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中圖分類號:F59
文獻標識碼:A
文章編號:1672-3198(2010)05-0260-02
1 旅行社行業問題
中國旅行社行業先后經歷了政治接待、民間外交、創匯外貿和產業經濟等多個發展階段。無論從經營范圍、接待人數、旅行社數量還是外匯收入上來說都取得了很大的成績,但是旅游業在高速發展的同時,卻在以一種粗放的、規模不經濟的方式發展,并且出現了一系列市場問題,主要表現在旅行社企業之間低價惡性競爭以及“零負團費”現象充斥旅行社市場,嚴重危害旅游者的合法權益。
如何才能從根本上杜絕我國旅行社市場面臨的侵害旅游者利益,不健康的價格策略,使“零負團費”等長期困擾行業發展的“頑疾”退出市場成為行業面臨的迫切問題。本人認為低價競爭、“零負團費”等現象根源于我國旅行社行業的運作模式,圖1為旅行社運作關系圖,無論在每個環節上都有可能產生現如今擾亂市場秩序的行為。
圖1旅行社運作關系圖
從旅行社方面來看,各旅行社在業務上從產品開發到組團乃至接待全方位出擊,并無批發、零售的主營差異。加之旅行社產品的特性和市場主體過多,面對同一目標市場開展經營的旅行社多是在低層次上展開價格競爭,而服務質量卻在直線下滑。旅行社為了維持生存采取“零負團費”等低價策略,當旅行社與旅游者之間發生合同關系時,旅行社卻未把質價不符、產品線路和具體服務標準在合同上明確說明,而基本上是含糊其辭、蒙蔽消費者。且在實際操作中,因為契約的不完全性、旅游者維權意識薄弱,違背合同的條款、利用合同漏洞的行為時有發生,致使違規行為屢禁不止,旅游合同糾紛不斷。另一方面,旅行社在“零負團費”這種價格策略下,將風險轉嫁給地接社和導游,要求導游墊支團款,出現了“買團賣團”的現象。
從導游方面來看,導游基本處于無工資、無福利,卻有很多支出的狀況,旅行社在“零負團費”的運作模式下,旅行社拉攏游客,為保證收支平衡,要求導游支付人頭費,而導游從自身來講,只能將目光投向旅游購物企業、旅游景點、增加自費項目,誘導游客購物、參加自費項目等“非常”手段來獲取回扣,獲取自己收入,最終危害旅游者的切身利益。
從旅游者方面來看,旅游者不能理性消費,維權意識薄弱。旅行社價值鏈的最底層是導游,在游客面前導游代表整個旅行社的形象,而其為保證自己的收入只能做出危害旅游者的行為,導致游客的投訴數量不斷增加。
旅行社運作過程中的復雜關系,每個環節都需要改進,只有運作模式發生改變才有可能遏制旅行社市場上的諸多問題。旅行社運作方式的改變需要兩方面的壓力,旅行社產品是有一系列元素組合而成的,只要一個環節發生問題就會影響到整個產品,政府方面可以制定一系列針對上述環節的服務質量標準,讓旅行社產品的服務質量可以有標準可依,也便于旅游者和政府管理部門監督檢查。另一方面,旅行社要尊重游客的知情權,通過合同形式將旅游行程,購物次數,住宿用餐標準明確說明并清楚告知游客。同時,需要游客自下而上的維權意識的增強。
當然,我國旅行社投訴處理程序復雜,維護自身的合法權益需要付出的時間和金錢成本相當高,而賠償限額相當低,這兩方面的落差也會致使游客選擇放棄維權,放任侵權行徑。
旅行社改變運作過程還需要動力,旅行社作為企業,是以利潤為最終目的的,只有未來模式能創造更多的利潤才能促使旅行社主動做出改變,使“零負團費”等低價惡性競爭現象退出市場。
2 《旅行社條例》的主要變化
《旅行社條例》相對于《旅行社管理條例》的主要亮點表現在極大地降低了旅行社的進入門檻以及加大了旅行社管理、處罰力度。這些修改是在總結我國旅行社業發展運行情況的基礎上,針對行業內現存問題,為更好地適應、規范行業發展需要而進行的。
針對低價競爭、零負團費等擾亂市場秩序的行為,《旅行社條例》專門作出了扭轉旅行社低價模式的相關規定。我們按照上文的旅行社運作關系圖來看《旅行社條例》相關條款,從旅行社方面來看,《旅行社條例》在旅行社經營方面規定:旅行社不得以低于旅游成本的報價招徠旅游者;未經旅游者同意,旅行社不得在旅游合同約定之外提供其他有償服務;旅行社在與旅游者簽訂旅游合同時,應當對旅游合同的具體內容作出真實、準確、完整的說明;對旅游合同解釋有爭議的,要做出有利于旅游者的解釋。這些規定是從旅行社招徠旅游者即業務的第一環節進行的規定,可以從源頭上遏制低價模式。另外還在合同、委托、導游服務等業務過程上做出了嚴格規定,規定旅行社與游客簽訂的旅游合同,由于游客投訴的主要問題就是導游增加購物次數獲得回扣,因此《條例》規定必須就旅游者應當交納的旅游費用及交納方式、旅行社安排的購物次數和停留時間及購物場所的名稱、需要旅游者另行付費的游覽項目及價格等,做出明確約定。旅行社與導游之間的利益關系方面,《條例》也規定旅行社要支付給導游不低于最低標準的工資,緩和了導游與旅行社的關系,進一步可以減少導游做出有害于旅游者的行為。
從導游方面來看,《條例》規定導游不得欺騙、脅迫旅游者購物或者參加需要另行付費的游覽項目等。針對導游與旅行社之間的利害關系,規定旅行社不得要求導游接待低于成本報價的團隊。從旅游者方面來看,《條例》較《管理條例》對于旅游者投訴的問題做出了更為細致明確的說明。
對于旅行社違反上述規定,《旅行社條例》做出了較《旅行社管理條例》更為嚴厲的懲處措施,以規范旅行社的經營運作。
可是,我們何以認為《旅行社條例》可以根除旅行社的行業問題,推動旅行社業的健康發展呢?在《條例》中規定旅行社不能以低于成本報價招徠旅游者,但是早在1996年《旅行社管理條例實施細則》第三十六條就規定旅行社不得以低于正常成本價的價格參與競銷,難道只因為《條例》對于這種違規行為的處罰更為嚴厲,行業的低價運作模式就可以消除嗎?除此之外,由下表我們可以看到《條例》與《管理條例》在經營和處罰方面的內容,在大多數對照點上都有涉及,也就是說在《條例》上的禁止性規定《管理條例》上也有說明,可是并沒有產生效果,這不得不讓人們產生疑慮――《條例》是否可以依靠這些稍顯細致、懲處嚴厲的規定根治行業問題?
對于違規行為的處罰問題,是否能夠貫徹徹底也是值得探討的。雖說《條例》較《管理條例》對于各項違規行為的懲處問題進行了較為細致的說明,但是在現實的操作層面上的問題并沒有進行說明,比如說處罰的執行方是誰,處罰的具體程序等。況且旅行社產品是體驗性產品,旅游產品的質量是由一系列環節構成的,而對于產品的質量是否合格,是應該有具體的標準的,否則無法進行懲處,也會產生某些旅行社與政府官員勾結的現象。即使是可以明確判定旅游產品質量有問題,《條例》規定的處罰措施與《消費者權益保護法》第四十九條“經營者提供商品或者服務有欺詐行為的,應當按照消費者的要求增加賠償其受到的損失,增加賠償的金額為消費者購買商品的價款或者接受服務的費用的一倍”的條款有出入。因此《條例》與其他相關法律法規的銜接也成為新條例的問題。
3 《條例》的實際效果
3.1 旅游產品漲價
為避免觸犯《條例》,旅行社部分線路產品價格大幅漲價。如北京神舟國旅2010年1月泰國旅游線路價格為2780-4180元/人,并且承諾價格為2880元/人的線路不強制購物,但是會有自費景點,價格為600元/人。而在2009年5月前此線路報價大致為2000元/人左右甚至更低,可見旅行社產品線路價格有一定幅度的上漲。
旅行社規范旅游產品報價,合理漲價,有利于旅行社合法有序競爭,為消費者提供透明的旅游消費環境。旅行社漲價或許無法避免,但是各旅行社旅游產品報價具有差異性與競爭性,為了應對《條例》,如果旅行社結成價格聯盟,謀劃集體漲價,顯然又會侵害旅游者的利益。
3.2 投訴數量
2009年第一季度北京市旅行社服務質量監督管理所公示的15件質量投訴,《旅行社條例》實施后,2009年第二季度(3-5月)正式立案受理旅游者對旅行社的有效投訴15件,共涉及14家旅行社。游客集中反映的突出問題是:導游員擅自壓縮旅游行程、頻頻增加購物次數、引導游客進入“老鄉店”購買假、冒、偽、劣商品問題的9件;反映減少游覽景點、導游不盡職責的2件;反映由于組、地兩社導游員之間發生肢體互毆進而侵害游客權益的1件;反映出境游購物問題的2件;反映出境未成行的1件。可見《條例》開始實施投訴數量并未大幅度減少。
4 疑問與思考
4.1 與相關法的銜接
《條例》的法力效力層次偏低,一旦發生旅游合同糾紛或其他賠償問題,會根據相關上位法的有關規定進行裁決。因此《條例》各條款內容與其他法律法規的銜接是引發問題的導火索。如上文提到的產品質量問題賠償金問題,《條例》規定的賠償金額與《消費者權益保護法》確定的金額不一致。
4.2 可操作性
《條例》一些條款過于格式化,缺乏彈性不靈活,實操性不強。法律責任一章內容,處罰力度甚至可以大于企業的注冊資本,當然這可以使企業規范經營,令旅行社市場優勝劣汰,但是在我國投訴程序復雜、成本過高、監督檢查方和處罰方不明的環境下,這樣的處罰條款是否真的能起到預期的目的呢?
4.3 法律公平性
合理的分工體系是旅行社市場健康發展的必要條件,對于分工體系下的各類旅行社的法律法規責任也不盡相同,籠統地說旅行社經營商的法律責任要大于旅行社商,因此,要想我國旅行社市場盡早形成合理的分工體系,《條例》應加以引導,將各類旅行社的法律法規責任區別對待。
5 結語
不可否認,《條例》修訂的出發點是為了解決行業長期以來存在的頑疾,可以說對擾亂市場秩序的行為有一定程度的遏制作用,但是《條例》畢竟是規則性條款,未通過市場檢驗就開始實施,不免會發生侵害旅游企業利益或者讓不法旅游企業有機會利用條款漏洞危害旅游者的行為,因此要徹底走出行業困境,一方面需要建立起健全的市場競爭機制的制度化環境,另一方面,旅游企業要有自發形成合理分工體系的動力和能力,才能從根本上規范市場環境,杜絕危害旅游市場健康發展的行為。
參考文獻
[1]張晨.旅游業“檸檬市場”現象及其規避對策[J].價格理論與實踐,2005,(5):20-21.
第二條本條例適用于中華人民共和國境內設立的旅行社和外國旅行社在中華人民共和國境內設立的常駐機構（以下簡稱外國旅行社常駐機構）。
第三條本條例所稱旅行社，是指有營利目的，從事旅游業務的企業。
本條例所稱旅游業務，是指為旅游者代辦出境、入境和簽證手續，招徠、接待旅游者，為旅游者安排食宿等有償服務的經營活動。
第四條國務院旅游行政主管部門負責全國旅行社的監督管理工作。
縣級以上地方人民政府管理旅游工作的部門按照職責負責本行政區域內的旅行社的監督管理工作。
本條第一款、第二款規定的部門統稱旅游行政管理部門。
第五條旅行社按照經營業務范圍，分為國際旅行社和國內旅行社。本條例另有特別規定的，依照其規定。
國際旅行社的經營范圍包括入境旅游業務、出境旅游業務、國內旅游業務。
國內旅行社的經營范圍僅限于國內旅游業務。
第二章旅行社設立
第六條設立旅行社，應當具備下列條件：
（一）有固定的營業場所；
（二）有必要的營業設施；
（三）有經培訓并持有省、自治區、直轄市以上人民政府旅游行政管理部門頒發的資格證書的經營人員；
（四）有符合本條例第七條、第八條規定的注冊資本和質量保證金。
第七條旅行社的注冊資本，應當符合下列要求：
（一）國際旅行社，注冊資本不得少于150萬元人民幣；
（二）國內旅行社，注冊資本不得少于30萬元人民幣。
第八條申請設立旅行社，應當按照下列標準向旅游行政管理部門交納質量保證金：
（一）國際旅行社經營入境旅游業務的，交納60萬元人民幣；經營出境旅游業務的，交納100萬元人民幣。
（二）國內旅行社，交納10萬元人民幣。
質量保證金及其在旅游行政管理部門負責管理期間產生的利息，屬于旅行社所有；旅游行政管理部門按照國家有關規定，可以從利息中提取一定比例的管理費。
第九條申請設立國際旅行社，應當向所在地的省、自治區、直轄市人民政府管理旅游工作的部門提出申請；省、自治區、直轄市人民政府管理旅游工作的部門審查同意后，報國務院旅游行政主管部門審核批準。
申請設立國內旅行社，應當向所在地的省、自治區、直轄市管理旅游工作的部門申請批準。
第十條申請設立旅行社，應當提交下列文件：
（一）設立申請書；
（二）設立旅行社可行性研究報告；
（三）旅行社章程；
（四）旅行社經理、副經理履歷表和本條例第六條第三項規定的資格證書；
（五）開戶銀行出具的資金信用證明、注冊會計師及其會計師事務所或者審計師事務所出具的驗資報告；
（六）經營場所證明；
（七）經營設備情況證明。
第十一條旅游行政管理部門收到申請書后，根據下列原則進行審核：
（一）符合旅游業發展規劃；
（二）符合旅游市場需要；
（三）具備本條例第六條規定的條件。
旅游行政管理部門應當自收到申請書之日起30日內，作出批準或者不批準的決定，并通知申請人。
第十二條旅游行政管理部門應當向經審核批準的申請人頒發《旅行社業務經營許可證》，申請人持《旅行社業務經營許可證》向工商行政管理機關領取營業執照。
未取得《旅行社業務經營許可證》的，不得從事旅游業務。
第十三條旅行社變更經營范圍的，應當經原審批的旅游行政管理部門審核批準后，到工商行政管理機關辦理變更登記手續。
旅行社變更名稱、經營場所、法定代表人等或者停業、歇業的，應當到工商行政管理機關辦理相應的變更登記或者注銷登記，并向原審核批準的旅游行政管理部門備案。
第十四條旅游行政管理部門對旅行社實行公告制度。公告包括開業公告、變更名稱公告、變更經營范圍公告、停業公告、吊銷許可證公告。
第十五條旅行社每年接待旅游者10萬人次以上的，可以設立不具有法人資格的分社（以下簡稱分社）。
國際旅行社每設立一個分社，應當增加注冊資本75萬元人民幣，增交質量保證金30萬元人民幣；國內旅行社每設立一個分社，應當增加注冊資本15萬元人民幣，增交質量保證金5萬元人民幣。
旅行社同其設立的分社應當實行統一管理、統一財務、統一招徠、統一接待。
旅行社設立的分社，應當接受所在地的縣級以上地方人民政府管理旅游工作的部門的監督管理。
第十六條外國旅行社在中華人民共和國境內設立常駐機構，必須經國務院旅游行政主管部門批準。
外國旅行社常駐機構只能從事旅游咨詢、聯絡、宣傳活動，不得經營旅游業務。
第三章旅行社經營
第十七條旅行社應當按照核定的經營范圍開展經營活動。
旅行社在經營活動中應當遵循自愿、平等、公平、誠實信用的原則，遵守商業道德。
第十八條旅行社不得采用下列不正當手段從事旅游業務，損害競爭對手：
（一）假冒其他旅行社的注冊商標；
（二）擅自使用其他旅行社的名稱；
（三）詆毀其他旅行社的名譽；
（四）委托非旅行社的單位和個人經營旅游業務；
（五）擾亂旅游市場秩序的其他行為。
第十九條旅行社與其聘用的經營人員，應當簽訂書面合同，約定雙方的權利、義務。
經營人員未經旅行社同意，不得披露、使用或者允許他人使用其所掌握的旅行社商業秘密。
第二十條旅行社應當維護旅游者的合法權益。
旅行社向旅游者提供的旅游服務信息必須真實可靠，不得作虛假宣傳。
第二十一條旅行社組織旅游，應當為旅游者辦理旅游意外保險，并保證所提供的服務符合保障旅游者人身、財物安全的要求；對可能危及旅游者人身、財物安全的事宜，應當向旅游者作出真實的說明和明確的警示，并采取防止危害發生的措施。
第二十二條旅行社對旅游者提供的旅行服務項目，按照國家規定收費；旅行中增加服務項目需要加收費用的，應當事先征得旅游者的同意。
旅行社提供有償服務，應當按照國家有關規定向旅游者出具服務單據。
第二十三條因下列情形之一，給旅游者造成損失的，旅游者有權向旅游行政管理部門投訴：
（一）旅行社因自身過錯未達到合同約定的服務質量標準的；
（二）旅行社服務未達到國家標準或者行業標準的；
（三）旅行社破產造成旅游者預交旅行費損失的。
旅游行政管理部門受理旅游者的投訴，應當依照本條例的規定處理。
第二十四條旅行社為接待旅游者聘用的導游和為組織旅游者出境旅游聘用的領隊，應當持有省、自治區、直轄市以上人民政府旅游行政管理部門頒發的資格證書。
第二十五條旅行社組織旅游者出境旅游，應當選擇有關國家和地區的依法設立的、信譽良好的旅行社，并與之簽訂書面協議后，方可委托其承擔接待工作。
因境外旅行社違約，使旅游者權益受到損害的，組織出境旅游的境內旅行社應當承擔賠償責任，然后再向違約的境外旅行社追償。
第二十六條旅行社招徠、接待旅游者，應當制作完整記錄，保存有關文件、資料，以備旅游行政管理部門核查。
第四章外商投資旅行社的特別規定
第二十七條外商投資旅行社適用本章規定；本章沒有規定的，適用本條例其他有關規定。
前款所稱外商投資旅行社，包括外國旅游經營者同中國投資者依法共同投資設立的中外合資經營旅行社和中外合作經營旅行社。
第二十八條中外合資經營旅行社的注冊資本最低限額為人民幣400萬元。中外合資經營旅行社的注冊資本最低限額可以進行調整，調整期限由國務院旅游行政主管部門會同國務院對外經濟貿易主管部門確定。
中外合資經營旅行社各方投資者的出資比例，由國務院旅游行政主管部門會同國務院對外經濟貿易主管部門按照有關規定確定。
中外合作經營旅行社的注冊資本最低限額、各方出資比例，比照適用本條第一款、第二款的規定。
第二十九條外商投資旅行社的中國投資者應當符合下列條件：
（一）是依法設立的公司；
（二）最近3年無違法或者重大違規記錄；
（三）符合國務院旅游行政主管部門規定的審慎的和特定行業的要求。
第三十條外商投資旅行社的外國旅游經營者應當符合下列條件：
（一）是旅行社或者主要從事旅游經營業務的企業；
（二）年旅游經營總額4000萬美元以上；
（三）是本國旅游行業協會的會員。
第三十一條設立外商投資旅行社，由中國投資者向國務院旅游行政主管部門提出申請，并提交本條例第十條規定的文件和符合本條例第三十條規定條件的證明文件。國務院旅游行政主管部門應當自受理申請之日起60日內對申請審查完畢，作出批準或者不批準的決定。予以批準的，頒發《外商投資旅行社業務經營許可審定意見書》；不予批準的，應當書面通知申請人并說明理由。
申請人持《外商投資旅行社業務經營許可審定意見書》以及投資各方簽訂的合同、章程向國務院對外經濟貿易主管部門提出設立外商投資企業的申請。國務院對外經濟貿易主管部門應當自受理申請之日起在有關法律、行政法規規定的時間內，對擬設立外商投資旅行社的合同、章程審查完畢，作出批準或者不批準的決定。予以批準的，頒發《外商投資企業批準證書》，并通知申請人向國務院旅游行政主管部門領取《旅行社業務經營許可證》；不予批準的，應當書面通知申請人并說明理由。
申請人憑《旅行社業務經營許可證》和《外商投資企業批準證書》向工商行政管理機關辦理外商投資旅行社的注冊登記手續。
第三十二條外商投資旅行社可以經營入境旅游業務和國內旅游業務。
外商投資旅行社不得設立分支機構。
第三十三條外商投資旅行社不得經營中國公民出國旅游業務以及中國其他地區的人赴香港特別行政區、澳門特別行政區和臺灣地區旅游的業務。
第五章監督檢查
第三十四條旅游行政管理部門應當依法加強對旅行社和外國旅行社常駐機構的監督管理，維護旅游市場秩序。
第三十五條旅行社應當接受旅游行政管理部門對其服務質量、旅游安全、對外報價、財務帳目、外匯收支等經營情況的監督檢查。
旅游行政管理部門工作人員執行監督檢查職責時，應當出示證件。
第三十六條旅游行政管理部門對旅行社每年進行一次年度檢查。旅行社應當按照旅游行政管理部門的規定，提交年檢報告書、資產狀況表、財務報表以及其他有關文件、材料。
第三十七條旅游行政管理部門應當加強對質量保證金的財務管理，并按照國家有關規定將質量保證金用于賠償旅游者的經濟損失。任何單位和個人不得挪用質量保證金。
第六章罰則
第三十八條違反本條例第十二條第二款、第十六條第二款規定的，由旅游行政管理部門責令停止非法經營，沒收違法所得，并處人民幣1萬元以上5萬元以下的罰款。
第三十九條違反本條例第十七條第一款、第二十一條、第二十二條第一款、第二十四條、第二十五條第一款、第三十二條、第三十三條規定的，由旅游行政管理部門責令限期改正；有違法所得的，沒收違法所得；逾期不改正的，責令停業整頓15天至30天，可以并處人民幣5000元以上2萬元以下的罰款；情節嚴重的，并可以吊銷《旅行社業務經營許可證》。
第四十條違反本條例第十八條、第二十條第二款規定的，依照《中華人民共和國商標法》、《中華人民共和國反不正當競爭法》的有關規定處罰。
第四十一條違反本條例第二十六條、第三十五條第一款規定的，由旅游行政管理部門責令限期改正，給予警告；逾期不改正的，責令停業整頓3天至15天，可以并處人民幣3000元以上1萬元以下的罰款。
第四十二條旅行社被吊銷《旅行社業務經營許可證》的，由工商行政管理部門相應吊銷營業執照。
第四十三條旅游行政管理部門受理本條例第二十三條規定的投訴，經調查情況屬實的，應當根據旅游者的實際損失，責令旅行社予以賠償；旅行社拒不承擔或者無力承擔賠償責任時，旅游行政管理部門可以從該旅行社的質量保證金中劃撥。
第四十四條旅游行政管理部門或者對外經濟貿易主管部門違反本條例規定，有下列情形之一的，對負有責任的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分：
（一）對符合條件的申請人應當頒發《旅行社業務經營許可證》或者《外商投資企業批準證書》而不予頒發的；
為了認真貫徹實施國務院《旅行社條例》及《云南省人民政府辦公廳關于加強全省旅游市場綜合整治的意見》（以下簡稱《意見》），進一步整頓和規范旅游市場秩序，排查旅游安全隱患，優化旅游發展環境，市產業領導小組決定在全市范圍內組織開展旅游市場秩序及旅游安全專項檢查活動，特制定本工作方案。
一、工作目標
以實施《旅行社條例》、《旅行社條例實施細則》和落實《意見》為契機，切實保障旅游者和旅游經營者合法權益，維護旅游市場秩序，確保旅游安全，促進曲靖旅游業健康發展，按照《意見》的要求，采取“自檢自查、重點督察、點面結合”的工作方式，把貫徹實施《旅行社條例》和《旅行社條例實施細則》、旅游市場檢查、旅游安全隱患排查緊密結合起來，加大旅游聯動執法和監督檢查工作力度，確保旅游市場秩序得到進一步規范，堅決遏制旅游重大安全事故的發生。
二、組織領導
為加強對旅游市場秩序和旅游安全檢查工作的協調和領導，確保各項工作任務取得實效，由旅游局牽頭，市旅游產業發展領導小組成員單位各抽調一名干部組成檢查工作組。
三、工作重點
按照《意見》的總體部署，此次檢查在各級旅游產業領導小組的統一指揮下，由旅游局牽頭，工商、公安、衛生、交通、安監、環保、發改等部門參加，開展聯合檢查和聯動執法。
1、旅游行政主管部門工作重點：
檢查旅行社旅游合同的簽訂和履行情況；檢查旅游合同簽訂是否按照《旅行社條例實施細則》第二條的規定進行明確約定；檢查旅行社行程單，查看行程時間安排是否合理；檢查導游人員持證上崗情況、導游證年檢情況和規范服務情況；檢查旅行社是否與地接社簽訂委托合同，是否告知旅游者地接社的有關信息；是否有未經旅游者同意擅自轉團、拼團或委托給不具備資質的旅行社等違規經營行為；其他違反《旅行社條例》及其實施細則、《導游人員管理條例》、《云南省旅游條例》等旅游法規的行為。
2.工商行政主管部門工作重點：
查處旅行社向旅游者提供虛假信息或作虛假宣傳的行為；查處無證照經營旅游業務的行為、私設門市部行為；查處超范圍經營行為；查處旅游行業商業賄賂行為。
3.交通行政主管部門
查處非旅游營運車輛經營旅游客運業務的行為；督查旅游客運企業嚴格按照“統一業務受理、統一車輛調度、統一經營管理、統一運費結算”的規定規范經營。
4.價格主管部門
查處以低于旅游成本報價招徠旅游者以及質價不符的行為。
三、工作方式
此次旅游市場秩序及旅游安全專項檢查工作按照誰經營誰負責的原則，針對當地旅游市場上的突出問題，組織上門檢查、重點抽查、市場巡查，嚴厲打擊旅游違法違規經營行為。
四、時間安排
1.各涉旅企業要在8月20日前完成自檢自查并上報檢查結果到市旅游局。
2.市旅游產業領導小組綜合整治工作領導辦公室將在8月下旬開展對全市旅行社、賓館酒店等涉旅企業進行重點抽查。
五、工作要求
一、包價旅游合同
在立法例上，包價旅游合同的名稱很多。如：德國、我國臺灣地區、日本稱為“旅行契約”、“旅游契約”或直接命名為“旅游”，不在名稱之上附加更多的限制；歐盟指令稱之為“一攬子包價旅游合同”，英美國家多稱之為“一攬子旅行、一攬子度假、攬子旅游”等，以突出旅游由多項給付結合的特征；《關于包價旅游合同的布魯塞爾公約》則稱之為組織包價旅游合同，以突出旅游經營者組織旅游活動的行為特征；我國旅游實務界將包價旅游合同稱為“包價旅游合同”，以側重強調旅游報酬的總價支付特征。雖然，組織包價旅游合同的名稱更能揭示旅游經營者招徠組織旅游者（成團）和交通、住宿、餐飲、游覽等兩項以上的旅游相關服務這一特征，使得該合同區別于其他合同類型，但是考慮到旅游業界對“包價旅游合同”的名稱更為熟悉，《旅游法》采納了這一名稱。關于包價旅游合同，可以從以下方面理解：
首先，安排行程是包價旅游合同的必備要素。行程安排是包價旅游合同區別于委托、居間等合同的根本點，特別是旅行社開展的一些新的經營形式，如“機票加酒店”預定、旅游咨詢等，這些不安排行程的旅行社服務，因為法律關系清晰，可以直接適用《合同法》關于委托合同、承攬合同的規定，而無需納入包價旅游合同的調整范圍。
其次，包價旅游合同并不要求預先組合旅游服務。
再次，包價旅游合同沒有關于旅游時間的限制。
最后，包價旅游合同中的旅游服務既可以是由旅行社自己提供的，也可以通過履行輔助人來提供。
二、包價旅游合同的內容
《旅游法》第58條對包價旅游合同的內容做了詳細列舉，規定包價旅游合同應當包括旅行社，旅游者的基本信息；旅游行程安排；旅游團成團的最低人數；交通、住宿、餐飲等旅游服務安排和標準；游覽、娛樂等項目的具體內容和時間；自由活動時間安排；旅游費用及其交納的期限和方式；違約責任和解決糾紛的方式；以及法律、法規規定和雙方約定的其他事項。因此，有必要對包價旅游合同的具體內容予以規定，《旅行社條例》作為行政法規無法發揮民事法律規范的功能，且只有明確規定包價旅游合同的具體內容，才能在此基礎上要求旅行社承擔對合同具體內容的說明義務，原則性規定也不利于《旅游法》的貫徹實施。對包價旅游合同的具體內容做了詳細列舉，具有較強的可操作性。與《旅行社條例》第28條的規定相比較，《旅游法》第58條在以下三個方面做了相應的調整：第一，刪除了《旅行社條例》第28條第（九）項、第（十）項關于“旅行社安排的購物次數、停留時間及購物場所的名稱”和“需要旅游者另行付費的游覽項目及價格”的規定，以與《旅游法》第35條關于“旅行社組織、接待旅游者，不得指定具體購物場所，不得安排另行付費旅游項目”的規定相協調。第二，刪除了第（十一）項關于“解除或者變更合同的條件和提前通知的期限”的規定，將包價旅游合同的解除、變更等明確規定在《旅游法》第65條、第66條、第67條等，使《旅行社條例》中的約定解除權轉變為法定解除權，這更有利于旅游糾紛的解決。第三，增加了關于旅游團成團的最低人數的內容要求，以與《旅游法》第63條的規定相銜接。《旅游法》第58條關于包價旅游合同內容的規定屬于強制性規定，而非推薦性規定，旅行社與旅游者簽訂包價旅游合同就必須包括《旅游法》第58條所規定的相應內容，否則即應根據《旅行社條例》的相關規定承擔相應的行政責任。如果造成旅游者損失的，還應當承擔相應的賠償責任。
三、包價旅游合同的形式
合同的形式，是當事人合意的外在表現，是合同內容的載體。合同的形式包括口頭形式、書面形式和推定形式三種。根據《旅游法》第58條的規定，訂立包價旅游合同，應當采用書面形式。相應地，未與旅游者簽訂包價旅游合同的，由旅游行政管理部門責令改正，處2萬元以上10萬元以下的罰款；情節嚴重的，責令停業整頓1個月至3個月（《旅行社條例》第55條）。
關于《旅游法》第58條規定的包價旅游合同的：書面形式要求，應當做正確理解。首先《旅游法》第58條對包價旅游合同的書面形式要求，并不意味著包價旅游合同為要式合同。所謂要式合同是指，必須依據法律規定的或當事人要求的形式而成立的合同。通常認為，法律規定或當事人約定合同須采用書面形式的，未采用書面形式時，合同不成立。但是，從立法目的來看，要求采取書面形式訂立包價旅游合同主要是使旅行社承擔提供書面形式的義務，且其主要在于明確包價旅游合同具有《旅游法》第58條所要求的相應內容，以使旅游者了解旅游相關內容。從參考立法例來講，我國臺灣地區“民法典”第514條之2的規定與《旅游法》第58條規定相同，其立法理由和理論界一致肯定，旅游契約（相當于本法規定的包價旅游合同）并非要式合同。從而，包價旅游合同的成立，還是應該以當事人雙方意思表示一致為原則。
另外，根據《合同法》第36條的規定，法律、行政法規規定或者當事人約定采用書面形式訂立合同，當事人未采用書面形式但一方已經履行主要義務，對方接受的，該合同成立。根據該條規定，旅行社等旅游經營者未與旅游者簽訂書面包價旅游合同，卻向旅游者提供了旅游服務的，包價旅游合同成立，雙方之間的權利義務關系根據包價旅游合同相關法律規定予以確定；同時由于旅行社等旅游經營者因違反《旅行社條例》的規定，則應依《旅行社條例》第55條對之予以行政處罰。
法律對書面形式的要求，非常重要的目的之一就在于，保留證據、降低糾紛解決難度以及提醒當事人慎重對待等。旅游者在參加旅游這一休閑活動中，往往過分樂觀而不謹慎，而發生不清楚、太倉促兩個私法自治的典型缺陷。事后發生糾紛時，證據保留不充分，導致合法權益無法獲得保護。為此，《旅游法》規定包價旅游合同采取書面形式，塑造旅游者理性旅游的消費心理。
【關鍵詞】 融匯 管理模式 X、Y、Z理論
一、引言
改革開放以后,得益于中國旅游產業的蓬勃發展,除了國、中、青等旅行社在全國快速擴張之外,中小型民營旅行社也如雨后春筍般飛速發展。這些旅行社大多規模小、實力弱,有些旅行社為了節省運轉資金,采用了旺季開業、淡季關門的經營模式。這對于旅行社自身經營來說可能是一個降低生產成本的有效手段,但對于受雇于這些旅行社的導游而言卻是一場噩夢。
在這種生存狀態之下,一些缺乏自我職業道德約束的導游人員采用非常規手法獲取報酬,比如強迫客人進店購物獲取提成,客人如果不進店就甩團,這些惡劣事件嚴重影響了旅行社的社會形象。伴隨經濟的高速發展,旅游已經成為大眾休閑的首選方式,導游工作的社會涉及面也愈來愈廣。關于旅游的投訴經常見諸于媒體,但是我們很多人在討論此類問題的時候,大都帶有主觀臆斷,人云亦云,將責任一股腦的推給導游,很少有深層次對產生這種原因的因素進行剖析的,這就自然造成導游社會美譽度極低的現狀。再加上一些所謂社會焦點問題媒體的導向性推波助瀾,一時間導游和游客這兩個本應是愉悅的結合體,似乎成了敵人。這自然是中國旅游健康發展不可逾越的鴻溝,必須科學引導、妥善解決。
二、X、Y、Z理論概述
企業管理員工是有一定模式的,如何管理員工首先取決于管理者如何看待員工。美國學者道格拉斯?馬格雷葛根據企業對待員工的不同態度和管理方法,總結出了X、Y兩種理論。
所謂X理論,反映的是經理人對員工的不信任,主張對員工嚴加看管,而Y理論卻認為員工都是善良的,完全可以通過激勵的方式使其自覺地為企業工作。
日本學者威廉?大內在比較了日本企業和美國企業的不同管理特點之后,參照X理論和Y理論,提出了所謂的Z理論,將日本的企業文化管理加以歸納。Z理論強調管理中的文化特性,主要由信任、微妙性和親密性所組成。根據這種理論,管理者要對員工表示信任,而信任可以激勵員工以真誠的態度對待企業、對待同事,為企業忠心耿耿地工作。X理論和Y理論基本回答了員工管理的基本原則問題,Z理論將東方國度中的人文感情揉進了管理理論。我們可以將Z理論看作是對X理論和Y理論的一種補充和完善。結合旅行社目前復雜的生存狀況,用X、Y、Z理論的融合方式來管理導游隊伍無疑是一個極佳的模式。
三、旅行社導游人員管理混亂原因剖析
1、政策上缺乏保障依據
中國目前對導游人員的管理主要依據來源于《中華人民共和國旅行社管理條例》、《中華人民共和國導游人員管理條例》、《中華人民共和國導游人員管理實施辦法》以及由這三個文件衍生出來的各省市自治區自己的導游人員管理條例。雖然這些條例和辦法對導游的各項服務規范要求比較到位,對確保游客的權利有積極地作用,但是對于導游應該享有的權利幾乎沒有涉及,即使從與導游人員聯系最緊密的《中華人民共和國導游人員管理條例》來看,全條例共二十七條也僅有第十條明確涉及到維護導游的權益。《中華人民共和國導游人員管理條例》第十條規定:導游人員進行導游活動時,其人格尊嚴應當受到尊重,其人身安全不受侵犯。導游人員有權拒絕旅游者提出的侮辱其人格尊嚴或者違反其職業道德的不合理要求。這自然讓許多導游在自身利益被侵犯的時候無據可依,成為沒有保障的弱勢群體。
2、行政部門監管上存在漏洞
旅行社大都屬于獨立經營、自負盈虧的企業,而旅行社則基本上都是抗風險能力較差的民營小企業,所以旅游行政管理部門對他們的管理基本上局限于政策性指導和違規的行政處罰。不過處罰基本集中在違規經營或者服務質量問題上,而對于旅行社侵犯導游權利的處罰基本未曾涉及到。旅游行政管理部門認為關于職工權利維護方面的問題是屬于勞動保障部們的事情,但是由于旅游企業工作人員流動性大,又有許多隱性工作人員(旺季臨時雇傭或者承包人員雇傭旅行社未曾備案人員)的存在,勞動保障部們的管理也是無從著手,這就給一些旅行社侵犯導游合法權利的情況提供了存在的可能性。
3、導游人員自我保護意識淡漠
雖然近幾年導游總體數量匱乏的局面仍持續存在,但局部導游過剩的情況已經顯現。全民考導游證的盛況愈演愈烈,不論什么類型的學校都招收導游專業,再加上大批社會人員的改行加盟,旅游行政管理部門缺乏科學的調控,大量導游涌向旅游企業,造成供過于求的局面。一些抱著導游夢的人員為了謀得一個崗位幾乎舍棄了所有的附加要求,甚至連勞動合同都可以不簽,這無疑縱容了許多旅行社經營人員的貪婪行為。
4、旅行社經營人員管理水平有待提高
目前國內旅行社經營管理人員把旅行社不是看做經營而是一種投資,投資自然就要短時間看到效益。短時間獲得效益在靠低利潤經營無法維持的情況下,只有靠更多地克扣雇傭的導游薪金,將經營成本降低到極致,目前很多旅行社已經將導游的底薪降為零。在這種境況下所謂的旅行社經營管理基本形同虛設,導游和經營管理人員構成了一種極不穩定的雇傭關系,經營人員根本無暇顧及所謂的管理。
我們來看一組中國國際旅游局的統計數字:2004年統計數字顯示我國旅行社經理人員從業人數為50650人,其中國際旅行社總經理5436人,占11%;國際旅行社部門經理10223人,占20%;國內旅行社總經理15768人,占31%;國內旅行社部門經理19223人,占38%。在旅行社經理從業人員中持有旅行社經理資格證書的人數為34480人,持證率為68.l%,
從學歷結構來看,中小旅行社經營管理人員本科文憑低于20%,而且大多專業不對口。從性別結構來看,旅行社經理隊伍中男性經理人員要多于女性經理人員,但不同類型經理人員的性別比例有很大不同。總體上我國旅行社經理隊伍中男性30362人,占60%;女性20288人,占40%。從年齡結構來看,旅行社經理隊伍年齡結構比較合理,以中青年為主,40歲以下的占80.9%。從學歷結構來看,我國旅行社經理人員的學歷較低,總體上高中學歷者占18.3%,大專學歷者占54.8%,本科以上學歷者僅占26.9%。國內旅行社部門經理學歷更低一些,高中學歷者占29.7%。從專業結構來看,旅行社經理人員所學專業以旅游類、管理類專業為主,分別占26.4%和24.2%,其他類專業占37.8%。
以上資料顯示,我國旅行社經營和管理人員普遍存在一些問題:一是旅行社經營管理人員持證率尚待提高,特別是中小型國內旅行社部門僅有58.2%;二是旅行社管理人員,特別是中小國內社管理人員學歷非常的低,本科學歷更低至17.1%,這樣的學歷結構決定了管理上很難取得大的突破;三是旅行社管理人員專業性差,管理類出身的僅占20.5%,專業性差造成的直接后果就是管理理念的缺失和管理水平提升的困難。
四、國外導游管理綜述
由于社會經濟發展水平、社會經濟制度以及旅游業的發展模式不同,在世界上形成了不同的導游管理體制。根據國家旅游局駐海外辦事處所提供的資料,我們將目前國外的導游管理體制劃分為嚴格型和寬松型兩類。
1、發展中國家嚴格全面的導游管理體制
很多國家對導游的管理比較嚴格和全面,以新加坡、日本和以色列最為典型。這三個國家對導游人員及導游服務的全過程都進行了嚴格有效的管理。
首先,實行嚴格的導游資格認證制度。這三個國家均規定,如果想從事導游工作,就必須參加并通過統一組織的導游資格考試,方可取得導游資格。未取得資格者不得當導游,否則將給予嚴肅處理。其次,實行嚴格有效的過程監督和嚴厲的處罰。新加坡規定,導游工作時須佩帶必要的證件,旅游局隨時派人到各景點檢查,對不帶證件陪團者進行警告。最后,三國都實行了游客監督投訴制度,游客的評價和意見對導游的職業生命影響極大。
由此可見,以上三個國家對導游的管理是非常全面和嚴格的,從獲取資格到上崗服務和監督處理,全過程都有比較嚴格的管理制度和手段。目前我們國家導游人員很多管理措施大都借鑒了該種模式。
2、旅游發達國家一般性導游管理體制
西方旅游發達國家雖存在對導游的管理,但并不嚴格,也不全面,澳大利亞、英國和德國對導游的管理就很有代表性。
首先,實行只證明專業水平的資格認證制度。其次,以雇主和游客監督為主。這些實行一般性管理的國家,對導游的監督和管理主要靠旅行社(旅游公司)和游客。對不合格的導游,目前尚無任何處罰規定。德國不存在監督管理導游人員服務質量的機構,顧客的評價是對導游最好的監督,旅行社據此決定是否續聘該導游,此外導游只受各種一般性法規的監督約束。英國的導游監督管理制度也基本如此。可見,澳大利亞和英國對導游的管理并不嚴格,只是很一般性的;德國對導游的管理更少,只存在自愿性的資格考試。
導游管理體制是旅游管理體制的一部分,其類型取決于一國的旅游發展模式。一國的旅游發展模式取決于其社會生產力的性質和發展水平。綜合以上幾個國家的導游管理體制不難看出,兩種不同類型的導游管理體制正好對應于按經濟社會發展水平不同而劃分出的兩種不同類型的國家,即寬松型的導游體制存在于經濟發達國家,嚴格型的導游管理體制大多存在于發展中國家。
在西歐、北美的經濟發達國家,旅游業是隨本國經濟社會的發展而逐步發展起來的。這些國家居民旅游消費的發展是沿著本地區內旅游、國內跨地區旅游和出國旅游的順序遞進的。因此,這些國家的旅游經營和管理體制也是從適應地區內旅游、國內旅游到適應國際旅游而逐步形成的。
發展中國家經濟社會發展水平較低,經濟建設和其他各項社會事業的發展需要大量的資金,利用本國的旅游資源和發達國家居民旅游國際化的機遇,集中一部分人力和財力,發展以招徠、接待國際游客為主的國際旅游業,為國家創匯,成了絕大部分發展中國家的必然選擇。但是,此時發展中國家與旅游業相關產業,也處于較低水平,不能滿足以發達國家居民為主的國際游客的需要。此外,國際旅游對旅游經營和管理的要求也大大高于國內居民旅游的要求。這些都要求發展中國家集中力量,超前發展國際旅游業,既然是超前發展旅游業,在旅游管理上就必須有一套專門的制度。導游直接為國際游客提供服務,陪伴游客完成整個旅游過程,其本身素質直接關系到游客的旅游質量,關系到國家的國際旅游形象。所以,發展中國家在整個社會服務水平及服務人員素質較低的情況下,必須建立起一支高素質、高服務水平的導游隊伍。這樣建立導游資格證制度、專門的旅游教育培訓制度、服務監督制度和違章處理制度,對于發展中國家來說就是非常必要的。
五、X、Y、Z理論在旅行社導游人員管理中的運用策略
1、X理論運用模式
(1)大力發展導游管理新模式導游服務公司。導游公司是社會導游與旅行社之間的橋梁,為其提供工作機會,降低導游個人尋找工作機會的“交易成本”。而社會導游以年為單位向所掛靠的導游公司支付管理費用。一個職能完善的導游服務公司,應該通過職業生涯規劃、相關業務培訓和指導等諸多方式,為社會兼職導游提供職業發展機會。這樣導游公司才能爭取到更多的社會導游加入,良性循環才得以順利進行。導游服務公司除了向社會導游人員提供專業支持以外,導游公司還要成為維護社會導游合法權益的代言人。
旅行社是導游公司的服務對象,導游公司為其提供接待業務所需的人力資源。按照事前簽訂的協議,導游公司為旅行社提供所需社會導游人員,旅行社則以天為單位支付導游出團補貼、支付導游服務公司中介費用。這樣旅行社可以更集中精力做好自己的業務工作。
將部分甚至大部分行政管理職能移交相關行業組織,是旅游業發達國家和地區的普遍做法。雖然我國旅游行業組織的發育遠未成熟,但從長遠來看,行業組織代行政府行政管理職能無疑是必然的趨勢。導游服務公司就應該成為我國旅游行業組織管理體系的一個組成部分,努力為當地旅游行政管理部門承擔相應的管理職能。
(2)科學調配導游培養數量。旅游行政管理部門應該在充分調研的基礎上,通過導游資格證考試這個杠桿來有效調控導游的數量。海南的經驗值得借鑒,我們一定要打破傳統固定思維模式,導游證不一定每年都要開考,隔年甚至三年一次都是可以的。提高導游的進入門檻也是必須考慮的問題,一直以來我國把中專(高中)學歷作為導游資格證考試的最低標準,作為承擔文化傳播者角色的導游,這顯然是門檻過低,不能夠適應社會和游客的需求。
導游數量達到一定標準之后,旅游行政管理部門和旅游企業應該把導游管理的重點放在提高從業導游質量上來。通過行業培訓、業務技能的比賽以及學歷提高、末尾淘汰等方式來提高導游隊伍的服務質量,更好地滿足游客的需求。
(3)強制推行旅行社企業等級標準與導游隊伍建設掛鉤機制。《旅行社管理條例》第二章第六條對旅行社企業設立的條件進行了規定,但沒有提及導游人員隊伍建設。第十五條規定旅行社企業設立不具法人資格的分社的相關條件,也沒有規定需配備導游人員的相關情況。《旅行社管理條例實施細則》第二章第十條、第十一條對設立國際旅行社和國內旅行社應具有的經營管理者作了硬性規定,而對在實際旅游接待服務的第一線的導游工作人員卻未作任何要求。這些法規和政策缺陷不利于導游人員隊伍建設,也不利于維護導游人員的正當權益。因此,旅游行政管理部門在批準設立各類旅行社企業、旅行社分社和進行年度審查資格時設置導游隊伍建設門檻,從制度上要求旅行社企業逐步建立并完善導游隊伍建設,以適應開展旅游業務的市場需求。旅游行政管理部門、行業協會等單位評定旅行社企業百強等評強評優活動,也應該適度考慮該社導游隊伍建設情況及導游權益保障情況,實行一票否決制。
2、Y理論運用模式
(1)構建科學的導游薪酬管理模式。近些年來,由于各旅行社大打價格戰,通過導游無工資上崗、支付團費等方式來降低旅行社的支出風險,而導游則通過誘導顧客購物、增加自選景點與活動等不合理方式尋求回扣、傭金、提成。這無疑是造成旅行社導游人員疏于管理的癥結所在。因此,構建科學的導游薪酬模式是解決旅行社導游管理難題的一個很好的辦法。關于旅行社的薪酬管理模式可以借鑒以下幾種辦法。
第一,建立公開公平的導游人員工作報酬機制,實行政府指導價,實施導游工資制。這種機制比較適用于接待團隊質量和數量均比較穩定地區或者旅游欠發達地區。河南省鄭州市2005年小范圍推行了實行固定薪金的政務導游,從近三年的效果來看還是具有一定推廣價值的。導游會看重自己的崗位,自覺維護服務質量。
第二,引入“小費制度”,啟動“導游誠信體系建設”,將導游收入改為以績效工資為主。此種機制適用于旅游高度發達地區或者旅游接待質量和數量變值比較大的地區。
(2)有序進行導游的晉級工作。長期以來,我國的導游晉級從旅游行政管理部門到導游自身都沒有足夠的重視,因為是否晉級與導游帶團和導游的薪金并沒有必然的聯系。如果我們能夠把導游晉級變成像評職稱一樣的一種慣例,能夠將導游一年帶團隊的數量與級別掛鉤,必然對導游是個很好的刺激措施。因為按照導游人員管理條例的規定,導游人員晉級必須接受培訓和考試及考核,這也可以讓導游有主動學習的動力,隨著級別的提高,服務質量的提升值得期待,導游的終生學習也成為可能。
(3)積極增加保護導游合法權益的相關條例(規定)。在法治社會對導游的合法權益進行保護還要靠相應的條例及規定,讓導游的權益維護有法可依、有據可查。國家在制定旅游各項管理條例規定的時候,應該明晰表述義務和權利,維護好游客的權利是我們的職責,但工作人員的權利同樣需要保護,這是做好接待工作的前提和保障。
不容樂觀的是,各項條例里對導游權力的維護內容基本空缺。本來行業人士寄予厚望的國務院第47次常務會議通過的《旅行社條例》(2009年2月26日由新華社受權公布,2009年5月1日正式生效)仍舊對此問題沒有兼顧到。新條例分總則、旅行社的設立、外商投資旅行社、旅行社經營、監督檢查、法律責任、附則等七章六十八條,條例適用于中華人民共和國境內旅行社的設立及經營活動。新條例針對新時期旅游業發展現狀,對旅行社管理和導游人員的管理采取了一些新的措施,加大了對一些社會反映強烈的危害旅游業健康發展的欺騙游客事件的處罰力度。這些的確對維護游客權益、凈化旅游行業具有指導意義,但對導游合法權利的維護仍舊涉及的少之又少,難免有些令人遺憾。制定保護導游合法權益的相關條例的道路任重而道遠。
3、Z理論運用模式
(1)成立導游協會,建立健全行業組織。成立導游協會,制定并學習“行業自律公約”,利用協會的優勢,努力提高導游人員的素質,加強導游行業自律,規范從業行為,從而樹立良好的職業道德。當然也要利用協會的集體力量來維護導游的合法權益。
各種民間團體的建立有利于導游人員積極參與和諧旅游建設。只有建立多層次、立體化的導游人員社會支持網絡,從政策和制度上解決導游人員的社會支持和社會保護問題,才能維護社會穩定、化解矛盾和沖突、促進旅游業可持續發展。
(2)媒體的報道應站在專業和多維的角度。我們呼喚各類媒體從更正面、更專業的視角來關注報道旅游業,不能夠人云亦云,對旅游業一直都以門外漢的角色出現,缺乏深度的剖析與見解。旅游產業的健康發展需要各行業的相互支持,多少年來充斥于各類媒體的與導游有關的新聞,基本是一面倒的負面新聞,大多非坑即騙,以此來換取讀者眼球,這對于旅游業的健康發展百害而無一利。毋庸置疑,導游隊伍中的確有一群害群之馬需要曝光與處罰,但畢竟我們還有一批在關鍵時刻能經受考驗的導游在默默地守護著這一片凈土。媒體應該多視角的解讀導游,不應該慣性的去寫,或者為了獲得更多的回應就忘掉了自己正面引導社會的責任。
旅行社導游管理失衡主要顯現在三個方面:一是旅行社內外存在隨意侵害導游人員權利的不合理機制,導游是事實上的弱勢群體;二是導游人員薪酬權、社會保障權難以保障;三是導游人員終身學習的權利難以保障。導游人員職業權益維護重在措施落實到位,更在于建立健全導游人員的利益表達機制。
綜上所述,旅行社導游人員的科學有效地管理模式是一個系統的工程,是將X、Y、Z理論融匯在一起的一個綜合管理模式。其需要社會各方的支持與培育。只有發揮政府部門政策指導與監管職能,調動民間力量的監督與推動作用,提升旅行社經營者的誠信與責任程度,才能夠為旅行社導游人員的管理打造出一片適于創新的天地。
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一、旅行社財務存在的問題及客觀原因
（一）旅行社普遍難以實行查帳征收
抽樣調查發現，旅行社雖設置了會計賬，但不能提供完整納稅資料，其成本資料、收入憑證、費用憑證不全，票據使用混亂，整個財務管理都不符合稅務機關關于建帳的要求，難以查帳征收。表現為：
1．購物、景點、水運中心、購機車票、用餐、住宿等給旅行社的返利未全額計算收入，代辦服務傭金或折讓基本上不記帳。
2．為旅游團體購買的飛機票、車票等返程交通票據在進入成本時未能提供原件或者復印件，而是以自制結算單直接進入成本。對這部分費用,旅行社用白條、大量收款收據或者以前年度票據入賬，或者在沖抵“應付賬款——返程票”時，以綜合服務費、會務費、考察費、傭金、團體讓利等項目大量開具非旅游業項目的收入發票。
3．支付的一些旅游費使用行政收款收據。
4．個別旅行社實行經濟承包制，但人為地將各承包部門上交的經濟指標做成主營業務的利潤，企業的賬面利潤與實際經營情況完全不符；賬目混亂，科目設置“應收賬款”為一級科目，二級科目為部門承包人，該二級科目成了部門收入、成本費用的流水賬。
5．個別旅行社將一些單位的活動費及應由職工個人負擔的養老保險費在“管理費用”中列支，甚至多列支職工工資。
6．個別旅行社在計算營業稅、企業所得稅時，部分需代旅游者支付的費用未支付、未取得有效發票前就在稅前先行扣除。
（二）旅行社財務管理上存在問題的客觀原因分析
1.抽樣調查的旅行社的財務狀況僅是桂林旅行社行業財務狀況的一個縮影，也可說是全國旅行社行業的縮影。就桂林而言，桂林的旅行社都是本地接團社。各旅行社接二手旅行團的業務量占其總業務量90%以上，接二手團的旅游收入為一手旅行社轉來的團費（團費的構成有房費、餐費、交通費、門票景點費等）。旅行社相互間結算方式特殊，其營業收入有一部份是憑發票來確定，有相當一部份不是憑發票而是依據銀行轉帳憑據和接團協議（合同）來確定，導致旅行社在財務處理上，支付費用都采用自制結算憑證方式列支入賬，在自制結算憑證中分項目列支旅客的住宿費、餐費、交通費、景點費等。自制結算憑證附有除交通費用以外的其它各項費用的發票,車、船、飛機票等交通費因票據隨客人同行，旅行社在列支交通費時沒有入賬憑證，由此也導致了旅行社用白條、收款收據入賬，或以綜合服務費、會務費、考察費、傭金、團體讓利等項目大量開具非旅游業項目的收入發票入賬。
2.旅行社行業使用自制的結算憑證作為從事旅游業務發生的費用扣除依據，其做法由來已久。該結算憑證在稅務機關的多年稅收征管工作中不是合法憑據，但在全國旅行社行業范圍內具有普遍性并在行業內得到認可。
二、旅行社稅收管理現狀
（一）稅法對旅行社征稅實行特殊規定制約了旅行社營業稅的入庫提高
《中華人民共和國營業稅暫行條例》第五條規定：納稅人的營業額為納稅人提供應稅勞務、轉讓無形資產或者銷售不動產向對方收取的全部價款和價外費用；但是，下列情形除外：…（二）旅游企業組織旅游團到中華人民共和國境外旅游，在境外改由其他旅游企業接團的，以全程旅游費減去付給該接團企業的旅游費后的余額為營業額。…（六）財政部規定的其他情形。
《中華人民共和國營業稅暫行條例實施細則》第十七條第二款規定：條例第五條第（六）項中所稱的其他情形，包括旅游企業組織旅游團在中國境內旅游的，以收取的旅游費減去替旅游者支付給其他單位的房費、餐費、交通、門票和其他代付費用后的余額為營業額。
《中華人民共和國營業稅暫行條例實施細則》第二十四條規定：旅游業務，以全部收費減去為旅游者付給其他單位的食、宿和交通費用后的余額為營業額；旅游企業組織旅客在境內旅游，改由其他旅游企業接團的，其銷售額比照條例第五條第（二）項規定確定。
根據上述規定，旅行社營業稅計稅營業額的確定有別于國家關于一般行業營業稅計稅營業額的基本規定。它不以向旅游者收取的全部價款為計稅營業額，而是允許旅行社從開展旅游業務收費收入中減去一定費用，以其余額為旅行社計稅營業額。目前旅游市場競爭激烈，中小規模旅行社以低團費、零團費甚至負團費爭奪旅游市場已是不爭的事實，往往靠另外增加景點及進店購物獲取回扣來加以補償，由此出現旅游火爆、相關行業稅收大增、旅行社營業稅計稅營業額極小甚至為零的現象，直接導致營業稅及相關的稅種稅收貢獻不高。據調查，*年桂林市旅行社行業實現營業稅453.39萬元。依此倒算出*年桂林旅行社行業全年計稅營業額為9067.80萬元（453.39萬元÷5%）。假如按調查的旅行社收費收入費用扣除比例92%倒算，*年桂林旅行社全年收費收入已高達11.33億元[9067.80萬元÷（1-92%）]。453.39萬元的旅行社營業稅與11.33億元旅行社收費收入相比，很明顯，國家稅法對旅行社征稅的規定決定了旅行社本身為國家貢獻的營業稅稅收不會高。
（二）稅務機關對旅行社稅收征管面臨困難
1．計算營業稅面臨困難：抽樣調查反映出旅行社在成本中列支費用的憑證不合法，就交通費用憑證問題，筆者曾與桂林市兩江機場票務中心進行過抽單核對，但機場票務中心沒有健全完整的票務結算資料，無法提供有效資料證明旅行社購買機票的數量和金額，因此對旅行社列支的機票費用是否真實準確無法核實。如果稅務機關因為旅行社財務管理上存在著前面所列財務問題，在確定旅行社計稅營業額時不允許旅行社從旅游業務全部收費收入中減去實際發生的費用，這既不符合稅法規定也不符合旅行社的實際情況。但如果允許旅行社從旅游業務全部收費收入中減去一定費用，減去的費用如何確定？比例是多少？國家有關稅法對此并沒有規定。因此，稅務機關在稅收征管上面臨一定困難。
2．計算企業所得稅面臨困難：國家稅務總局《核定征收企業所得稅暫行辦法》第二條規定，納稅人具有下列情形之一的，應采取核定征收方式征收企業所得稅：
（1）依照稅收法律法規規定可以不設帳簿的或按照稅收法律法規規定應設置但未設置帳簿的；
（2）只能準確核算收入總額，或收入總額能夠查實，但其成本費用支出不能準確核算的；
（3）只能準確核算成本費用支出，或成本費用支出能夠查實，但其收入總額不能準確核算的；
（4）收入總額及成本費用支出均不能正確核算，不能向主管稅務機關提供真實、準確、完整納稅資料，難以查實的；
（5）賬目設置和核算雖然符合規定，但并未按規定保存有關帳薄、憑證及有關納稅資料的；
（6）發生納稅義務，未按照稅收法律法規規定的期限辦理納稅申報，經稅務機關責令限期申報，逾期仍不申報的。
根據上述規定，對不符合查帳征收企業所得稅的企業，稅務機關有權采取核定征收方式征收企業所得稅。調查反映出旅行社財務管理都不符合稅務機關關于建帳的要求，其財務狀況均屬于《核定征收企業所得稅暫行辦法》第二條規定的應采取核定征收方式征收企業所得稅的情形。如實行核定征收方式征收旅行社企業所得稅，確定應稅所得率的比率是核定征收旅行社企業所得稅的首要工作。而旅行社企業所得稅的計稅依據與營業稅的計稅依據基本一致，其應稅所得率的確定不能脫離其營業稅計稅營業額的減除費用比例，兩者相互依存。但是旅行社營業稅計稅營業額的減除費用比例國家對此沒有做統一規定。
三、加強旅行社行業稅收征管的對策
為加強稅收征管，嚴格依法征稅，在目前情況下，筆者建議從以下幾方面加強對旅行社行業稅收管理：
（一）對財務制度健全，能夠按照會計制度和稅收管理要求正確核算收入、成本費用、應稅所得以及能夠合理歸集扣除項目的旅行社，實行查帳征收方式依法征收營業稅、企業所得稅等稅收。對這類旅行社應從以下幾方面加強管理：
1．旅行社代旅游者支付的房費、餐費、門票及其他代付費用等款項發生在境內的，以地方稅務機關監制的正式發票作為營業稅扣除項目的唯一合法原始憑證，旅行社不得以自制票據作為營業稅扣除項目的憑證。
2．旅行社代旅游者支付的交通費，以真實、合法有效的票據作為該扣除項目的原始憑證，如果所支付的長途汽車費、火車費、船費等票據，因旅游者帶走不能取得原始憑證的，由旅行社在稅務機關制定的《旅游團結算明細單》后附合法有效票據的復印件以及能夠證明其支出實際發生的其它有關資料（組團合同、行程、人員名單、代收票款的支付憑證等），經主管地稅機關審核無誤后，可作為該扣除項目原始憑證。
3．旅行社支付費用給境外旅游企業的，其扣除項目支付款項憑證必須是外匯付款憑證、外方公司（組織）的簽收單據或出具的公證證明。
4．旅行社替旅游者支付給其他單位的扣除費用，如因結算原因，未能及時取得正式發票，暫不予扣除。待取得正式發票后，在發票入賬的當月予以補扣。
5．旅行社為旅游者提供食、宿、行及公園景點等相關服務的企業結算往來業務時，必須索取合法有效票據作為扣除項目憑據。
6．旅行社為旅游者提供旅游購物的各商場、賣場在向旅行社支付傭金時，旅行社需開具發票作為營業收入的憑據。
7．旅行社從事旅游業務，必須使用地方稅務關監制的服務業發票進行結算，對財務核算不符合主管稅務機關要求的納稅人，地方稅務機關不得提供發票，可由主管地方稅務機關代開發票并按規定征稅。
（二）對財務制度不健全，不能提供并保存完整、準確的營業收入及成本、費用憑據，導致稅務機關無法對其進行查帳征收的旅行社，由主管地方稅務機關依法實行以下辦法征收營業稅、企業所得稅：
1．旅行社計稅營業額的扣除費用采用“在從事旅游業務全部收費中核定一定比例”的辦法予以扣除，不再憑企業提供的票據和自制結算憑證扣除相關費用。
二、導游證（含臨時導游證）是證明持證人已經依法進行導游注冊、能夠從事導游活動的法定證件。導游人員進行導游活動時，應當佩戴導游證。無導游證從事導游活動，依據《條例》的有關規定給予處罰。
依照本辦法有關規定領取的導游證在全國范圍內有效。
導游證只限持證人本人使用，不得偽造、涂改、轉借和買賣。
三、導游證由國家旅游局規定樣式規格（附件一）并統一印制，由省、自治區、直轄市人民政府旅游行政部門（以下簡稱"省級旅游行政部門"）頒發。
省級旅游行政部門可以根據需要委托地市級旅游行政部門代為頒發導游證。省級旅游行政部門委托地市級旅游行政部門代為頒發導游證的，應當在作出委托決定的同時書面報國家旅游局備案。
四、導游證正面設置中英文對照的"導游證（CHINATOURGUIDE）"、導游證編號、導游等級等項目，并在中部貼持證人近期免冠2寸正面照片，背面設置持證人姓名、性別、身份證號碼、導游資格（等級）證書號碼、語種、服務旅行社、發證機關（鋼印、發證日期和有效期限三年等項目。
臨時導游證正面用不易為公眾看出的字體寫有"臨時"二字，無導游等級和導游資格（等級）證書號碼，背面增設工作單位項目，有效期限為三個月，其余同導游證。
五、導游證與臨時導游證分別編號。
導游證編號由大寫英文字母"D"和8位阿拉伯數字組成。其中，"D"表示導游；8位阿拉伯數字中，第一、二位為導游所在省級行政區的標準代碼，后6位由發證機關按先后順序編號，發證機關也可以根據需要確定第三、四位為各地市的地區代碼；字母和數字之間用"－"連接。
臨時導游證編號由大寫英文字母"L"和8位阿拉伯數字組成。其中，"L''''表示臨時導游，其余同導游證編號。
六、申請領取導游證，必須依照《條例》和國家旅游局的其他有關規定取得導游人員資格證書，并不具有《條例》第五條規定的任何一種情形。
旅行社（含導游公司，下同）可代申請人統一辦理導游證申領手續。
領取導游證，須持以下材料向所在地的省級旅游行政部門或省級旅游行政部門委托的地市級旅游行政部門（以下簡稱"發證機關"）提出申請：
（一）申請人的《導游人員資格證書》或《導游員等級證書）（交驗）；
（二）與旅行社訂立的勞動合同或在導游公司登記的證明材料；
（三）按規定填妥的《申請導游證登記表》（一式兩份，樣式見附件二）。
發證機關經審核，對符合規定條件和材料符合要求的，向申請人員頒發導游證；對不符合頒證條件的，當面通知申辦人或書面通知申辦人；對材料不符合要求的，要求申辦人進行補充、修改。
七、申請領取臨時導游證，必須是具有實際需要的特定語言能力的人員，并不具有《條例》第五條規定的任何一種情形。
領取臨時導游證，須持以下材料向發證機關提出申請：
（一）由旅行社出具的臨時導游證申請書；
（二）填妥的《申請導游證登記表》（一式兩份，須注明"申請領取臨時導游證"）；
（三）證明申請人員具備特定語言能力的材料。
發證機關經審核，對符合頒發臨時導游證條件的，頒發臨時導游證；不符合條件的，當面通知申辦人。
八、導游證有效期3年，從發證之日起計算。持證人在有效期滿后繼續從事導游活動的，應當在有效期屆滿前3個月，持即將到期的導游證、導游資格（等級）證書和申請導游證登記表（一式兩份，須注明"到期換發"），向發證機關申請換發。
臨時導游證有效期最長不超過3個月，并不得展期。旅行社需再次聘用的，按照本辦法第七條的規定重新申辦臨時導游證。
九、持證人在導游證有效期內變換服務旅行社繼續從事導游活動的，應當持原旅行社同意調出或解除聘用關系的證明材料、由原旅行社剪角作廢的原導游證、導游資格（等級）證書、與新聘用旅行社訂立的勞動合同或聘用協議、申請導游證登記表（一式兩份，需注明"變更換發"），向新聘用旅行社所在地的發證機關申請換發導游證。
在有效期內因晉升導游等級需換發導游證的，需持原導游證和新取得的導游等級證書和申請導游證登記表（一式兩份，需注明"變更換發"），向所在地的發證機關申請換發導游證。
十、導游證遺失，持證人應當及時報告服務旅行社，由旅行社持遺失導游證的《申請導游證登記表》到發證機關辦理掛失手續，由發證機關將遺失導游證的號碼、持證人、發證機關和日期等在《中國旅游報》或所在地一家省級日報上刊登遺失和作廢聲明，然后由持證人或其所服務的旅行社持導游資格（等級）證書、申請導游證登記表（一式兩份，須注明"遺失補發"），向發證機關申請補發。
在申請補發導游證期間，申請人不得從事導游活動。
導游證損壞，持證人應當持原導游證、導游資格（等級）證書和申請導游證登記表（一式兩份，須注明"損壞換發"），向發證機關申請換發。
十一、依據本辦法第八條、第九條、第十條的規定換發和補發導游證，導游證有效期重新計算。
依據本辦法第八條、第九條、第十條第三款的規定換發導游證，使用原導游證號碼；依據本辦法第十條第一款的規定補發導游證，原導游證編號作廢，由發證機關重新編號。
十二、持證人應當接受旅游行政部門依法進行的檢查，按檢查機關和檢查人員的要求出示導游證和提交有關材料。
旅游行政部門及其工作人員對導游持證情況進行現場檢查時，應當出示檢查證件，否則導游人員可以拒絕接受檢查。
十三、持證人違反《條例》及本辦法的有關規定使用導游證，旅游行政部門可以依據《條例》的有關規定，作出責令改正和暫扣、吊銷導游證并予以公告等處罰，其他組織或個人不得擅自扣留、銷毀、吊銷導游證。
《旅游法》第六十一條規定：旅行社應當提示參加團隊旅游的旅游者按照規定投保人身意外傷害保險。
這與以往的《旅行社條例實施細則》中注明的“可以提示”有本質分別。“應當提示”是一種強制性規范，是旅行社必須履行的義務，如果旅行社沒有提示旅游者，而旅游者在行程中遭受意外傷害，就將承擔民事責任。
對于旅行社是否已經盡到了對游客提示投保人身意外傷害保險的義務，應當由旅行社進行舉證。同時，旅行社在進行提示的同時，也應該要求參團者簽署確認提示的通知，以防范日后發生糾紛。
（來源：文章屋網 ）
[關鍵詞]質量保證金；旅游糾紛；賠償
[中圖分類號]F59
[文獻標識碼]A
[文章編號]1002―5006(2010)01―0082―05
旅行社質量保證金(下稱“質量保證金”)于1995年起在中國施行，該項制度的一個重要立法宗旨，在于維護旅游者的合法權益，這一立法宗旨突出表現在有關質量保證的金賠償問題上。換言之，如果旅游者不能及時、有效地獲得該筆資金的賠付，該項制度存在的合理性和必要性就會受到質疑。
一、有關質量保證金賠償制度的立法
1995年，國家旅游局頒布了《旅行社質量保證金賠償暫行辦法》(下稱《暫行辦法》)和《旅行社質量保證金賠償試行標準》(下稱《標準》)，系統規定了質量保證金的賠償范圍、程序以及賠償標準，于1997年對上述兩項制度進行修改，并一直沿用至今。根據《暫行辦法》的規定，當旅行社因自身過錯未達到合同約定的服務質量標準的，或者旅行社服務未達到國家標準或者行業標準的，或者旅行社破產造成旅游者預交旅行費損失的，旅行社應當向旅游者承擔賠償責任，如果旅行社拒不賠償或無力賠償時，旅游行政管理機關可以適用質量保證金來賠付旅游者的損失。
之后，質量保證金的賠償制度也上升至行政法規的高度。1996年頒布的《旅行社管理條例》第24條規定：“因下列情形之一，給旅游者造成損失的，旅游者有權向旅游行政管理部門投訴：(一)旅行社因自身過錯未達到合同約定的服務質量標準的；(二)旅行社服務未達到國家標準或者行業標準的；(三)旅行社破產造成旅游者預交旅行費損失的。”第37條規定：“旅游行政管理部門受理本條例第24條規定的投訴，經調查情況屬實的，應當根據旅游者的實際損失，責令旅行社予以賠償；旅行社拒不承擔或者無力承擔賠償責任時，旅游行政管理部門可以從該旅行社的質量保證金中劃撥。”
上述條文清楚地表明，質量保證金主要用于因為旅行社的違約行為給旅游者造成的損失。而且，為了便于旅游行政管理機關對合同雙方的權利義務做出認定，《標準》詳細地規定了在旅行社解約、導游人員不履行職責、服務不達標等各種情況下質量保證金的賠償比例。應當說，《標準》的出臺，在實踐中具有一定的積極意義：首先，《標準》的出臺強化了質量保證金賠償制度的現實可操作性。其次，因為賠償標準的確定性，大大提高了合同雙方當事人對違約結果的可預見性。再次，統一的賠償標準合理地約束了旅游行政管理機關對案件進行裁量的權力，保證了相同或類似案件處理結果的一致性，防止行政機關濫用行政執法權，對促進行政機關依法行政具有重要意義。
而且，質量保證金的賠償制度在10多年的實施過程中也得到了一定的認同：
在行政機關方面，除了適用上述制度來處理旅行社和旅游者之間的違約糾紛之外，還將之納入了各地推行的旅游合同示范文本。例如，《北京市出境旅游合同》(2005版)和《北京市國內旅游合同》(2004版)規定：旅行社提供的旅游服務未達到合同約定或國家標準、行業標準的，按照《旅行社質量保證金賠償試行標準》進行賠償。而《重慶市老年人國內旅游組團服務合同》(2008版)、《長江三峽國內旅游合同》、《云南省出境旅游合同》(2005版)、《云南省國內旅游組團合同》(2005版)、《江西省出境旅游合同》(2004版)、《江蘇省國內旅游合同》(2002版)、《河南省國內旅游合同》(2007版)也有類似的規定。
在司法機關方面，在審理旅游合同案件時，也會考慮按照旅游行業的管理規定來確定旅游者遭受的違約損失。在鄒文旭訴深圳報業國旅的案件中，旅行社沒有按照合同的約定標準提供旅游車、住宿服務，并取消了“昆明石林”和“翠湖公園”兩個景點的游覽計劃。旅行社雖然愿意承擔違約責任，但是只愿意按照《標準》第6條、第8條、第11條、第12條的規定，退還旅游者合同金額與實際花費的差額并賠償同額違約金，退還景點門票、導游服務費并賠償同額違約金，退還旅游者所付房費與實際房費的差額并賠償差額20％的違約金，退還旅游者所付交通費與實際費用的差額并賠償差額20％的違約金，總計200元。雖然之后報業國旅主動將賠償金額提高到500元，但鄒文旭拒絕接受這一賠償方案并訴至法院，要求報業國旅繼續履行合同或退回全部旅游費用，并賠禮道歉。福田區法院認為：報業國旅違約事實成立。應承擔違約責任，判令按旅游行業規定賠償每人276元，駁回了鄒文旭繼續履行以及賠禮道歉的訴訟請求。
二、質量保證金賠償制度所存在的問題
雖然質量保證金賠償制度在實踐中的運用收到了一些積極效果，但作為一項行業管理規范，其本身的缺陷也是明顯的。
(一)質量保證金賠償范圍上的問題
如前所述，質量保證金是用于旅游者和旅行社之間的違約糾紛，而旅游者和旅行社之間的侵權糾紛(指在旅游過程中所發生的人身、財產損害案件)，主要通過保險來解決。旅游行政管理機關在此項制度上的設計不可不謂是用心良苦。各地所制定的合同范本也印證了這一點，如《北京市出境旅游合同》(2005版)和《北京市國內旅游合同》(2004版)規定：屬于《旅行社質量保證金賠償標準》規定以外的因旅行社過錯給旅游者造成的人身、財產損害，根據《旅行社投保旅行社責任保險的規定》由保險公司按照有關標準賠付，旅行社應當積極向保險公司辦理理賠事宜。
但是，1999年起實行的《合同法》第122條規定：“因當事人一方的違約行為，侵害對方人身、財產權益的，受損害方有權選擇依照本法要求其承擔違約責任或者依照其他法律要求其承擔侵權責任。”也就是說，依照何種理由提起權利要求應當由權利人自行做出選擇，行政機關無權予以限定。因此，旅游者對其在旅游過程中所遭受的人身、財產損害，無論該損害是旅行社或其工作人員造成的，還是由履行輔助人(指參與旅游合同各環節服務的交通、飯店、景區等經營者)及其他合同第三人造成的，旅游者都有可能以違約為由提起權利要求，并最終導致質量保證金的執行。
(二)剛性的賠償標準和不公平的賠償結果
2007年，馬聘因為旅行社擅自減少游覽景點而上海春秋黃浦旅行社，此案和前述“鄒文旭訴深圳報業國旅”案件非常類似。同樣地，旅行社對其擅自減少的游覽景點只愿意按照《標準》向馬聘支付未游覽景點的門票及導游費并賠償同等金額， 即人民幣280元。法院則判決被告旅行社應當向馬聘父子支付經濟損失2400元，理由是被告的違約行為造成原告的財產損失不僅僅包括兩個景點的門票費、導游費，還包括保證兩個景點游覽順利完成的交通和食宿費用。因為旅行社的違約行為給旅游者造成的經濟損失是需要綜合考量確定的，所以用一個剛性的賠償標準針對不同違約案件，可能會導致不公平的賠償結果。
我們假設，在旅游過程中。如果旅行社所提供的交通、住宿標準不符合合同約定，但是整個旅游行程是按照預先的約定履行，那么認定旅行社只應向旅游者退還相應的交通、住宿標準則并無不當。如果旅行社按照合同約定的交通、住宿標準提供了服務。但是沒有按照約定的行程游覽景點，因此卻只向旅游者退還景點的門票費用，則難免讓旅游者認為有不公平之嫌。畢竟，在旅游合同的費用構成中，交通、住宿相較景點門票而言，占據了更大的比重；但是旅游合同的目的，是為了實現旅游者的精神享受，既然合同的目的不能實現，那么旅游者為什么不能得到包括交通、住宿等相關費用的賠償呢?正如《德國民法典》第651e條之規定：合同被通知終止的，旅行舉辦人喪失對約定的旅費的請求權。但旅行舉辦人可以就業已提供的旅行給付，或為結束旅行而尚待提供的旅行給付，請求依照第638條第3款予以計算的賠償。這些給付因合同的廢止而對旅客無利益時，不適用前句的規定。
(三)旅游管理機關在適用質量保證金上的回避態度
也許因為對旅游案件進行行政裁決缺乏上位法的依據，也許因為質量保證金賠償制度本身在立法上的缺陷，導致了旅游行政管理機關在質量保證金的適用問題上，多多少少表現出了一種回避的態度。
表現在相應的案件處理上，旅游行政管理機關一般只對案件進行調解而不作出裁決，像之前所提及的鄒文旭案和馬聘案，當事人在提訟之前都曾向旅游行政管理機關提起投訴，只是在旅游行政管理機關調解不成的情況下才向法院提起民事訴訟。而且，由旅游行政管理機關和工商機關所出臺的合同示范文本也很鮮明地反映了行政機關對相應案件的“只調不裁”管理傾向。例如，國家旅游局和國家工商行政管理總局制定的2007版《中國公民出境旅游合同》中，有關爭議的解決方式是如此表述的：“本合同履行過程中發生爭議，由雙方協商解決；亦可向合同簽訂地的旅游質量監督管理所、消費者協會等有關部門或機構申請調解解決。協商或者調解不成的，按下列第
種方式解決：1，提交仲裁委員會仲裁；2，依法向人民法院。”
表現在有關規章的制定上，國家旅游局于2007年的規章清理結果中，擬修改規章包括《旅行社質量保證金暫行規定》(修改理由之一為其設定的對個別違法行為的處罰缺乏上位法依據)和《旅行社質量保證金賠償暫行辦法》(修改理由為行政機關對民事糾紛無裁決權)。2009年起實施的《旅行社條例》及其《實施細則》在質量保證金的賠付方式上，改為由收存質量保證金的銀行根據和旅行社之前達成的相關協議，依照縣級以上旅游行政管理部門出具的劃撥質量保證金的文件進行賠付。此外，《旅游投訴暫行規定》已被廢止，在《旅行社條例》中也沒有《旅行社管理條例》中有關旅游行政管理機關負責受理旅游者的投訴以及劃撥質量保證金的條款，旅游行政管理機關是否會對旅游糾紛做出裁決在立法上表現得更加模糊。
從質量保證金的作用來看，它維護旅游者權益主要通過事前對旅行社的威懾作用以及事后的賠償兩個方面來體現。因此，有觀點認為，在質量保證金的威懾作用下，自行解決則肯定是絕大多數旅行社的選擇，所以保證金實際用于賠償很少而其存在的必要性絲毫不應該受到懷疑。但是如果在質量保證金的制度設計和實際操作上，旅游行政管理機關采取回避的態度，那么動用質量保證金就很難有一個啟動的程序，目前的質量保證金賠償制度就會喪失存在的意義。
三、對質量保證金賠償制度完善的構想
相較于《旅行社管理條例》，《旅行社條例》對質量保證金賠償范圍的修改主要是在表述上和《合同法》的規定保持一致，并未作出實質性的修改。在這一管理思路下，對質量保證金賠償制度進行完善又可以有哪些作為呢?
首先，在立法上，留給管理機關的空間并不大。雖然《旅行社條例》對旅游行政管理機關是否會對旅游糾紛進行裁決或處理的表述是含糊的，但旅游行政管理機關畢竟還要做出“劃撥質量保證金”的法律文書，沿用現有標準顯然已經不可行，即使出臺一個更趨于細致的“劃撥標準”恐怕也不會收到好的效果，而且還有可能在司法訴訟中被否定，因為我們在前已經論述過對違約損失進行計算需要根據案件的具體情況進行綜合的裁量。無論旅游行政管理機關在賠償程序如何進行處理，相關的實體問題是無法回避的。
既然如此，更可能的解決渠道只能是在執法環節上。為了保證裁決或處理決定的公正性，旅游行政管理機關在處理相關案件時，應當遵循客觀、中立、透明的原則，而不能充當行業代言人的角色。其次，加強旅游行政執法隊伍建設，提高執法人員的法律素質和業務素質就成為一項迫切的任務，否則執法人員難以對案件做出公正、合理的裁量。
其實，就筆者個人的觀點而言，真正完善質量保證金賠償制度，需要根據質量保證金的性質、作用，結合管理機關管理能力以及旅游合同的特性，在制度上作出更加合理的設定。
綜合不同國家和地區的質量保證金立法，可以發現質量保證金主要用于4個方面的賠償：
(1)旅游者預交旅行費用的損失；(2)將旅游者從海外(異地)送返的費用；(3)旅行社給旅游者造成的違約損失；(4)對旅游者的侵權賠償。
其中，第(1)、(2)項在各國(地區)的立法中體現得比較普遍。如《德國民法典》第651k條規定，旅行舉辦人必須通過保險公司或信用機構擔保向旅客償還已支付的旅費，和因旅行舉辦人無支付能力或開始關于財產的支付不能程序，而對旅客發生的歸程的必要費用。旅行舉辦人和旅行媒介人僅在擔保證書被交付給旅客時，才能在旅行結束前請求或受領旅客支付的旅費。冰島則規定，旅行商設立的擔保金主要用于下列目的：(1)在旅游團隊不能成行時向旅游者返還其已經交納的旅游服務費；(2)在旅行商停業時使團隊(無論其在冰島國內還是國外)順利返回居住地；(3)旅行商交納的擔保金的數量應確保旅游者能夠依據預先確定的行程安排完成團隊旅游。
而我國澳門地區規定的擔保償付的范圍除上述兩項之外，還包括：償還因未提供所約定之服務、服務不足或服務有瑕疵而引致之已由顧客承擔之附加費用；賠償因旅行社或其人之作為或不作為而對顧客或第三人造成之財產及非財產損害。香港旅游業賠償基金為外游旅客提供的保障包括：如光顧的持牌旅行商倒閉，外游旅客可申請最高相等于所付外游團費90％的賠償；及參加持牌旅行商所提供或舉辦的包辦式旅行團外游時，于旅行商安排的活動過程中發生意外，導致死亡或身體受傷，每位旅客可根據旅行團意外緊急援助基金計劃申請總數高達180000元的緊急援助。加拿大安大略省的“補償基金”除了向旅游者支付之外，還可以向旅行商、旅行批發商支付。