時間：2023-09-11 17:27:13
導語：在城鄉社會治理一體化的撰寫旅程中，學習并吸收他人佳作的精髓是一條寶貴的路徑，好期刊匯集了九篇優秀范文，愿這些內容能夠啟發您的創作靈感，引領您探索更多的創作可能。
一、蘇州城鄉一體化綜合配套改革的經驗
蘇州以較小的城鄉居民收入差距、較高的城鄉文明程度、較完善的城鄉公共服務保障體系，使城鄉一體化水平居于全國領先地位。
構建以城鄉一體化為宗旨的城鄉利益協調機制。改革實踐中，蘇州市政府站在維護公平正義、促進社會和諧的高度，按照集約、智能、低碳、生態和可持續的發展要求，制定城鄉一體的發展規劃，通過建立城鄉一體化綜合配套改革領導小組以及跨部門綜合辦公室，改變“管城的不管鄉、管鄉的不管城”的二元管理體制，使土地利用、城鎮布局、產業發展、生態建設等專項規劃有機融合、協調一致。
健全以“三集中”為特征的城鄉利益生成機制。目前，蘇州建設用地占陸地面積已超過40%，從生態和宜居角度看，粗放式增量擴張的路子難以為繼。為此，蘇州通過工業向園區集中、土地向規模經營集中、居住向社區集中，即“三集中”，引導鄉村工業和農業實現規模經營以獲取規模效益，引導農民集中居住以節約土地資源，拓展發展空間。
形成以“三置換”為導向的城鄉利益交換機制。在改革過程中，蘇州積極引導農戶把集體資產所有權、土地承包經營權、宅基地及農村住房置換成股份合作社股權、城鎮社會保障和社區住房，即“三置換”，并參照市場原則，形成利益交換機制。通過該機制，最大限度地使農民擺脫土地、農村住房、集體資產的牽A，提升農村資源的“動能”。
建立以服務均等化為內涵的城鄉利益保障機制。目前，蘇州已建立起城鄉一體的交通、通信、供水、供電、污水和垃圾集中處理基礎設施體系;已建立起集黨員活動、就業社保、商貿超市、衛生計生、教育文體、綜治警務、民政事務、環境保護等多種功能于一體的農村社區服務體系;已實現城鄉低保、養老和醫療保險的“三大并軌”，成為“統籌城鄉社會保障典型示范區”。
二、蘇州城鄉一體化發展所面臨的問題
農村產權制度改革滯后。在上述所分析的“三集中”所涉及的產權中，除置換后的房屋產權完整外，土地承包經營權、集體資產所有權均表現為“權能”不足。這就使得農民手中的“股權證”，僅有表決權和分紅權，不能抵押、擔保和轉讓，沒有“用腳投票”的權力，存在較大的“委托―”風險，無形中增加了行政成本，也使“集中”的效率難以得到充分發揮。
農村合作組織治理低效。截至2013年底，蘇州共有各類農村合作組織4168家，持股農戶比例超過96%，村均集體收入達到650萬元。然而，調查顯示，這些合作組織也存在著諸多的發展桎梏，如分紅水平不高，分紅收入占家庭收入比重太低，影響了合作社凝聚力;超過90%的合作社經營管理層與村“兩委”有疊合，這種疊合雖在短期內可提升農村基層組織執行力，但從長期來看，并不利于合作社成長，導致治理結構虛置，形成新的“政社不分”，制約了城鄉一體化的進程。
城鎮社區管理不夠健全。目前，蘇州鎮域常住人口規模一般在15萬～30萬之間，經濟總量堪比內地縣級市。雖然蘇州正試點“區鎮合一”，但其僅限于將開發區經濟管理職能與鎮的社會管理職能合并，并未真正突破“鎮”建制束縛。另外，隨著城鎮化進程的加快，以失地農民為主的新型社區大量涌現，大量撤并村進駐同一社區。這一方面會導致新型社區自治與撤并前村民自治在銜接方面存在困難。另一方面也會導致原村集體財產在分割、繼承、管理等方面出現較多的管理漏洞。
三、深化蘇州城鄉一體化發展的對策建議
建立產權交易市場，實現資源配置優化。明晰產權歸屬，順暢產權交易，是確保農民權益，發展農業組織，推進城鄉一體化發展的重要保障。對此，農民土地承包經營權和集體資產所有權要在“確權”的基礎上，賦予其抵押和擔保的權能，并在此基礎上，可探索性地建立縣級農村產權交易市場。這一方面主要是允許農村產權在村鎮內部的有償轉讓以及在資產市場上的有效交易，確保農民手中的土地及相關資產能夠實現其應有的市場價值。另一方面，對于零碎的產權，可在健全保障的基礎上促使農村產權適當集中，以此促進資源能夠集聚在最有效率的使用者手中。通過建立農村產權交易市場，借助市場的力量，可以激活各農業合作組織完善內部治理結構，進而有效推進城鄉一體化。
培育農業經營主體，發展現代農業經營模式。現代化的農業經營主體，是加快城鄉一體化建設的主要推動力。這方面可借鑒荷蘭農業合作社的發展經驗，通過大力發展基于家庭農場的農業合作社來增強農業經營主體的自營能力。對此，可結合蘇州實際，建議重點扶植和培育千畝規模以上的家庭農場，并適時出臺《家庭農場法規》，為家庭農場經營提供相應良好的法制、稅收、資金、裝備等條件，并規定家庭農場承租經營期不宜少于10年，適時推動家庭農場之間的專業合作。同時，要理順家庭農地與土地股份合作社的關系，即家庭農場主要負責農業生產日常管理，而合作社主要負責加工、技術和服務等，努力形成以承包經營權入股組成土地股份合作社和專業合作社，并通過聘請職業經理人，將土地（林地）招標給家庭農場耕種，努力探索現代農業經營模式的有效路徑。
提高農民收入水平，加快城鄉一體融合步伐。據統計，2013年蘇州市農民人均收入為21569元，其中工資性收入、家庭經營性收入、財產性收入和轉移性收入占比分別為64.23%、21.16%、7.61%和7.0%。在此收入構成中，工資性收入主要由市場決定，一般而言，只能通過長期的教育投資慢慢轉化為農民現實收入增長;對于家庭經營性收入，政府可通過采取加快城鎮化步伐，拓寬農民經營內涵，提高種植、養殖平均經營規模等方式，多管齊下地實現經營性收入的快步增長;對于財產性收入，政府可通過政策規定和審計督查等方式，確保農民合作組織能將當年盈利的60%用于分紅和返還社員，確實提升農民福祉。同時，為避免失地農民“上樓萬事愁”，所有新型社區都應提供良好的基礎教育、職業教育和公民素質教育等，以此構建社區終身教育體系，增強農民收入獲得能力和現代社會適應能力，加快城鄉融合。
實施政社分離，統籌協調村社組織自治關系。在推進新型城鎮化過程中，農村人口會逐漸進入新型社區，但村集體的經濟利益和原村民的自治組織在此過程中可能會依舊保留和存在。為改變這種“政社不分”的傳統村社治理方式，在構建和推進新型社區時，特別要注意統籌社區自治與村民自治的關系。對此，可建議將原村自治組織改造為經濟組織，而社區組織則維持其社會管理服務職能，目的在于實行政社分離的管理模式，給予村組織充分的經濟自治權。在該模式的引導下，在不斷提升村組織發展活力的同時，社區組織應為其提供多方面的服務保障，積極改進村組織的管理方式，帶動和推進村組織的現代化進程。借助統籌村社組織發展關系的契機，在優化村社組織治理結構的同時，努力探索基層政府行政管理與群眾自治有效銜接的多樣實現形式。
1、提出全面深化改革總目標
《決定》指出全而深化改革的總目標：“完善和發展中國特色社會上義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。必須更加注重改革的系統性、整體性、協同性。推進社會領域制度創新，加快形成科學有效的社會治理體制。”
盡管近有20年的信息化發展歷程，但目前建設成眾多的獨立信息應用系統，這種模式無法實現政府的管理與服務體系制度的改革。
智慧城市時代，信息技術是實現治理能力現代化的平臺，實現城市管理與服務體系的制度創新整體設計，向社會提供一體化的管理與服務。
2、加快轉變政府職能
《決定》指出：有效的政府治理，是發揮社會土義市場經濟體制優勢的內在要求。必須切實轉變政府職能，創新行政管理方式，增強政府公信力和執行力，建設法治政府和服務型政府”。
智慧城市工程，要全而改革思維模式，從制度上創新行政管理方式，利用現代技術手段輔助規范政府的管理工作與服務工作，這是治理城市的基礎工作。
3、改進行政審批工作
《決定》指出：“深化行政審批制度改革，對保留的行政審批事項要規范管理、提高效率”。
我國近年各城市發展起來的行政審批服務大廳工作，較好地改進與優化了政府管理與服務工作。但目前行政審批大廳工作，仍有三個方而需要從制度上盡快改進創新：一是大廳各項工作盡快實現管理與服務業務標準化；二是技術體系盡快實現標準化；三是盡快實現橫向與各委辦局內網系統一體化。
4、對加強對社會管理與服務方面
《決定》要求：“政府要加強發展戰略、規劃、政策、標準等制定和實施，加強市場活動監管，加強各類公共服務提供。加強地方政府公共服務、市場監管、社會管理等職責。”
盡快從制度上標準規范城市服務管理系統各項工作行為，并與政府各委辦局內網綜合管理信息系統、行政審批服務系統實現一體化，之后再與各婁政務職能業務系統實現整合，產生城市整體的智慧體系。
5、關于機構改革方面要求
《決定》提出：“優化政府組織結構，轉變政府職能必須深化機構改革，積極穩妥實施大部門制，推進機構編制管理科學化、規范化、法制化。”
在智慧體系設計時形成“獨立的機構人員體系”、“獨立的信息分類體系”、“獨立的權限分配策略體系”；目標是在信息系統中每項工作均在不同部門、人員問任意組合。為持續的機構改革做好充分的技術準備，即無論機構如何改革，新研發的智慧系統不再做任何修改。
6、健全城鄉發展一體化體制機制
《決定》提出：“城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙。必須健全體制機制，形成城鄉一體的新型城鄉關系”。
在智慧城市總體設計工作中，在實現政府對社會管理與服務改革創新措施，在邏輯領域內，用2-5年一步到位實現城鄉一體化，各類行政管理、審批與服務事項全部在網上下延到社區/行政村，實現農民辦事不出村。
7、關于智慧城市投融資模式
《決定》提出：“建立透明規范的城市建設投融資機制”。
智慧城市在總體設計工作中，創新投融資模式，重點解決還款模式與可持續運營模式，確保智慧城市工程可持續發展。需避免政府大包大攬或把項H全部推向社會等弊端。
8、強化權力運行制約和監督體系
《決定》提出：“堅持用制度管權管事管人，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行，是把權力關進制度籠了的根本之策。形成科學有效的權力制約和協調機制。加強行政監察和審計監督。
技術實現核心問題是將政府所有管理與服務工作、各種決策工作，從制度上創新實現標準規范化、 一體化，并利用信息技術崮化到應用程序中，并向社會公丌，使政府工作人員在程序上難有腐敗的機會。
9、推進社會事業改革創新
《決定》提出：“必須加快社會事業改革，解決好人民最關心最直接最現實的利益問題，努力為社會提供多樣化服務，更好滿足人民需求……”。
《決定》各項要求，均可以在智慧城市總體設計工作中一并考慮。針對長期以來各委辦局自建信息系統的現狀，智慧城市重點創新抓一體化的整體設計，分期、分批整合升級，或新擴建。
10、創新社會治理體制
《決定》提出：“改進社會治理方式。堅持系統治理，加強黨委領導，發揮政府主導作用，以網格化管理、社會化服務為方向，健全基層綜合服務管理平臺，及時反映和協調人民群眾各方而各層次利益訴求”。
長期以來，各委辦局在利益集團的推動下，習慣于獨立上馬信息系統工程，不善于城市的一體化規劃與設計，因此智慧城市工程應由黨委負責牽頭創新改革，政府負責具體系統治理設計與實施，發揮政府的主導作用，引導社會各方力量參與。
11、關于維護社會穩定
《決定》提出：“創新有效預防和化解社會矛盾體制。健全重大決策社會穩定風險評估機制。建立暢通有序的訴求表達、權益保障機制，使群眾問題能反映、矛盾能化解、權益有保障。”
一方而政府的管理與服務工作從制度上保證全部實現標準規范，向社會公開，減少產生矛盾的可能：另一方而以多種方式向公眾提供反映問題的渠道，落實專人逐步負責詳細辦理、反饋，讓公眾滿意。
12、關于健全公共安全體系
《決定》提出：“完善統一權威的食品藥品安全監管機構。加強社會治安綜合治理，創新立體化社會治安防控體系。堅持積極利用、科學發展、依法管理、確保安全的方針，加大依法管理網絡力度，加快完善互聯網管理領導體制，確保國家網絡和信息安全”。
在智慧城市總體設計工作中，要全而考慮并落實《決定》提出的要求，著重規劃設計出綜合解決方案。
13、加強和改善黨對全面深化改革的領導
推進美麗鄉村建設 生活污水處理率達44%
廣州市委書記萬慶良強調，要把農村發展放到大廣州的格局中謀劃。兩年來，廣州在規劃體系、平臺體系、重大基礎設施建設等方面對推進城鄉統籌發展進行了戰略性、全局性謀劃，特別是將從化、增城撤市設區，從行政體系上打破了城鄉分割的局面；大力推進以地鐵為重點的交通基礎建設，將地鐵開到全市各區，包括開進增城、從化、南沙，拉近其與都會城市的距離；積極推動醫療、教育等農村基礎配套設施，花都、從化、增城、蘿崗、南沙，都實現了三甲醫院零的突破，為推進城鄉一體化奠定基礎。
萬慶良說，通過全面推進城鄉規劃、產業布局、基礎設施建設、公共服務、就業市場、社會管理等“六個一體化”，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型城鄉關系，實現城鄉共同富裕。要以深化改革為動力推進農村工作。在堅持農村土地農民集體所有、家庭經營、土地承包等農村基本經營制度的基礎上，圍繞創新農業經營主體、健全農業社會化服務體系、完善農村土地制度、形成市場資源配置機制、保護和發展農民權益等五個方面全面推進農村改革，激活農村發展活力，真正讓農民手中抱著的金娃娃活起來。
會議提出，要扎實推進美麗鄉村建設。在今年9月份基本完成全市村莊規劃的編制工作，做好美麗鄉村試點工作，推進環境綜合整治，促進農民持續增收，發動農民建設幸福家園。
會議透露，在美麗鄉村建設方面，廣州市今年計劃完成建設228個農村生活污水處理系統，確保農村生活污水處理率達到44%，推進鎮生活垃圾轉運站和村生活垃圾收集點的建設，加強生態環境保護和文化傳承。
抓緊治理面源污染 建設低碳幸福廣州
廣州市長陳建華充分肯定了全市去年農村工作取得的成績，主要體現在都市型現代農業穩步發展、農民收入持續增長、美麗鄉村建設加快推進等方面。
一、總體要求
以科學發展觀為指導，以推進農村保潔一體化為目標，全面實施農村環境衛生綜合整治，鞏固整治成果，扎實開展“四邊三化”行動，健全以村（社區）為主體的集河道、公路、集鎮、村莊保潔于一體的農村環境衛生長效保潔制度和督查、考核機制，著力打造優美的農村生態環境。
二、主要任務
（一）加強農村環境衛生的綜合整治。提高農村垃圾收集處理水平。加強農村生活垃圾集中收集處理系統建設和固體廢棄物的綜合治理，完善“戶集、村收、鎮運、縣處理”的城鄉一體化垃圾收集處理機制，確保全覆蓋。加強農村環保基礎設施建設及其管理維護，做到鎮有垃圾中轉站、村有垃圾收集房、戶有垃圾桶，每個村配備保潔員，垃圾有專人收集、專車運輸、日產日清。逐步推行城鄉垃圾分類收集和有償服務，推進城鄉垃圾的減量化、資源化和無害化處理。
建立農村環境衛生長效管理機制。制定環境衛生長效管理考核辦法，健全長效管理各項制度，定期開展監督檢查和考核，做到責任明確，措施有力。由鎮城鄉一體辦牽頭，定期組織開展農村保潔長效管理工作的檢查、監督和考評，落實長效管理各項制度。大力開展農村環境衛生集中整治，特別是加強集鎮、城鄉結合部、中心村等人口集聚區的環境管理，加大沿路、沿河、沿線、沿景區的衛生綜合整治，加強無證碼頭和廢品收購點的整治力度，有效解決農村環境衛生臟、亂、差問題。
加大農村生活污水無害化治理。因村制宜地開展農村生活污水無害化治理，完善污水處理設施，擴大污水治理受益面，改善地表水質，改善農村生態環境。加快實施農村改廁、垃圾處理、污水治理、村莊綠化等項目建設，對農村生活污水有條件納管的區域，就近納入污水處理廠集中處理；沒有條件納管的，推廣微動力厭氧方式或無動力人工濕地等節能高效的生態治理模式，有效治理農村生活污水污染。
（二）加強集鎮環境衛生管理。健全集鎮的環衛設施，完善保潔措施，強化督查考核。開展集鎮占道經營、車輛亂停亂放、亂搭亂建、亂扔亂倒、亂貼亂畫、亂堆亂擺、亂拉亂掛等專項整治。加強對集鎮主次街道兩側門牌匾、戶外廣告等規范設置和破舊建筑整修改造，集中力量清理垃圾堆積物，提升集鎮環境面貌整體形象。
（三）開展河道長效保潔。加強小河小浜、湖泊和大河支流的長效保潔工作，重點清理河面漂浮物、清除垃圾、清理非法漁網、打撈畜禽尸體、打撈沉船、整治亂搭建等；健全河道保潔責任制，做到定人員、定河段、定責任、定報酬，努力做到河面無垃圾漂浮物、河中無障礙物、河岸無垃圾的“三無”要求，逐步實現全鎮河道“清水暢流、清河靚村、城鄉一體、岸綠景美”的目標。
（四）開展公路長效保潔。加強對縣、鎮村級公路和通組達戶道路的環境衛生管理，落實保潔隊伍和保潔責任制，加大對公路沿線各類積存垃圾、衛生死角的清理，切實改善環境面貌。抓好公路兩側的潔化、綠化、美化工作，做好廣告牌及路牌規范管理和違章建筑清理，使交通道路沿線成為展示美麗鄉村形象的景觀大道和生態走廊。
三、保障措施
1．加強組織領導。建立由鎮黨政辦、鎮社管辦、鎮農技水利服務中心、鎮財政辦、鎮環保、鎮愛衛辦、鎮獸醫站、鎮行政執法中隊、鎮新居所等部門組成的大云鎮農村保潔一體化工作領導小組，設立由社管辦牽頭農村保潔一體化管理辦公室。建立聯席會議，健全例會、督導檢查、專項考核等工作制度。各村（社區）要加強領導，切實把農村環境衛生管理工作提到重要議事日程，確保環境衛生管理組織到位、人員到位、工作到位。
2．明確工作職責。鎮城鄉一體辦要按照各自職責，統籌指導全鎮農村保潔一體化長效管理工作，并具體負責農村環境衛生長效管理工作的檢查指導和相關考核工作；農技水利服務中心做好全鎮河道長效保潔管理工作的檢查指導和考核工作；鎮交通部門負責公路長效保潔管理工作的檢查指導和考核工作；鎮愛衛辦、環保和行政執法中隊等部門要切實履行各自職責，分別做好全鎮環境衛生長效保潔管理工作的檢查指導和相關考核工作。各村（社區）要加強轄區內環境衛生長效保潔管理工作的檢查考核，做到每月有抽檢、每季有檢查、每年有考核，督促和落實整改措施。
(一)在促進城鄉水務一體化方面。進行水務改革后，全市五縣(區)水務局根據職能的調整，逐步接管了縣城自來水公司，并結合自身實際，組建了城鄉供水公司或供水股份有限公司，有條件的鄉鎮組建了鄉鎮供水公司或鄉鎮供水股份公司。供水公司組建后，利用水資源統一管理的優勢，增加供水量，擴大供水范圍，提高供水水質，降低供水成本，摸索城鄉供水一體化的路子。全市日供水能力已由1978年的1萬立方米增加到了近18萬立方米。(*7.4萬m3、*1.5萬m3、*4.5萬m3、*1.6萬m3、*3萬m3)。為了更好地盤活現有資產，激活運轉機制，改變過去城鄉分割、地表水和地下水分割，部門分割的水資源管理格局，進一步提高全市縣城和集鎮的供水能力，從規模上做大做強，實行“政企分開”現代企業制度，引入社會資本，建立股份制，使供水企業良性發展。
(二)在理順水管理體制方面。長期以來，我市的水管體制形成了部門分割、政出多門、執行難和管理難的問題。全市從20*年5月開始進行的水務改革，將城市供水、節水、水土保持、地下水開采、水資源保護的管理職能統一賦予水利部門。到目前為止，全市一區四縣均成立了水務局，在管理體制上整合了涉水行政職能，在全市范圍內實現了水資源、防洪、供水、用水、節水以及農田水利、水土保持等涉水行政事務的統一管理。強化了水務的社會管理和公共服務職能，促進了治水理念、管理職能、工作重點、運行機制的轉變，較好地實現了工作領域從農村水利向城鄉一體化水利的轉變，管理，運行機制從單純的政府管理向政府主導、社會參與、企業介入、市場運作并重的轉變。
(三)在創新投融資機制方面。建設管理的理念有了根本性轉變，堅持區分公益性項目與經營性項目，確定不同的投資機制與運營模式，對于城鎮供水等經營性項目，吸收社會資本參與開發，走市場化開發、社會化投資、企業化管理、產業化發展的道路。廣辟投融資渠道，多元化籌措水務建設資金，吸引社會資金參與水利水電建設。根據水利產業政策，結合*實際，樹立“你發財、我發展”的思想，積極引進外來資金參與水利水電建設。*區政府以自來水公司為平臺，吸引了*瀘滇公司對自來水公司進行控股投資建設、經營，并成立了*市永昌水業有限公司，投資5600萬元建成了*區第三自來水廠。*縣供水公司由公司員工購買自來水公司現有固定資產及經營權，向股份制轉變。*縣供水公司由公司五位股東私人出資組建，向有限責任公司轉變。*縣*、*、*、*、*等一批鄉鎮集鎮供水工程，按照“明晰所有權、放開建設權、搞活經營權”的原則，借鑒企業經營理念，遵循經濟規律，把所有權與經營權分離，采取承包、租賃、拍賣使用權等靈活多樣的形式采用出讓工程經營管理權的辦法，吸納了大量民間資金的投入，改變了工程設施老化失修、管理維護不善、有人用、無人管等問題。卡斯、漭水、翁堵集鎮人飲工程由私人組建*清泉城鄉供排水公司，實行經營權承包和資產使用權相結合的方式，加大供水工程改造投資，提高水量和水質，擴大供水面。使水利工程的建設管理逐步走上自我發展的良性循環軌道。
(四)在強化水資源管理方面。堅持以構建統一協調的水務規劃體系為龍頭，對城鄉水資源全面規劃、統籌兼顧、優化配置，對防洪、水土保持供水、排水、地表水、地下水實行統一調度，努力做到城市防洪工程與城市建設相協調，農村供水與城市供水相統籌。改變了在水資源管理上部門分割、地域分割、供需脫節的狀況，逐步實現了城市與鄉村、水量與水質、地表水與地下水、供水與需水的統一。在繼續抓好農村水利，為社會主義新農村建設提供可靠水資源保障的同時，綜合考慮水安全、水資源、水生態、水景觀、水文化、水經濟，加強了城市防洪與供水設施建設，不斷改善城市水環境，基本實現了水資源的合理開發，科學利用，優化配置和有效保護，以水資源的可持續利用保障經濟和社會的可持續發展。
如*縣漂泊河整治工程，從單一的城市防洪河道整治向多功能的文化、觀光、旅游復合功能轉變，達到治理與開發并舉。*縣漂泊河位于*縣騰越鎮觀音塘壩子內，長期以來，上游水土流失嚴重，排泄遲滯，原河道淤積了大量的泥砂及生長了大量的水生植物，嚴重阻礙了雨洪期洪水流泄，遇洪成災，農田淹沒，更為嚴重的是處于中游地段的“*第一自來水廠”產生污水倒灌，嚴重影響了城市飲用水質量。水務一體化后，為治理水土流失、保護水源、美化環境，*縣在省水利廳的支持下，治理河段長545米，共投資800多萬元進行開發式治理。經過治理后的漂泊河，集治污、水源保護、風景園林景觀為一體，展現了“玉泉夜月”的美景。*大沙河城市防洪工程的整治，從單一的城市防洪功能滲透到城市文化、城市建設、城市生態、城市水環境等領域。大沙河全長19.7公里，總投資為3800萬元，近期建設重點為觀音塘大橋至太極橋總長5公里的城區段，投資1100萬元。目前長4.8公里寬26米的大沙河河道已經建成，水務部門投資完成河堤整治6.0公里;城建部門投資完成堤岸人行道和堤岸文化休閑廣場2.4萬平方米，建路燈236盞;園林部門投資完成河岸綠化3.6萬平方米;環保部門負責清淤治理污染。兩岸890畝易澇地已變成城市建設黃金地，平均每畝土地比開發前升值16萬元，僅此一項，就為*的城市建設提供建設資金1.4億元。在直接取得經濟效益的同時，社會效益也顯現出來，起到了防洪保護農田面積5000畝，防洪保護城市面積4.6平方公里，保護人口2.5萬人。大沙河防洪工程的建成，推動了*縣城城市建設水平，改善了生態環境，豐富了城市文化內涵，提升了城市形象。*縣*、*縣*河、*區城南、*防洪河及東門紅花河等重要河道也在改革的推動下得以改造和新修，取得了較好的社會效益和經濟效益，真正體現了水資源統一管理的優勢。
二、當前我市水務改革工作中存在的困難和問題
(一)現行水價過低，鄉鎮人飲工程基礎薄弱
我市農村人飲供水水費標準分別按鄉鎮居(村)民、機關單位、經營、工業、建筑等用水的水價分別按每立方0.3～1.20元收取。目前，我市多數鄉鎮所在地的集鎮人飲工程都能按最低標準收取水費，但存在問題：一是管網老化，滲漏嚴重;二是水源不足，水量得不到保證;三是多數集鎮人飲建成后都留有債務，對水質、水源、管網進行改造的資金短缺;四是輸水管網投入既有政府投入、集體投入，也有農戶自己投入，產權不清;五是小規模的人飲供水大都沒有收取水費;六是現有管網的投資大都由國家投入，收取水費標準過低，如進行成本核算，虧損嚴重，但如果按成本水費標準收取，農戶難以承受。
(二)城鄉供水一體化工作，需要更新改造資金
為貫徹落實我市水務管理體制改革工作會議精神，進一步深化水務體制改革，加強水資源的統一管理和優化配置，充分發揮水資源的經濟、社會和生態效益，*縣結合實際，為推進城鄉供水一體化管理，建立供水工程自我維持、自我發展、良性運行、永續利用的新機制，*縣在原自來水公司的基礎上成立了*縣城鄉供水總公司，并將界頭、馬站、滇灘、中和、荷花朗蒲、曲石公平等6個鄉(供水點)，納入城鄉供水一體化試點，通過運行，情況參差不齊，除中和鄉運作基本正常外，其他鄉鎮都存在各種各樣的問題和困難。一方面是管理機制不活，公司和供水站之間的責、權、利關系不明確，不能有效調動各級的積極性;另一方面是由于這些工程大都處于老化期，需改造更新工程，投資大效益回收慢，加之水務投資渠道不暢，國家投資沒有用于水務基礎設施建設，而公司又無法投入大量資金進行更新改造，企業即使投入有限資金，從公司經營的角度上看，投資效益不明顯，甚至虧損嚴重，處于進退兩難的尷尬局面，嚴重制約著城鄉供水一體化工作的開展。
(三)排水污水處理回用職能需要進一步調整
現在我市排水、污水處在回用的管理職能仍在環保和建設部門，要實現水務一體化“一龍管水”的管理職能，必須理順體制。僅靠部門推動，困難較大。
三、下一步水務改革的計劃
一是整合行政職能，組建水務機構。利用政府新一輪機構改革，努力實現市級水務局，將市級原有的水利、供水職能與排水污水處理運用的相關職能歸并，組建水資源和相關涉水事務統一管理的政府工作機構。理順排水和污水處理回用，改變目前管供水的不管排水，管排水的不管治污，管治污的不管回用的水資源管理現狀，將分散在環保、建設部門的涉及排水、污水處理及回用與水利部門的城鄉水源、供水、用水、節水、防洪、水土保持等行政管理職能調整歸并為一體，統一由水務部門實行集中管理。
二是優化資源配置。按照新型的水務管理體制，相關部門要加大水利基礎設施、防洪保安、飲水安全、污水處理等建設投資管理和資源保護、節約用水、水土流失治理和管理力度，保證水資源在社會經濟發展中的供需平衡，逐步形成水資源保護、開發、利用、治理協調推進的局面，實現水資源的可持續利用能力。
四、需幫助協調和解決的事項
城鄉一體化進程的發展，使得城鄉之間的差距逐漸縮小，在資源的配置上也更加合理，但是一些重工業等相關產業的發展，給生態環境造成了極大的污染，而且一些地方只注重一體化過程中經濟建設的發展速度，而忽視了對生態環境的保護，但是一些環境問題已經在一定程度上影響到城鄉一體化的進程，必須要予以足夠的重視。
1 城鄉一體化進程中存在的生態環境問題
1.1 環境污染
1.1.1 工業污染。相比于城市的發展，鄉村的發展狀況是人少土地資源多，而且生態環境的狀況也比較好，但是由于經濟的原因在基礎設施的建設上顯示出嚴重的不足，所以如果在城鄉一體化的過程中，把一些污染嚴重的企業挪到鄉村，要由于其缺乏治理的設備，所以會形成更嚴重的污染，而且又沒有把相應的政策扶持，使得一些企業在挪走后成活率很低，而且工廠分布的十分分散，夾雜在居民區中間，會給人們的生活帶來很大的影響，經常發生一些糾紛的現象。
1.1.2 農業污染。城鄉一體化的過程中，使得人們都過于看重經濟增長的速度，一些農民片面追求自己的經濟利益，通常以殺雞取卵的方式來發展農業，一些農藥化肥的過量使用，不僅造成了水源的污染，而且對于一些次生產業的影響也非常嚴重。經濟發展速度加快，使得人們的生活水平有了相應的提高，對一些畜禽產品的消費量也逐漸增加，這一消費需求促進了畜禽產業的發展，在養殖過程中禽類產生的糞便給環境帶來嚴重的污染，很多農民把糞便都直接倒入河流，不僅對河流造成極大的污染，而且糞便自身難聞的氣味對空氣環境造成了較大的影響。
1.1.3 生活污染。城鄉一體化進程的加快，使得人口的規模不斷擴大，農村地區的人們聚居點逐漸擴大，城市人口也逐漸增多，人口增多使得生活的垃圾也在不斷增多，而在建設過程中很多整治環境的措施都沒有跟進，使得生活的垃圾廢棄物得不到有效的處理，對環境也產生較為嚴重的污染。
2 解決生態環境問題的幾點對策
2.1 建立整治力度
2.1.1 規劃環評制度。該制度在城鄉一體化進程中發揮了重要的作用，其主要是從污染的源頭和建設的過程來進行控制，實質上就是對政策、法規、規劃等的環境資源的承載能力，對這些方面內容進行預測分析，并針對存在的問題提出相應的解決措施，近而從污染的源頭上采取控制的措施。我國在城鄉一體化進程中雖然加快了經濟的發展速度，但是給環境帶來了嚴重的問題，而且在發展的過程中在布局、規模以及結構上都存在一定的問題，而這些問題帶來的污染是無法通過基礎設施的改善來解決的，只有在發展的過程中進行規劃環評，才能從根本上解決一體化發展中的問題，通過規劃環評來調動社會各方面的力量，加強政府等相關部門的監管力度，在全社會范圍內形成保護生態環境的氛圍。
2.1.2 生態規劃制度。在制定生態規劃制度時，要充分考慮到發展過程中環境的承載力情況，根據統籌發展的實際要求，把握好區域的發展戰略，把區域之間的界線打破，從整體上來統籌安排合理地布局，在經濟建設的同時，加強生態基礎設施的建設，為經濟建設的發展營造一種和諧的氛圍。
2.1.3 執行監督的制度。在發展過程中很多環境問題得不到解決，很多時候都是執行的力度不夠，在一些制度具體落實的過程中，缺乏相應的執行監督制度，在生態建設過程中經常會受到一些因素的制約，所以必須要通過監督制度來解決，平衡好社會的發展和環境保護之間的關系，使得生態環境更好地發展。
2.2 落實三個循環
2.2.1 農業資源循環。農業的污染問題是城鄉一體化進程中重要的污染問題之一。所以加強對農業資源的循環利用，對于改善生態環境有著重要的幫助，農業在發展過程中很多廢棄的資源都是可以被再次利用的，比如秸稈、沼氣等，這些廢棄物如果直接焚燒，其產生的氣體會對環境產生嚴重的污染，相反如果加以循環利用，不僅改善了生態環境，而且優化了能源結構，為農業的發展創造更高的經濟價值，比如在對農作物的秸稈再利用時，減少了對環境的污染，而且對于水土流失、土壤蒸發、結構硬化等方面的問題都有了很大的改善，同學科學技術的利用，可以把其轉化為一種有機肥，對于農業的增產增收有著重要的幫助。
2.2.2 工業資源循環。在城鄉一體化進程中，要充分考慮工業布局與生態環境的關系，全面推行循環經濟示范區和生態工業園區建設，開展補鏈招商和綠色招商，使工業廢物在園區內循環，防止工業污染物對環境的影響。
2.2.3 社會資源循環。要大力提倡綠色消費，著力建設循環型社區，開發沼氣、太陽能等可再生能源，減少外部能量輸入，實現農村社會生活的綠色消費，改善生活環境。
2.3 注重三個結合
2.3.1 城鄉一體化建設應與污染治理相結合。城鄉一體化建設過程中，應按照建設生態文明的要求，著力解決突出的農村環境問題。大力推進農村生活污染治理，因地制宜地開展農村污水、生活垃圾污染治理。加強畜禽、水產養殖污染防治，大力推進生態養殖。大力推廣測土配方施肥技術，積極引導農民科學施肥，積極引導和鼓勵農民使用生物農藥或高效、低毒、低殘留農藥，推廣病蟲草害綜合防治、生物防治和精準施藥等技術。發展以村莊農戶為單元的循環農業，積極探索有機農業、生態農業等發展模式，努力實現農業的可持續發展。以保護和恢復生態系統功能為重點，營造人與自然和諧相處的農村生態環境。
2.3.2 城鎮建設與生態保護相結合。在道路建設中，要在道路規劃、交通建設等宏觀方面，體現生態設計思想，保障道路生態恢復、景觀建設與道路建設同步進行。同時要積極采用新材料、新工藝，促進道路建設的持續發展。在道路建設過程中，一方面要盡量避免破壞自然環境，減少深挖高填，另一方面在路域帶的生態保護上，要因地制宜，分層次綠化，砌、取土場應及時綠化覆蓋，恢復至建設前狀態。其次，要為昆蟲及動物設置生物通道，保障生物種群內部以及生物種群之間的交流。在環境基礎設施建設上，由于國內的小城鎮規模偏小，不能鄉鄉鎮鎮都建污水處理廠和垃圾處理場。應綜合規劃，全局統籌，實現區域基礎設施同建共享。
2.3.3 生態意識培養與生活方式轉變相結合。在城鄉一體化建設中，要培養城鄉居民生態優先的消費觀念及生活方式。即當生態系統的經濟價值與生態價值發生沖突時，應以生態價值的實現作為優先考慮的對象，大力倡導節能環保、愛護生態、崇尚自然，倡導綠色消費、適度消費和環保消費。
結束語
目前，可推廣的秸稈綜合利用項目中，有些技術還不成熟，技術上的不足在很大程度上影響了秸稈的有效利用，如秸稈氣化中的焦油問題、高效生物有機肥生產設備的引進及國產化問題、秸稈飼料的優化配制等，因此，還需進一步加強科研的開發和資金投入，加大宣傳引導力度，提高群眾認識。
一、指導思想
認真貫徹科學發展觀，按照城市生態建設要求，以“弘揚生態文明，共建綠色海西”為主題，以“全社會辦林業、全民搞綠化”為方針，以實施綠色城市、綠色村鎮、綠色通道、綠色屏障“四綠”工程為重點，大力開展植樹造林活動，扎實推進城鄉綠化一體化，不斷提高全區森林覆蓋率，努力把我區建設成為山川秀美、人與自然和諧、經濟社會可持續發展的“生態優美之區”。
二、建設原則
（一）統籌規劃，全力實施。統籌城鄉綠化協調發展，按照“以城帶鄉，以鄉促城，城鄉聯動，整體發展”的要求和“三年綠化任務一年完成”的目標，加大“四綠”工程建設力度，掀起全區城鄉綠化新，確保今年內全面完成全區城鄉綠化一體化“四綠”工程建設任務。
（二）突出重點，因地制宜。突出重點，突出特色，根據不同的資源條件和環境條件規劃相應的建設內容。結合宜居城區建設、新農村建設、交通網建設和重點流域綜合治理，實施綠色城市、綠色村鎮、綠色通道、綠色屏障“四綠”重點工程。
（三）生態優先，注重實效。規劃建設以身邊增綠、改善生態、優化人居環境為主要內容，促進興林富民，實現“生態產業化、產業生態化”。
（四）造改并舉，建管并重。大力開展植樹造林，強化森林經營，及時改造現有低質低效林分，提高森林的綜合效益。加強現有森林資源保護，認真落實管護責任，鞏固擴大造林綠化成果。
（五）政策引導，公眾參與。制定推進城鄉綠化一體化工程建設的配套政策措施，創新運行機制，引導社會各界積極參與“四綠”工程建設。
（六）各負其責，合力推進。在區綠化委員會的組織協調下，各鄉鎮（街道）、各部門按照職責分工編制相關綠化規劃，并組織實施，合力推進“四綠”工程建設。
三、重點工程
（一）綠色城市
1、目標要求：以創建全國綠化模范城市、國家園林城市、國家森林城市為載體，加快綠化、美化、園林化建設，形成綠美相擁、森林環抱、林水相依、林路相連、山水輝映、各具特色的綠地生態系統，提升綠化水平。目前全區建成區面積5777公頃，現有綠化覆蓋面積2796.22公頃，建成區綠化覆蓋率48.4%，建成區綠地率46.05%，人均公園綠地35.69平方米。各項指標居五城區之首。今年要實現我區城市規劃建成區綠地率提高到46.1%以上，綠化覆蓋率提高到48.5%以上，人均公共綠地面積提高到35.8平方米以上。
2、建設任務：突出抓好平原地區、山區、開發區、軍營、校園的綠化示范建設。今年創建綠色軍營7個、綠色校園6個。
3、牽頭單位：由區園林局、區農林水局牽頭組織協調，區支前辦、區外經貿局、區經濟發展局、區建設局、區教育局等單位配合。
（二）綠色村鎮
1、目標要求：結合社會主義新農村建設和小城鎮建設，以“創綠色家園、建富裕新村”活動為載體，積極引導農民利用“四旁四地”（村旁、宅旁、水旁、路旁，宜林荒山荒地、低質低效林地、坡耕地、拋荒地）等非規劃林地，種植珍貴和優良鄉土樹種，以綠化促美化、綠化促文明、綠化促致富。今年內，全區鄉鎮所在地綠化覆蓋率由現在的15%提高到18.5%以上，人均公共綠地面積由2平方米提高到5平方米以上。
2、建設任務：加大環境優美鄉鎮、生態村創建力度，在已經建成的國家級、鄉省級環境優美鄉鎮和4個省級生態村的基礎上，通過實施造林綠化、推進生態環境建設恢復等措施，不斷提高綠色村鎮建設水平。力爭今年上半年完成壽山鄉創建省級環境優美鄉鎮工作，抓緊推進鎮等鄉鎮創建環境優美鄉鎮工作。同時，大力推進村鎮綠化，選擇一批中心村和生態區位重要的村（社區），建設示范綠色村莊。今年計劃創建綠色鄉鎮3個、綠色村莊40個，基本實現每個鄉鎮及綠色村莊都有1處以上的公園綠地。
3、牽頭單位：綠色鄉鎮由區建設局牽頭組織協調落實，綠色村莊由區農辦牽頭組織協調落實，各鄉鎮人民政府為主負責落實。
（三）綠色通道
1、目標要求：認真貫徹國務院、省政府和市政府關于進一步推進綠色通道建設的通知精神，以西岸現代化綜合交通網絡和新一輪鐵路建設為契機，著力提高公路、鐵路交通主干線沿線綠化美化水平，新建高速公路兩旁20～30米，鐵路等交通干線道路兩旁10～20米，縣、鄉道路沿線兩旁3～5米以上范圍內，有條件的地段全面建成沿線綠化帶。鐵路可綠化里程綠化率由92.8%提高到95%以上，縣鄉道可綠化里程綠化率由67.1%提高到75%以上。
2、建設任務：以溫福鐵路、繞城高速公路、機場高速公路、三環路，193、195縣道，壽山石文化村、林陽寺等景區景點道路，以及鼓山風景區至鼓嶺、至桂湖、通行政村公路等為重點，加大投入，開展道路沿線綠化，提升全區主要通道的綠化美化檔次。
3、牽頭單位：由區交通局牽頭組織協調，落實綠化土地，實現綠化目標。
（四）綠色屏障
1、目標要求：
大力推進全區沿路（高速公路、鐵路交通主干線沿線一重山）；環城（城區周邊一重山）“三沿一環”的造林綠化和封山育林，積極營造混交林，優化林分結構，將沿路、環城森林打造成具有保持水土、減災防災、美化環境等多功能的綠色屏障。全區主要交通干線一重山和重點流域一重山宜林地的綠化程度達到100%，一重山低質低效林分補植改造面達到90%以上，主要江河和中型以上水庫一重山的水土流失治理率提高到90%以上。
2、建設任務：完成“三沿一環”造林綠化面積0.28萬畝；完成水土流失治理面積0.19萬畝。
3、牽頭單位：由區農林水局牽頭組織協調。
四、職責分工
（一）各鄉鎮（街道）人民政府（辦事處）
各鄉鎮（街道）人民政府（辦事處）是城鄉綠化一體化“四綠”工程建設的主體，要按照屬地管理的原則，承擔相應的建設任務，組織協調、扎實推進“四綠”工程實施。
1、負責落實造林地、綠化苗木、資金、勞力等事宜。
2、對轄區內所屬的道路、單位及社區綠化帶進行拉網式檢查，加強綠地的養護管理。
3、對轄區內需要更新、維護的綠化設施，及時整改修繕。
4、積極配合市、區綠化部門共同做好城鄉綠化一體化“四綠”工程建設的任務。
（二）區綠化委員會成員單位及有關部門
1、區委組織部：負責把造林綠化目標完成情況納入領導干部任期考核內容。
2、區委宣傳部：牽頭負責城鄉綠化宣傳工作，營造全社會關注林業、全民參與綠化的良好氛圍。
3、區直機關黨工委：牽頭組織區直機關黨員干部帶頭參加“四綠”植樹活動。
4、區農辦：牽頭負責新農村建設，協調有關部門共同推進“綠色村莊”創建工作，落實“綠色村莊”任務目標。
5、區發展和改革局：負責將城鄉綠化一體化工程建設納入我區“十二五”國民經濟發展規劃和生態建設總體規劃，在重點項目給予資金支持。
6、區財政局：負責籌集“四綠”工程建設資金，確保建設資金足額到位，并加強資金監管。
7、區建設局：協調市規劃局、市建設局，組織指導各鄉鎮所在地綠地規劃和綠化工作，牽頭做好“綠色鄉鎮”創建工作。
8、區園林局：承擔區綠化委員會的日常工作，組織協調各部門開展城鄉綠化一體化工程建設，牽頭組織、指導“園林單位”、“園林小區”等創建工作，協調落實苗木及技術指導。
9、區交通局：負責編制公路綠色通道工程規劃，并牽頭組織實施，做好管轄路界范圍之內各類道路的綠化任務。
10、區農林水局：負責牽頭實施綠色屏障建設。負責編制水庫、渠道、堤壩、水電站等管轄范圍內的造林綠化規劃和水土流失治理規劃，并牽頭組織實施，做好湖泊、水庫一重山的造林綠化工作。負責指導不宜耕作的坡耕地造林和農場綠化，配合做好農田林網建設。
11、區教育局：負責組織、指導、協調各類學校開展校園綠化、綠化科普和生態文明宣傳教育，推進綠色校園創建活動。
12、區支前辦：牽頭協調駐區部隊和武警部隊積極支持地方城鄉造林綠化和森林防火工作，搞好營區綠化。
13、區外經貿局：牽頭協調開發區綠化工作。
14、區經濟發展局：負責有關廠礦、企業綠化的組織、指導和協調工作，落實綠化廠礦、企業綠化目標任務。
15、區監察局（區效能辦）：負責開展城鄉綠化監察、部門績效評估和效能考核。
16、區科技局：加大城鄉綠化科技支撐力度，提高科技含量和水平，加強植樹造林、園林綠化、水土流失治理科研開發和成果推廣。
17、區國土資源局：負責編制礦山植被恢復和“青山掛白”治理規劃，并牽頭組織實施。
18、區文明辦：負責指導創建文明單位機關的綠化美化工作。
19、區衛生局：負責全區醫院、衛生所、社區衛生服務中心綠化美化。
20、區環保局：牽頭負責重點流域水環境綜合整治。
21、區人事局：提供造林綠化人才支撐，與有關部門聯合表彰城鄉綠化的先進單位和個人。
22、區廣電局：發揮廣播、電視等新聞媒體的作用，多形式宣傳報道城鄉綠化工作。
23、區總工會：發動各級工會組織，積極參與地方造林綠化工作。
24、團區委：發動各級共青團組織和廣大青少年，積極參與地方植樹造林工作，開展“保護母親河”植綠行動、種植“青年林”等活動。
25、區婦聯：發動各級婦聯組織和廣大婦女，積極參加“雙學雙比”、創建“巾幗綠色家園”、建設“三八綠色工程”等活動。
五、保障措施
（一）加強組織領導
區綠化委員會領導掛帥，各成員單位按照職責分工抓好工作落實。各鄉鎮（街道）人民政府（辦事處）主要領導要親自抓，加強組織領導，加大資金投入，全面推進城鄉綠化一體化工程的建設開展。
（二）保障苗木供應
充足的優質苗木是保障工程建設成效的基礎。要根據“四綠”工程的特點，分別選擇綠化苗木，以鄉土樹種為主，輔以外來樹種，盡量多用開花植物、彩葉樹種，提高綠化檔次、豐富綠化景觀。區園林、農林水部門要按照建設需要，抓好綠化大苗的生產供應，要做到“常年備苗、常年供應”，保障綠化工程建設順利推進。財政部門要認真落實綠化苗木補助資金。
（三）鼓勵社會造林
創新義務植樹的方式，大力開展義務植樹基地建設和林地綠地認建認養活動，提高義務植樹盡責率。開展單位庭院和住宅小區綠化美化，鼓勵屋頂綠化、垂直綠化和陽臺綠化，不斷增加城市綠量。創新社會造林的激勵機制，確保業主投資造林的收益權，充分調動社會各界和林農興林致富的積極性。
（四）堅持依法興綠
認真貫徹執行《森林法》、《公路法》、《鐵路法》、《水土保持法》、《城市綠化條例》等法律法規，嚴格執行城市綠化“綠線”管制制度，對新建、擴建工程項目要嚴格按照新城區綠地率30.1%、舊城區綠地率25%的指標留足配套綠化用地，并與主體工程同步設計、同步施工、同步驗收。全面落實管護責任，加大執法檢查力度，嚴厲打擊各種破壞林地、綠地的違法犯罪行為，保障城鄉綠化成果。
（五）健全獎懲制度
城鄉綠化一體化“四綠”工程實行任期目標責任制，納入各級各部門任期目標的重要考核內容，今年重點考核各單位工作落實情況。各鄉鎮（街道）人民政府（辦事處）應定期向區政府和區綠化委員會上報城鄉綠化一體化“四綠”工程實施情況。區委、區政府將適時組織檢查并召開匯報會聽取開展情況匯報。區監察局、區效能辦要組織開展專項監察（督查），推動工作落實。各牽頭單位要制定考評方案，及時對“四綠”工程實施情況進行考評，并將結果上報區綠化委員會。年底，區綠化委員會對工作開展好、成績突出的單位和部門進行表彰獎勵；對工作不力、效果較差的單位和部門將進行通報批評并問責。
關鍵詞：新型城鎮化；地方政府治理：治理行為創新
中圖分類號：F299.21 文獻標識碼：A 文章編號：1000-176X（2017）02-0112-05
作為經濟社會發展的必經階段，新型城鎮化已成為地方政府關注的重c。地方政府企圖通過治理行為創新來實現新型城鎮化發展的目標，這對于經濟結構調整處于陣痛期、經濟發展進入新常態以及正在進行供給側改革的中國而言正當其時。城鎮化進程中呈現出諸多與新型城鎮化發展目標不吻合的基本事實，這給新型城鎮化發展帶來許多不利影響。例如，注重物的城鎮化，從城鎮的外表形態來看待其發展結果，導致空城和鬼城現象；注重經濟發展，忽視經濟社會的協調發展，出現唯經濟論的偏激認識；注重城鎮空間的發展，資源過多地集中于城鎮，忽視了城鄉一體化的政策目標，形成明顯的城鄉二元結構體制。城鎮化進程中的各種經濟社會問題，導致中國城鎮化發展質量和運行效率大打折扣。對于上述問題，國家從戰略層面制定相應的規劃政策和措施，如《全國老工業基地調整改造規劃（2013-2022）》首次將城鎮化與工業化戰略相結合，《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》對中國未來如何發展新型城鎮化給予宏觀性指導。這對于切實解決中國城鎮化進程中的各種問題提供了新的思路和方法，也充分證實新型城鎮化在經濟社會發展中的重要地位。那么，如何通過地方政府治理行為創新修正各種體制機制問題，進而實現新型城鎮化的健康發展，是未來新型城鎮化發展中的一個重要研究任務。
一、中國城鎮化發展的現實狀態
城鎮化作為經濟發展的重要動力，具有明顯的功效和潛在優勢，這在世界各國經濟發展歷程中均已得到證實。具體到中國，城鎮化在拉動消費、擴大內需和推動經濟發展方面也發揮著自身的內在優勢，伴隨新型城鎮化的進一步推進，城鎮化的經濟發展效應逐步顯現。
1.城鎮化的發展核心：重物的城鎮化、輕人的城鎮化
人的城鎮化是城鎮化的發展核心，屬于新型城鎮化的基本要求和政策要義。然而，中國城鎮化進程中卻出現了人的城鎮化和物的城鎮化本末倒置的異常現象，多數城鎮在城鎮化進程中重點關注高樓大廈、寬馬路和大廣場等外表形態的物化過程，城鎮之間差異不大，完全喪失了自己的特色；同時，忽視了人這一核心因素，出現半城鎮化和被動城鎮化等不正常現象。城鎮化質量相對低下，這是城鎮化發展的一種畸形表現。上述現象與地方政府治理行為是分不開的。因此，從城鎮化的發展核心來考慮，城鎮化進程中必須全方位、多角度創新地方政府治理行為，達到消除傳統城鎮化病變、推動新型城鎮化健康協調發展目標的實現。
2.城鎮化的基本導向：重經濟發展、輕經濟社會協調發展
經濟社會協調發展是城鎮化的基本導向，但城鎮化進程中卻出現偏頗，重經濟發展、輕經濟社會協調發展成為中國城鎮化發展的新常態。傳統的城鎮化進程中存在唯經濟論的觀點，多數城鎮把經濟發展放在更為突出的位置，拆建反復進行，最終結果卻不盡人意，沒有達成經濟社會協調發展的新格局。甚至有部分城鎮的地方政府認為城鎮化就是房地產化，大搞房地產開發，從表面來看。房地產作為城鎮經濟增長的重要動力，的確能夠為經濟發展貢獻力量；但從本質和發展后果來看，這種做法可能會衍生出各種社會性矛盾和體制性問題，進而導致中國諸多城鎮出現鬼城和空城現象，且數量呈現遞增趨勢，這是城鎮化進程中需要避免的問題。出現上述問題與地方政府的城鎮化治理行為息息相關，錯誤的思維導向和執行層理解的偏差不可忽視。因此，未來新型城鎮化的發展必須實現地方政府治理行為創新，扭轉城鎮化發展的基本導向，以此實現經濟社會協調發展。
3.城鎮化的政策目標：重城鎮發展、輕城鄉一體化
城鄉一體化作為城鎮化發展的政策目標，越來越成為政策制定層關注的議題。然而。中國城鎮化進程中出現重城鎮發展、輕城鄉一體化的思維模式，導致城鄉二元結構愈演愈烈。目前城鎮化進程中存在著諸多只顧城區發展而忽視鄉村發展的事例，把各種自然資源和社會資源高度集中到城鎮。同時，在戶籍制度、土地制度和社會保障制度等均未得到深化改革的大背景下。部分轉移人口并沒有和原住城鎮市民享有著同樣的優惠待遇，處在半城鎮、半鄉村的夾心層地帶，生活質量并沒有得到明顯提高：由于鄉村資源向城鎮集聚，鄉村資源更加匱乏，對于進一步提升部分沒有轉移的人口的生活水平則是難上加難。從某種程度上來看。這些問題是政府主導的城鎮化模式使然，也與地方政府治理行為是分不開的。因此，必須通過創新地方政府治理行為來突破政府主導的城鎮化模式固有的缺陷。以實現中國新型城鎮化的可持續發展。
二、中國新型城鎮化發展中的地方政府治理行為分析
改革開放以來，中國城鎮化發展所取得各項成就得到社會各界的高度認可，城鎮化的經濟發展效應逐步增強，這與地方政府治理行為有著內在的緊密聯系，特別是1980-1999年表現更為突出。然而，從中國城鎮化發展的現實狀態可以看出，城鎮化進程中所出現的各種社會問題與地方政府治理行為有著不可割裂的關系，且后者對前者的作用持續增大。因此。需要明晰地方政府治理行為創新的必要性和內在功效，為全面制定地方政府治理行為創新策略奠定基礎。
1.地方政府治理行為創新的必要性
新型城鎮化發展進程中地方政府治理行為創新十分必要，它關系到全體社會成員福祉水平能否提升的問題。目前無論是京津冀地區的大城市化戰略，還是蘇南、溫州和珠三角地區的小城鎮化戰略，均與地方政府治理行為密切相關。在政府主導的城鎮化發展模式下，地方政府的作用地位相對突出，這也突顯出創新地方政府治理行為的緊要性和迫切性。
4.拉美國家城鎮化中的地方政府治理行為
和美國、日本及歐洲國家城鎮化不同的是，拉美國家城鎮化進程中并沒有對地方政府的作用給予足夠的重視，由于地方政府管理的缺位及政策的錯誤導向，出現“拉美陷阱”的異常格局。拉美國家城鎮化進程中長期奉行經濟自由政策，對于地方政府如何調控城鎮化和正確處理市場與政府的關系沒有足夠的認識：在農村人口向城鎮遷移的過程中。地方政府并沒有采取合理有效的措施，而是對其放任自流，導致人口遷移的盲目性和無序性，降低了城鎮化的發展質量。地方政府對城鎮化進程中出現的各種社會問題往往束手無策，如分配不公和收入差距拉大等現象，沒有及時采取跟蹤措施，導致兩極分化現象十分嚴重。這是拉美國家出現過渡型城鎮化的重要原因。由此可以看出，城鎮化發展缺乏地方政府的合理引導和政策規劃并不可行，這也是中國新型城鎮化發展中應當注重的問題。
世界各國城鎮化進程中，地方政府或多或少都對其產生影響，或是正向的促進作用，或是負向的阻礙作用。中國新型城鎮化不能簡單地模仿其他國家的發展軌跡，而應在考慮到中國城鎮化發展現實的情況下，借鑒他們的成功經驗，創新地方政府治理行為，以滿足中國新型城鎮化發展的基本需求，推動其健康有序高效發展。
四、新型城鎮化發展中地方政府治理行為創新的政策建議
作為經濟社會發展的新渠道和新方案。新型城鎮化越來越受到社會各界的高度關注。地方政府治理行為作為其關鍵性調控變量。將對新型城鎮化的發展帶來顯著影響，或有正向促進作用，或有負向阻礙作用。然而，如何通過創新地方政府治理行為，全面有效消除負向阻礙作用，放大正向促進作用，將是新時期地方政府需要完成的重要任務。在中國區域發展各具特色的社會現實下，在借鑒國外發展經驗的基礎上，需要在宏觀政策思路的引導下。尋找具有針對性的微觀操作模式，進而從整體上推進中國新型城鎮化的健康協調發展。
1.創新地方政府治理理念，提升城鎮化發展質量
中國傳統城鎮化發展過程中，由于部分地方政府治理理念錯誤，導致各種社會問題的出現。給城鎮化發展帶來諸多負面效應，因而需要創新地方政府治理理念。一是厘清新型城鎮化的發展核心。新型城鎮化的核心是人的城鎮化，而非物的城鎮化，新型城鎮化進程中地方政府應把人作為核心要素，把提升全體社會成員的福利水平作為己任，而不應當過度關注城鎮的外表形態或物的城鎮化；通過深化戶籍制度改革。消除城鄉二元戶籍制度及其背后的不公平性問題，強化人的城鎮化的核心地位。二是明確新型城鎮化的基本導向。新型城鎮化發展中應以經濟社會的可持續協調發展為基本導向。不應當再是單純的經濟發展。地方政府要深度革除唯經濟論的不正確認識以及城鎮化等同于房地產化的錯誤觀點，適度減少城鎮化進程中的社會差距和環境代價，完成經濟社會協調發展的艱巨任務。三是樹立正確的新型城鎮化政策目標。城鄉一體化應是新型城鎮化的政策目標，不應當是對城鎮發展的過度傾斜。地方政府應通過體制一體化、產業結一體化和農民市民化來充分發揮城鎮和鄉村各自的優勢，促進人口、技術、資本和要素之間的高度融合，避免各種經濟社會資源向城鎮的過度集中；摒棄過去以人口流動為特征的城鎮化發展道路，實現城鄉一體化。地方政府治理理念創新能夠扭轉中國城鎮化發展的現實狀態。也為推進新型城鎮化的健康協調發展貢獻力量。
2.創新地方政府的引導作用。走內生型城鎮化道路
傳統的城鎮化是政府主導的外生型運行模式，在這種運行模式下，城鎮化只是人口轉移的初級城鎮化，而非經濟結構轉換的高級城鎮化。導致市場機制調節作用弱化。新型城鎮化的發展需要創新地方政府的引導作用。轉變城鎮化運行模式，走市場主導和政府引導相結合的內生型道路，實現新型城鎮化健康發展的政策目標。一是堅持市場機制的主導作用。市場作為資源配置的基礎性手段，在新型城鎮化發展中發揮著越來越重要的作用，各地區城鎮化進程如何，是一個自然的過程，市場也應是主導因素；充分發揮市場這只無形之手優化資源配置、市場調節和信息引導等方面的優勢，促進新型城鎮化內生型道路的形成。二是發揮地方政府的引導作用。城鎮化進程中要注重地方政府的引導作用，僅有市場主導的因素，可能會帶來市場失靈，產生鄉村人口的盲目遷移和低效率等問題。因此。需要通過地方政府引導優勢和宏觀調控作用的發揮，合理分流遷移人口，整合空間資源，保持農村和城鎮的平衡發展，填補市場失靈的缺陷，但這并不意味著政府能夠取代市場成為主導因素。同時，地方政府應該從不適合自己做的領域退出來。允許民間資本更積極地融入到新型城鎮化發展中去。因此，創新地方政府的引導作用，走市場主導和政府引導相結合的內生型道路成為推進中國新型城鎮化健康協調發展的政策思路。
關鍵詞：城鄉一體化；產業融合；區域經濟
中圖分類號：F061.3 文獻標識碼：A
城鄉一體化可以把城市和鄉村作為一個整體，利用體制改革以及政策調整，促進城市和鄉村一體化發展：在建設用地、城鎮整體規劃、城鄉居民社會保障、城鄉生態環境治理、城鄉居民文化素質、產業契合度等方面逐漸融合。城鎮化是工業化和現代化發展上升到一定層次時的必然趨勢，是人類進步和文明發展的進一步體現。加快推進新型城鎮化建設，可以增強城市活力、提升綜合實力、加快地區經濟發展。中國特色新型城鎮化道路，強調全面提升內在質量，注重質量內涵提升轉變。本文分析了秦皇島市城鎮化的發展水平，依此來評價和判斷，總結出將來城鄉一體化進程中重點需要考慮和建設的方面，為秦皇島市城鄉一體化進程提供理論參考。
一、秦皇島市城鄉一體化進程的必要性和重大意義
城鄉一體化是實現經濟社會跨越式發展的必然要求，城鄉一體化要獲得成功，前提是要以人為本，推進一體化進程。這是一項重大而深刻的思想觀念和政策措施的社會變革。不僅要轉變發展思路，也要調整產業布局和利益關系，創新體制和機制。新型城鎮化的本質是用科學發展觀來統領城鎮化，堅持統籌兼顧的原則，新型城鎮化既有利于城鎮空間擴張，又有利于城市的公共服務質量提升，可以帶動現代農業、工業和服務業，有利于秦皇島城市進一步向著現代化、集群化和生態化發展。同時城鄉一體化可以拉動消費，實現富民強市，快速提升秦皇島市整體建設質量內涵，讓農村改變現狀，提升居民環境生態質量和水平，讓城市半徑擴大，汲取周邊鄉鎮自然生態風光和資源，促進經濟社會和諧與協調發展。秦皇島市政府為秦皇島市城鄉一體化發展制定了階段性目標，2015年城鄉一體化體系基本建立完成，改撫寧縣為撫寧區，城鎮化率達到58%，農村勞動力非農就業比重顯著提高，農民人均收入大幅增長，全市30%行政村完成新民居建設任務，城鄉發展已經步入良性循環。預計到2020年，全市爭取完成新民居建設任務的行政村達到60%，城鎮化率超過68%。城鄉互促，產業結構進一步合理化；投入建設，公共服務城鄉進一步均衡；政策制定，社會保障逐步統一，達到建設成果城鄉通用共享的城鄉一體化發展的目標。
二、今后可以從以下幾方面加快推進秦皇島市新型城鎮化進程
（一）優化城鎮布局空間，實現秦皇島強市富民
我們要避免由于城市規劃缺乏科學性和預見性而制約新型城鎮化進程的事件發生。不能盲目照搬國外建筑模式，要盡量科學規劃，做得詳盡，同時在制度上要進行完善，堅決避免領導干部人為地干預城市規劃的情況，堅決杜絕一屆領導一套規劃，常換常變的現象。受天然生態資源環境和科技文化水平發展不平衡的影響，秦皇島市地域差異較為明顯。政府有關部門應堅持以人為本、實事求是和可持續發展的原則，逐步由擴張性規劃轉向限定城市邊界、優化地域空間結構，深入研究我市經濟社會、歷史文化、自然發展前景，保證規劃的科學性、權威性和嚴肅性，加強城市規劃的統一管理，保證城市規劃的延續性。建立科學規范的規劃決策、執行、監督體系。秦皇島市具有厚重的歷史文化底蘊，我們可以把其融入城鄉一體化建設之中，挖掘城市歷史文化符號，建設特色城鄉一體化布局。秦皇島市各縣文化內涵和資源底蘊別具特色，在城鄉一體化建設中，科學合理謀劃布局的基礎上，積極拓展城市發展空間，深度挖掘和規劃縣城重點地段的特色風貌塑造和特色設計，控制主城區體量，節約集約利用土地，打造特色城鎮規劃布局。
（二）優化產業結構，推動城鄉產業融合
考慮到秦皇島市城鄉各方面的巨大差距，要盡快優化產業結構，推動產業融合，統籌城鄉一體化發展，縮小城鄉差距。由過去的偏重城市發展逐步過渡為“城鄉分治”，全面發展城鄉一體化。在加速縣域經濟城鎮化步伐的基礎上，增強城市綜合承載力；統籌優化現代農業，大力調整農業結構，不斷加大支農惠農政策落實力度，以觀光休閑農業園為龍頭，通過龍頭帶基地、基地連農戶的形式改善農業專業化布局，讓規模化和一體化農業成為現實，促進農業產業化經營，加快農業現代化。城鄉一體化與發展特色農業相結合，不同縣鎮發展特色主導產業：昌黎縣的葡萄酒產業、撫寧的造紙業、盧龍的板栗和淀粉加工業都可以作為重點扶持龍頭特色產業，逐步形成融種植、加工、包裝、銷售一條龍的產業鏈，實現產業與文明相互滲透的城鄉統籌發展目標。全面推進集發農業觀光園同三產互動發展，探索土地入股等新的機制，加快重點農業項目上規模、見效益，延伸農業產業鏈，讓富余勞動力從事其他生產經營活動，創造更多財富收入；堅持城市化進程以培育支柱產業為依托，注重工業化作為產業支撐，只有加快推進工業化進程，才能大力發展城鎮經濟，走新型工業化道路；才能進一步提升城鎮經濟實力，推動城鄉產業融合。
（三）加快城鄉一體化建設，營造濱海宜居城鎮
新型城鎮化能夠推動公共服務業、消費型服務業和生產型服務業發展，提高第三產業比重。城鄉一體化建設可以促進居民的生活環境改善，提升城鎮品位和硬件設施水平，吸引更多周邊人口。重點支持經濟實力強的鄉鎮進行培育，拓展區域內涵，發展為秦皇島市的特色商貿和旅游名鎮，以點帶面，打造文明向上的城鄉一體化氛圍。同時讓城鄉一體化建設與投資環境相互促進，輻射北部工業區和經濟技術開發區域經濟，構造流通商貿城鎮。大力發展休閑商務環境和設施,滿足人們邊工作邊休閑的愿望,以其獨特的區位優勢和自然環境造就濱海宜居城鎮，這樣就會吸引京津及周邊的高消費人群來到秦皇島，拉動消費、帶動旅游業和相關第三產業，實現“開放強市、旅游興市、產業立市、文化鑄市”的發展戰略。
（四）破除機制體制障礙，推進城鄉一體化
秦皇島城鄉一體化過程中，農村人口大量進入城鎮，各種矛盾和問題也會集中出現并阻礙新型城鎮化進程。首先，農村土地制度的改革有可能阻礙城鄉一體化進程，承包制會阻礙農業生產的規模化、一體化和科技化。其次，戶籍制度進一步限制了農村人口流向城市，享受不了市民權利，阻礙城鄉一體化進程。最后，社會保障制度的不對稱、不平衡，改革緩慢，保障體系隸屬不同行政管理部門，導致城鄉社會保障不能完全統一。秦皇島市應深入貫徹落實黨和中央經濟工作會議精神，立足秦皇島市實際情況，進一步放寬城鎮落戶條件，積極穩妥深化戶籍制度改革，逐步取消二元制戶籍管理制度。建立統一完善的社會保障體系，保證城鄉待遇一致，讓農民進城后可以享有和市民同樣的醫療、養老、教育等權利。統籌城鄉一體化發展。建立城鄉統一的社會就業失業登記制度，為推進新型城鎮化提供有力保障。
（五）注意城鄉環境保護，重視程度一體化，優化生態環境
2015年秦皇島市建成區面積進一步擴大，人均道路面積居全省前列，公共交通發展迅速，城市環境空氣質量在全國范圍內保持較高水平，全市污水集中處理全面覆蓋各個縣區，城市生活垃圾達到全部無害化處理，生態環境進一步得到優化。在此基礎上要注意考察生態系統的生物因子和非生物因子的影響；通過對生態因素的識別以及對這些因素的分析，提升城鄉環境保護重視程度，不要存在差別待遇，在觀念上意識到城市與農村環保一樣重要，爭取做到城鄉環保的一致性。同時環境保護管理體制要一體化，達到設計一體化、保障體系一體化。依據城市和農村的不同特點完善各自的環境管理體制，逐步增加農村的環保投入。在此基礎上，城鄉環境保護法要進一步完善，讓農村環保工作同樣有法可依，根據農村環保的特點，修訂與完善相關環保法律法規，制定專門的農村環保法規體系，達到城鄉環境保護一致性。
參考文獻：
[1]王志敏．秦皇島市新型城鎮化建設中的問題與對策[J]．中外企業家，2014（6）．
[2]東曉，劉興鵬．新型城鎮化進程中的中小城市環境風險及其防控[J]．天府新論，2014（5）．