耗。
二、建立內部審計聽證制度的指導思想與原則
內部審計聽證作為組織控制的一個環節，其根本目的是通過充分發揮內部審計工作的職能作用，有效地改進組織成員的工作，造就組織內部的協調關系，提高管理水平，促進組織發展。因此，建立內部審計聽證制度，應以實現聽證程序與內部審計工作特點的最佳整合、促進組織發展為指導思想。為此，應當遵循以下原則：
公正性原則。在內部審計活動中，既要發揮內部審計的制約性作用，又要保護被審計者的合法權益。如何協調審計者與被審計者雙方的關系以有效地實施組織控制措施，是實行內部審計聽證首先應當解決的問題。解決這個問題的關鍵是保持公正性。內部審計聽證過程涉及三方關系，決策層在公正的程序下，堅持公正性原則，才能作出尊重事實、定性準確的判斷；審計者與被審計者也只有在公正的程序下，才能平等交流意見，達到澄清事實的目的。因此，公正性原則是建立內部審計聽證制度的基本原則。公正性原則主要體現在三個方面：一是保證程序的公正性。在制度設計上，應保證當事三方公正參與聽證過程，明確各自的權利和義務；在聽證的各個環節上體現公正對待各方的原則。二是保證聽證內容的公正性。應通過制度的規定使聽證內容得以全面展示，審計者和被審計者充分發表意見，經過質證和辯論，使聽證事項事實清楚、定性準確、處罰適當。三是保證聽證結果的公正性。決策層在充分了解聽證內容的基礎上，認真審閱審計方提供的事實證據和處理依據，考慮被審計方質證和辯解的情況，經過全面對比分析，對審計方提出的評價性意見進行公正認定。同時仍保留審計雙方進一步申辯的權利，充分體現制度的公正性。
平等性原則。內部審計聽證的三方有平等的聽證參與權，三方均按照規定的程序履行權利和義務。但在聽證過程中，決策層是聽證的組織者、主持者，有義務保持聽證活動的平等性，要平等地對待審計方和被審計方，特別是要保證審計方和被審計方平等地行使陳述權、質證權、辯解權等聽證權利，以使聽證活動公正、健康地進行。審計方和被審計方則應按聽證程序的規定，平等地對待對方，實事求是地陳述意見和辯解，避免程序外的矛盾和沖突。
公開性原則。公開是公正的基礎，但由于內部審計往往涉及組織的內部秘密（如商業秘密），內部審計聽證制度的公開性原則是一種適度公開。公開的程度、范圍要以有利于組織管理為前提。如果審計內容的公開有利于組織的發展，則聽證可對組織內外公開。若聽證涉及保密問題，則可由決策層決定在適當的范圍內公開進行。但無論采取何種聽證公開方式，對內部審計聽證的三方來說，聽證的過程都是相互公開有關審計內容的過程。在聽證主持人的公開要求下，審計方與被審計方都要公開相關的證據和依據，公開進行辯解及質證。
簡約性原則。內部審計聽證畢竟只是組織控制的一個環節，它必須服務和服從于組織發展的大局。組織內部管理是一個復雜的過程，管理者的精力不可能過多地放在內部審計聽證這一環節上。因此，建立內部審計聽證制度應當堅持簡約性原則，盡量簡化程序。一般而言，只要審計方和被審計方中的任何一方提出聽證要求，組織的決策層就應當決定聽證，但可以要求審計方與被審計方就聽證的內容進行協商和篩選。聽證應當盡量做到用最短的時間聽證最主要的問題，以提高管理的效率。
三、建立內部審計聽證制度的初步設想
一個組織如何建立內部審計聽證制度，要由這個組織結合自身的特點和具體情況來決定。不同的組織，由于各自的特點不同，管理的側重點不同，面臨的具體情況也各不相同，建立內部審計聽證制度的具體形式也應當不同。同一組織的內部審計聽證制度，也需要經過實踐檢驗逐步修訂完善。因而，建立內部審計聽證制度沒有統一模式。筆者僅就內部審計聽證制度的基本框架建設提出如下初步設想。
聽證的依據。內部審計聽證的依據應當是有關聽證和內部審計的法規以及組織內部的規章。由于內部審計聽證有“內部性”特征，組織內部的審計規章是其直接依據。
聽證的范圍。內部審計聽證是組織的決策層對組織實施有效控制的環節。原則上講，凡是組織的內部審計機構審計終結、管理決策層認為需要進行聽證的審計事項，都應當進行聽證。但審計方與被審計方認識一致、管理決策層認為情況清楚而不需要進行聽證的審計事項，也可以不進行聽證。根據簡約性原則，內部審計聽證的告知程序應盡量簡化，可以采取簡易書面告知或口頭告知。
聽證參加人的確定及其權利保障。內部審計聽證的三方是當然的聽證參加人。組織的決策層可視審計事項的情況派代表參加并主持聽證會，審計方由內部審計機構的負責人和該事項的審計組長參加，被審計方由該機構的負責人（責任審計為經濟責任人）和被審計事項主管人參加。根據審計事項的涉及面情況，決策層也可以決定組織的其他機構的代表和人員參加。在堅持保密原則的前提下，對于審計可在組織內部公開的聽證事項，則可允許組織內其他有關人員參加旁聽；如果決策層認為聽證事項對外公開對組織比較有利，則可決定對公開舉行，允許旁聽和新聞媒體報道。內部審計聽證制度應對聽證參加人的權利和義務作出明確規定，在參加人的回避、質詢、辯論、解答、時間運用等方面要有具體規定。
聽證會程序。一般來講，內部審計聽證會的程序包括以下內容：主持人宣布內部審計聽證會開始；主持人宣布案由并介紹參加審計聽證會的主持人、記錄人、審計方和被審計方以及其他參加人；主持人宣布內部審計聽證會的紀律和應注意的事項；主持人告知審計方和被審計方參加人有申請記錄人回避的權利，并詢問審計方和被審計方參加人是否申請回避；審計方參加人介紹審計情況，提出被審計方存在的事實、證據、處理建議及其依據；被審計方參加人進行陳述、申辯；在主持人允許下，雙方進行質證、辯論；雙方作最后陳述；記錄人將所作的筆錄交聽證雙方當場確認并簽字；主持人宣布內部審計聽證會結束。
第二條 聽證應當遵循公開、公平、公正和便民的原則，充分聽取庫區移民群眾的意見，保障庫區移民群眾陳述、申辯和質證的權力。
第三條 聽證的內容和范圍：
(一)水庫庫區淹沒的土地補償費和安置補助費標準;
(二)水庫庫區淹沒的青苗和地上附著實物的補償標準;
(三)移民安置的方式和安置地點的選擇;
(四)移民安置區的建設規劃與基礎設施的配套標準;
(五)移民生產安置方式與生產資源的配置標準;
(六)庫區建設基金和項目公示后有較大異議的;
(七)庫區后期扶持基金和項目公示后有較大異議的;
(八)其他需要聽證的事項。
第四條 縣(市、區)移民管理部門，應當在水庫淹沒處理及移民安置規劃審批(庫區建設基金和項目、庫區后期扶持基金和項目計劃上報)前，公示水庫淹沒處理及移民安置規劃報告，公示庫區建設基金和項目、庫區后期扶持基金和項目計劃，并告知移民有要求舉行聽證的權利、聽證會代表產生的辦法、申請參加聽證會須知。
第五條 移民要求聽證的，應當自公示之日起10日內，向縣(市、區)移民管理部門提出聽證的書面申請。未在規定的時間內提出聽證書面申請，視為放棄要求聽證的權利。
第六條 聽證的書面申請應當包括以下內容：
(一)申請人的姓名、地址及聯系方式(如申請人為移民，且已推選代表可一同填寫);
(二)申請聽證的具體事項;
(三) 申請聽證的理由、依據和有關材料。
第七條 縣(市、區)移民管理部門，在接到申請人要求聽證書面申請后，應當對申請材料進行審查;申請材料不齊備的，應當一次性告知申請人補正。對申請人超過規定時間提出聽證申請，或不符合申請聽證條件的，應當書面告知申請人不予受理聽證的決定。
第八條 申請人超過移民總戶數20%以上(但申請人總數不能少于20戶，單位按1戶計)的，縣(市、區)移民管理部門應當在接到申請人書面申請的20日內組織聽證。
第九條 符合聽證條件的申請人，應當在提出申請后5日內自行協商推選或抽簽產生參加聽證會代表，但總人數一般不超過10人。聽證會代表產生后應在3日內書面上報移民管理部門。
第十條 縣(市、區)移民管理部門應當制作《聽證通知書》，并在聽證會舉行的7日前送達參加聽證會代表和其他聽證參加人，《聽證通知書》應當載明：
(一) 聽證的事由和依據;
(二) 聽證的時間、地點;
(三) 聽證會代表的權利和義務、注意事項。
第十一條 聽證參加人應當包括水庫工程的業主單位、水庫淹沒處理的設計單位以及地方有關職能部門的代表。
第十二條 聽證會由聽證主持人召集。聽證主持人由縣(市、區)庫區移民管理部門負責人擔任。
(一)聽證主持人宣布聽證會開始，宣布聽證紀律和聽證會場紀律、介紹聽證參加人的身份、宣布聽證事由和事項、告知聽證參加人的權利和義務;
(二)縣(市、區)移民工作管理部門和工程的業主單位、水庫淹沒處理的設計單位以及地方有關職能部門，就聽證會代表要求聽證的相關事項提出理由、依據和有關材料及意見;
(三)聽證會代表進行陳述、申辯和質證，提出相關事項的理由、依據和有關材料及意見;
(四)聽證辯論;
(五)聽證主持人征詢聽證參加人的最后意見;
(五)聽證主持人宣布聽證結束。
第十四條 聽證參加人應服從聽證主持人的指揮，如實回答聽證主持人的提問。未經聽證主持人允許，不得發言和提問。聽證會期間，聽證參加人不得大聲喧嘩、哄鬧，不得進行其他妨礙聽證秩序的活動。違反聽證紀律且不聽從聽證主持人勸阻、告誡的，聽證主持人可以責令其退場。
第十五條 聽證應當由專人記錄。聽證結束之后，記錄人員應當把聽證筆錄交由聽證參加人核對，在核對無誤后，由聽證參加人簽名或蓋章。拒絕簽名或蓋章的，由記錄人員在聽證筆錄上注明情況。
第十六條 移民代表應當準時到場;無正當理由不到場的，或未經主持人允許中途退場的，視為放棄聽證。放棄聽證的，記入聽證筆錄。
第十七條 因不可抗力事由導致聽證無法按期舉行的，或聽證參加人申請延期有正當理由的，可以延期舉行聽證。
第十八條 有下列情形之一的，中止聽證：
(一)聽證主持人認為聽證過程中提出新的事實、理由和依據或者提出的事實有待于調查核實的;
(二)應當中止聽證的其他情形。
第十九條 延期、中止聽證的，縣(市、區)移民管理部門應當書面通知聽證參加人。延期、中止聽證的情形消失后，由縣(市、區)移民管理部門決定恢復聽證，并書面通知聽證參加人。
第二十條 有下列情形之一的，終止聽證：
(一)申請人撤回聽證申請或聽證會代表在聽證過程中聲明退出的;
(二)聽證會代表無正當理由不到場的，或者未經聽證主持人允許中途退場的;
(三)需要終止聽證的其他情形。
第二十一條 縣(市、區)移民管理部門應當在聽證會后10日內，根據聽證記錄和評議制作聽證會議紀要，內容包括：聽證會的基本情況，聽證的事項，聽證代表一致意見和主要分歧，聽證意見的處理決定或建議，并告知聽證參加人。
縣(市、區)移民管理部門對職責范圍內的事項，必須作出明確的處理決定;屬于其他職能部門負責的事項，應當提出處理的建議，并轉送其他職能部門處理。
第二十二條 縣(市、區)移民管理部門應根據聽證結果，協調并配合水庫淹沒處理設計單位，對水庫淹沒處理及移民安置規劃報告進行修編。
第二十三條 組織聽證所需經費由縣(市、區)移民管理部門給予保障，不得向移民代表收取或者變相收取任何費用。移民代表的交通、食宿等費用自理。
第二十四條 縣(市、區)移民管理部門的工作人員，應依法進行聽證。對在聽證時玩忽職守、濫權、徇私的，依法給予行政處分;構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第二條本縣行政許可的實施機關實施行政許可組織聽證的，適用本辦法。法律、法規、規章另有規定的，從其規定。
第三條聽證應當遵循公開、公平、公正和便民的原則，充分聽取公民、法人和其他組織的意見，保障其陳述和申辯的權利。
除涉及國家秘密、商業秘密或者個人隱私外，聽證應當公開舉行，接受社會監督。
第四條行政許可涉及下列事項之一的，行政許可的實施機關在作出行政許可決定前，應當組織聽證：
（一）對直接關系人民群眾切身利益的重大建設項目的規劃、施工、環境影響評價等的審批；
（二）對在城市繁華窗口地區設置大型戶外廣告的審批；
（三）對被拆遷戶數較多的城市房屋拆遷的許可；
（四）與公共安全直接相關的重大行政許可事項；
（五）法律、法規、規章規定實施行政許可應當聽證的事項；
（六）行政許可的實施機關認為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項。
對前款規定的行政許可事項，行政許可的實施機關應當予以具體明確并公示。
第五條行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關系的，行政許可的實施機關在作出行政許可決定前，應當告知申請人、利害關系人享有要求聽證的權利；申請人、利害關系人在被告知聽證權利之日起5日內以書面形式提出聽證申請的，行政許可的實施機關應當在20日內組織聽證。
第六條實施行政許可聽證應采取聽證會的形式。
第七條聽證由行政許可的實施機關組織。組織聽證的機關為該聽證事項的聽證機關。
由縣人民政府組織聽證的，縣人民政府可以指定有關部門或者機構組織實施。
有關部門和機構可以聯合組織聽證。
第八條縣政府法制辦負責本縣行政區域內聽證工作的指導和監督。
第九條聽證參加人包括聽證人、行政許可審查人、記錄員、行政許可申請人、利害關系人和公眾陳述人。
第十條聽證人由聽證機關指定。聽證人的人數不得少于3人。聽證設主持人，在聽證人中產生。聽證機關應當指定審查該行政許可申請的工作人員以外的人員為聽證主持人。
第十一條行政許可審查人由審查該行政許可申請的工作人員組成。
第十二條記錄員由聽證主持人指定，具體承擔聽證準備和聽證記錄工作。
第十三條公眾陳述人是指對涉及公共利益的重大行政許可事項組織聽證時，代表社會公眾參加聽證并作相關陳述的人員。公眾陳述人的產生辦法由聽證機關確定。
第十四條公開舉行的聽證會，公民可以按照聽證機關的規定參加旁聽。
第十五條依照本辦法第四條的規定舉行聽證的，聽證機關應當在舉行聽證會的15日前向社會公告聽證會的時間、地點、聽證事項等有關內容。聽證會有公眾陳述人參加的，還應當公告公眾陳述人的產生辦法。
第十六條依照本辦法第五條的規定舉行聽證的，聽證機關如認為必要，可以向社會公告。
第十七條聽證機關應當在聽證會舉行7日前將舉行聽證的時間、地點通知行政許可申請人、利害關系人。
聽證機關應當在聽證會舉行5日前確定除行政許可申請人、利害關系人以外的其他聽證參加人。
第十八條聽證機關確定的聽證參加人應當出席聽證會；不能出席聽證會的，應當提前3天通知聽證機關。
第十九條聽證人與聽證事項有利害關系或者有其他可能影響聽證會公正性的，應當回避。
行政許可申請人、利害關系人認為聽證人與聽證事項有利害關系或者有其他可能影響聽證會公正性的，可以在聽證會開始前向聽證機關提出聽證人回避的申請。
聽證人的回避由聽證主持人決定，聽證主持人的回避由聽證機關決定。
第二十條聽證進行的程序：
（一）記錄員查明聽證參加人的到場情況；
（二）聽證主持人宣布聽證紀律和聽證會場有關注意事項；
（三）聽證主持人核對聽證參加人的身份；
（四）聽證主持人宣布聽證組成人員，告知申請人、利害關系人有關的聽證權利和義務，詢問申請人、利害關系人是否提出回避申請。申請人、利害關系人申請聽證主持人回避的，聽證主持人應當宣布暫停聽證，報請行政機關負責人決定是否回避；申請聽證員、記錄員回避的，由聽證主持人當場決定；
（五）行政許可審查人陳述審查意見以及相關的證據、理由；
（六）申請人、利害關系人、公眾陳述人可以提出證據，并進行申辯和質證；
（七）聽證主持人對行政機關提供的審查意見及證據、理由可以進行詢問；
（八）行政許可審查人、申請人、利害關系人、公眾陳述人最后陳述；
（九）聽證主持人宣布聽證結束。
行政許可審查人、申請人、利害關系人、公眾陳述人等聽證參加人在聽證過程中認為聽證會程序違反本規定的，可以向聽證主持人提出，聽證主持人應當及時對聽證參加人提出的異議予以答復。
第二十一條聽證參加人應當對其陳述內容的客觀性和真實性負責。
第二十二條聽證應當制作筆錄。聽證筆錄應當載明下列內容：
（一）行政許可申請事項；
（二）聽證主持人的姓名、職務；
（三）聽證記錄人的姓名、職務；
（四）聽證參加人姓名或者名稱、地址；
（五）聽證會舉行的時間、地點、方式；
（六）行政許可審查人提供的審查意見及其證據、理由；
（七）申請人、利害關系人的陳述、申辯內容；
（八）聽證參加人進行質證的內容；
（九）其他應當載明的內容。
聽證筆錄應當交聽證參加人確認無誤后簽字或者蓋章。聽證參加人認為記錄有錯漏的，有權要求補正。聽證參加人拒絕簽字或者蓋章的，由聽證主持人在聽證筆錄上說明情況。
第二十三條行政機關應當根據聽證筆錄，作出行政許可決定。
第二十四條有下列情形之一的，視為中止聽證。
（一）申請人、利害關系人或者行政許可審查人因不可抗力事件，不能參加聽證的；
（二）聽證主持人需要回避，一時無法更換的；
（三）在聽證過程中，需要對有關證據重新調查或者鑒定的；
（四）其他需要中止聽證的。
第二十五條申請人、利害關系人有下列情形之一的，視為放棄聽證：
（一）無正當理由，不參加聽證的；
（二）聽證中途未經聽證主持人允許退場的；
（三）嚴重違反聽證會紀律，不聽制止的。
因前款所規定的情形之一被視為放棄聽證請求的，不得再次對同一事項要求聽證。
第二十六條按照本辦法規定應當聽證的事項而未組織聽證的，作出行政許可決定的行政機關或者其上級行政機關，可以根據利害關系人的請求或者依職權撤銷已作出的行政許可，但撤銷該行政許可可能對公共利益造成重大損害的除外。
第二十七條行政許可的實施機關對應當聽證的事項而未組織聽證的，由其上級行政機關或者監察機關責令改正；情節嚴重的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分。
第二十八條有下列情形之一的，行政許可的實施機關或者監察機關應當對行政許可審查人員給予通報批評；情節嚴重的，給予行政處分：
（一）行政許可審查人員無正當理由不出席聽證會或者拒絕在聽證會上陳述的；
（二）行政許可審查人員在聽證會上提供虛假、重大錯誤信息的。
［關鍵詞］價格聽證 困境 出路
一、我國價格聽證制度的產生發展
聽證制度起源于英美，是一種把司法審判的模式引入行政和立法程序的制度。我國引入聽證制度始于1996年3月制訂的《行政處罰法》，該法第五章第三節明確規定了聽證事項和聽證程序，這是我國聽證史上一件具有標志意義的事件。1998年制定的《價格法》首次引入價格聽證制度，規定“制定關系群眾切身利益的公用事業價格、公益價格、自然壟斷經營的商品價格等政府指導價、政府定價，應當建立聽證會制度，由政府價格主管部門主持，征求消費者、經營者和有關方面的意見，論證其必要性、可行性”。此后我國開始了對價格聽證的實踐和摸索。2001年，依據《價格法》關于定價聽證的規定，原國家計委了《政府價格決策聽證暫行辦法》。實施一年多后，原國家計委又于2002年底對該辦法進行了修訂，重新了《政府價格決策聽證辦法》。該辦法對聽證組織、聽證程序、法律責任等作了全面規定，對于規范政府定價聽證行為，提高政府定價的科學性、民主性和透明度發揮了重要作用。但與此同時，我國價格聽證制度的弊端也逐步顯現，在一定程度上影響了價格聽證制度作用的正常發揮。針對這種現象，2008年10月，國際發改委頒布了新的《政府制定價格聽證辦法》并于12月1日正式實施。該辦法實施以來，我國價格聽證制度取得很大進展，逐步向制度化、規范化邁進。但是由于制度設計、執行機制等方面仍存缺陷，導致我國價格聽證并未完全步入良性發展的軌道。反思我國價格聽證制度的弊端和不足，采取有效措施予以完善，是保障公民知情權、參與權、表達權、監督權，充分實現價格聽證制度價值功能的必然選擇。
二、我國價格聽證制度的現實困境
1.聽證主持人地位不中立
聽證主持人地位中立、利益超脫，這是保證聽證公正的基本前提，然而考察我國的《中華人民共和國價格法》和《政府制定價格聽證辦法》可以發現，有關聽證主持人的制度設計沒有充分考慮“中立”的價值取向。《價格法》第23條規定：政府價格主管部門為聽證的主持人。《聽證辦法》規定：“聽證會主持人由聽證人中的政府價格主管部門的工作人員兼任”。理論上講，價格主管部門作為主持人應當恪守中立，著眼全局，超越狹隘的部門與局部利益，客觀公正地作出合理決策。而實際上，由于種種原因，政府價格主管部門的利益與要求漲價方的利益在很大程度上是一致的，由其主持聽證會，很難保證中立與獨立，價格聽證的公正性也就大打折扣。
2.聽證方案設計過于隨意
我國《聽證辦法》對于聽證方案的規定過于簡單，很難起到規范作用。實踐當中，我國聽證會的聽證方案由政府價格主管部門制定，并在社會上征求意見，根據意見做出調整后再行聽證。至于聽證方案如何設計、設計幾個備選方案、備選方案是漲價還是降價，很大程度上是由定價機關單方決定，廣大消費者的參與權和建議權很難得到充分保障。不少聽證方案雖有多個備選方案，但是往往每種方案都是漲價方案，只不過漲的幅度不同而已，無論聽證代表傾向于哪種方案，都會出現“逢聽必漲”的結果。
3.聽證參加人制度不規范
《聽證辦法》對于聽證會參加人人數和人員構成比例的規定彈性太大：“聽證會參加人的人數和人員的構成比例由政府價格主管部門根據聽證項目的實際情況確定，其中消費者人數不得少于聽證會參加人總數的五分之二”。辦法只對消費者代表比例做出明確規定，對于其他聽證參加人的人數和構成比例則用根據“實際情況確定”進行表述，過于粗疏，留下太大自由操作的空間，容易導致聽證會帶有傾向性，也難以保證與價格決策關系最密切的利益群體參與聽證會。
《聽證辦法》對于聽證代表產生方式的規定也不合理。“專家、學者、政府部門、社會組織和其他人員由政府價格主管部門聘請”，消費者代表“采取自愿報名、隨機選取方式，也可以由政府價格主管部門委托消費者組織或者其他群眾組織推薦”。正如有的學者指出，“聽證代表產生辦法操作性不強，沒有規定相應的實施細則，代表產生的政府傾向性和主觀隨意性大；代表選擇標準不明確，彈性太大，與經營者有關的利益相關方容易混進來，非利益關系代表有被收買的可能性”。[①]據此聽證辦法，聽證會的組織者即政府價格主管部門對于代表人數、代表產生方式等具有很大決定權，勢必影響到價格聽證的客觀與中立。
4.聽證信息公開制度缺失
雖然《聽證辦法》規定政府價格主管部門應當通過政府網站、新聞媒體向社會公告聽證會參加人、旁聽人員、新聞媒體的名額、產生方式及具體報名辦法以及聽證會舉行的時間、地點、定價聽證方案要點、聽證會參加人和聽證人名單等具體信息，但是由于一方面這一規定太過籠統，缺乏具體的操作規則；另一方面辦法沒有規定違反此項規定的法律責任，所以導致這一規定成為虛設，不能真正起到約束作用。實踐當中，許多重要聽證信息例如代表報名情況，代表的職業、身份，各方代表的比例構成以及代表產生的程序、聽證的相關資料等往往披露不及時，公開不徹底，或者有選擇地進行公開，只公開無關緊要的內容，核心內容則以保密為由拒絕透漏，消費者的知情權被剝奪。
5.聽證筆錄法律效力模糊
“從法律的角度來說，聽證筆錄具有多大的法律效力將直接決定著價格聽證會的實際效果”。[②]然而《聽證辦法》沒有賦予聽證筆錄法律效力，聽證代表的建議對決策的制定沒有任何剛性的約束，聽證會的作用也大打折扣。只是規定“定價機關作出定價決定時應當充分考慮聽證會的意見”。至于如何“充分考慮”，自然是由定價機關靈活把握。面對幅度如此之大的自由裁量權，處于弱勢的消費者根本沒有能力與之抗衡，有些價格聽證淪為形式也就在所難免。
三、完善我國價格聽證制度的出路
1.保證聽證主持人中立
聽證主持人保持中立，這是價格聽證公開、公平、公正的基本前提。當前我國價格聽證各種問題的主要根源就在于作為聽證主持人的政府部門沒有保持中立，行政權力過分強勢，使得價格聽證逐漸喪失它的制度價值和群眾基礎。應當修改完善相關法律法規，充分考慮聽證的中立價值取向，確保聽證主持人的中立地位，使得聽證各方成為平等的利益主體。聽證過程當中，聽證主持人應當“扮演著一個過程主導者的角色”[③]，而不應當是結果的主導者。要做到這一點，聽證主持人就不應由政府價格主管部門工作人員擔任，聽證代表人也不應由政府價格主管部門聘請，可以出自與聽證案件有利害關系的個人、團體和按照法律規定需要通知的有關政府部門。
2.規范聽證方案的設計
聽證方案如何設計，應當通過立法統一加以規范。聽證會設計幾套方案，方案內容是漲價、降價還是維持原價，方案出臺之前是否需要征求各方意見以及如何征求各方意見等基本問題應當保持相對統一，防止實踐當中設計方案過于隨意，導致聽證缺乏公信力而遭受公眾質疑。至于聽證方案的提出，可以由價格主管部門提出，也可以委托專家學者或第三方獨立機構等提出，這樣不僅更加科學合理，而且可以避免有關聽證參加人利用優勢地位，把聽證會變成“聽漲會”。
3.健全聽證參加人制度
首先，明確聽證參加人的人員范圍、資格能力以及比例構成。要擴大聽證參加人的人員范圍，不僅應當包括消費者、經營者、專家學者，還應包括人大代表、政協委員以及新聞媒體工作人員等，使得聽證會能夠充分反映各方面的意見和心聲。要對聽證參加人的能力資格提出基本要求。在價格聽證過程中，“參加人對信息的擁有和控制是有效參與的基礎”[④]，這就要求參加人必須具備很強的專業能力，能夠真正履行聽證職責，而不只是“例行公事”。要進一步優化聽證參加人的比例構成，適當增加具備專業背景的聽證參加人尤其是專家學者的比例。因為專家學者具有專業知識和理論功底，往往能對聽證會提出更加客觀、中肯的意見和建議，對于保證聽證的科學性具有重要意義。
其次，規范遴選程序，建立透明而公正的聽證會代表遴選機制。參加聽證會的各方代表不應由政府價格主管部門聘請或者委托推薦，這樣難免讓人產生被人收買的合理懷疑，影響聽證的公信力。專家學者代表應由消費者和經營方共同推薦，或者主持人提出名單，由雙方共同指定。至于消費者代表要么由消費者推薦，要么采取自愿報名、隨機選取的方式。但是不管采用哪種方式，產生過程必須予以規范，做到公開透明，不能暗箱操作，否則，聽證會的公信力無從談起。
另外，培育規范、獨立的社會組織，參與價格決策。由于個體的認識能力有限，有時候難以提出有價值、建設性的聽證觀點，而一些行業性的組織則可以把有關問題研究得更加透徹。如果吸收這些組織進入價格決策，必將有助于價格聽證的科學化。
4.完善聽證信息公開制度
價格聽證的關鍵在于公開和透明。離開公開和透明，價格聽證就會失去應有意義，淪為走過場的座談會。完善聽證信息公開制度應從兩個方面著手：一方面要推進信息公開制度的具體化和規范化。我國現行聽證辦法對于聽證信息批露的規定過于原則、粗疏，缺乏可操作性，實施效果大打折扣。應當制訂實施細則，明確信息批露的具體內容（包括運營成本、漲價理由等關鍵信息）和操作程序，使之有章可循。另一方面，應當規定違反信息公開制度的法律責任，對于應予批露而未批露相關信息或者批露信息違反法定程序的，應當追究法律責任并認定聽證結果無效，以此保障信息公開制度落到實處。
5.明確聽證筆錄法律效力
聽證筆錄是記載聽證會實況及各種意見的法律文書。正如學者所言，“如果行政機關的裁決不以案卷為根據，則聽證程序只是一種欺騙行為，毫無實際意義。”[⑤]“不從根本上解決聽證筆錄對價格決策機關的拘束作用，價格聽證制度的困境也許永遠都無法徹底擺脫”。[⑥]應當賦予聽證筆錄應有的法律效力，規定價格決策的作出應以聽證筆錄為主要依據，凡是在聽證會上提出的意見，決策者必須在最后裁決中作出回應。唯其如此，聽證會的價值才能充分彰顯，聽證會才能真正贏得公眾的信任。