時間：2023-08-04 17:19:34
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一、城市社區治理模式創新內涵
1.社區治理的內涵
社區治理是指以社區地域為基礎,政府與社區組織、社區居民共同管理社區公共事務的活動,它體現為社區范圍內的不同主體依托各自資源而進行的相互作用模式。正如美國政治學學者埃莉諾?奧斯特羅姆所說“社區治理通過借助既不同于國家也不同于市場的制度安排,可以對某些公共資源系統成功地實現適度的開發與調適。它可以彌補國家和市場在調控和協調過程中的某些不足,成為國家和市場手段的補充”。
2.社區治理模式創新的內涵
所謂社區治理模式創新,就是一個改革過程,就是對社區管理公共事務的理念、方式、體制、制度等等進行重新設計和運行的過程。在社區的治理模式框架中,所有的內容發生了變更,都可以稱之為治理模式創新。如果我們結合熊彼特的“創新理論”,來考察社區治理模式創新,則社區治理模式創新可被定義為:引入新的治理因素或對原治理模式進行重構。
二、城市社區治理模式創新框架
城市社區治理是一個系統工程,涉及我國城市管理體制、民主政治建設、公共服務的供給與運行及社會穩定與發展,更涉及政府、市場和社會三元結構的關系調整。正如上文所說,社區治理中的任何要素發生了變動,都可以稱之為革新。因此,社區治理模式創新就是一個系統,是多維度的集合,其涵括的內容非常廣泛。根據治理要素的內容,筆者構建了城市社區治理模式創新的框架,認為社區治理模式創新,應該涵括治理目標的創新、治理理念的創新、治理主體的創新、治理結構的創新、治理方式的創新和治理過程的創新等若干層面的創新。
三、城市社區治理模式創新路徑
正如上文所說,城市社區治理模式創新是一個多維的架構,這個多維的架構,為社區治理模式創新提供了選擇路徑。
1.城市社區治理目標創新:構建社區善治的導航目標
社區治理模式創新,需要正確的目標引導。正確的目標,使社區治理模式創新有了方向,有了航標。筆者認為,我國社區治理模式創新的走向,應該是通過創新,實現良好的治理。因此,善治是社區治理模式創新的目標。那么何謂社區善治?所謂社區善治,就是長效的、良好的社區治理的治理。它是使社區公共利益最大化的社區管理過程,其本質特征就在于它是社區居委會與社區居民對社區公共生活的合作管理。
城市社區善治的目標和測量指標至少應該包括以下基本要素:第一,合法性,即社會秩序和權威被自覺認可和服從的性質和狀態。第二,透明性,即社區信息的公開性。第三,責任性,即與某一特定職位和機構相連的職責及相應的義務。第四,法治,即所有人都依法行事,在法律面前人人平等。第五,回應,即公共機構和管理人員要對社區居民的要求做出反應。第六,有效,即管理的效率。善治實際上是政府權力向社會的回歸,善治的過程就是一個還政于民的過程。善治表示政府與社區或者說政府與社區居民之間的合作。善治有賴于社區居民自愿的合作和對權威的自覺認同,沒有社區居民的積極參與和合作,至多只是善政,而不會有善治。城市社區的良好治理涉及社區經濟、環境、資源利用、居民意識、民主管理、生活質量等的綜合平衡發展。
2.城市社區治理理念創新:樹立參與、和諧、服務的治理理念
社區治理模式創新首先要從理念或價值層面上入手,社區治理的核心理念是參與、和諧、服務。也就是說,通過社區成員的積極參與,努力實現共同的發展目標,共同享受創造的成果。社區治理理念是對社區治理活動合規律性和合價值性的認知定勢和認知運行模式的總和,從本質上講是一種思維模式,這就決定了它具有與時俱進的理論品質,其創新是社區治理模式創新的先聲和基點。城市社區應以新的治理理念為指導,進行傳統的社區治理模式創新。
(1)社區治理的參與理念
社區治理模式創新的理念之一,是變革傳統的基層管理理念,強調社區成員的治理參與性。所謂社區成員的治理參與性,是指社區各類成員要參與到社區公共事務制定決策中去,以不同身份參與到社區治理活動中,并分別擔任不同的角色,承擔了安排者、生產者、監督者等不同的職能。社區發展的各項規劃、社區建設的實施,以及社區事務的處理等都必須體現社區居民的廣泛參與,與居民的要求相適應。
社區治理參與理念的樹立,需要社區居民公民意識的建立,需要不斷地加強公民意識教育,逐步培育“參與共享、互助共進”的理念,提升參與意識,提高參與行為。因為能否有效地參與社區的公共事務,在很大程度上取決于居民是否具有強烈的參與意識和成熟的社區理念。社區公民參與意識和公民精神的培育需要適宜的生長空間和土壤,因而,政府一方面要拋棄管制和包辦的做法;另一方面,要提供更多政府與公民合作、溝通的平臺。
(2)社區治理的和諧理念
正如我們在前文所說,社區治理模式創新的目標是實現社區善治,通過社區善治,使得社區和社區內成員都得到壯大和發展。為此,建設和諧社區是善治目標下的應有之義。所謂和諧社區是指基于法律框架和道德約束,以人為中心的人、自然與社區的協調統一。互相幫助、互相照顧、奉獻愛心是和諧社區的精神理念。也就是說,創新型的社區治理模式下,社區將建設政通人和、經濟繁榮、居民生活幸福、社區功能不斷完善的社區,一個以人為本、注重全面發展、充分實現社會正義的社區,一個人與自然平等發展、和諧統一的社區。
(3)社區治理的服務理念
社區服務是社區建設的永恒主題和生命力所在。社區治理模式無論如何變革,強化社區服務都是核心的理念。社區發展的終極目標是使社區內的所有成員都能得到全面發展,而這種全面發展的實現,則有賴于完善的、良好的社區服務。社區的所有工作都應當圍繞社區居民的需求來開展。因此,我們應當變革原有的“小社區服務”理念,樹立“大社區服務”的理念,看到社區服務已經不僅僅是福利性質的扶貧幫困和志愿服務,它還涉及到社會保障、基層政務、公共服務、社會工作、第三產業、互惠交換等領域,形成多層次、多樣化的綜合服務體系。
3.城市社區治理主體創新:構建多元參與的治理主體
傳統社區治理模式下,社區治理主體單一,這會造成權威統治。而治理主體的多元化,則使治理過程民主化,使治理決策科學化,治理結果合理化。Hayek說:“我們每個人在做自己要做的事的時候,彼此產生了協調,這種自發式的協調所產生的秩序,足以證明自由有利于這種個人行為,可稱之為自由的行為,因為它不是上司或公共權威所決定的。個人所需服從的,是法治之下的法律,這種法律應是無私的普遍的有效的。” 所以培育社區非營利組織,提高居民的組織化、社區化程度,構建多中心秩序,無疑將是社區治理模式的理想選擇。社區本是多元主體的聚合體,因此社區主體多元化是社區治理發展的必然趨勢,在這個趨勢下,除政府以外的非政府組織、企業、社區部門和社區居民都可以成為社區治理的主體。不同主體在對社區事務的管理中發揮各自的特點和優勢,相互合作,共同為社區建設出力。
多元主體治理模式下,所有社區利益相關者都是社區治理的主體,即與社區需求和滿足存在直接或間接利益關聯的個人和組織的總稱,包括政府組織、社區組織、社會中介組織、駐社區單位、居民等。他們通過合作、協商、伙伴關系、確立認同和共同的目標等方式實施對社區公共事務的共同管理。社區參與者之間進行適度分權,不通的社區參與者被授權擁有與其角色相對應的社區決策權、管理權、執行權和監督權。社區多元治理主體之間的自愿平等合作關系被強化,憑借合作網絡實現各個主體間的協調和溝通,實現治理機制與治理理念的轉變。
4.城市社區治理結構創新:構建合作共治的治理結構
所謂社區合作共治,是指社區治理多元主體間以伙伴關系為基礎,在治理中相互關懷、相互協調、相互交換資源并通過合作而達到社區治理目標的治理架構。
在合作共治的治理架構中,各治理主體的“平等性”被強調,治理主體因面對需要解決的社區發展共同問題、社區公共事務這―共同客體而相互需要,由若干個“我”構成為“大我”、“我們”,構成為共同體、共同主體的內容。合作共治其基本的價值取向在于正確處理好互為治理主體的主體間的關系,其核心內容是治理主體間如何相互協調并達成目標的一致性,尋找達成目標一致性的路徑。治理主體間的平等、建立在相互信任基礎上的網絡化聯系、價值認同、對資源的相互依賴性、對治理規則的認定是維系多中心治理的基礎。
其次,社區共治是互惠基礎上的合作。社區共治是借助科層制、市場機制、合作機制、組織間網絡、自組織制等混合機制,對社區公共事務的共同管理。這種共同治理的實質在于互惠基礎上合作關系的建立。互惠規范的確立,有利于建立多元主體之間的伙伴關系,才能使合作得以持續發展。
再次,社區共治是權力與權利的結合。社區共治是公共權力的分散化與公民權利的民主化為基礎,實現了權力與權利的結合。社區居民有權參與社區事務的治理,特別是隨著社區居民民利意識的增長,權利的訴求逐漸轉變為一種對社區發展治理權力的追求,要求參與到公共權力體系中,實現對社區事務的治理。
5.城市社區治理方式創新:向自治化、制度化、綜合化治理演進
(1)社區自治是社區治理方式轉變的必然選擇
創新的社區治理模式下,必然要求采取“自治”的治理方式。自治型社區治理方式,需要服務型政府的出現。政府管理理論認為,社區的治理結構取決于政府的主導:一個管理型的政府,其基層管理也必然是管理型的;而一個服務型的政府,其基層管理也將是自治型的。所以在當前社會轉型、經濟轉軌時期,我們要不失時機地推動政治體制改革,發展公共服務型政府,收縮政府管理戰線,避免把社會事務管得過嚴,理得過寬,統得過死,通過各種方法和途徑,積極促進社會力量的壯大,促進公民社會的實現。
(2)制度化的專業治理是社區治理方式轉變的必然要求
傳統的社區治理方式,由于一些制度性的缺陷,使社區日常事務管理,很多主要是依靠經驗進行。這種依靠經驗的非制度化管理,使社區活力受到抑制,難以有更大的發展。隨著新的治理模式的創新出現,必然要求經驗式治理方式向制度化治理方式演進,新型的專業化治理要求應運而生。專業化的發展要求社區治理的技術化、制度化和專門化,特別是在社區服務的提供上,需要專門的技術型、知識型人才,單單依靠社區自身可能滿足不了對這些人才的需求,外聘職業經理人實現對城市社區的專業化治理正逐步成為一些發達地區社區的選擇。
(3)多層次的綜合治理是社區治理方式轉變的必然方向
傳統的社區治理模式下,社區的治理是執政黨一元化的單向治理,社區居民與其管理者之間是服從與被服從的關系,在文化上表現為大眾行為的趨同性和意識形態教條化。隨著社會經濟體制的改革,社區各類問題(流動人口問題、老齡化問題、就業問題、環境問題、康樂問題等等)的產生,催生著城市社區治理向多層次、綜合化的方向發展。在居民自治的基層民主治理試驗之外,社區多種多樣的中介組織、自治組織、營利組織和非營利組織等等都在城市社區治理中發揮著不可替代的作用。他們關心公共事務、參加公益活動、參與決策、對社區建設進行監督評估等,使社區治理向多層次的綜合治理演變。
6.城市社區治理過程創新:由行政控制向民主協商演變
在我國城市社區治理中,政府擔任著重要的角色。在傳統的“兩級政府,三級控制”的治理模式下,社區治理過程通常表現為行政控制,公安、民政、疾病預防、消防、交通、計劃生育等政府部門對社區治理進行滲透,它們根據自己的權力、職責在社區建設中找到參與的切入點和落腳點。而創新的社區治理方式,要求治理過程向民主協商演變。這是同治理主體的多元化和治理架構的共治性向吻合的。社區共治架構下,多元的治理主體間既不可能是行政命令機制,也不可能是市場交換機制,而應該是多方協商機制,并通過制度使協商機制規范化、定期化和有效化。治理的一個重要基礎是有關各方達成共識,而達成共識,必須依賴于良好的溝通與協調。一方面,參與治理的各個主體之間需要進行溝通協調;另一面,在治理主體與各利益相關者之間也要進行有效分的溝通協商。社區事務的多方協商,可以通過多種形式來實現,比如通過定期召開聽證會、協調會、評議會、咨詢會和議事會等形式,對涉及具有社會性、公益性、群眾性的社區事務進行議事協商、協調聯絡、監督評議,充分了解民情、反映民意、集中民智,匯聚民力,規范社區成員參與共同治理的議事規則、工作制度,逐步形成合法、合適的社區民主組織形式。
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關鍵詞：邊疆地區；城市社區；建設
中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）12-0074-03
“邊疆地區”特指我國陸地國界內側，有一定寬度，并具有自然、歷史、文化諸多方面自身特點的地區，并以新疆維吾爾自治區為代表。隨著我國與絕大多數周邊國家完成國界固化（包括確定了的國界和對未確定的國界承認它們尚未確定并維持其在國界確定以前的現狀），邊疆治理正轉化為一個國內問題，其重心在于社會的穩定與發展。邊疆社區建設的理論與實踐，是建設和諧社會理論與實踐的重要組成部分，努力從自身實際出發，結合及其中國化的理論成果，探尋邊疆城市社區建設的獨特內涵，定能為的中國化提供新的理論生長點。
一、和諧思想視域下，城市社區的本質功能
（一）社區的定義與功能
盡管中外理論界對“社區”存在著多種不同的解釋，但仍然有一些共性的東西存在，如：地域、共同關系和社會互動[1]，本研究將其理解為：一定地域范圍內人群組成的、具有相關利益和內在互動關系的地域性社會生活共同體，其重要構成要素包括地域、人員、組織結構以及社區心理。馬克思在其“社會和諧”思想中清楚指出“人的自由而全面發展是和諧社會的重要特征”，而“人們在社會生產中結成的各種關系是自由、全面的發展的基礎”[2]。
和諧社區產生的各種“關系”不會制約、限制人的發展，而是為人提供“自由、全面”的發展空間。因此，和諧社區最本質的功能包括：（1）促進個體的社會化，社區以各種活動，推動成員間相互交往，并為成員參與社會公共事務、經濟政治生活提供平臺；（2）社會控制功能，社區為了自身的穩定和發展，必然對社區成員的基本情況進行了解和掌握，通過制定“公約”、“守則”來對個人行為進行有效的控制和規范；（3）社會服務功能，在了解社區成員基本情況的基礎上，一方面可以組織調配社區內部資源、承接社會政府支持，解決社區成員的困難與問題，另一方面也可以營造“我為人人、人人為我”的高尚和諧社區關系，增強了社區成員的認同感和社區整合力。
（二）社區功能的實現
馬克思恩格斯指出“人是一切社會關系的總和”，人的全面自由發展，有賴于社會關系系統中各要素的協調配合，在社區這一系統中，圍繞著“人”的社會化促進、控制及服務三項子功能，是一體、協調、共生的，只有共同發揮作用，才能真正實現社區的功能。
1.社區必然是在提供一定的利民生產經營活動、文體娛樂、精神文明創建活動、公益性社會服務活動的基礎上，才能凝聚人心，并以此整合社區的人力、物力，爭取社會資源支持，促進自身的發展。所以社區的服務功能，是其他功能得以實現的重要基礎。
2.人只有在活動中才能與其他個體、組織發生關系，只有在活動過程中，才能利用活動本身及輿論宣傳，引導社區成員學會分享權利、義務，逐步內化社會道德、民主與法制的規范和要求，逐漸由家庭中的人、向社會中的人去成熟和邁進。社區的社會化促進功能，既是其他功能實現的結果體現，也是重要前提。
3.有組織的活動能夠開展起來，正是一個社區開始成熟和發展的重要標志，這需要個體間展開合作與互動、建立相互信任、接受管理和限制，以達成一個共同的目的。這是社區控制功能的基本體現，也是社區其他功能得以實現的重要保障。
社區一切功能的實現，都依賴于社區活動的組織與開展，而社區建設的內涵，就在于高水平的社區活動的組織與推廣。
二、和諧思想視域下，城市社區建設的基本內涵
高水平的社區活動，首在目標的選擇；其次在形式和內容的選擇；最后在于實施和推廣。從活動開展依賴的條件看，首在人員的培訓，活動組織者自身社區建設理念的形成與把握程度，對于活動目標的選擇及實現至關重要；其次在資源的保障，包括政府政策與法規以及智力、物力的支持；最后也依賴于社會人員素質的基本構成和不斷提高。
有研究將其表述為“社區建設的內容”，如：社區黨建工作、社區經濟建設、社區文化建設等，本研究以“活動”二字表述“社區建設的內涵”。（1）從實施的主體看，必然由政府與社區中的代表組成，其具有配合、協作的特征，需要共同參與，而“活動”更能適當表現其特征；（2）從“建設”的層次定位看，無論是創意、實施還是其影響力，都在一個相對較小的范圍內展開，肯定與社區自身的文化品位、生活習慣、利益需求緊密相關，個性化更加鮮明，可操作性也更強，“活動”更符合這一定位。因此，參考已經研究的結論，社區活動一般包括：
（一）城市社區自治活動
我國《憲法》規定，城市居民委員會和農村村民委員會是基層群眾性自治組織。居委會組織法規定，居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾組織。這就明確表述了社區的自治活動包括管理活動——調解糾紛、維護治安等；教育活動——宣傳法律法規、青少年教育等；服務性活動——優撫救濟、公共衛生、向政府及派出機關反映居民意見等。
（二）城市社區文化活動
此文所指城市社區文化是指居民在特定區域內，在長期活動過程中形成起來的、具有鮮明個性的群體意識、價值觀念、行為模式以及人造景觀等文化現象的總和。以活動的形式表現出來，它就包括：社交溝通活動、文藝表演活動、社區模范評選活動等。
關鍵詞：網格化管理；碎片化社會；社區自治
中圖分類號：C4 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）09-0018-02
伴隨市場化、城鎮化的快速推進，大量人口集聚在城市，人口的流動性大，城市社會群體高度分化，城市社會結構正發生深刻變化，“碎片化”成為基層社會的新形態。單位制的解體，導致應對計劃體制下社會結構的傳統管理模式也趨于瓦解。在社會關系復雜化、利益結構多元化，社會矛盾尖銳化的碎片化社會中，各大城市掀起了“網格化”管理的浪潮，在社會上產生了較大影響。但由于在設計理念以及內在機制方面的缺陷，網格化治理方略在自主性社區的應用過程中暴露出諸多問題。本文將回溯網格化管理的內涵及特點，并在深入分析其運行效果的基礎上，力圖提出創新城市管理模式的新思路，從而實現協同治理格局的建構。
一、網格化管理之勃興與特征
在單位制逐漸解體、社區成為社會基本單元的背景下，社會事務向社區累積，但其尚未達到獨立承擔管理職能的程度，造成了政府治理壓力的空前加大。政府必須尋求新型管理模式，以應對日趨復雜的城市管理難題。一種新的治理思路“技術治理”，即國家通過引入新技術，尤其是現代信息技術，更好地提升自己在公共管理和公共服務中的效能。并且國家在實現自身管理目標時，其管理技術、治理手段正在變得越來越“技術化”[1]。網格化管理正是作為一種新的城市治理技術應運而生的。
學界對于網格化管理的內涵的理解大致相同，認為網格化管理就是在保持原有街道――社區管理體制不變的基礎上，按一定標準將城市社區劃分為若干個單元網格（一般一個網格內常住人口為4000-5000人），并搭建與統一的城市管理數字化平臺相連接的社區信息化平臺，通過加強對單元網格的部件和事件的巡查，建立起一種監督與處置相分離的新型基層管理體制[2]。
自2004年北京市東城區開始推行網格化管理模式以來，這種新型管理體制逐漸在全國各大城市普及，形成了諸如寧夏石嘴山大武口區“4+6”模式、山西長治”三位一體”等典型模式。在實踐探索中，網格化管理模式呈現出明顯特色和優勢。
1.統一進行網格規劃與實施
城市網格化管理首先需要得到行政部門的高度重視、預先規劃和有序實施。在實踐過程中，大多數城市提出了統一規劃、統一建設、市區聯動的工作思路，將網格化管理工作列入重要議事日程。網格化管理的運行需要以全市統一的戰略規劃和管理信息數據庫為支撐，然后按照同一標準劃分單元網格，統一進行城市部件普查等，從而形成全市統一標準、統一監管的有組織的管理模式，并制定實施了一系列相關政策法規和工作指導手冊，從而保證網格化管理模式的穩定運行。
2.明確劃定各層級管理職責
網格化管理是將城區行政性地劃分為一個個“網格”，從而在“區―街道一社區”三級管理結構之下，增加了“網格”這一新的層級，變為四級責任體系，并且實行市、區兩級分工、監管分離的體制。其目的在于打破以往行政體系條塊分割、各自為政、推諉扯皮、權責不清的種種弊端，理順市、區、街道各級之間的關系，將資源進行重新整合，使各管理主體的權責界限更加清晰明確。
3.管理效率的高效化
網格化管理借助網絡平臺的信息傳遞作用，加之權責的清晰化所帶來的人為因素干擾的減少，有利于職能部門及時發現問題、迅速處理問題，突破了傳統管理模式反映問題的環節過多的弊端，減少了中間環節和管理層級，整個問題處理流程的時間明顯縮短，結案率大幅提高，從而提升了管理和服務的效率。
二、城市網格化管理實踐之局限
網格化管理在創新社會管理體制的話語背景下得到了各級政府的大力提倡，并且廣泛應用于城市基層社會管理領域。值得肯定的是，網格化管理借助全新的管理架構和治理技術，在打造“數字城市”、整合社會資源、提高行政效率、化解社會矛盾等方面體現出明顯優勢。但應該注意到，這種管理模式在碎片化的基層社會中往往出現“管理失靈”的問題，具體表現為以下三個方面。
1.持久性不強，運行成本過高
網格化管理是在社會矛盾日益凸顯的社會轉型期而創設，依托于信息技術和科層管理結構，將行政性管理延伸至基層社區，進而應對和社會糾紛，帶有一定的應急性。盡管網格化管理在基層社會與政府公共服務部門之間開通了較為便利的信息反饋和處理渠道，減少了各職能部門之間的推諉扯皮的現象，對于政府行政績效水平的提高具有促進作用。但是，網格化管理的建立及其運行也潛藏著行政成本膨脹的風險。如在一些網格內設置多名網格員，增設各級網格管理指導中心辦公室，這就使人力、設備和資金投入勢必增加。此外，網格化管理在某些城市只是作為一種非常態的應急措施而被運用到相關活動和事件中。雖然使社會治理水平在短時間內有所提升，但其性質仍是一種非正式的制度安排，缺乏政策法規的有力保障和相關機構的高度重視，從而其效能的持久性受到廣泛質疑。
2.抑制社區自治力量的成長
網格化管理通過“行政力”下沉的方式對基層社會進行科層式管理，體現出社區建設的行政化傾向，這是中國傳統的城市管理“一竿子插到底”的全方位管理思想和方式的延伸，影響了社區自治功能的發揮[3]。政權力量對以網格形式存在的社區進行全覆蓋式管控，不僅使公共服務輻射到基層社會，而且將各利益群體直接納入進行政性管理，體現出“總體性支配”所不具備的精準性和強制性的管控特征，嚴重削弱社區的自治能力。因此，網格化管理的推進和加強將引致行政力量的強化、社區自我管理的弱化，進而對社區自治的進程產生不利影響。
3.全能網格的風險問題
社會治理的目標是協同治理格局的形成。面對社會治理壓力的增大和社區在承接社會事務管理方面能力不足的困境，以及打破條塊分割式管理和加強部門聯動的重要目標，網格化管理已成為政府創新管理體制的主導方向。然而，在網格化管理模式的實踐探索中，“網格化的功能與實施范圍都被大大地泛化了。就網格化的功能而言，已經被泛化到可以解決任何問題的地步，似乎與黨的系統和政府系統相關的所有問題都可以通過網格化來解決，網格化的范圍被大大泛化”[4]。“全能網格論”造成“管理依賴癥”，即確信一切問題和糾紛都可以通過網格加以解決、一切資源和服務都能夠通過網格來提供。這勢必造成社區自我管理能力的削弱，抑制社會組織和自主性社區等社會治理主體的成長，影響社會協同治理目標的實現。
三、行政力與自治力之契合：網格化管理之創新思路
網格化管理模式已難以適應基層社區日趨分散化和碎片化、利益群體日益多元化和復雜化的現代社會對于多元治理的迫切需求，根本原因在于其制度設計上的缺陷―“行政下沉”式的四級管理體系利用科層式的組織隸屬關系對社會個體進行組織管理，導致行政力與基層社區的自治力的對接處出現“管理缺口”。因此，建構協同治理格局，關鍵是要實現政權力量與自治力量的高度契合。可以從以下兩項策略著手進行：
1.推動一元化管理向多元化治理轉變，實現協同治理局面
網格化管理在本質上仍是基于政府對社會資源和權力進行全面壟斷的一種管控型治理模式，這與當前“社會協同治理”強調政府、民間組織和社區等多元主體良性互動、深入合作來管理社會事務的話語體系存在著根本性對立和沖突。良好的經濟社會秩序的建構，需要政府管理與群眾自治的緊密銜接，民間組織則充當橋梁作用，通過三者的協同配合來提高社會治理水平。首先，深化行政體制改革應是政府今后工作的重點。必須通過創新治理理念和簡政放權來明確自身定位，正確履行管理職能，提高服務能力和水平，加快向“服務型”政府轉型；其次，自主性社區建設需要政策法規和資金的強力支持，鼓勵社區利益和志趣團體有序發展，積極培育社區自治力量，提升居民在社區事務管理上的參與意識和能力，將碎片化的個體重新整合，增強基層社會的凝聚力；此外，大力培育公益性、服務性社會組織，合理承接政府的部分服務職能，向社區內部穩步發展，發揮民間組織在公共服務、調控矛盾、化解糾紛、扶貧幫困等方面的服務功能。
2.以社區服務聯動多元治理主體
社區服務著眼于社區需求，主要面向社區成員提供各種服務，是社區自治的主要內容；另外，社區服務也是公共服務在社區層面的延伸和補充，既包含聯結政府公共服務的諸多服務事項，也涵蓋了許多社會組織的服務內容。因此，社區服務可以作為彌合政府管理與社區自治“斷裂”的整合因子。政府可以通過購買服務的方式鼓勵專業組織的發展，并予以政策支持和法規引導，進而以民間組織為中介，向社區居民提供系統性、福利性、多元性的服務資源來滿足其從物質到精神的各種需求，使社區重新成為以認同感和歸屬感為核心要素的自治共同體，最終實現基層社會矛盾的化解與和諧社區的建設。
綜上所述，社會管理的創新方向應是從以政府為中心的一元化管理，邁向與民間組織和群眾的參與管理相結合的多元化治理。實現協同治理的關鍵在于以社區服務來銜接行政力量與社區自治力量，消解政府管控與社區自主發展的緊張和沖突。以服務為導向，淡化科層管理的行政化色彩，促進多元治理主體的深度合作，必然能夠賦予網格化管理以全新意義，使之在碎片化社會形態下煥發出新的生機與活力。
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關鍵詞：新農村 和諧 社區建設
1.新農村社區建設的必要性分析
新農村社區建設的內涵社區是進行一定的社會活動,具有某種互動關系和共同文化維系力的人類群體及其活動區域。農村社區是人類最早的社區形式,是指以農業勞動為主,根據血緣和地緣關系聚集起來的人類生活共同體。其顯著特征是:人口規模和密度小,社會關系封閉且結構簡單,居民以農業生產為主要經濟活動。圍繞“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的新農村建設原則,新農村社區建設應以農民為根本,為農民的全面發展提供有利的條件、機制和環境,繼而促進社會的和諧。具體來說,就是要以滿足社區農民群眾不斷增長的物質和文化需要為基礎,積極開展社區的和諧建設,并以此推動整個社區事業的發展。農村社區建設的基本目的就是要在促進農民、社區和環境的協調與可持續發展的基礎上,把社區建設成一個經濟繁榮、服務完善、環境優美、生活方便、治安良好、人際關系融洽的全面發展的新型文明社區,最終實現人與人、人與自然、人與社會的和諧共處。
2.當前農村社區的發展特點
相對于傳統農村社區，當下的農村社區正在發生以下變化：
2.1開放性。傳統農村社區以自然經濟為基礎。這種自然經濟不需要與外部進行交往，具有地域封閉性。隨著社會的發展，特別是市場、交通、信息因素的介入，傳統農村社區的封閉性被打破。
2.2流動性。1980年代以來，中國農村最大的變化就是流動性，農村人口不再限于本鄉本土，而是大規模、高頻率地外出務工經商。
2.3變化性。當下，農村社會正在發生急劇的變化。變化之快，使人難以預料。你在漫長的歷史進程中根本不可能看到這樣的圖景：邊在田野上耕作，邊打手機的農民。
3.如何加強新農村社區建設中的基層管理體制創新
新農村社區建設實際上是農村社會的建設過程，是社會主義新農村建設的基點。通過農村社區建設創新農村基層管理體制，為社會主義新農村建設提供新型的制度平臺。
中國的農村經歷了一個由村落到社隊，再到村組的體制演變過程。任何一種社會生活共同體都是有序的。但要將不同的人口融合為一體，形成有秩序的共同體，必須借助一種力量進行整合，形成相應的制度規范。傳統農村社區是與傳統村落制度密切相關的。這種社區是長期歷史自然形成的，其基礎是自然村落。傳統村落社區主要依靠長期歷史自然形成的內部傳統進行自我整合，如家法族規、鄉土禮俗等。所以，先生將鄉土中國稱之為“禮俗社會”。因此，傳統農村社區是一種自治的生活共同體，作為“橫暴權力”的國家一般不干預鄉村生活。盡管傳統農村社區井然有序，但其生活資源甚少，生活變化甚小，人們只能祖祖輩輩過同樣的生活。
傳統村落制度是上下脫離、城鄉分割的治理體制。進入現代化過程之后，傳統農村社區迅速解體，其重要表現就是村落自我整合的功能日益弱化。在相當長時間里，由于民族-國家建構的需要，農村社會主要依靠的是國家的外部性整合。體制作為農業社會主義改造的結果，是國家全面深度介入并按照國家意志重新組織農村社會的產物。在“政社合一”的公社制度下，農村社區由文化的自治共同體變為行政的生產共同體，即由公社、生產大隊和生產小隊構成的社隊體制。國家的全面深度介入，一方面打破了傳統農村社會的封閉性和與國家的離散性，強化了國家與農民的聯系，將農村納入到國家治理的體系，改變了傳統的“上下脫離”的體制，另一方面則弱化了農村內部的橫向聯系和認同感。
體制廢除后，實行村民委員會制度。村民委員會在家庭生產經營基礎上實行村民自治。從家庭經營和村民自治角度看，實行自我管理、自我教育和自我服務的村民委員會本應該是社會生活共同體，是村民共同居住和生活的地域，但是，村民委員會制度是由公社制度延續而來的，雖然不再是生產共同體，但仍然具有很強的行政功能。村民委員會及其下屬的村民小組大都由原生產大隊和生產小隊轉變而來。這種村組體制仍然帶有相當程度的國家建構的特性，并服從于國家行政統轄的需要。特別是公社時期形成的“城鄉隔絕”的二元社會結構繼續沿襲，國家通過行政任務向農村汲取資源的宏觀體制未發生根本性變化，使得村民委員會組織趨于行政化，村民委員會及其下屬的村民小組治理主要是圍繞“上級”的行政任務開展工作，為本村村民服務的功能隨著集體經濟體制解體而進一步弱化。
一、基本情況
下轄11個居委會、11行政村，286個居民小組，7.5萬人。按照3‰的比例配齊、配足農村保潔員242名，垃圾轉運車8輛、灑水車3臺，掃路車1臺，按照“組保潔、村收集、鎮集中、縣轉運、縣處理”的垃圾收運處理模式進行生活垃圾處理日產日清。經過近三年來的人居環境整治，已建成美麗宜居鄉村18個，特色田園鄉村1 個，著力打造農房改善項目3個。
二、存在問題
1、思想認識盲點多。在工作中，主要還是依靠以上率下、組織推動式展開，因村級集體經濟薄弱制約，大部分村居沒有將其擺在優先位置，不能有效發動群眾參與整治。
2、整治標準有待進一步推進。群眾衛生戶廁廢棄的比較多。村莊綠化全面推進缺乏有效措施，大部分群眾存在重視硬化、輕視綠化的思想，村落和房屋整體品味較低。垃圾桶、垃圾池、清運車、中轉站等設施配置標準和規模無法滿足垃圾分類處置需要，運行費用保障不足，垃圾收運和無害化處理有待加強。有的村組日常保潔不到位，生活、養殖污水橫流，亟待建立和完善長效治理措施。
3、資金保障不足，因村居在人居整治過程中，花費大量人力、物力、財力，后期整治經費村（社區）跟不上。在污染治理、基礎設施建設等方面還存在較大資金缺口。
三、如何改革
1、培育群眾主體意識。依靠群眾因地制宜制定村規民約，建立健全村規民約監督和獎懲機制。大力推進清潔文明戶、最美家庭、五好家庭等評選活動，以點帶面激發群眾主體意識，推進農村人居環境村民自治。
2、因地制宜推進重點工作。整合技術力量，加強指導，因地制宜穩步推進污水治理、垃圾治理、衛生健康廁所建設、串戶路和庭院硬化、村莊綠化等項目建設，鼓勵發動群眾投工投勞，用最少的資金、最本土的材料，打造出最具內涵的村莊院落。鼓勵村集體經濟組織承接小型工程項目，組織當地工匠組成小工程隊進行施工，助推集體經濟發展。
3、健全資金保障機制。鎮將安排專項經費400萬元，用于人居環境整治獎補資金，將實現村莊美化、綠化、點化、三類水沖式公廁村（社區）至少一座。同時加大資金的多渠道籌措力度,形成“受益群體自籌、集體經濟補充、社會捐贈贊助”的多元化格局，著重挖掘社會企業、在外鄉賢等資源。
【關鍵詞】 社區治理范式 社區服務 福利化
【中圖分類號】C913 【文獻標識碼】A
社區服務是我國改革開放以來不斷探索的一條深入社會基層、服務社會大眾的社會化服務道路。在我國社區服務發展的歷程中，社區服務的范式也經歷了多個階段的變革。十八屆四中全會提出了“推動基層治理法治化”，十八屆五中全會則進一步提出了“推進社區治理精細化”。從“精細化”一詞中可以看出，我國對社區治理范式的認識不斷升級。在治理范式下的社區服務也進一步注重福利化，不斷形成“福利治理”的新道路。
我國社區治理范式演變的歷程
從1978年起，我國社區治理范式開始由行政化向福利化演變。1978年至今，我國社區治理范式向福利化演變的歷程大致可以分為三個階段。
第一階段（1978年至20世紀80年代末）：社區服務化的萌芽階段。1978年我國召開了，自始我國發展的重心逐步向經濟建設轉移，國內城市的工作任務也不斷加大。1979年初，我國重新出臺了《城市街道辦事處組織條例》《城市居民委員會組織條例》，于是城市街道和居委會的運行體制全面得到恢復。1983年的全國八次民政工作會議上，國家首次明確提出了改革社會福利機制，通過聯合國家和社會的力量興辦社會福利事業。1984年全國城市福利事業單位改革整頓工作經驗交流會上，國家民政部明確提出要多渠道、多形式推動社會福利事業要面向全社會。在這一階段，雖然表面上我國的社區服務開始向“社會化”演變，但總體上我國的社區服務仍然是政府化的范式。從經費來看，該階段我國社會福利事業的經費是以政府的撥款作為絕對主體的。從目的來看，該階段我國發展社會福利事業的最主要原因就是解決改革開放初期我國在經濟社會運行方面出現的各種問題。因此，社區治理范式的行政化色彩仍然占絕對主導，該階段屬于我國社區治理服務化的萌芽階段。
第二階段（20世紀80年代末至20世紀90年代末）：社區服務市場范式的推進階段。1987年，我國正式提出了社區服務的概念，標志著我國社區治理范式由行政化向福利化轉變的萌芽階段開始向推進階段過渡。1993年我國出臺了《關于加快發展社區服務業的意見》，明確了我國社區服務具有群眾性、區域性、福利性和服務性等特點，社區服務的發展應根據不同的社區服務對象，根據社會主義市場經濟的準則，建立差別化的社區服務價格體系。這一政策是我國社區服務產業化的直接體現和實施依據。
在市場范式引導下，我國社區服務對社區治理帶來重要作用，但該階段我國社區治理仍存在一定的問題。首先，在政府責任上，單位制、國企的改制迫使部分原有單位福利保障的社會群體淪為社區的弱勢群體，而國家由于體制上的瓶頸無法對其提供充分服務，甚至出現政府推卸責任的弊端。其次，對社區服務的福利化產生一定的本質威脅。部分地方政府過分以經濟利益為目的開展社區服務，結果往往導致社區服務業運行不當，也使得社區服務的福利化本質被淡化。
第三階段（20世紀90年代末至今）：社區服務的治理階段。20世紀90年代末以來，我國人民的生活水平有了顯著提升，社區居民對社區服務的要求也越來越高。當時，我國的社區服務存在三大難題：首先，在社區服務的主體方面，當時主要是政府，提供的服務內容也主要局限在社會救助、社會救濟等方面。其次，在社區服務的質量方面，社區居委會提供的大量社區服務已無法滿足居民需求。再次，在社區服務的方向方面，由于我國市場化進程不斷加速，財稅體制、行政管理體制不斷得到改革和規范，社區居委會興辦的各類服務組織和開展的志愿服務活動不斷被引入。
進入21世紀以來我國不斷探索社區服務范式的改革，社區服務業的概念逐步退出歷史舞臺，政府對社區服務的著眼點逐步由第二階段的經濟利益為主轉向第三階段的公共利益為主，提出了要大力發展社區公共服務，并凸顯服務主體的多元化。這一重大調整體現了社區治理范式不斷顯現出來，社區治理的福利化開始得到回歸。2000年以來，我國陸續出臺了《關于在全國推進城市社區建設的意見》《民政部關于進一步推進和諧社區建設工作的意見》《關于加強全國社區管理和服務創新實驗區工作的意見》等政策，逐步明確了社區公共服務的對象、內容、服務方式和服務途徑等，體現了我國對社區治理的重視和深化。2015年，我國確定了40個全國社區治理和服務創新實驗區，體現了我國社區治理和服務化全面開啟試點進程。
我國社區服務福利化轉型發展的路徑導向
在社區治理范式引導下，我國的社區服務必然將由行政化向福利化轉型。未來推動我國社區治理范式福利化，在發展導向上提出以下幾點建議。
進一步審視界定社區治理范式下的社區服務內涵。在我國社區的發展與治理過程中，國家及各地政府、社會各界等對社區的定位已基本達成共識，即基層治理與共同體。基層治理，重在通過政府權力的再造、下沉，對社區進行有效治理。社區共同體，則重在公共服務的強化和社區團結氛圍的營造。在福利化視角下，我國社區服務應遵循兩種導向：一是社區服務公民化導向，將社區服務定義為一種以公民身份所享有和參與的社會活動；二是社區服務物品化導向，即在保證社區服務的福利性質到位的前提下，尊重社區服務的市場特性。這也就表明對社區服務的界定不應僅局限在福利性質，也應包括市場性質，應根據社區的類型以及社區居民的多元化需求，提供多元化的社區服務。
加快構建面向多元主體的社區服務網絡體系。雖然我國社區服務的治理范式已不斷形成和完善，但是目前還存在以扶貧救弱為導向和以個體消費為導向的特征，即社區服務僅僅初步實現了縱向整合。在未來社區治理范式的引導下，我國的社區服務就應該形成主體多元、服務多元的社區服務網絡化格局。在社區治理范式引導下要構建這種網絡體系，應充分認識三大特征：一是在政府的角色定位方面，要求政府由原有的行政能不斷向服務職能轉變，具體就是將以往的權力和資源控制型的角色轉變為以權力協調、資源對接、信息服務等公共服務化角色。二是在主體關系方面，要求重新配置各個主體之間的權力關系，破除自上而下式的行政格局，逐步形成主體之間良性協作、共同治理社區的格局。三是在服務內容方面，要逐步走出原有的單一面向社區弱勢群體的范圍，積極向全體社區居民靠攏，調動政府、市場和社會三者的積極性，凝聚合力，主動深入調研社區居民的服務需求，分層分類有序提供社區服務，形成主體多元化、服務內容多元化、社區之間互補的網絡型社區服務格局。
積極建設多元化的社區共同體。在社區治理范式下，要構建面向多元主體的社區服務網絡體系，就應該明晰政府、市場、社區這些主體在社區服務方面的分工，并推進主體之間聯動，實現“社區共治”。這主要體現在三個層面：一是要確立社區治理范式下政府的權責。應遵循社區服務主體向多元化發展的客觀規律，沖破政府作為社區服務福利化唯一運行主體的瓶頸，不僅要提供基礎的社區服務，還應建立社區居民服務的信息平臺、溝通平臺和質量監督平臺等。二是要培育發展社區社會組織。更好地發揮社會組織這一第三服務部門在社區治理范式下的主體服務功能，促進社會組織在服務理念、組織運行、與政府關系處理等方面不斷提升。三是要全面激發社區居民的積極性，加速建設社區共同體。社區居民對社區的認同感、對社區發展的關注度和參與度等都是形成社區治理合力、實現社區服務福利化的重要保證。
（作者為吉林大學哲學社會學院博士，長春師范大學政法學院副教授）
【參考文獻】
（一）改善民生
保障和改善民生是公寓樓社區公共管理的首要任務。確保公寓樓安置“住得進”、“住得好”是公寓樓后期管理的根本目標。實現這個目標的關鍵就是能夠使安置群眾的民生權益得到有效保障。就業是民生之本，對于失去土地的安置居民更顯重要。問卷調查顯示，“征地拆遷前您家的收入來源”答案包括：務農30.8%，務農+打工43.0%，打工16%，經商8%；“征地拆遷后的收入來源”的答案包括：務農7.8%，務農+打工13.3%，打工61%，經商9.8%。“您從事的職業”答案排名前幾位的分別是：失業33.5%，零散幫工15.3%，個體經營12%，服務業打工10%。由此可見，一些農民由于失去了土地，就失去了工作機會，有占33.5%的人處于失業狀態，沒有技術含量的零散幫工占到了15.3%。這體現了公寓樓社區居民民生問題的嚴重性。為此，要結合安置居民的生產生活實際，加強對安置居民民生狀況的調查研究，從群眾最關心、最直接、最現實的困難入手，制定發展規劃和政策措施，有針對性地加大對就業、醫療、教育、社會保障等的投入力度，建立促進民生水平不斷改善的長效機制，確保安置群眾生活質量不下降。
（二）強化服務
持續有效的公共服務供給是推進公寓樓社區居民市民化的強大動力。公寓樓社區居民被拆遷安置后，面臨著居住環境改變、生計方式調整、交際網絡變化等新情況，對各類社會服務的需求量很大。問卷調查顯示，公寓樓社區居民目前生活方面存在的最大難題排在前2位的依次是，就業難題占60.5%，創業難題占12.5%；而只有11.8%的人參加過就業培訓或進修，沒有參加過的占到88.2%，這說明了就業公共服務供給的欠缺。根據社區居民生產生活的實際困難，有針對性地強化公共服務供給，是社區居民適應新環境，加快城市融入的強大動力。一要構建完備的生產生活服務設施。加強小區生活設施、文化設施和公共空間的配套建設，給安置居民的生產提供幫助、生活提供便利、交往提供場所，增加安置群眾歸屬感，為小區創造一個溫馨、舒適的居住環境。二要完善以社區為單元的公共服務供給體制。問卷調查顯示，公寓樓社區居民對公共服務感到不滿意和非常不滿意的占到44.3%，比較滿意和非常滿意的只占15.8%。說明了在供給量恒定的前提下完善供給體制的必要性。要結合社區自治組織的調整，通過設立公寓樓社區公共服務站（中心）等形式，就近服務社區居民，完善以社區為單元的公共服務供給體制。三要構建靈活有效的公共服務供給機制。公寓樓社區居民對公共服務需求的同質性較強，且有別于城市其他社區的公共服務需求，為此，要根據公寓樓社區居民生產生活實際，構建靈活有效的公共服務供給機制，通過機制創新提升公共服務供給的有效性。
（三）維護穩定
確保社會大局穩定是城市擴容提質的基本前提，也是公寓樓社區安置模式成功的重要標志。一要做好前期遺留矛盾的化解。在公寓樓社區公共管理過程中，前期遺留問題的妥善解決是維護穩定的關鍵。要建立前期遺留問題的登記、歸類和清零制度，明確責任主體和辦理時限，按照同類問題同樣對待、特殊問題特殊解決的原則，盡可能早地解決遺留問題，防止遺留問題的久拖不決和的發生。二要加強公寓樓小區周邊社會治安防范。街道（管委會）要探索健全公寓樓社區管理制度，提高綜合管理水平。加強公寓樓社區房屋出租的管理，建立以房管人的流動人口管理制度。將公寓樓社區的社會治安防范工作納入到整個城市片區統一管理，防止公寓樓社區成為社會治安管理的薄弱地帶。三要加強社會心理疏導和法制宣傳教育。引導社會工作介入公寓樓社區社會管理，加強心理疏導和訴求表達方面的幫扶，幫助安置入住居民更好更快地適應城市生活。加強城市管理方面法律法規的宣傳教育、加強文明創建、豐富文化生活，為維護社會穩定營造良好的社會環境。
（四）探索規律
在加快推進新型城鎮化的歷史條件下，城市擴容提質帶來的拆遷安置是一個全國性的熱點和難點問題。拆遷安置工作系統性較強，安置戶入住后的公共管理問題是整個拆遷安置工作的邏輯延伸。國外社區治理相對成熟的有以美國為代表的“社區自治”模式、英國為代表的“實用主義”模式、新加坡為代表的政府主導模式和以日本為代表的“混合”模式，國內社區公共管理也先后出現了“沈陽模式”、“上海模式”、“青島模式”、天津“泰達”社區社會管理模式和成都錦江區“社區小單元治理模式”等多種社區管理模式。由于各地社區發展階段不一樣，還沒有統一的管理模式。基于公寓樓安置模式的創新性，公寓樓社區的公共管理也有不同于國內外其他社區公共管理的特點，如何有效地進行公共管理沒有現成的答案，需要不斷地進行探索。為此，公寓樓社區的公共管理應當承擔起改革創新、總結經驗、探索模式的重要任務。要以創新的精神，加強對公寓樓社區物業服務以及對失地農民就業、就醫、就學和農民變市民思想觀念轉變等問題的研究，并對各種創新實踐及時進行總結，通過公寓樓社區管理創新帶動整個片區的城市社會管理，豐富征地拆遷公寓樓安置模式的內涵。
二、公寓樓社區公共管理模式
現代以來的國際公共管理領域先后演化形成了“公共行政”、“新公共管理”和“新公共治理”三種主要的范式，這三大范式在我國的公共管理領域，無論是在理論上還是在實踐的層面上，長期以來均有著或顯或晦的深刻影響。公寓樓社區的公共管理要積極借鑒國際上的學術思想和國內的成功經驗，著眼于主要任務，從管理理念、管理格局和實施路徑方面構建具有地方特色的公共管理模式。
（一）公寓樓社區公共管理理念
以人為本。“以人為本”是科學發展觀的基本要求，已成為黨的治國方略和政府的執政理念。對于常德市公寓樓社區公共管理而言，“以人為本”更有現實意義。公寓樓安置模式本身存在著拆遷安置戶民生權益與城市擴容提質公共利益的矛盾，這些矛盾將會貫穿于公共管理的全過程。堅持“以人為本”就是政府要充分體會到拆遷安置戶現實困難，不與民爭利，多謀民生之福，讓拆遷安置戶成為城市擴容提質的受益者。服務為要。現代公共管理的本質是服務。公寓樓社區入住居民的居住環境、生活方式、交際網絡等都發生了或正在發生改變，實現從“農民”到“市民”身份的轉換，是一個較長時間的適應過程，將會遇到各種各樣的困難和問題，這些都離不開來自政府和社會各界的幫扶。“服務為要”就是在對公寓樓社區公共管理過程中，以服務為管理的基本手段，在服務中管理，在管理中服務。精細為策。精細化管理是現代公共管理適應社會分工細化的必然要求。公寓樓社區公共管理事關入住居民的城市融入和身份轉換，事關小區所在城區的社區整合等重大問題，涉及面非常廣泛，系統性和牽連性較強，必須采取精細化的策略。“精細為策”就是在管理的過程中要細化管理事務，注重專業性、注重細節、注重質量、注重實效。法制為綱。法治原則是公共管理的基本原則。公寓樓社區公共管理堅持“法制為綱”就是要在各項管理活動中堅持依法辦事，在社區自治組織成立、物業管理模式選擇、各種矛盾化解等方面都以法律法規規章為基本依據，確保公寓樓社區建設和管理始終在城市管理活動依托的統一法治軌道上運行。
（二）公寓樓社區公共管理格局
常德市采取公寓樓安置模式的目的不只是為了集約節約利用土地，或者讓拆遷安置戶改變一個居住方式，從根本上來講是要通過讓拆遷戶實現由“農民”到“市民”的轉變，推進城市擴容提質。公寓樓社區公共管理模式的選擇，就是要在顧及公寓樓社區居民當前生產生活實際的前提下，著眼于公寓樓安置模式的根本目標。政府既不能對那些應當由權利人決策的事項橫加干涉，“替民作主”，也不能把應當屬于國家、代表公共利益的行政管理職能事項，簡單地交由被征地人進行民主討論和民主決策。為此，公寓樓社區公共管理應按照“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法制保障”社會管理體制的基本要求，構建“政府主導+業主選擇+多方參與+社區整合”四位一體的公共管理格局。其內涵如下：政府主導。
政府在公寓樓小區的后期管理中發揮主導作用。統一協調處理拆遷安置過程中發生的遺留問題，制定公寓樓小區行政管理和公共服務方面的相關政策、制度，提供多樣化的公共服務，監管其他主體參與社區公共管理活動，為公寓樓社區居民參與社區自治提供條件，為公寓樓社區居民的市民化提供持久的幫扶。業主選擇。業主在整個公共管理活動中居于主體地位。充分發揮業主委員會在社區公共管理活動中的積極作用。政府或者其他主體應該提供管理或者服務的多種選項，由業主進行選擇。這樣既可以發揮業主的主體作用，有可以發揮政府的主導作用，還可以發揮其他主體在社區公共管理活動中的能動性，加快社區居民的城市融入。多方參與。公寓樓社區公共管理的主體是多元的，主要包括政府、自治組織、其他社會組織三方。基于公寓樓社區在設計、施工、前期物業管理方面存在一些遺留問題，在一段時間之內，公寓樓社區的設計單位、施工單位及有關各方也應該參與到公寓樓社區公共管理活動中，配合處理相關遺留問題。社區整合。公寓樓社區將被納入城市的統一管理。基于當前的城市管理體制和社區規模，公共服務和行政管理都必須以行政社區為單位進行。其他社會組織參與公寓樓社區的公共管理活動也必須通過行政社區。公寓樓社區要通過組織建設，文化建設等多種途徑逐步整合到行政社區中去，使公寓樓社區的居民產生對城市社區的認同和歸屬感，實現由“農民”到“市民”的身份轉換。
（三）公寓樓公共管理實施路徑
1.統籌推進。公寓樓社區公共管理牽涉面廣，要按照城市治理的思維，將公寓樓社區的管理作為城市建設的一部分統籌推進。一要統籌城市管理與公寓樓社區管理。按照規劃，公寓樓社區要實現從村莊到城市社區的轉變，隨著城建項目的推進，這些由農村集中安置的公寓樓小區將被城區所包圍，成為真正意義上的城區，所以社區公共管理要統籌于城市管理中。二要統籌農地與非農地的使用安排。根據城市擴容規劃和用地要求，不少安置戶還有耕地沒有征用完，這些農地與安置小區居民有著千絲萬縷的聯系，會直接影響到公寓樓社區的管理。要加強引導，推進未征用土地的流轉和集中經營，與征用的建設用地相互為用，以不同的形式服務城市發展。三要統籌制度建設與文化建設。公寓樓社區的發展方向是與城市原有社區融為一體。公寓樓社區的公共管理既要注重制度建設的剛性約束，又要注重文化建設的柔性促進。要將公寓樓社區納入到城市的統一管理中，統一執法標準、統一管理幅度。要以推進社區認同為目標，常態化推進社區的文化建設工作，為公寓樓社區的公共管理活動提供精神動力和智力支持。
2.健全體制。健全管理體制是實現由“村”到“居”轉變的必然要求。一要實現從農村管理到城市社區管理的體制轉變。按照民政部門的有關規定，調整城市原有相關社區的建制，將公寓樓小區納入到城市社區的統一管理中。二要理順政府與社區的關系。要在體制上實現街道（管委會）——村莊管理到街道（管委會）——社區管理的轉變。明晰街道與社區“指導與協助、服務與監督”的關系定位，重新界定街道對社區的職責，合理劃分街道（管委會）與社區居委會的職權，防止政府行為失范和社區居委會職能錯位的問題。三要健全社區公共管理主體群。社區公共管理是一個包括政府、第三部門、社區居民等共同參與的多中心治理活動。健全的社區公共管理主體群是實現多元治理的關鍵。要進一步明確基層政府的管理職責，依法產生社區自治組織（含黨團組織）、業主委員會。創造條件讓其他社會組織通過有償或者志愿等形式介入到公寓樓社區的公共管理活動中，為社區居民的生產生活提供服務，為社區居民融入城市社區搭建平臺。
3.整合資源。城市社區是公共管理的基本單元。“上面千條線，下面一根針”。資源整合是有效推進公寓樓社區公共管理的內在要求。一要整合政府資源。政府的公共管理職責和公共服務資源分布在不同的部門中，要按照“部門管事、街道管人、社區履職”的原則，在社區層面構建社區服務中心，對相同職能進行合并、不同職能進行分開，實現單一服務向綜合服務轉變、單一協助執法向綜合協助執法轉變，最大限度地提升政府社會服務的能力和水平。二要整合社區資源。社區在公共管理活動中發揮著獨特的作用。從公寓樓社區的現狀來看，社區通過自然生成、社會捐贈、法律規定等途徑擁有人力、公共物業、信息等資源，整合社區資源能有效提升社區在公共管理活動中的能力。三要整合社會資源。充分發揮社會組織在提供公共服務、反映利益訴求、擴大公眾參與、增強社會活力、促進社會發展等方面的積極作用，在政府主導下實現社會自我服務、自我管理。引導社區居民自愿組建服務性、互、公益性等各類社會組織，豐富群眾生活，反映群眾訴求，參與社會監督，促進社區建設。
4.責任考評。責任考評是推進公寓樓社區公共管理的重要抓手。通過責任考評能夠檢驗公共管理的成效，更好地推動公寓樓社區公共管理的發展。一要細分公共管理事務。對公寓樓社區公共事務進行分解，明確相關主體的職責范圍，是進行責任考核評價的基本前提。公寓樓社區公共事務可以分解為社區行政事務、社區公共服務和社區自治事務三大類，不同的主體承擔的職責范圍都需要理清。二要明確公共管理的標準。要明確各項社區公共管理事項的目標，作為責任考評的基本依據。三要建立激勵機制。對相關主體的公共管理活動進行責任考評后，要將考評結果作為相關單位評優、相關人員職務晉升的依據。四要建立責任追究機制。對公寓樓公共管理活動中出現的責任事故要進行責任追究，對考核評價中暴露出來的問題，要制定相關的措施給予及時解決，推進公寓樓社區公共管理水平的不斷提高。
三、結語
征地拆遷安置是快速城市化進程中的頭號難題，進行模式創新是應對各種困難和約束條件的必由之路。在探討安置模式的過程中，如何把農民非農業化、城市化和市民化三者有機協調起來，是一個亟待解決的新課題。不同的拆遷安置模式會造就出不同的安置小區，對安置小區進行有效的公共管理是增進安置群眾民生福祉，推進城市科學發展的內在要求。常德市城區地處洞庭湖平原，土地肥沃，耕地較多，城市發展所需建設用地獲批相對難度大、成本高，保護耕地紅線與保障城鎮發展的矛盾很突出。
生活社區化就是要完善農村基礎設施，健全社會化服務體系，創新社會治理體制，轉變農業生產方式和農民生活方式，使農民享受便捷周到的公共服務，過上城市居民一樣便捷舒適的現代生活。這是“四化”村建設的目的，也是衡量新農村建設的基本尺度。所以，要按照有利于農民生產生活、保持田園風光和良好生態環境的要求，有序推進農村小康住宅建設，全面提升農村公共服務水平，不斷增強發展的保障能力。前進村依托城市總體規劃，按照“城市化發展，社區化管理”的理念，堅持“適度超前、整村推進、統一規劃、集中連片、分步實施”的原則，建成小康住宅樓18幢，385戶村民全部搬遷入住。同時，配套完善了村便民服務中心、農家書屋、文化體育廣場、醫療衛生所、農家超市等服務設施，打造“功能完善、布局合理、服務優質、環境宜居、便民利民、管理規范”的新型農村社區，推動農村基礎設施城鎮化、生活服務社區化、生活方式市民化。通過提升居住品質、優化公共空間、完善社區功能、改善生態環境，把農村小康住宅區建設成為文化底蘊濃厚、生態環境優美、社會文明進步、人與自然和諧，具有濃厚地域特色和生態文明的和諧宜居新型社區。滿足了農民生活需求，提升了生活品質和幸福感。
二、把打造特色生態新村作為基本要求，不斷美化生活環境，是“四化”村建設的保障
環境田園化就是要通過基礎設施建設和鄉村文化建設，保護好農村原生態的田園環境和秀美風光，傳承淳樸鄉風，樹立健康文明的生活方式，使生活環境保持田園風光，優美整潔、宜居樂業。這是“四化”村建設的基本要求，是新農村建設最直觀的體現。所以，要不斷加快基礎設施建設，加大環境治理和保護力度，營造良好的生態環境，努力實現人與自然和諧相處、經濟與環境協調發展。前進村以清潔田園、清潔家園、清潔能源為重點，著力建設“村莊綠化、道路硬化、環境凈化、街道亮化、家庭美化”的生態文明新村。大力倡導綠色生態生活理念，積極推廣改廚、改廁、改圈、太陽能、沼氣清潔能源、畜禽健康養殖和農作物秸稈高效利用等技術。配套建設住宅小區生活垃圾存貯、清運、填埋等處理設施，從根本上解決環境衛生“臟、亂、差”的頑疾，營造優美整潔、設施齊全、功能完備的生產生活環境。積極培育和踐行社會主義核心價值觀，開展“好婆婆、好媳婦、五星級文明戶”評選等精神文明創建活動，著力提高村民的思想道德素質，形成文明、健康、科學的生活理念和生活方式。
三、把培養新型農民作為重要途徑，不斷提高農民素質，是“四化”村建設的支撐
我國社區警務的基本含義既借鑒了西方國家的成功之處，又賦予了新的內涵，更多地體現了專門工作與群眾路線相結合、綜合治理、打防控一體化等中國特色的治安方針，它以控制和減少違法犯罪為出發點，以發動社會力量參與社會治安為基本點，以提高治安防控能力為立足點，以密切警民關系為著力點，目標是取得群眾和社會力量對警務工作的理解與支持，利用社區資源，優化警力配置，從而以小區域的良好社會治安促進和推動全社會的治安穩定。
20__年3月，公安部召開全國公安派出所工作會議時明確提出，要在20__年之前在全國大中城市和縣城全面實施社區警務戰略，要求全國公安機關規范警務動作，逐步建立起與新型社區管理體制相適應的社區警務運行機制，努力實現“發案少，秩序好，社會穩定，群眾滿意”的工作目標。可以說社區警務已成為當前公安派出所工作改革的主題，全面鋪開已勢在必行。它作為一種新興的警務工作方式和手段，在目前還處于探索完善階段，筆者認為，實踐中應當注意以下幾點：
一是合理劃分地域，科學配置警力。要保證社區警務建設有一個良好的開端，并形成長效的管理機制，必須對地域的概念有一個全新的認識，徹底解決農村城市化進程中形成的地域擴大延伸、跨地域發展等因素帶來的管轄不清、職責不明、管理出現空當等實質性問題。要將社區警務建設與當前正在進行的公安機構改革緊密結合起來，公安機構改革必須服務和服從于社區警務建設。特別是改革后的派出所設置要與地域管轄相一致，與社區警務建設相銜接，通過合理科學的派出所設置，解決長期以來懸而未決的如“三不管”等歷史遺留的老大難問題。在警力配置上，筆者認為，應當根據當地的經濟發展程度和社會治安狀況、警力狀況等因素進行因地制宜的部署。就當前形勢看，應當有兩種選擇：一是在各種條件如物業管理、居民素質、周邊環境等比較好、警力相對充足、各種案件發生比較少的社區實行一區雙警，可以保證民警有充足的時間和精力進行各種基礎工作，履行各項職能，真正體現社區警務的工作性質和特點。二是在上述各項條件比較差、警力不足、治安案件比較多的區域，實行社區警務和專職查處治安案件，相結合的模式，可以有效保證治安案件的辦理質量和查處的數量，使社區民警專心致力于各項基礎工作。可以說，這兩種模式各有其長處，也各有不足，但總的來說，一區雙警更符合社區警務的發展要求和方向。
二是要調整工作重心，充分發揮社區警務的作用。社區民警的主要工作職責是收集掌握情報信息，加強實有人口管理、組織治安防范、加強治安管理和為群眾服務。只有抓住這些重點，才能使社區警務的要旨得到落實。因此，社區民警的工作思路和重心必須始終圍繞這些方面來進行。要切實增強情報信息意識、廣泛接觸社區群眾，最大限度地擴大情報信息來源，及時收集、掌握各類信息特別是事關社會治安穩定的動態性、預警性情報信息，做到耳聰目明。社區警務改革的一個重要內容就是要管好社區實有人口，而農村城市化地區實有人口管理的內容和內涵與其它地區有本質上的區別。外來人口、出租屋管理才是農村城市化進程中實有人口管理的重點，也是社區警務建設的重點。在實際工作中必須牢牢抓住這個重點，利用社區警務建設的契機，不斷探索長效管理機制。社區警務改革的出發點和目標是改變以往重打輕防范的做法，將治安防范擺到突出的位置。因此，在開展社區警務工作中，必須將社區防控作為社區警務建設的主線來抓，每個環節的工作都要圍繞這個主旋律進行，從而達到發案少、秩序好、社會穩定、群眾滿意的目標。為人民服務是公安工作和人民警察的宗旨，社區警務建設應該充分體現這一點。因此，無論是對社區民警的職責任務要求，社區警務的運作模式，還是警務室的設置等方面都要將服務功能貫穿其中，更新觀念，增加新的內容，推行新的舉措，通過社區警務工作的開展，將服務延伸到社區，拓展服務的范圍，全方位提升服務水平。
三是以“三級防范”工程為著力點，構建適合農村地區社區警務的工作框架。“三級防范”工程就是鄉（鎮）、村、組三級治安防范網絡建設及群防群治工作，即由鄉鎮黨委、政府抽調政治素質強、熱愛社會治安工作人員組成鄉級巡邏隊，由派出所民警帶隊實行輪班巡邏，負責本轄區公共場所、交通要道、重點部位的安全防范，嚴密社會面控制，構成第一級治安防范網絡。各街村在治保組織領導下，抽調人員，在本村區域內開展巡邏打更活動，構成第二級治安防范網絡。各村民組組織農戶輪流打更，實行鄰里看護，構成第三級治安防范網絡。
三級防范能否落實，關鍵要有一個堅強有力的治保組織。要把治保組織建設作為三級防范工作的關鍵環節來抓，大力整頓和加強治保組織建設。要以“組織健全，制定完善，工作到位，報酬落實”為基本標準，依據國家法律、法規有關規定、健全治保組織，優化治保會成員結構，建立由派出所審查或推薦治保人員的任免機制，建立健全規章制度，切實保障治保經費，充分發揮治保會領導、檢查、監督“三級防范”組織的職能作用，實現以治保會為依托，“三級防范”深入扎實推進的良好局面。同時不斷完善以四大功能為軸心的社區警務服務體系，一是警務咨詢、宣傳、受理群眾報警求助；二是治安民事糾紛以及可以作調解處理的治安案件的調解處理；三是外來人口出租屋登記變更以及房屋租賃中介服務；四是受理身份證、邊防證、暫住證的申請以及治安管理業務初審。