時間：2023-08-28 16:54:35
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對于行政復議中能否進行調解的問題，爭論一直比較大。在《行政復議法實施條例》出臺之后。還有很多人不理解或者不能正確理解行政復議中的調解制度。這種不理解主要是出于兩種認識。一種認為，行政權的自身性質決定了行政復議不適用調解制度。調解制度以雙方當事人能夠自由處分權力(利)為基礎。而行政復議中作為被申請人的行政機關行使的行政權，來源于國家權力機關的委托，而并非行政機關本身所固有的權力。因此不能像處分私權一樣。不受限制的隨意處分。加之行政權的職權與職責相統一，非強制性的行政行為不能進入行政復議程序。另一種認為，行政復議調解的實際效果不盡如人意。由于一些行政復議機關受片面地追求高調解率、部門保護主義等因素影響，采取“和稀泥”式的調解方式，為達成調解協議，不惜放棄公平，使行政復議調解的效力受到質疑。
行政復議調解效果不盡如人意，并不是調解制度本身的問題，而是由違背調解規則和調解程序造成的，可以通過規范調解制度、加強對行政復議的監督予以解決。如何看待調解以自由處分權力(利)為基礎和行政權不能自由處分的關系，才是認識能否在行政復議中適用調解制度的關鍵。不可否認，行政權具有不可隨意處分和職責與職權相統一這兩個特點，可以導致行政行為不能適用調解。但因此認為行政權完全不適用調解的觀點也有失偏頗。這是因為。不可隨意處分并不意味著不能處分，調解也并不必然導致職責的放棄。行政行為分為羈束性行政行為和自由裁量行政行為。對于羈束性行政行為而言，由于該行政行為受到法律的嚴格約束，行政機關沒有自由主張的空間，因此也就不可能存在調解的余地。而對于自由裁量行政行為而言，在堅持公平、合理原則下。行政機關總有一定的裁量空間。這種自由裁量的空間，就是行政復議的調解空間。可以說，正是自由裁量權在各行政執法領域的廣泛存在，為行政復議調解制度的建立提供了可能性。也可以說，行政復議調解制度的適用范圍，就是行政機關在公平、合理原則下，可以自由行使裁量權的范圍。
二、行政復議調解應遵循的原則
調解制度基于其本身固有的特點，在實施調解時應遵循以下幾個原則。
(一)自愿原則
自愿是調解的基礎。調解的全過程始終貫穿著各方當事人的自愿。調解就是在當事人自愿參加的前提下，在自愿處置可以自由處分的權利(力)的基礎上達成的一致意見。而調解協議就是當事人就行政爭議自愿達成的解決方式。行政復議調解中的自愿主要體現在四個方面：第一，啟動調解程序自愿。調解的意思既可以由任意一方當事人提出，也可以由行政復議機關提出，但啟動調解程序。則需要各方當事人的共同同意。第二，結束調解程序自愿。調解是各方當事人對權利(力)的自由處分，因此。在調解過程中，當任意一方當事人不愿再進行調解時，行政復議機關應終止調解程序。第三。權利(力)處分的自愿。調解的過程，就是行政復議機關作為中間人，通過向各方當事人提供正確信息，或者幫助各方當事人交換意見，促使當事人達成合意的過程。行政復議機關在調解中起溝通、協商、說服的作用，但并不能代替當事人處分權利(力)，也不能利用自身的優勢，強迫當事人處分其權利(力)。第四，達成調解協議自愿。調解協議是當事人處分自己權利(力)的書面表示，調解協議書雖然由行政復議機關作出，但具體方案應征得各方當事人的完全同意。
(二)合理性原則
由于調解是對行使自由裁量權行為的調和，實質上是對該項自由裁量權的二次行使，因此，在調解過程中必然要遵循行政行為的合理性原則。行政復議調解中的合理性原則。主要表現為調解的結果與當事人的違法行為或者受到的損害相適應。具體的說就是：在行政補償或者賠償中，綜合考慮行政機關對當事人實際造成的損害和可預期的利益損失確定補償或者賠償的數額，不能畸高或畸低：在行政處罰案件的調解中。綜合衡量當事人違法的事實、性質、情節以及社會危害程度確定調解的結果，不能為了實現調解而不適當的減輕行政處罰。
(三)不涉及第三方利益原則
由于任何人都不能處分他人的權利和利益，因此，調解中當事人處分的權利(力)，應當僅限于自己有權處分的權利(力)。對于行政復議申請人而言。就是只能放棄、部分放棄自己有處分權的權利或者增加自己的義務：對于行政復議被申請人而言，就是避免對社會利益和公共利益產生不利影響：對于行政復議機關而言，就是在審查雙方當事人達成的合意時，應當充分注意各方當事人處分權(利)力的界限。以避免爭議雙方達成損害公共利益、社會利益或者他人利益的調解協議。對于涉及其他公民、法人或其他組織合法權益的，調解過程需要涉及到的第三人參加：調解協議中涉及到第三人的部分，應當經第三人同意。
三、行政復議機關在調解中的地位和作用
在調解過程中，行政復議機關不可避免的會將其意志和影響滲透到調解的全部過程和最終結果。由于調解以當事人的自愿為基礎。因此，行政復議機關需要將其意志和影響力限制在必要的范圍，即只能是在當事人之間充當中立的召集者、主持者和推進者，為調解進行提供一個平等協商的平臺。而不能作為糾紛的介入者，對當事人的行為進行評判，干涉當事人處分權利(力)。更不能將自己認為公平的解決方案強壓給當事人。行政復議機關在調解中的這種地位，決定了行政復議機關在調解中的作用主要體現在以下幾個方面：
(一)溝通、解釋和緩解情緒。(1)在當事人之間進行有效溝通。行政復議中，當事人一般只掌握部分案件信息。其中，申請人往往非常了解案件的來龍去脈以及相關的背景情況，而被申請人往往全面掌握具體行政行為的法律依據和各種證據。進行調解時，行政復議機關需要在當事人之間溝通案情和證據使用情況，使各方當事人都能夠全面掌握案件情況，實現信息對稱。(2)向當事人做好解釋工作。行政復議中，當事人特別是申請人。有時候會對法律、法規和行政機關的內部工作程序等問題不很了解，或者是對案件事實的理解有偏差。此時，行政復議機關就要向當事人解釋法律、解釋行政機關內部工作程序、解釋規范性文件的情況和案件的實施情況。(3)緩解當事人的對抗、
排斥情緒。一方面由于對調解存在著誤解和疑慮、擔心調解能否公正的實現其權益，另一方面由于行政機關堅持認為具體行政行為并無不當，或者部分行政執法人員簡單粗暴的執法方式引起了申請人的強烈抵觸情緒，行政復議中，部分當事人會對調解存在排斥情緒，對對方當事人存在對抗情緒。此時。行政復議機關就需要疏導當事人的情緒，引導當事人理智的對待和解決行政爭議。
(二)控制調解進程。調解過程中，各方當事人為爭取最大的利益，一般會站在自己的立場上進行辯論，有時候甚至會糾纏個別的細枝末節問題反復提交證據或者重復進行陳述。此時，對當事人的行為不予控制。必然會導致調解無限制的延長。鑒于行政復議有嚴格的期限，并且效率也是調解中需要考慮的重要因素，因此，調解中就需要行政復議機關通過幫助當事人歸納爭議的焦點和分歧、指導當事人集中地對爭議問題提交訴辯理由和證據、限定當事人按時提交相關證據材料、對有關法律、政策作出解釋等方式，有效地控制調解進程。在案件事實清楚、但當事人之間難以達成調解協議或者當事人主動要求行政復議機關提供調解協議，行政復議機關可以先行提出調解建議，供當事人參考。
(三)審查調解意見。雖然調解協議由行政復議機關最終制作，但該調解協議實際上仍是建立在各方當事人達成的調解意見的基礎上。而當事人為了達成一致，有可能在調解意見中添加違法或者不當的內容。因此，在制作調解協議的過程中。特別是在當事人自行提出調解意見的情況下，行政復議機關應當按照合法、合理、不損害他人利益等調解原則，對調解意見的內容進行審查，即審查調解協議是否違反法律的禁止性規定、是否屬于行政機關合理行使自由裁量權、是否損害了他人的合法權益。對于合法、合理的調解協議，行政復議機關可以根據雙方的一致意見制作行政復議調解協議。
四、行政復議調解的方式選擇
在行政爭議的調解過程中，有兩種調解方式可供選擇。一種是“背對背”的調解方式，即在整個調解過程中，行政復議機關始終只與一方當事人進行單方面接觸，而不同時召集各方當事人當面辯論和協商。另一種是當面調解方式。即雖然在調解過程中，行政復議機關可能會單方面接觸一方當事人，但最終的調解協議。仍是在各方當事人共同在場的情況下，在就案件事實、法律適用、行政程序等問題進行陳述、辯論的基礎上，由行政復議機關主持，經各方當事人面對面地協商而最終達成的一致意見。
實踐中，行政復議機關更多地選擇“背對背”的調解方式。這是因為：在“背對背”的調解過程中，通常只有行政復議機關掌握各方當事人的全部情況和案件的全部信息。在這種情況下，行政復議機關只需片面的強調對一方當事人不利的因素，或者預示不實現調解可能對當事人產生的不利后果等，就可以促使各方當事人達成調解。與當面調解方式相比，“背對背”的調解雖然更容易實現調解的目的，促使當事人達成調解協議。但是，“背對背”調解的最大弊端，就是全部調解過程的不透明。這使得最終達成的調解協議，往往建立在當事人對案件事實、法律規定等片面了解之上，因此，最終達成的調解協議也極有可能不是當事人的最優選擇。同時，與申請人相比，做出具體行政行為的機關無疑具有更大的討價還價能力，因此，調解的結果往往不利于申請人。而一旦當事人全面了解案件情況之后。通常會認為行政機關存在欺騙行為，必然不會認同調解結果。而選擇要么對已經生效的調解協議不予執行，要么以調解違反自愿原則為由繼續提起行政訴訟。即使行政復議機關在調解過程中，已向各方當事人說明了案件的全部相關情況，但由于程序上的不透明。當事人特別是申請人。仍然會對調解結果持有較高的疑慮，從而影響到調解制度的社會認可度。
與“背對背”的調解方式相比，當面調解看起來似乎更難成功。但實際上。在行政復議中，絕大部分當事人都會理性地權衡各種利弊得失。因此，如果行政復議機關改變單純依靠說服教育和利用行政威懾力進行調解的傳統手段。充分了解當事人的利益需求，為當事人深入分析調解和行政復議決定的利弊、各種不同調解方案可能產生的結果、對當事人可能產生的影響、曾經的行政復議案例等。當事人自然會在物質利益和精神利益、眼前利益與長遠利益、調解和做出行政復議決定之間。以及達到不同調解結果花費的金錢成本、時間成本、人力成本之間進行衡量，選擇以最小的代價獲取對自己最為有利的結果，這種調解方式的最大好處就在于，當事人因為對調解的程序參與較多、對案件的情況全面掌握，因此。會對調解結果十分認同，從而徹底解決行政爭議。
五、行政復議調解的具體程序
在與私權利的沖突中，公權力具有先天的優勢，不但在資源、信息等方面處于明顯的強勢，甚至會利用行政相對人對行政權的敬畏感，或者對行政機關將來采取報復性行政行為的預期，而對行政相對人造成巨大的心理壓力，直至迫使其放棄行政復議權或其他實體權利。同時。由于行政復議機構尚不具有中立的地位，使得調解很容易成為規避行政復議正當程序的一種方式。為了避免上述情況影響調解公正的結果，就需要規范調解程序。
(一)調解機構和人員
根據《行政復議法》和《行政復議法實施條例》的規定，行政復議機關內設的法制機構是行政復議機構，具體負責行政復議事項。由于目前調解只是行政復議審理方式中的一項具體制度，是在行政復議受理之后啟動的、可選擇的審理程序，因此，行政復議機構理應成為調解機構。此外。考慮到行政復議人員通常是在受理行政復議案件時就已經確定，并且在調解過程中，已經深入地了解案件情況，在調解不成的情況下由其繼續進行審理可以提高行政復議的效率。因此，可以由行政復議機構具體負責該案件的人員具體負責調解事項。
(二)調解的啟動
調解程序的啟動可以分為兩種方式：一是由申請人或被申請人單方面或者共同以書面或者口頭形式請求行政復議機關進行調解。在這種情況下。對口頭提出的調解請求，行政復議機關應當記錄在案，并由提出調解請求的申請人或者被申請人簽名或者蓋章。對于一方當事人提出調解請求的，行政復議機關在收到請求后。應當征求另一方當事人的意見，經明確表示同意后，可以啟動調解程序：另一方當事人明確表示拒絕的，或者不做表示的，不能啟動調解程序。二是由行政復議機關提出調解建議。行政復議機關在受理行政復議申請后，根據案件的具體情況，比如事實情況、法律適用情況等。認為符合《行政復議法實施條例》規定的調解條件的，可以向申請人和被申請人建議進行調解。調解建議應當說明各方
當事人的考慮時間，經當事人同意后，可以進行調解：超過調解建議的考慮時間當事人不做表示的，視為當事人拒絕接受調解。
(三)調解的時間
調解是行政復議案件的一種審理方式，因此，進行調解的時間應當在行政復議申請受理之后、行政復議決定做出之前進行。從理論上講，在決定受理行政復議時就可以決定進行調解。但是考慮到在調解進行之前，行政復議機關應當全面掌握案情。因此，行政復議機關最好在全面了解案情之后啟動調解程序；同時。由于調解存在失敗的可能，因此，行政復議機關應當視案件的復雜、難易等不同情況，留出合理的時間，以備調解不成時轉入正常的行政復議程序。考慮到目前絕大部分地方的行政復議決定書仍是按照機關辦文方式。經層層審批后制發，是否終止行政復議調解的決定最好在行政復議到期前10～15日內決定，以留出充足的時間制作行政復議決定書和審批行政復議決定。
(四)調解的步驟
調解程序啟動后，行政復議機關可以初步擬定調解方案，包括調解的方法，案件的重點、難點，解決問題的基本意見等等。在此基礎上，行政復議機關可以分別與各方當事人進行溝通，以全面掌握案件情況，了解當事人對調解結果的期望和可以調解的程度。在與當事人初次進行溝通時，調解人員應當向當事人表明身份并告知其在調解中享有的權利和承擔的義務。如要求調解人員回避的權利、進行陳述申辯和按時提交證據材料的權利、終止調解程序的權利、自行處分權利(力)的權利、提交真實的證據材料的義務、陳述真實事實的義務等等。當事人需要補充提交證據材料的，行政復議機關可以指定合理的期限。在全面了解案情的基礎上，行政復議機關可以召集各方當事人當面進行協商。為了避免人為制造緊張、對抗的氣氛。當面協商可以采取非正式的會談形式。協商中各方面意見應當記入筆錄，并由當事人或者其人簽字、蓋章。
(五)制作行政復議調解書
行政復議調解書可以包括以下內容：(1)當事人是自然人的，應注明當事人的姓名、住址：當事人是法人或者其他組織的，應當注明法人或者其他組織的名稱、地址、負責人或者法定代表人姓名。(2)行政復議申請人提出的行政復議請求。(3)經查明的案件事實和支持案件事實的相應證據。由于調解結果并不以案件事實和各方責任分擔為唯一依據。因此，調解書中的案件事實一般僅限于客觀敘述，通常不必確定責任承擔的問題。(4)調解結果。調解結果是調解書最核心的部分，其內容相對比較簡單。只需要清晰、明確地寫明當事人達成的各項合意，而不需要做過多說明。需要當事人履行一定義務的，還可以寫明當事人履行義務的時間或者期限。(5)調解書的生效時間。根據《行政復議法實施條例》第50條的規定，行政復議調解書經雙方當事人簽字，即具有法律效力。(6)調解成立的時間、行政復議機關蓋章、當事人簽名或者蓋章。
六、行政復議調解書的履行
20__年5月29日，國務院頒布了《中華人民共和國行政復議法實施條例》（以下簡稱《復議法實施條例》）。該條例適應司法實踐的需要，在行政復議審理中引入了調解制度，并對調解應遵?-的?-則、適用范圍、調解書的效力等重要問題進行了規定，使調解制度成為有法可依、有法必依的一項法律制度。這一制度的建立對于化解行政爭議、保障公民合法權益、實現社會公正、促進依法行政有著十分重要的意義，必將促進我國行政復議審查方式的進一步發展和完善。
（一）行政復議調解的概念
行政復議調解是指在行政復議過程中，復議當事人在行政復議機關辦案人員的主持和d-調下，依法就有關行政爭議進行d-商，從而達成合意、解決行政爭議，終結行政復議的行為。行政復議調解既是當事人行使處分權的體現，又是行政復議機關準司法權行使的體現。復議人員不但要給當事人各方提供和解的便利條件，還要通過講法理、分析案情，指出各方當事人將復議進行下去可能面臨的風險，讓當事人各方自愿進行利益衡量，以便達成和解d-議；必要時，復議人員還可主動提出解決爭議的具體和解方案，供雙方參考。
（二）行政復議調解制度的意義
1、能夠充分尊重當事人對解決行政爭議方式的選擇權，突出了“以人為本”的行政管理理念。行政復議調解制度是一項體現著“以人為本、復議為民”精神實質的制度，在調解中，行政機關不再是居高臨下的管理者，申請人也獲得了與行政機關平等對話的機會，體現了行政管理的人性化。
2、節約行政成本，提高行政效率。通過調解解決行政爭議，可以使行政復議程序大大簡化，減少了行政復議機關對人力、物力和資金的投入，節約了復議成本，提高了復議效率。在復議案件中，作為被申請人的行政機關由于接受調解而改變違法或不當的行政行為，避免了敗訴所帶來的負面影響；相對人撤回復議申請，可以節約解決爭議的成本，減少因司法有限變更權所帶來的訴累。
3、徹底解決行政爭議，減少訴訟、上訪案件，緩和社會矛盾，維護社會穩定。在行政復議中，受復議范圍和復議決定種類的限制，復議機關只能就事論事，在很多情況下不能徹底解決當事人之間的對立和矛盾。但在調解過程中，復議機關可以不受復議范圍的限制，能夠對當事人之間存在的多種矛盾和問題統籌進行調解，調解的結果可以不受行政復議法規定的復議決定的種類的限制，并可以調動復議機關可以調動的各方面因素，多方面多途徑地對行政爭議予以徹底解決。
4、有利于構建和諧社會，減少了行政復議申請人和被申請人之間的對立情緒。調解可以使雙方在不傷和氣的情況下解決爭議，有利于d-調雙方關系，也有利于以后行政管理的順利進行。對維護社會穩定，促進安定團結，構建和諧社會具有重大的現實意義。
（三）行政復議調解應遵?-的?-則
1、自愿?-則。行政復議調解，首先要自愿。調解的全過程始終貫穿著各方當事人的自愿。在行政復議中，只有申請人和被申請人都自愿接受調解時，行政復議機關才能夠進行調解；只有申請人和被申請人都自愿接受調解結果時，行政復議機關才能夠以調解結案。在調解過程中，當任意一方當事人不愿再進行調解時，行政復議機關應終止調解程序，依法作出復議決定。
2、合法?-則。行政復議調解必須貫徹合法?-則，調解應當在查清事實、分清是非的基礎上進行，不得就被復議的具體行政行為的合法性進行調解。調解結果和調解程序不得違背法律的基本?-則和精神，不得損害國家利益、集體利益和他人利益。貫徹合法?-則的調解能?-得起考驗，能起到好的示范效應。
3、公平公正?-則。行政復議調解應在對立的各方當事人地位平等的基礎上進行。堅持雙方地位平等是d-商的前提條件，只有平等地d-商，心平氣和地交換意見，求得對方的寬容和諒解，才有可能形成共識。行政復議機關作為主持行政復議調解工作的第三方，要做到客觀、公正、公平，給申請人與行政主體同樣的陳述理由的機會。不論是弱勢的一方還是強勢的一方，都要一視同仁，不偏袒任何一方。
4、不涉及第三方利益?-則。由于任何人都不能處分他人的權利和利益，因此，調解中當事人處分的權利（力），應當僅限于自己有權處分的權利（力）。為避免爭議雙方達成損害公共利益和社會利益的調解d-議，涉及公共利益的行政復議案件以不適用調解為宜。有些行政復議案件雖然不涉及公共利益，但涉及確定的第三人的利益。這類案件可以適用調解，但為確保第三人的利益不受損害，調解過程第三人有權參加，并且調解d-議應當?-過第三人同意。
二、行政復議調解的案件類型
（一）不服行政機關的自由裁量行為申請行政復議的案
行政自由裁量權是行政機關在法定的權限范圍內就行為條件、行為程序作出作為與否和作出何種行為方面做合理選擇的權利。行政自由裁量權是現代行政權的核心，其實質是行政機關自由處分職權的表現。對某一特定事實來說，在法律、法規、規章賦予行政自由裁量權的范圍和幅度內，行政主體通常有多種處理方式可供選擇，只要未超出自由裁量的范圍和幅度，應當說每一種方式的選擇都是合法的，但對行政相對人來說，在這些合法的選擇中存在著最合理的選擇。如果行政機關依據自由裁量權對職權的處分僅僅存在合理性問題，就存在通過調解，使爭議雙方達成和解的基礎。通過行政復議調解，行政管理相對人對改變的具體行政行為可以接受，就能夠降低成本，徹底地消除矛盾和糾紛。因此在行政處罰幅度、選擇行為方式、對事實性質認定、對情節輕重認定等自由裁量權上，行政復議機關都可以運用調解的方式促使復議當事人達成合意。
（二）行政賠償糾紛案件
行政賠償糾紛是指行政機關及其行政人員違法行使行政職權，侵犯了行政相對人的合法權益造成損害，而依法承擔賠償責任的糾紛。行政賠償糾紛包括單獨請求行政賠償的糾紛和附帶請求行政賠償的糾紛。根據《行政訴訟法》第67條第2款、《國家賠償法 》第9條、第1 3條的規定，行政復議中的行政賠償糾紛僅指附帶請求行政賠償的糾紛。行政賠償雖在本質上體現為一種行政責任，但在形式上卻與民事賠償有很多相似之處，且行政賠償一般以支付賠償金為主要方式，雖然《國家賠償法》對賠償金額的計算標準作出了詳細規定，但行政賠償情況復雜、類型多樣，因賠償金額計算錯誤或賠償方式不當等問題，?-過復議機關的調解往往雙方能夠達成和解d-議。
（三）行政補償糾紛案件
行政補償是行政主體基于社會公共利益的需要，在管理國家和社會公共事務的過程中，合法行使公權力的行為以及該行為的附隨效果而致使公民、法人或者其他社會組織的合法財產及合法權益遭受特別損害，以公平?-則并通過正當程序對所遭受的損害給予補償的法律制度。行政補償往往是由于國家征收自然資源或公民法人或社會組織的財產引起，比如征用集體土地補償、行政拆遷補償等等。行政補償糾紛的焦點問題也往往源于補償金額，是適于調解的案件。
三、行政復議機關在調解中的作用
在調解過程中，行政復議機關不可避免的會將其意志和影響滲透到調解的全部過程和最終結果。由于調解以當事人的自愿為基礎，因此，行政復議機關需要將其意志和影響力限制在必要的范圍，即只能是在當事人之間充當中立的召集者、主持者和推進者，為調解進行提供一個平等d-商的平臺。而不能作為糾紛的介入者，對當事人的行為進行評判，干涉當事人處分權利（力），更不能將自己認為公平的解決方案強壓給當事人。行政復議機關在調解中的這種地位，決定了行政復議機關在調解中的作用主要體現在以下幾個方面：
（一）溝通、解釋和緩解情緒
1、在當事人之間進行有效溝通。行政復議中，當事人一般只掌握部分案件信息。其中，申請人往往非常了解案件的來龍去脈以及相關的背景情況，而被申請人往往全面掌握具體行政行為的法律依據和各種證據。進行調解時，行政復議機關需要在當事人之間溝通案情和證據使用情況，使各方當事人都能夠全面掌握案件情況，實現信息對稱。
2、向當事人做好解釋工作。行政復議中，當事人特別是申請人，有時候會對法律、法規和行政機關的內部工作程序等問題不是很了解，或者是對案件事實的理解有偏差。此時，行政復議機關就要向當事人解釋法律、解釋行政機關內部工作程序，解釋規范性文件的情況和案件的實施情況。
3、緩解當事人的對抗、排斥情緒。一方面由于對調解存在著誤解和疑慮、擔心調解能否公正的實現其權益，另一方面由于行政機關堅持認為具體行政行為并無不當，或者部分行政執法人員簡單粗暴的執法方式引起了申請人的強烈抵觸情緒，行政復議中，部分當事人會對調解存在排斥情緒，對對方當事人存在對抗情緒。此時，行政復議機關就需要疏導當事人的情緒，引導當事人理智地對待和解決行政爭議。
（二）調控行政復議調解過程
行政復議調解過程在行政復議機關的主持下，通過復議機關辦案人員直接、深入、細致的溝通、教育、疏導工作，促使當事人各方在自愿的基礎上達成調解d-議的糾紛解決過程。然而，在調解過程中，各方當事人為爭取最大利益，一般會站在自己的立場上進行辯論，有時會糾纏個別的細枝末節問題反復提交證據或重復進行陳述。這樣，必然會導致調解無限制的延長。此時，就需要行政復議機關通過幫助當事人歸納爭議的焦點和分歧，從事實和法律方面為當事人擺明利害關系，使當事人從實現自己利益的角度綜合考慮進行d-商，有效地控制調解進程。在案件事實清楚、但當事人之間難以達成調解d-議或者當事人主動要求行政復議機關提供調解d-議時，行政復議機關可以先行提出調解建議，供當事人參考。
（三）審查調解d-議
雖然調解d-議由行政復議機關最終制作，但該調解d-議實際上仍是建立在各方當事人達成合意的基礎上。在制作調解d-議的過程中，特別是在當事人自行提出調解意見的情況下，行政機關應當按照合法、公平公正、不傷害他人利益等調解?-則，審查調解d-議是否違反法律的禁止性規定，是否屬于行政機關合理行使自由裁量權、是否傷害了他人的合法權益。對于合法、合理的調解d-議，行政機關可以根據雙方的一致意見制作行政復議調解d-議。
四、行政復議調解的程序
如果行政復議調解缺乏必要的程序約束，其靈活性就容易被濫用，從而導致結果的不公正。同時，由于行政復議機構尚不具有中立的地位，使得調解很容易成為規避行政復議正當程序的一種方式。為了避免上述情況影響調解公正的結果，就需要規范調解程序。
（一）調解機構和人員
根據《行政復議法》和《行政復議法實施條例》的規定，行政復議機關內設的法制機構是行政復議機構，具體負責行政復議事項。由于目前調解只是行政復議審理方式中的一項具體制度，是在行政復議審理之后啟動的、可選擇的審理程序，因此，行政復議機構理應成為調解機構。此外，考慮到行政復議人員通常是在受理行政復議案件時就已?-確定，并且在調解過程中，已?-深入地了解案情，在調解不成的情況下由其繼續進行審理可以提高行政復議的效率。因此，可以由行政復議機構具體負責該案件的人員具體負責調解事項。
（二）調解程序的啟動
復議調解的啟動一般可分為兩種方式：一是申請啟動，指由行政復議申請人或被申請人或雙方共同以書面或口頭形式請求行政復議機關進行復議調解。對口頭提出的調解請求，行政復議機關應當記錄在案，并由提出調解請求的申請人或者被申請人簽名或者蓋章。單方提出調解請求的，行政復議機關在收到請求后，應當征求另一方當事人的意見，?-明確表示同意后，可以啟動調解程序；另一方當事人明確表示拒絕的，或者不做表示的，不能啟動調解程序。二是職能啟動，行政復議機關受理案件后，在審查分析案件事實和法律的基礎上，認為符合《行政復議法實施條例》規定的調解條件的，可以向申請人和被申請人建議進行調解。調解建議應當說明各方當事人的考慮時間，?-當事人同意后，可以進行調解；超過調解建議的考慮時間當事人不做表示的，視為當事人拒絕接受調解。
（三）調解的時間
調解是行政復議案件的一種審理方式，因此，進行調解的時間應當在行政復議申請受理之后、行政復議決定做出之前進行。從理論上講，在決定受理行政復議時就可以決定進行調解，但是考慮到在調解進行之前，行政復議機關應當全面掌握案情。因此，行政復議機關最好在全面了解案情之后啟動調解程序；同時，由于調解存在失敗的可能，因此，行政復議機關應當視案件的復雜、難易等不同情況，留出合理的時間，以備調解不成時轉入正常的行政復議程序。
（四）調解的方式與步驟
調解程序啟動后，行政復議機關可以初步擬定調解方案，包括調解的方法，案件的重點、難點，解決問題的基本意見等等。在此基礎上，行政復議機關可以先分別與各方當事人進行溝通，以全面掌握案件情況，了解當事人對調解結果的期望和可以調解的程度。當行政復議機關認為雙方面對面d-商的時機成熟時，可采用非正式的會談形式當面d-商， 以避免人為制造緊張、對抗的氣氛，同時也避免當事人惡意串通或行政機關對相對人施加壓力。當事人可以就爭議的事實情況和法律問題進行陳述、辯論和d-商，如果雙方猶豫不決、舉棋不定，復議人員可以提出一個對雙方均有利的調解方案，供雙方參考。在調解過程中，行政復議機關要始終遵?-中立?-則，讓雙方當事人心悅誠服。在雙方接受上有差距時，應明其道理，在雙方間傳遞信息，促成和解。同時也要防止當事人濫用調解程序作為拖延糾紛解決過程和向對方施壓的手段，如果有此類情況發生，應給予相應的制裁措施。
海關認為，鼎信公司將保稅料件制成品“復合橡膠”辦理轉廠手續后，實際送貨與結轉企業不相符合，其行為已經構成《海關法》第八十六條第（十）項所規定的“未經海關許可，擅自轉讓海關監管貨物”的違規行為。2005年11月9日，海關制發了《行政處罰告知單》，根據《海關行政處罰實施條例》第十八條第一款（一）項之規定，擬對鼎信公司罰款人民幣120萬元，約為案值的10%，并于2005年11月10日送達鼎信公司。2005年11月14日，鼎信公司向海關提出了書面申辯，請求海關不對其罰款。經復核，海關認為鼎信公司的違法行為事實清楚，證據確鑿充分，該關適用法律正確，處罰適當，決定維持原處罰意見。2006年1月5日，海關制發了《行政處罰決定書》，以與《行政處罰告知單》相同的事實、證據和法律依據對鼎信公司罰款人民幣120萬元。
行政復議情況
鼎信公司不服海關作出的行政處罰決定，向其上一級海關申請行政復議，并稱：1、該公司在主觀上沒有逃避海關監管和偷逃國家稅收的故意；2、該公司在客觀上沒有從中賺取差價謀利；3、該公司積極配合海關調查且在海關調查期間積極整改，并已補辦了全部海關手續。綜上，該公司不否認海關行政處罰決定認定的違法事實、理由和依據，但僅就行政處罰的罰款幅度提出異議。
復議機關經審理認為：1、海關對鼎信公司擅自轉讓保稅進口料件的違法行為進行處理，事實清楚，證據充分，適用法律正確。2、鑒于本案案值和罰款數額巨大，且當事人的違法動機不明顯，在辦案期間配合海關調查，案發后主動補辦了涉案貨物的相關海關手續，消除違法行為的危害后果，沒有對許可證件管理和國家的稅款征收造成實質影響，在維持本案按違規定性處罰意見的前提下，通過調解適度降低原行政處罰幅度，符合《中華人民共和國行政復議法實施條例》有關復議調解的規定，有助于妥善化解行政爭議。因此，復議機關向鼎信公司提出了以復議調解方式處理本案的建議。鼎信公司明確答復同意復議調解。此后，復議機關組織涉案海關與鼎信公司進行了復議調解，雙方最終達成了調解協議：海關對鼎信公司的違法行為按違規定性處罰不變，但處罰幅度由案值的10%調整為案值的5%。
法律提示
行政復議調解是發生行政糾紛的雙方當事人，在復議機關的主持下，依照法律的規定，對雙方當事人進行思想排解疏導，說服教育，促使發生糾紛的雙方當事人互相協商，互諒互讓，依法自愿達成協議，由此解決行政糾紛的一種活動。2007年5月23日，國務院出臺的《中華人民共和國行政復議法實施條例》已于8月1日起正式施行。該條例第一次將調解制度明確列入了復議糾紛解決的方式之一。在此情況下，海關及時出臺了《中華人民共和國海關行政復議辦法》（海關總署令第166號），該辦法對海關行政復議糾紛的調解制度的建立進行了進一步的細化規定。但是，由于復議調解對廣大當事人來說是一項嶄新的制度，其涉及的法律問題亦存在一些較為模糊的界限與標準。
是否所有的復議案件都可以通過調解方式解決
并非所有的復議案件都可以通過調解方式解決，海關復議案件的調解范圍是有明確限定的。根據《行政復議法實施條例》第五十條的規定，只有兩種情況下，復議機關可以進行調解：
公民、法人或者其他組織對行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權作出的具體行政行為不服申請行政復議的。
自由裁量權是指法律、法規對某一具體行政行為的內容或實施要求沒有明確的規定,或雖有明確規定,但留有一定自由行使職權的幅度,由行政機關依照立法目的和公正合理的原則,結合具體情形自行判斷并做出處理的權力。自由裁量權是法律賦予行政機關的一種自行決定權，即對行為的方式、范圍、種類、幅度等的選擇權。具體到海關，最典型的包括行政處罰方式的選擇范圍、量罰幅度，還包括海關審價中對同時或大約同時的價格資料的選取等等。海關自由裁量權存在一定自由度，這種自由度意味著經雙方協調，海關對自由裁量行為做出一定程度的改變是合法的，這是復議調解的第一個法定范圍。
當事人之間的行政賠償或者行政補償糾紛。
其中行政賠償糾紛是指行政主體及其工作人員違法行使行政職權，侵犯行政相對人的合法權益造成損害，而依法承擔賠償責任的糾紛。如海關在行政處罰、扣留中有違反有關法律的情況給當事人造成損失的。行政補償糾紛是指因行政主體的合法行政行為造成行政相對人合法權益的損失，依法由行政主體對行政相對人所受的損失予以彌補而產生的糾紛。如海關在實施查驗中給當事人造成了貨物的損毀等損失。
這兩種糾紛都可以適用調解，原因是上述糾紛的核心是當事人的人身權、財產權等權利是否受到損害，是否應予賠償、補償，以及應在何種程度和范圍內予以賠償、補償的問題。而權利具有自由處分的性質，當然也就存在著進行調解的基礎。
本文所述案例，就屬于上述第一種情況。《海關法》第八十六條和《海關行政處罰實施條例》第十八條規定的對當事人鼎信公司進行處罰的幅度是案值的5%到30%。在法定的幅度內，法律授予海關根據當事人的違法情節等情況，綜合考量確定行政處罰的幅度。在本案中，處罰幅度為10%，這屬于海關的自由裁量權。當事人對此幅度不服，應該屬于行政復議調解的范圍。
行政復議調解應遵循什么原則
海關行政復議糾紛可以調解，并不是說調解在所有方面都正當化了。無論是從目前《行政復議法實施條例》的立法還是從《海關行政復議辦法》的具體規定來看，海關行政復議調解制度都是一種有限的調解制度，即應受這么幾個原則的制約：
自愿原則。自愿原則包括自愿通過調解途徑解決爭議和自愿達成調解協議兩個方面。自愿通過調解途徑解決爭議是指調解必須在爭議雙方自愿的基礎上進行。行政復議的涉案海關與申請人雙方可以主動申請復議機關進行調解，復議機關也可以主動詢問雙方是否愿意調解。但復議機關不得以任何方式進行強行調解，調解也不應當成為行政復議程序的必經階段。自愿達成調解協議是指雖然涉案海關與申請人愿意通過調解途徑解決爭議，但當雙方達不成調解協議的，或是達成調解協議但在送達前任何一方反悔的，復議機關應該及時依法做出行政復議決定。
合法原則。合法是海關復議調解的另一項基本要求，調解不遵循合法原則，只能導致被法律否定。合法原則主要是指調解協議內容的合法性，即調解協議內容不得違反法律規范的規定。但此處需要注意的是，復議調解的特點決定了此處的合法性不同于以往的嚴格合法性要求，而是一種相對寬松的合法原則。具體而言，糾紛當事人在接受調解時，可以處分自己的實體權利，在不違反實體法禁止性規范的前提下，達成雙方所滿意或可能接受的調解協議。這種相對寬松的合法原則，決定了復議調解與復議決定所遵從的截然不同的制度設計理念，賦予了調解制度在法定框架下的旺盛生命力。如本案中，涉案海關在行政復議調解中從高效及時化解行政爭議的角度出發，根據當事人違法的主客觀因素和情節，適當地調整了行政自由裁量權，將處罰幅度降低為5%，達到了良好的執法效果。
當然，除了上述《行政復議法實施條例》和《海關行政復議辦法》明確規定的原則限制外，由于海關復議調解是爭議雙方在復議機關主持下進行的協商和解，因此僅限于對社會利益和公共利益沒有影響的案件。一些涉及國家政治經濟政策的進出境管理秩序問題、危害廣大人民群眾權益的嚴重走私行為的處理等，在行政復議過程中不能適用調解。此外，海關執法有其自身特點，特別是在一些進出境通關過程中，貨物的所有人與辦理海關手續的當事人常常不同一，造成有些行政復議案件涉及的關系很復雜。如近年來對海關針對收發貨人進行的行政處罰提出異議的申請人往往是涉案貨物的實際貨主。在這種情況下，海關如直接與申請人達成調解協議，往往會對第三人的權益造成影響。這些復議案件雖然不涉及公共利益，但涉及第三方利益。應該說這類案件是可以適用調解的，但為確保第三方的利益不受損害，調解過程必須有第三方參加，且調解協議應當經第三人同意。
行政復議調解協議對雙方都有約束力嗎
（試行）
第一條 為加強和規范生態環境行政調解工作，及時化解社會爭議糾紛，促進社會和諧穩定，根據《平頂山市法治政府建設領導小組辦公室關于進一步加強行政調解工作的意見》（平法政辦〔2021〕2號）要求，結合本機關工作實際，制定本制度。
第二條 本制度所稱行政調解，是指市生態環境局機關在生態環境行政管理和行政執法過程中，對與本機關職權相關的各類矛盾糾紛，或按照有關法律、法規、規章等規定對環境污染糾紛，以當事人自愿為原則，依照法律、法規、規章及政策規定，通過說服、疏導等方法，促使當事人平等協商、互諒互讓，達成調解協議，妥善解決矛盾糾紛的活動。
第三條 本機關負責的行政調解具體范圍包括：
（一）與本機關實施生態環境行政檢查、行政許可、行政處罰、行政強制、信息公開等行政行為相關的爭議糾紛；
（二）法律、法規、規章規定由生態環境部門負責調解的污染賠償、生態損害賠償等民事糾紛；
（三）其他應當由生態環境部門負責調解的爭議糾紛。
第四條 重大復雜的爭議糾紛，行政機關負責人應當參與組織行政調解；一般爭議糾紛，由具體業務科室按照各自職責進行調解。
辦公室負責協助各科室、各直屬事業單位處理信息公開引發的行政爭議和糾紛的行政調解工作。
法規科負責作出行政處罰、行政強制后涉及履行相關的爭議糾紛的行政調解工作。
水生態環境科、固體廢物與化學品科、核與輻射安全監管與應急管理科、環境影響評價與排放管理科負責職能范圍行政許可相關的爭議和糾紛的行政調解工作。
其他科室、直屬事業單位負責職能范圍內行政管理行為相關的爭議糾紛的行政調解工作。
第五條 生態環境行政調解工作應遵循合法合理、平等自愿、屬地管理、優先及時原則，不得損害國家利益、公共利益以及公民、法人和其他組織的合法權益。
第六條 各科室、各直屬事業單位在行政管理和行政執法過程中發現爭議糾紛時，應當告知當事人可以要求行政調解；當事人也可以就爭議糾紛主動提出行政調解要求。
充分尊重雙方當事人的真實意愿和訴訟權利，不得強迫當事人接受調解方式和調解結果。對調解不成功的，應當及時告知當事人其他救濟途徑。
第七條 生態環境行政調解程序主要包括以下步驟：
（一）收件。當事人申請行政調解的，由行政調解委員會辦公室（即法規科）統一收件，并對申請材料進行初步審查。
（二）受理。行政調解委員會辦公室收到調解申請后，根據申請調解的事項內容，及時指定具體辦理行政調解的科室，并將當事人的申請材料轉交相關科室。辦理科室依法提出受理或不予受理的意見，報分管領導同意后，書面通知當事人，并報行政調解委員會辦公室進行備案登記。
（三）調處。辦理科室受理行政調解后，應及時告知當事人依法享有的權利、遵循的程序及相關事項。經各方當事人同意，對事實簡單、爭議不大且能夠即時履行的糾紛，可以當場組織調解。
（四）制作行政調解協議書。當事人達成調解協議的，除當場調解（并履行）的案件外，應當制作調解協議書，載明當事人情況、調解請求、基本事實、爭議焦點、調解結果（包括履行內容、方式、期限等）、救濟方式等事項，交由各方當事人簽名確認，調解員簽名并加蓋我局印章。
（五）歸檔。行政調解案件具體經辦部門要按照檔案管理規定和規范，及時歸檔編號，做到一案一檔。歸檔文書材料應包括：目錄、調解申請書、調解告知書、調解協議書、送達回證等。
第八條 在處理與生態環境行政管理職能相關的民事糾紛時，應首選調解、協商處理模式，做到行政管理和調解并重。
第九條 對不愿進行調解或經調解無法達成協議的爭議，辦理科室要積極引導當事人運用行政復議、行政訴訟等方式進行解決；對進行行政復議、行政訴訟程序的爭議糾紛，要積極配合司法機關做好訴前、訴中調解工作。
第十條 積極探索化解生態環境領域社會矛盾糾紛的新途徑，拓展人大代表、政協委員、律師等第三方參與矛盾糾紛化解，發揮法律顧問、公職律師在調解矛盾糾紛中的作用。
第十一條 加強對生態環境行政調解人員的法律和業務知識培訓，提升行政調解技能，加快提高行政調解隊伍的整體素質。
開展行政調解應當以“和為貴”為核心，把行政調解文化建設貫穿于生態環境行政機關文化建設中，把化解矛盾糾紛貫穿宣傳法律法規、踐行行政調解文化全過程。
第十二條 各科室、各直屬事業單位每半年要統計行政調解工作數據和情況，報送局法規科匯總；加強對重點領域和重點行業的社情民意和爭議糾紛的收集排查工作，對行政調解案件數量、爭議糾紛類型、調解結案方式、群眾滿意度等進行分析研判，為本機關科學決策、維穩及和諧社會建設提供依據。
第十三條 各科室、各直屬事業單位收到當事人有關爭議糾紛的訴求、申請等，對依規定屬本機關職權范圍內的事項，不得推諉，落實辦理人員及崗位責任。
第十四條 本制度由法規科負責解釋。
第十五條 本制度自之日起施行。
附件： 平頂山市生態環境局行政調解文書模板
附 件
平頂山市生態環境局行政調解文書模板
一、行政調解申請書
申請人：（自然人姓名、性別、年齡、身份證號碼、電話、地 址；法人及社會組織名稱、地址、法定代表人）
委托人:姓名、電話、職務
被申請人：
行政調解請求：
事實與理由：
××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××。
特申請予以調解。
申請人（簽名）：
申請日期：
二、口頭申請行政調解筆錄
申請人：（自然人姓名、性別、年齡、身份證號碼、電話、
地址；法人及社會組織名稱、地址、法定代表人）
委托人: 姓名、電話、職務
被申請人：
行政調解請求：
事實與理由：
××××××××××××××××××××××××。
（申請人確認）以上記錄經本人核對，與口述一致。
申請人（簽名）：
申請日期：
記錄人（簽名）：
三、行政調解征求意見書
. （調解其他當事人）：
你（單位）與 （申請人） （糾紛案由）一案，現 （申請人）向本機關申請調解。如你（單位）同意調解，本機關將擇期舉行行政調解會（時間和地點另行通知）。
當事人意見：
簽 名：
年 月 日
四、行政調解受理通知書
。 （申請人）:
你因于 年 月 日申請本機關（單位）進行調解。經審查，該申請符合受理條件，本機關（單位）決定予以受理。
特此通知。
年X月X日
（調解單位章）
五、行政調解不予受理通知書
。 （申請人）:
你因于年月日申請本機關（單位）進行調解。經審查，不符合受理條件，請向（指出解決路徑）。
特此通知。
X年X月X日
（調解單位章）
六、行政調解會通知書
:
你（單位）與（申請人或被申請人） 之間（糾紛案由），經你們雙方同意，本機關（單位） 決定于年 x月日分在（地點）舉行行政調解會，由（調解員）組織調解。請你（單位） 準時出席。不按時出席調解會，且事前未說明理由。視為放棄調解。
申請調解員回避的，應當在調解會舉行前向本機關提交回避申請。
委托人參加調解的，應當在調解會舉行前向本機關提交委托書。
聯系人： ；電話：
聯系地址：
X年X月X日
（調解單位章）
七、行政調解終止通知書
。 （申請人）:
你因于年月日向本機關（單位）提出的行政調解申請。本機關（單位）受理后，經多次調解，雙方未達成協議，現本機關（單位）決定終止調解。根據規定，請向（指出解決路徑）。
特此通知。
X年X月X日
（調解單位章）
八、行政調解協議書
編號：
當事人（甲方）：
當事人（乙方）：
現已查明：
本機關（單位）按照自愿、合法的原則進行調解，當事人達成如下協議：
1.
2.
3.
......
履行協議方式、地點、期限：
本調解書經當事人雙方簽字之日起生效。
本協議一式 X份，雙方當事人、XXX行政調解單位各執一份。
甲方（簽名或蓋章）： 乙方（簽名或蓋章）：
在場人員（簽名）： 調解員（簽名）：
年 月 日
（調解單位章）
九、調 解 筆 錄
時間：
地點：
事由：
當事人：
參加人：
筆錄：
關鍵字:行政訴訟 調解 范圍 合法性 程序性
中圖分類號:D922.1 文獻標識碼:A
文章編號:1004-4914(2010)10-081-02
現行行政訴訟法第五十條明確規定:行政訴訟不適用調解。但在司法實踐中,絕大多數的法院在行政審判工作中都或多或少地開展了調解工作。為了避免和法律直接相抵觸,行政訴訟中的調解被變相稱為“協調”、“和解”等。正如有學者指出的“將這種解決行政爭議的新方法稱為‘協調和解’,實際上與人們耳熟能詳的訴訟法專用語‘調解’沒有什么區別”。??由于調解成功的案件主要以撤訴的方式結案,各地法院行政訴訟案件保持較高的撤訴率這一事實也可以從一個側面反映行政案件調解情況。這表明,行政訴訟調解制度在司法實踐中已經委婉地得到較頻繁地應用。
此外,最高法院也多次發文旨在對實踐中的行政訴訟調解工作進行指導。最高人民法院于2007年1月的《關于為構建社會主義和諧社會提供司法保障的若干意見》提出了“探索行政訴訟和解制度”的要求;在同年3月的《關于進一步發揮訴訟調解在構建社會主義和諧社會中積極作用的若干意見》中又進一步指出,對行政訴訟案件,人民法院可以根據案件實際情況,參照民事調解的原則和程序,嘗試推動當事人和解。人民法院要通過行政訴訟案件的和解實踐,不斷探索有助于和諧社會建設的多種結案方式,不斷創新訴訟和解的方法,及時總結經驗,不斷完善行政訴訟案件和解工作機制。
這些現象表明行政訴訟調解制度事實上已經在司法實踐中得以應用,其必要性與可行性已無需作過多的論證。當務之急是對如何構建完善的行政訴訟調解制度作深入的具體研究,確保行政訴訟調解制度在法治的軌道中發揮其“定紛止爭”的積極作用。最高人民法院表示,“要抓緊制定有關行政訴訟協調和解問題的司法解釋,為妥善處理行政爭議提供有效依據”。??故本文意在對行政訴訟調解的相關實體和程序制度的構建作一番分析,并提出個人建議。
一、行政訴訟調解的范圍
行政訴訟調解有別于民事訴訟調解,具有其自身的特殊性。首先,行政行為具有一定的公益性,撤銷或變更合法且適當的行政行為和放任違法或不當的行政行為都會對公共利益產生不利影響。其次,無限制的協調可能會導致無原則地妥協,其結果是以犧牲法治秩序為代價,求得個別矛盾的解決。這種個案的解決方式,對法治秩序產生不良影響。再次,行政訴訟協調只能是行政訴訟裁判的一種必要的補充,不能什么案件都進行協調,否則將會嚴重削弱法院的司法審查功能,削弱行政審判作為行政權依法運行的監督制約機制的功能。在當前我國的司法體制下,為防止行政訴訟的權力監督功能受到過大的沖擊,也必須在某種程度上限制行政訴訟協調的范圍。雖然全國行政審判的總體司法環境逐漸改善,但政府的干預并未完全杜絕。如果不對行政訴訟協調的范圍進行一定程度的限定,對合法的行政行為進行維持,對違法或不當的行政行為進行協調,長此以往,行政審判威信必將大大降低,行政審判的公信力將會受到嚴重影響。
基于以上因素的考量,行政訴訟調解的范圍應當予以一定的限制,而不能容許原被告雙方進行無限制的自由處分。可以從兩個方面進行分析,以期對行政訴訟范圍進行限定。
(一)行政訴訟調解是否僅針對訴訟標的而言
筆者認為,行政訴訟調解只能針對訴訟標的。
民事訴訟中的調解,雙方調解的范圍不拘泥于原訴訟標的和訴訟請求,可在不違背法律法規、公共利益或第三人合法利益的基礎上自由達成合意。在行政訴訟調解中,由于行政被告一方恒定為行政機關,原被告雙方的地位和力量實質上是不對等的。若允許原被告脫離原訴訟標的范圍進行調解,行政機關有可能在既脫離法院審查又違背相對人真實意思的情況下進行調解。
由于行政機關擁有十分豐富的社會資源和強大的影響力,且行政主體與行政相對人之間往往具有持續的長期的管理與被管理關系,若允許行政機關脫離原訴訟標的的范圍由行政機關就任意事項進行調解,這將很難對行政行為進行監督,行政機關便可變相擴大調解范圍,在調解的合法外衣下將其意志強加于相對人,法院卻無從知曉或無計可施。行政機關可以通過種種合法或不合法的方式,對行政相對人的行為進行干預,迫使其進行調解。這一問題在行政訴訟中表現尤為明顯。在各地相繼建立完善行政執法責任制后,行政案件的裁判結果直接影響到對行政機關依法行政能力的評價,有些地方黨委、政府規定,對行政敗訴案件涉及的行政執法責任人追究執法責任。為此,一些行政機關為防止敗訴,甚至會在訴訟過程中廣泛調動社會資源,采取各種方式迫使行政相對人進行協調或接受其并不愿意接受的和解協議。這將難以保障當事人的實體權利和訴訟權利,保障行政訴訟協調公正、合理。
(二)合法性問題可否進行調解
對于行政行為存在合理性問題的案件,由于現行行政訴訟法并未授權法院對被訴具體行政行為的合理性進行審查(行政處罰類案件除外),且行政機關對合理性問題具有自由裁量權。故被告在自由裁量權的法定范圍內與原告就合理性問題進行調解并無不妥。這一點是毋庸置疑的。而對于行政行為合法性問題,我們在行政訴訟中可否適用調解呢?筆者認為回答應當是否定的。
首先,合法性問題不可調解。行政機關擁有自由裁量權的合理性問題涉及的是行政行為的定量問題,行政機關必須嚴格遵循依法行政原則的合法性問題涉及的是行政行為的定性問題。對于定量問題,行政機關可在尚未引發行政行為性質變化的量的范圍內進行合理的處分。這既不違背依法行政原則,又發揮了行政行為的靈活性,可謂是合法合理。但對于定性問題,在我國的制度設計中并未賦予行政機關自由處分的權力,無處分權自然也就不構成調解的基礎。行政訴訟制度設立的初衷就是由中立的裁判者――法院來對行政行為的合法性與否進行判斷,從而實現對行政權行使的有效監督。若允許原被告就合法性問題進行調解,這事實上是將法院監督行政權的職能架空。行政訴訟法其中一個基點就是:法院僅對行政行為合法性問題進行審查,合理性問題不對行政機關加以干涉,由行政機關視情況自由裁量。因此,將合法性調解排除在行政訴訟調解之外是與行政訴訟制度的基點相吻合的。
其次,合法性問題不可調解是否存在例外情況。有些學者認為,考慮到行政審判的社會效果,對那些行政行為存在合法性問題,但撤銷后將對國家利益、社會公共利益以及他人合法權益可能會產生重大影響的案件,如涉及到國家重點工程、重大基礎設施建設以及可能引起社會連鎖反應甚至引發的案件,也應當盡可能地通過協調的方式予以解決。但筆者認為這并不能說明行政行為存在合法性問題也可進行調解。因為對于此類重大案件所爭議的行政行為的合法性仍需由法院作出裁判,該具體行政行為撤銷與否的判決或裁定也需由法院作出。至于“應當盡可能地通過協調的方式予以解決”僅僅是針對因維持或撤銷該具體行政行為影響了相對人的利益后進行的補償或賠償問題。這類似于行政訴訟中的情況判決。
由法院對此類重大案件爭議所指向的行政行為的合法性與否進行審查,確認合法或違法,若確認該行政行為違法,但撤銷該行政行為又會對國家利益、社會公共利益以及他人合法權益可能會產生重大影響時,由法院作出確認該被訴具體行政行為違法的判決,并責令被訴行政機關采取相應的補救措施,造成損害的,依法判決承擔賠償責任。而對于具體的賠償數額和賠償方式可以進行調解。這說明,對于同一案件中涉及的合法性問題,只能由法院進行審查裁判,至于其中諸如賠償等涉及行政機關自由裁量權的問題則可通過調解解決。但這兩者不能混同。
綜上所述,行政訴訟調解應當限定在原訴訟標的范圍內,就行政機關具有自由裁量權和處分權的合理性問題進行調解。
二、行政訴訟調解的程序性問題
要將行政訴訟調解置于法治的軌道,其程序性制度的設立至關重要。筆者將就以下三個方面對建立行政訴訟調解程序性制度進行分析。
(一)行政訴訟調解的啟動者
行政訴訟調解應當由誰來啟動?是只需一方申請,或一方申請并需對方同意,或雙方當事人都申請,還是法院提出并經雙方當事人同意?筆者認為,調解的本質和內涵在于雙方當事人基于真實的意思表示,并經自由合意就爭議達成協議,從而化解糾紛。若行政訴訟調解的啟動不能保證是基于雙方當事人合意的,后果將極其嚴重。這將難以保證相對人的合法利益得以保護和行政權的行使得以監控。筆者認為,無論是相對人一方還是行政機關一方,甚至是法院提出申請,都應當在確認當事人雙方是出于自愿。故行政訴訟調解的啟動者應當是當事人雙方,至于發起者或申請者可以是任何一方甚至是法院。
(二)行政訴訟調解適用的程序階段
行政訴訟調解究竟適用哪些程序階段?是在法院立案后判決前便可進行調解,還是需經庭審后判決前進行調解,甚至是后立案前就可進行調解?
筆者認為,行政訴訟調解應當置于法庭庭審后判決前進行。持這一觀點的并非筆者一人,有學者就主張,訴訟和解的時間應僅限于庭審階段。??理由在于:
為確保法院對行政行為的監督,對受訴行政行為合法性的審查是行政訴訟這一制度的基本旨意,任何情況下都不可放棄。任何受訴行政行為都應當接受法院的庭審以確認其合法與否,而后才考慮對于依附于該受訴行政行為之上的一些賠償、補償或具體執行幅度和方式等可自由裁量的實施事項進行調解。
若允許在受理案件后未經庭審便進行調解,那么對于受訴行政行為的合法性由誰來審查。法院是否可以忽略或放棄對受訴行政行為合法性的審查。即法院對受訴行政行為合法性的審查是否必要。筆者認為,受訴行政行為合法性只能由法院來審查,且法院必須履行“審查”這一職責。否則,任何行政機關都可以與法院聯手以調解之名掩蓋受訴行政行為違法之實,行政訴訟制度保權利和控權力的兩項基本職能如何得以保證。行政訴訟調解只能是行政訴訟制度的一項補充。若對調解的范圍和適用階段不加以限制,保證行政訴訟基本職能得以實現,行政機關勢必利用其強大的行政權力,披上調解的外皮將吞噬保權利和控權力這一行政訴訟制度的精神內核。屆時,行政訴訟制度就徒有空殼了!
(三)行政訴訟調解中的訴前調解問題
訴前調解,也即法院在收到狀后立案前進行調解。筆者認為,對于訴前調解應當加以禁止。
現實生活中,被告動用其具有的實際影響力,對原告施加壓力的情況時有發生。由于現行的司法體制等因素的影響,法院和被告一起做原告工作,動員其撤訴或接受和解協議的情況也并不少見。部分法院搞訴前協調,收到當事人的狀后,并不及時立案,而是做訴前協調工作,變相地提高了受案的門檻,增大了當事人的訴訟心理壓力。在案件基本事實尚不清楚的情況下進行訴前調解是不恰當的,有失公正的,且難以防止被告變相壓制原告的真實訴求。
訴前當事人雙方的協商應當被稱為和解,是沒有強制執行力的,若相對人一方對達成的和解不服或反悔的,仍可進入訴訟程序進行解決。
三、結語
在審判實踐中,協調、和解這類帶有調解實質的糾紛解決方式越來越頻繁地出現在行政訴訟之中,大量的行政訴訟案件是通過協調、和解方式解決的,這一現狀表明在行政訴訟中建立調解制度具有現實性,這是我國行政審判實踐的需求,也是順應司法為民的宗旨要求,這樣將更有利于通過行政訴訟來維護國家權威和群眾的合法權益。
在《行政訴訟法》明確規定行政訴訟不得調解原則的前提下,其畢竟是違背現行法律規定的非正式制度,其間可能犧牲了司法的公正形象、原告的合法權益或者公共利益,沖突只是在表面上得到暫時的緩和,其背后卻潛藏著巨大的對抗,如果不加以正確合理的疏導會造成更大范圍的社會沖突。而法院的實際調解工作處于地下狀態,形成“公開的秘密”。一方面,對于法律法規的嚴肅性和權威性形成間接的否定,容易造成行政訴訟當事人對行政訴訟法律規范的信任危機,甚至對法院行為產生不信任的質疑,影響司法權威;另一方面,處于地下狀態的法院調解,實際上處于法律約束的真空狀態。與其讓這種事實存在的訴訟調解成為規避法律的工具,不如從制度上進行規范,使之成為保護行政相對人合法權利、促進行政主體依法行政的重要方式,從而消解因制度空缺帶來的不良因素。
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5.姜明安.“協調和解”:還需完善法律依據.法制日報,2007年4月4日第3版
6.王斗斗.肖揚:抓緊制定行政訴訟協調和解司法解釋.法制日報,2007年3月29日第8版
7.張淑芳.行政訴訟和解問題探討.行政法學研究,2004(3)
注釋:
??姜明安.“協調和解”:還需完善法律依據.法制日報,2007年4月4日第3版
??王斗斗.肖揚:抓緊制定行政訴訟協調和解司法解釋.法制日報,2007年3月29日第8版
??張淑芳.行政訴訟和解問題探討.行政法學研究,2004(3)
問：是否所有的復議案件都可以通過調解方式解決？
答：并非所有的復議案件都可以通過調解方式解決，海關復議案件的調解范圍是有明確限定的。根據《行政復議法實施條例》第五十條的規定，只有兩種情況下，復議機關可以進行調解：
一是公民、法人或者其他組織對行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權作出的具體行政行為不服申請行政復議的。
自由裁量權是指法律、法規對某一具體行政行為的內容或實施要求沒有明確的規定,或雖有明確規定,但留有一定自由行使職權的幅度,由行政機關依照立法目的和公正合理的原則,結合具體情形自行判斷并做出處理的權力。自由裁量權是法律賦予行政機關的一種自行決定權，即對行為的方式、范圍、種類、幅度等的選擇權。具體到海關，最典型的包括行政處罰方式的選擇范圍、量罰幅度，還包括海關審價中對同時或大約同時的價格資料的選取等等。海關自由裁量權存在一定自由度，這種自由度意味著經雙方協調，海關對自由裁量行為做出一定程度的改變是合法的，這是復議調解的第一個法定范圍。
二是當事人之間的行政賠償或者行政補償糾紛。
其中行政賠償糾紛是指行政主體及其工作人員違法行使行政職權，侵犯行政相對人的合法權益造成損害，而依法承擔賠償責任的糾紛。如海關在行政處罰、扣留中有違反有關法律的情況給當事人造成損失的。行政補償糾紛是指因行政主體的合法行政行為造成行政相對人合法權益的損失，依法由行政主體對行政相對人所受的損失予以彌補而產生的糾紛。如海關在實施查驗中給當事人造成了貨物的損毀等損失。
這兩種糾紛都可以適用調解，原因是上述糾紛的核心是當事人的人身權、財產權等權利是否受到損害，是否應予賠償、補償，以及應在何種程度和范圍內予以賠償、補償的問題。而權利具有自由處分的性質，當然也就存在著進行調解的基礎。
問：行政復議調解應遵循什么原則？
答:海關行政復議糾紛可以調解，并不是說調解在所有方面都正當化了。無論是從目前《行政復議法實施條例》的立法還是從《海關行政復議辦法》的具體規定來看，海關行政復議調解制度都是一種有限的調解制度，即應受這么幾個原則的制約：
自愿原則。自愿原則包括自愿通過調解途徑解決爭議和自愿達成調解協議兩個方面。自愿通過調解途徑解決爭議是指調解必須在爭議雙方自愿的基礎上進行。行政復議的涉案海關與申請人雙方可以主動申請復議機關進行調解，復議機關也可以主動詢問雙方是否愿意調解。但復議機關不得以任何方式進行強行調解，調解也不應當成為行政復議程序的必經階段。自愿達成調解協議是指雖然涉案海關與申請人愿意通過調解途徑解決爭議，但當雙方達不成調解協議的，或是達成調解協議但在送達前任何一方反悔的，復議機關應該及時依法做出行政復議決定。
合法原則。合法是海關復議調解的另一項基本要求，調解不遵循合法原則，只能導致被法律否定。合法原則主要是指調解協議內容的合法性，即調解協議內容不得違反法律規范的規定。但此處需要注意的是，復議調解的特點決定了此處的合法性不同于以往的嚴格合法性要求，而是一種相對寬松的合法原則。具體而言，糾紛當事人在接受調解時，可以處分自己的實體權利，在不違反實體法禁止性規范的前提下，達成雙方所滿意或可能接受的調解協議。這種相對寬松的合法原則，決定了復議調解與復議決定所遵從的截然不同的制度設計理念，賦予了調解制度在法定框架下的旺盛生命力。如在某案中，涉案海關在行政復議調解中從高效及時化解行政爭議的角度出發，根據當事人違法的主客觀因素和情節，適當地調整了行政自由裁量權，將處罰幅度降低為5%，達到了良好的執法效果。
當然，除了上述《行政復議法實施條例》和《海關行政復議辦法》明確規定的原則限制外，由于海關復議調解是爭議雙方在復議機關主持下進行的協商和解，因此僅限于對社會利益和公共利益沒有影響的案件。一些涉及國家政治經濟政策的進出境管理秩序問題、危害廣大人民群眾權益的嚴重走私行為的處理等，在行政復議過程中不能適用調解。此外，海關執法有其自身特點，特別是在一些進出境通關過程中，貨物的所有人與辦理海關手續的當事人常常不同一，造成有些行政復議案件涉及的關系很復雜。如近年來對海關針對收發貨人進行的行政處罰提出異議的申請人往往是涉案貨物的實際貨主。在這種情況下，海關如直接與申請人達成調解協議，往往會對第三人的權益造成影響。這些復議案件雖然不涉及公共利益，但涉及第三方利益。應該說這類案件是可以適用調解的，但為確保第三方的利益不受損害，調解過程必須有第三方參加，且調解協議應當經第三人同意。
問：行政復議調解協議對雙方都有約束力嗎？
一、指導思想、目標任務和基本原則
（一）指導思想。貫徹執行《國務院關于加強法治政府建設的意見》、《省人民政府關于加強法治政府建設的實施意見》和《省國土資源廳貫徹落實加強法制政府建設工作方案》,加快法治國土建設，推進依法行政，充分發揮行政調解優勢，切實將行政爭議化解在基層、化解在矛盾初發階段，化解在行政程序中，為實現科學發展、進位趕超、綠色崛起創造良好國土法制環境。
（二）目標任務。以建設法制國土為目標，建立完善行政調解組織網絡，暢通行政調解渠道，基本實現“小糾紛不出科室、大糾紛不出局”，越級上訪和重復上訪案件進一步減少，防止重特大和集體赴省進京上訪案件發生，確保國土資源管理工作健康穩定發展。
（三）基本原則。行政調解是指行政機關在法定職權范圍內，為更好地行使行政職責，以法律、法規、規章和政策為依據，以當事人自愿為原則，通過對爭議各方的說服和勸導，使各方當事人互諒互讓、平等協商、達成協議，從而妥善解決爭議的活動。行政調解工作，必須遵循以下原則：
1、自愿平等原則。行政調解應在自愿、平等的基礎上進行，要尊重當事人自愿、充分、真實表達意愿和選擇合法救濟途徑的權利，行政機關作為當事人一方，與管理相對人在調解過程中的地位平等。
2、合法合理原則。行政調解要依據事實、法律，釋法明理，分清是非；調解方式和結果不得違反法律禁止性規定，不得損害國家利益、社會公共利益和他人合法權益。
3、公平公正原則。行政調解機關不得偏向任何一方，既要兼顧各方當事人的合法權益，又要說服各方當事人互諒互讓，相互理解，公平公正的化解爭議糾紛。
4、高效便民原則。行政調解應當提高效率，簡化程序，盡快促成當事人達成調解協議，減少當事人的程序負擔，妥善化解爭議，防止久調不結。
5、誰主管誰負責、屬地管理、分級負責的原則。各地各科室要對發生在本區域、本部門的行政爭議按照“誰主管誰負責”的原則，充分運用各種有效手段切實予以解決。
6、分工協作、相互配合原則。要妥善處理好行政調解與、人民調解、司法調解等其他糾紛解決機制之間的關系，加強配合，努力形成化解爭議糾紛的工作合力。
二、工作范圍
以下情形納入行政調解范圍：
（一）土地權屬爭議；
（二）征地補償、安置爭議；
（三）礦區范圍爭議；
（四）法律法規規定的其他應當由行政機關調解的爭議或糾紛。
已訴訟終結或者行政復議、仲裁、終結的爭議或糾紛不納入行政調解工作范圍。
三、調解程序
（一）行政調解的啟動。行政調解啟動可以由一方當事人申請，也可以由局機關根據案件情況在征求當事人雙方意見的基礎上提出。但不論采取哪種方式，都必須征得雙方當事人同意。
（二）行政調解的受理。行政調解雙方當事人同意后，局機關應予受理，并應及時告知當事人所享有的權利、應當遵循的程序、注意的事項及調解起止時間。
（三）行政調解的實施。根據案件性質指定相關科室主持調解工作，積極引導當事人進行協商，對不同案件采取靈活多樣的方式方法進行調解。爭議涉及第三人利益的，應當通知第三人參加調解，如第三人不同意的，應終止調解。在調解過程中，行政機關應當做好調解筆錄，并由參與調解的人員簽名。
（四）調解協議書的簽訂。調解成功后，雙方當事人應當簽訂書面調解協議。調解協議應當包括以下內容：
1．當事人的姓名或者單位名稱，法定代表人姓名、職務；
2．爭議的案由及主要情況；
3．當事人協議的內容和調解結果；
4．其他需要約定的事項。
（五）調解協議的履行。調解協議須經各方當事人認可并簽字或蓋章，加蓋調解行政機關印章。調解協議簽訂后，當事人應當自覺履行。調解協議當事人各執一份，調解機關留存一份備案。
調解行政機關在征得當事人同意后，可以聯系公證機構到調解現場對調解協議進行公證，賦予調解協議強制執行的效力。
（六）調解未達成協議的處理。調解未達成協議或者調解協議生效之前一方反悔的，行政機關應當終止調解，并及時告知和引導當事人通過行政復議、訴訟、仲裁等法律渠道解決。一方當事人為促成達成調解協議而在調解過程中或調解協議中作出的不利于本方的陳述，不能作為通過其他形式處理該糾紛的事實依據。
（七）調解結果的回訪。行政機關對達成調解協議的爭議，應當及時組織對各方履行調解協議結果進行回訪，鞏固調解成果，注意發現和糾正問題，督促調解協議的實現。
（八）歸檔。調解結束后，負責調解的科室應當及時收集、整理有關調解資料，裝訂成案卷歸檔備查。
四、組織領導
（一）加強組織領導，明確職責。為加強行政調解工作，局成立行政調解工作領導小組，組長由局長彭偉擔任，副組長由各分管領導擔任。行政調解工作由政策法規科牽頭，相關業務科室、分局具體承辦。
一、行政調解工作的重要意義
執法監察大隊，各分局，機關各股室要從改革發展穩定的大局出發，充分認識推進行政調解工作的重要性和緊迫性，把推進行政調解工作作為貫徹落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的新舉措，作為化解礦產資源矛盾糾紛、創新社會管理的新方法，把推進行政調解工作擺在重要的位置。
二、組織機構和工作職責
局成立行業糾紛行政調解委員會，其組成人員如下：
行政調解委員會下設行政調解中心于法規股，由法規股、執法監察大隊、開發股、資源股、地質環境股、監察室、四個基層分局等部門組成。邱敏明同志兼任行政調解中心主任。
行政調解中心下設6個行政調解辦公室，其各自職能如下：
1、法規股，負責受理行政訴訟、行政復議等方面的行政糾紛調解。
2、執法監察大隊、四個基層分局，負責礦產資源違法違規案件查處等方面的行政糾紛調解。
3、開發股，負責礦產資源開采權屬爭議、礦產資源開發利用、礦產資源交易等方面的行政糾紛調解。
4、資源股，負責礦產儲量、探礦權等方面的行政糾紛調解。
5、地質環境股，負責地質災害方面等方面的行政糾紛調解。
6、監察室，負責等方面的行政糾紛調解。
行政調解委員會負責全局行政調解的組織、指導、檢查和考核工作。
行政調解中心負責組織調解涉及多個業務部門綜合性行業矛盾糾紛的牽頭工作，收集整理有關調解工作資料。并負責研究制定行政調解規章制度，行政調解行為規范、文書的統一制作，牽頭組織調解人員培訓，收集整理調解資料，并負責與人民調解、司法調解等相關組織和部門的銜接工作等。
各行政調解辦公室具體負責本部門的行政糾紛調解工作，爭取將行政糾紛化解在萌芽狀態，并收集整理調解工作資料。
三、行政調解目標
通過行政調解，及時化解爭議糾紛，維護合法、公正、公平、合理、穩定的礦產資源管理秩序，預防行政責任過錯，遏制侵權糾紛，化解與礦產有關的，維護社會和諧穩定。
四、行政調解工作的基本原則
1、堅持依法調解原則。行政調解要在查清事實、分清責任的基礎上，在法律框架內開展調解工作，以事實為依據，以法律為準繩，不得背離國家法律、政策，無原則地調和，片面追求調解率。
2、堅持自愿調解原則。在調解工作中，充分尊重雙方當事人的意愿，充分尊重雙方當事人的訴訟權利，不強迫當事人接受調解方式和調解結果。
3、堅持公正公平原則。調解人員在調解中不得偏向任何一方，既要兼顧各方當事人的合法權益，又要說服各方當事人互諒互讓，相互理解。調解員與雙方當事人中的任何一方有關聯的，要主動回避，另擇調解人員，以保證調解的公平公正。
4、堅持積極主動原則。加強工作主動性和積極性，提高工作效率，對矛盾糾紛早發現、早調解，確保矛盾糾紛得到及時化解。
5、堅持“屬地管理、分級負責”、“誰主管、誰負責”、“誰審批、誰負責”、“誰決策、誰負責”的原則。哪項業務發生的行政爭議、糾紛，由該業務主管機構負責具體的調解工作。牽涉多個業務部門的，由行政調解中心牽頭組織調解工作。
五、調解范圍
（一）行政調解的范圍
1、礦產資源權屬爭議；
2、礦產資源開發引發的爭議；
3、涉及行政自由裁量權行使、行政機關不作為、行政行為程序上存在瑕疵但不足以撤銷或變更的行政復議案件；
4、依法可以調解的其他爭議。
（二）不予受理范圍
1、當事人（被申請人）不愿接受調解的；
2、已向人民法院的；
3、已向仲裁機關申請仲裁的；
4、一方當事人不同意調解的；
5、申請人與申請調解事項無法律意義上的利害關系的；
6、調解已無實質及程序上的法律意義的。
六、調解工作流程
礦產資源行政調解可以根據案情復雜和調解難易程度，按照簡易程序和一般程序進行。案情簡單、當場能夠解決的爭議糾紛，適用簡易程序，可以當場制作行政調解協議書，并交付當事人。適用簡易程序的，可以由一名調解人員現場組織調解，達成調解協議的，在調解筆錄中記錄協議內容。適用簡易程序的行政調解應當在10日內終結。案情復雜、當場不能解決的爭議糾紛，適用一般程序。一般程序通常應當包括以下幾個步驟：
（1）申請。行政調解可書面申請，也可口頭申請。當事人口頭申請的，應當記錄申請人基本情況、申請調解的事項、理由、時間和爭議糾紛對象等，并由申請人簽名確認。行政調解申請可由一方當事人提出，也可由行政機關依職權提出，但必須征得當事人同意。
（2）受理。收到行政調解申請后，應當在三個工作日內進行審查。對不屬于本機關行政管理職權范圍的，應當書面告知申請人向有關行政機關申請；對已經簽訂行政調解協議，又重新申請調解等不符合受理條件的，應當書面告知申請人并說明理由。兩個以上部門收到同一行政調解申請的，由具有相關管理職能的部門受理；屬于兩個以上部門有權管轄的，由最先收到行政調解申請的部門受理。對行政調解管轄權產生爭議的，由局行政調解中心指定管轄。
（3）調解。進行調解，應當提前將調解時間、地點等事項通知當事人。根據需要可邀請當事人所在基層組織以及其他與案件有關的社會力量參加調解；重大、復雜、群眾關注度高的爭議糾紛，應積極引導社會各方力量參與調解，保證調解的中立性和客觀性。
在行政調解過程中可以采取協商座談、現場調解、分別勸導、聽證等多種方式。行政調解人員應當依據各方當事人提供的證據、在調解過程中收集的證據以及本機關調查核實的事實，找準爭議糾紛的焦點和各方利益的平衡點，釋法明理，開展耐心、細致的勸導協調工作，促使各方當事人互諒互讓，消除隔閡，引導當事人意見達成一致，實現法律效果與社會效果的統一。
行政調解應當制作調解筆錄，全面客觀地記載調解的過程和內容，筆錄應當由爭議糾紛當事人、調解人員簽名確認。
（4）結案。行政調解要充分尊重當事人意愿，不得強迫當事人接受調解方式或調解結果。行政調解達成協議的，制作行政調解書，行政調解書加蓋調解機關印章或行政調解專用章；行政調解書自各方當事人簽字之日起生效，當事人應當自覺履行。經調解達成的具有合同效力或給付內容的民事糾紛，當事人可以依法申請司法確認或者申請公證機構公證。行政調解結果應當符合法律、法規、規章和國家政策規定，不得侵犯國家利益、社會公共利益和公民、法人或者其他組織的合法權益。
對60日內達不成調解協議或一方當事人不愿意繼續調解的，制作終止行政調解決定書，并交付當事人。終止行政調解的，應當依法作出處理或引導當事人通過行政復議、仲裁或訴訟等渠道解決。
行政調解協議書應當載明下列事項：
1、各方當事人的基本情況；
2、爭議糾紛事實、爭議焦點；
3、當事人協議的內容和調解結果；
4、履行協議的方式、地點、期限；
5、調解人員、各方當事人簽名和行政調解機關蓋章；
6、其他事項。
調解協議書當事人各執一份，行政調解機關留存一份。
（5）歸檔。進行行政調解應當制作調解文書，全面、客觀記載調解過程。行政調解結案后，局行政調解中心應當歸檔編號，妥善保管。
行政調解案卷應當載明下列內容：
1、行政調解卷宗目錄；
2、申請書或口頭申請筆錄；
3、行政調解告知書；
4、有關調查資料或證據材料；
5、調解筆錄；
6、調解協議書或調解終結材料；
7、送達回執。
七、行政調解工作要求
1、加強領導，提高認識。執法監察大隊，各分局，機關各股室要認真履行行政調解各項職責。充分認識做好職能范圍內行政糾紛調解的重要性、必要性和嚴肅性。加強對《人民調解法》等相關法律法規的學習。立足崗位，站在服務群眾，穩定大局的高度做好行政調解工作。
（一）指導思想
堅持以黨的十和關于建設平安中國的重要指示精神為指導，認真落實國家、省、市、縣關于構建“大調解”工作體系的部署和法治政府建設的有關要求，建立健全行政調解工作機制，著力解決好影響經濟法治和社會穩定的行政爭議和矛盾糾紛，推行行政調解工作制度化、規范化，為實現發展，建設創業、宜居平安、生態、幸福創造良好的經濟社會環境。
（二）目標任務
采取有效措施，建立健全局行政調解組織機構和網絡。切實加強行政調解工作，依法化解矛盾糾紛，積極引導人民群眾通過法定渠道反映訴求，基本實現“大小糾紛不出單位”的目標。
（三）基本原則
行政調解是由行政部門或上級機關主持或主導的，以國家法律法規、規章和政策為依據，以當事人為原則，以行政爭議和與行政管理體制相關的民事糾紛為對象，通過說服、勸導，促使各方當事人平等協商、互諒互讓、達成協議，實現案結事了、妥善解決爭議糾紛的一種行為。加強行政調解工作，必須遵循以下原則：
1、自愿平等原則。行政調解應在自愿、平等的基礎上進行，要尊重當事人自愿、充分、真實表達意愿和選擇合法救濟途徑的權利；行政機關作為當事一方時，與管理相對人在調解過程中的地位平等。
2、合法合理原則。行政調解要依據事實、法律，釋法明理，分清是非；調解方式和結果不得違反法律禁止性規定，不得損害國家利益、社會公共利益和他人合法權益。
3、公平公正原則。行政調解機關不得偏向任何一方，既要兼顧各方當事人合法權益，又要說服各方當事人互諒互讓、相互理解，公平公正地化解爭議糾紛。
4、高效便民原則。行政調解應當提高效率，簡化程序，盡快促成當事人達成調解協議，減少當事人的程序性負擔，妥善化解爭議糾紛，防止久調不結。
5、誰主管、誰負責、屬地管理、分級負責原則。要對發生在本部門的行政爭議按照“誰主管、誰負責”原則，充分運用各種有效手段切實予以解決。
6、分工協作、相互配合原則。要妥善處理好行政調解與、人民調解、司法調解等糾紛解決機制之間的關系，各司其職，加強配合，努力形成化解爭議糾紛的工作合力。
二、行政調解工作的范圍
除已訴訟審結或行政復議、仲裁、終結的爭議或糾紛外，下列情形應納入行政調解工作范圍：
（一）行政機關或法律法規授權的具有管理公共事務職能的部門產生的依法可以調解的行政爭議；
（二）公民、法人或其他組織之間產生的行政管理有直接或間接關聯的民事糾紛；
（三）其他依法應當由行政機關調解的爭議或糾紛。
三、行政調解工作的職責分工與保障
（一）成立行政調解委員會。成立局行政調解委員會，局長為主任、分管領導為副主任、相關股室負責人為成員。
（二）設立行政調解室。建立案件申請、受理、調處、回訪、登記統計、立卷歸檔和信息報送等制度，調解室具體工作由施亮明負責，確保行政調解工作常態化、規范化。行政復議機關要根據《中華人民共和國行政復議法實施條例》規定的調解原則，在不損害國家利益、公共利益和他人合法權益的前提下，按照調解優先原則解決行政爭議。
四、行政調解的工作機制
（一）建立行政調解工作制度
結合我局工作實際，建立健全行政調解的各項規章制度。要認真總結調研行政調解工作的成功經驗，及時查找存在的不足，注意聽取和吸收工作建議意見，不斷總結提高，實現行政調解工作的常態化、規范化。
（二）建立行政調解培訓制度
結合本部門調解工作實際，組織調解人員的積極參加業務培訓，并加強日常管理，逐步使行政調解員達到“四懂”（懂方針政策、懂法律法規、懂業務知識、懂調解技巧）、“四會”（會預防、會調查、會調解、會制作調解文書），不斷提高行政調解員對各類行政爭議糾紛的化解能力、對重大行政爭議糾紛的管控能力、對突發行政爭議糾紛的應急能力，切實提高行政調解工作水平。
（三）規范行政調解工作規程
1、行政調解的組織和協調
（1）行政機關受理后，應當及時告知當事人享有的權利、應遵循的程序、注意的事項等，使當事人明確行政調解的有關要求，幫助當事人正確行使自己的權利。
（2）行政機關應當根據案件性質指派具有專業知識和調解經驗的專門人員主持調解工作，調解主持人應當積極引導當事人進行協商。
（3）調解方式方法可靈活多樣。對基本事實有爭議的，可以采取聽證、調解人員到現場實地調查了解等方式，既可邀請行政機關的經辦人員、主管領導參加，也可邀請當事人所在基層組織以及其他與案件處理有關的社會力量參與調解處理；重大、復雜、群眾關注的案件，行政機關可邀請司法機關或其他相關專家參加調解。
（4）爭議涉及第三人的，應當通知第三人參加行政調解。如果涉及第三人利益的，應當征得第三人同意，第三人不同意的，應終止行政調解。
（5）在調解過程中，調解主持人要認真聽取雙方當事人的陳述、申辨和質證意見，分析并歸納雙方爭議的焦點，據此對當事人進行說服、勸導，以引導雙方達成諒解。
（6）在調解過程中，行政機關應當制作調解筆錄，全面、客觀記載調解的過程、內容。調解筆錄應當由參與調解的人員簽名。
2、調解協議的簽訂
調解成功后，雙方當事人應當簽訂書面調解協議。調解協議應當包括以下內容：當事人的姓名或者單位名稱、法定代表人姓名、職務；爭議的案由及主要情況；當事人的協議的內容和調解結果表明；其他需要約定的事項。
3、調解達成協議的處理
調解協議經各方當事人認可并簽字或蓋章后，既對調解當事人具有約束力，當事人應當自覺履行。調解書應當各執一份，調解機關留存一份備案。
調解機關可以引導當事人到調解機關所在地基層人民法院進行司法確認，也可以主動邀請基層人民法院派人到調解現場進行確認。
調解機關可以征得當事人同意后，聯系公證機構派人到調解現場對調解協議進行公證，賦予調解協議強制執行的效力。
4、調解未達成協議的
調解未達成協議或者調解生效之前一方反悔的，行政機關應當終止調解，及時通知和引導當事人通過行政復議、訴訟、過程中或調解協議中作出的不利于本方的陳述，不能作為通過其他形式處理該糾紛的事實依據。
5、制作、建檔行政調解案卷和信息報送
調解室要建立行政調解臺賬，調解結束后及時收集、整理有關調解的申請、筆錄、文書文件等資料，制作調解案卷，建立調解檔案備查。同時，每次定期向縣政府法制辦報送調解信息。
6、調解結果落實的回訪
行政機關對達成調解協議的爭議，應當及時組織對各方履行調解協議結果進行回訪，鞏固調解成果，注意發現和糾正問題，督促調解協議的實現。
（四）建立行政調解與人民調解、司法調解聯動機制
建立聯合調解制度，對于法律關系復雜、一個部門不能調解決的矛盾糾紛，由最初受理的部門或涉及主要管理費用工作部門牽頭，其他相關部門參與共同協調解決的辦法。建立行政調解信息上報制度，每月一次定期向本級政府法制機構和上級主管部門匯總上報本單位矛盾糾紛信息和行政調工作情況。
五、行政調解的工作要求
（一）思想高度重視
要從落實科學發展觀、創新社會管理方式、構建和諧社會的高度，充分認識加強行政調解工作的重要意義，切實增強責任感、緊迫感，把行政調解工作納入重要議事日程，明確把加強行政調解工作作為當前和今后一個時期重點工作來抓，加強組織領導，按照職責分工，強化工作舉措，使行政調解貫穿于建設工作的各個環節，切實促進各項工作平穩健康發展。
（二）堅持預防和化解并重
堅持調解優先，注重矛盾糾紛的收集排查工作，抓早、抓小、抓苗頭，嚴防各類爭議糾紛激化和升級，努力將事態化解在萌芽狀態和初始階段。在及時化解本部門的行政爭議的基礎上，要注重透過行政爭議現象找準糾紛發生的原因，對帶有普遍性的爭議案件加以預防，加強行政監督和相關制度建設，從源頭上減少行政爭議的發生。