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關鍵詞： 森林;涉林案件;森林保護
廣義森林,包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生動物、植物和微生物。森林是人類最早的家,衣食住行都源于此,后來祖先們搬出森林,但仍仰賴森林提供生活所需,森林與人類從很久遠的年代開始,已成為密不可分的部分。然而,由于人們對森林木材資源的大量消耗與破壞,地球上的森林面積在逐年變小,引起了多方面的環境問題,例如干旱少雨、氣候變暖、水土流失、沙塵暴和空氣污染加重等。因此,森林對環境和生態的價值遠遠高出了它提供木材的價值。
1森林的重要性
1.1森林是天然的制氧工廠
氧氣是人類維持生命的基本條件,文獻記載,一個人要生存,每天需吸入0.8kg氧氣,排出0.9kg二氧化碳。據研究測定,樹木每吸收44g的二氧化碳,就能排放出32g氧氣;樹木的葉子通過光合作用產生的葡萄糖,1g就能消耗2 500l空氣中所含有的全部二氧化碳。而10m2的森林或25m2的草地就能把一個人呼吸出的二氧化碳全部吸收,供給所需氧氣。就全球來說,森林綠地每年為人類處理近千億噸二氧化碳,為空氣提供60%的凈潔氧氣。
1.2森林是空氣的凈化物
隨著工礦企業的發展以及人類生活用礦物燃料的劇增,受污染的空氣也開始威脅人類健康,其中二氧化硫就是分布較廣、危害較大的有害氣體。據測定,森林中空氣的二氧化硫要比空曠地少15%~50%。若是在高溫高濕的夏季,隨著林木生理活動的旺盛,森林吸收二氧化硫的速度還會加快。相對濕度在85%以上,森林吸收二氧化硫的速度是相對濕度15%的5~10倍。
1.3森林有自然防疫作用
樹木能分泌出殺傷力很強的殺菌素,能殺死空氣中的病菌和微生物,對人類具有保健作用。有人曾對不同環境每1m3空氣中含菌量作過測定:在人群流動的公園為1 000個,街道鬧市區為3~4萬個,而在林區僅有55個。此外,樹木分泌出的殺菌素數量也是相當可觀的。例如,1hm2檜柏林每天能分泌出30kg殺菌素,可殺死白喉、結核、痢疾等病菌。
1.4森林是天然的消聲器
噪聲對人類的危害隨著公共交通運輸業的發展日趨嚴重,城鎮尤為突出。實驗測得,公園或片林可降低噪聲5~40db,比離聲源同距離的空曠地自然衰減效果多5~25db;汽車高音喇叭在穿過40m寬的草坪、灌木、喬木組成的多層次林帶,噪聲可以消減10~20db,比空曠地的自然衰減效果多4~8db。
1.5森林具有防止風沙、減輕洪災、涵養水源和保持水土的作用
由于森林樹干、枝葉的阻擋和摩擦消耗,進入林區的風速會明顯減弱。據資料介紹,夏季濃密樹冠可減弱風速,最多可減少50%,人類便利用森林的這一功能造林治沙。另外,樹冠對雨水有截流作用,能減少雨水對地面的沖擊力,保持水土。據計算,林冠能截流10%~20%的降水,其中大部分蒸發到大氣中,余下的降落到地面或沿樹干滲透到土壤中成為地下水。所以一片森林就是一座水庫。
2森林遭受破壞現狀
森林如此之重要,然而人類卻在悄然不覺中蠶蝕著這一片又一片的綠色屏障。據聯合國糧農組織統計,地球上幾乎1min就有超過20hm2的森林被毀掉,1950~1985年,短短的30多年時間,全球的森林面積減少了1/2。
多年來,為了保護珍貴的森林資源,我國建立了嚴密的森林資源管理監督機構,組織開展了各類不同程度的打擊破壞森林資源和侵占林地專項行動,雖取得了一定成效,但由于諸多因素影響,我國林政案件的發生仍舊呈上升趨勢,違法征占用林地行為屢禁不止,
林地流失狀況依然嚴重,林地保護管理形勢嚴峻。據統計,2007年上半年,全國共發生林政案件20.95萬起,其中違法運輸木材案件占60%;共查處林政案件20.75萬起,查處率為99.02%。與2006年同期相比,2007年上半年林政案件總數增加3.4%,非法收購經營加工木材案件增加21.6%,違法征占用林地案件增加12.3%,違法運輸木材案件增加5.5%,盜伐濫伐林木案件基本持平。 2007年上半年,因林政案件造成林木損失21.7萬立方米,其中,48.7%因盜伐濫伐林木案件造成。另外,森林火災對森林造成的破壞尤其嚴重。
近年來,全國發生的多起森林破壞大案,都是無以用簡單的數據來比擬的。因此,如何更好的保護森林資源,成為迫在眉睫,且亟待解決的重要問題。
3森林保護對策
3.1通過有關職能部門,普及《森林法》等有關法規及有關環保知識
各級人民政府應當采取多種形式宣傳森林法律、法規,增強公民的綠化意識,利用多種形式,深入鄉鎮、村組和山區農戶等基層,進行當地農民及全社會的環保意識教育。充實基層林業管理隊伍,保證經費等物質支持及時到位,并賦予其一定的行政執法權,以便及時、有效地制止亂砍濫伐林木等違法犯罪行為。
3.2結合檢察機關,開展國家機關工作人員瀆職犯罪預防工作
深入到涉林案件中多發、易發瀆職犯罪的地方或部門,加強國家森林法規和刑法關于瀆職犯罪有關規定的宣傳教育,增強有關主管領導和工作人員按照職責要求嚴格依法行政的觀念,以達到從源頭上預防此類瀆職犯罪的目的。
3.3加大林政執法隊伍建設,理順林業管理體制
結合大力查辦涉林案件中發生的瀆職犯罪案件,或結合案例以案釋法,提高有關人員執法水平,促使其依法行政,文明行政;或指出其隊伍建設管理上的漏洞和不足,達到更有效地管理森林資源、打擊涉林違法犯罪的目的。
3.4總結以往查辦林業主管領導和林業工作人員瀆職犯罪的有效經驗和手段,加強執法監督
根據林業犯罪的特點和規律,對林業執法過程中暴露出的職務犯罪行為,堅決予以打擊。通過再查辦一批有震動、有影響的瀆職犯罪案件,促進林業工作人員嚴格執法,以便有效、及時地打擊破壞林業資源行為。
3.5嚴格實行責任追究制度
把森林資源保護納入目標管理,鄉鎮主管領導為主要責任人。指派專門執法人員對采伐地點、木材市場、木材經營加工點等處加強監管,整頓流通秩序。加強野外火源管理,嚴格用火審批制度。加強森林病蟲害防治工作,強化植物檢疫。加強對珍貴野生動物、珍稀野生植物、名木古樹的保護工作。對在監管中涉嫌濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的執法人員,由司法部門依法追究刑事責任。
3.6建議土地管理部門嚴格依森林法、土地管理法的規定辦理林地征占用手續
保證在日常工作過程中照章辦事,不越權,不違規,在嚴格執行征、占用林地審批制度后再依法辦理土地審批手續,切實加強管理,堅決制止隨意侵占、破壞林地的行為。
參考文獻
[1] 李智勇.中國森林生態史引論[m].北京:科學出版社,2007.
關鍵詞：土地開發；一級開發；開發模式；土地管理
在我國現有土地開發制度生效前，土地利用只局限于出讓、劃撥等形式。近年來，隨著經濟社會的發展，房地產行業風生水起，土地資源成為緊缺資源，在實行土地儲備制度的大背景下，我國逐漸形成現階段的土地一級開發模式，根據各地情況不同，采取先行先試的方式，各地形成不同的一級土地開發模式，企業和政府之間協同運作，共同構成現有土地一級開發體系[1]。
一、土地一級開發的基本含義
從概念來講，土地一級開發的概念仍存在諸多爭議，不管是實務界還是學術界普遍認為，土地一級開發是在國家宏觀調控指引下，根據不同城市的功能規劃與定位，有針對性的土地開發模式，涉及到城市基礎設施與商業開發等多種要素。從本質來看，土地一級開發是在指土地資源開發利用的一個階段，屬于開發利用的初始階段[2]。在我國現有土地權屬規劃內，土地的所有權屬于國家，要想開發利用土地，必須取得土地的使用權，主要包括出讓、轉讓、劃撥三種方式。土地一級開發是指在土地使用權尚未發生移轉的情況下，開發主體依據國家規劃與宏觀政策，對土地資源進行有針對性的資源配置，實現土地資源的優化整合，達到可進一步利用目標，包括完成拆遷等基礎環節，使土地不再具有權利主張的可能性，實現土地從“生地”到“熟地”的轉化。
二、土地一級開發的基本模式分析
從不同的角度進行探討分析，土地一級開發包括多種模式，最為重要的劃分方法是依據開發主體來劃分，在土地一級開發管理體系中，包括政府、企業等多種要素。
（一）政府主導下的土地一級開發模式
作為土地一級開發的一種重要類型，政府主導下的土地一級開發強化政府自身的作用。政府代表國家，代表土地資源的利用者與使用者，通過組建機構的方式，整合相關土地利用資源，實現土地利用權屬的厘清與界定工作，進而完成土地一級開發工作[3]。政府通過設立專項基金或者財政撥款的方式，完成土地一級開發相關工作。在政府主導下的土地一級開發工作，不僅要完成土地使用權屬的移轉，同時也要完成相應的基本土地平整工作，同時要達到“三通一平”水平，保障基礎設施建設，為土地的進一步開發利用打好基礎。在政府主導的土地一級開發模式中，最重要的就是突出政府的管理屬性，是一種公權力的介入過程。
（二）企業主導的土地一級開發模式
作為一種重要的土地資源開發利用模式，企業深度介入土地開發工作。隨著我國改革進程的深入，越來越強調市場在經濟資源配置中的決定性作用。作為市場經濟的代表，企業在改革進程中發揮著重要的作用。土地資源作為一種稀缺資源，需要通過市場進行調節，進而實現科學定價與高效利用。企業主導下的土地一級開發模式，具有資源利用效率高等優點[4]。近年來，我國很多重要的土地資源利用，都能看到企業的身影，在最早的中關村土地資源開發利用過程中，當時國家尚未出臺相關規定，就通過引入企業的方式，進行了土地資源一級開發，取得了比較好的開發效果。但是，單純的企業開發模式，仍然存在一定的弊端，由于企業具有逐利性，而土地又是一種稀缺資源，企業由于自身的經濟屬性，在開展開發活動過程中，更加注重經濟效益，而土地資源開發利用又具有較強的社會屬性，二者之間存在一定的矛盾。
（三）政府與企業協同的土地一級開發模式
黨的十八屆三中全會提出，要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，同時強化政府引導作用，實現政府力量與市場力量的有機結合。在土地一級開發領域，政府與市場協同開發，就是一種有益的嘗試。通過政府主導，保證土地一級開發的正確方向，同時充分引入企業資源，通過運用企業的現代開發理念與管理模式，實現土地資源的高效開發與利用，進而釋放土地資源發展的潛力與活力，適應現代經濟社會發展需求。
三、我國土地一級開發的現狀分析
（一）開發的體量大，目前在一級開發的規模上，少則上千畝，多則數十平方公里，且多由有實力的房地產公司作為實施主體。
（二）投桃報李的模式已很難適應當前土地市場：一級開發中征地和拆遷是土地一級開發的核心問題，也是難點問題。現在拆遷的成本已越來越高。參與一級開發的企業其目的最終是為了拿地，而不僅僅滿足于不到10%的一級開發利潤。土地掛牌和摘牌制度會使土地一級開發的企業存在拿不到地的風險，存在不穩定性。
（三）操作彈性大，據《憲法》和《土地管理法》對征用土地的規定，土地一級開發的主體應該是當地政府，但究竟誰可以成為操作主體、開發成本如何界定、利潤如何分配，無明確的法律依據可言，雖有“誰投資，誰收益”作為指導，但仍存在大量的不公平現象發生。
（四）三大利益集團的權益應進一步的明確和規定，在一級開發過程中，政府、一級開發企業、土地持有者三方無疑成為了利益分割的三大集團，“最牛釘子戶”、農民自焚、官員接受調查的鬧劇，一定程度上造成了社會不和諧的一面。
四、優化我國土地一級開發模式的有效路徑
經過實踐與探索，我國土地一級開發已經形成了有層次、立體化的綜合開發模式，充分激發了多方發展活力，實現了土地資源的優化配置，對于提升我國土地資源利用效率，具有至關重要的作用。但是，我國目前的土地一級開發模式，仍然存在諸多不足，亟待優化提升，推動我國土地一級開發不斷提檔升級，助力全面小康社會建設。
（一）構建法律體系，強化制度保障
土地作為一種稀缺資源，要想實現高效開發利用，離不開系統的法律規范。我國土地一級開發受到我國《土地儲備辦法》的規制，同時還有很多規定，散見于各種法律法規當中，因此，通過購構建完整、科學、具有體系性的土地資源一級開發法律體系，對于土地一級開發工作的順利開展，具有重要的現實意義。在實踐操作中，要通過制度體系建設，明確土地資源開發過程中權利和義務，將土地一級開發各項工作都裝進制度的“籠子”當中，滿足我國發展過程中的土地需求，實現有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。
（二）豐富開發模式，優化開發體系
隨著市場經濟的深入發展，土地作為一種資源，具有天然的市場屬性，自然要進入流通領域中。在我國現有土地管理規制體系下，很多規定具有明顯的滯后性，而土地資源開發市場化進程的推進，產生了許多新興的土地一級開發模式，但明顯存在著規制上的空白[5]。因此，從國家主導層面來看，要客觀、理性、科學看待這些新興土地一級開發模式，通過法律法規進行明確，進而實現我國土地一級開發體系的優化，推動我國土地資源的高效利用。
（三）因地制宜開發，提升開發效率
我國幅員遼闊，不管是土地資源還是經濟發展水平，都存在著較大的差異，傳統的“一刀切”土地一級開發模式，明顯存在著弊端，在優化管理體系過程中，要做到因地制宜開發，提升土地資源開發利用效率。在實踐工作中，需要從立法規制與操作規范兩個角度入手，解決土地一級開發中存在的諸多問題，優化土地資源利用與發展結構，推動經濟發展提檔升級，助力“兩個一百年”工程建設。
結語：
綜上所述，現階段我國土地一級開發已經形成了相對較為成熟的模式，基本實現了國土資源的高效利用，對于提升土地資源利用效率，具有十分重要的作用。探索多樣的土地一級開發模式，對于社會發展與經濟建設而言，具有至關重要的意義。
參考文獻
[1]付紹喜.現階段土地一級開發模式的探索[J].財會學習，2016（19）：186-187.
[2]姚進，孫B.土地一級開發模式及策略[J].合作經濟與科技，2011（23）：10-11.
[3]尚淑莉.我國土地一級開發運作模式研究[J].法制與社會，2011（36）：176-178.
關鍵詞:礦產資源開發 環境保護 生態補償 法律制度
中圖分類號:F062.2 文獻標識碼:A
文章編號:1004-4914(2010)06-063-03
礦產資源是人類社會發展和進步的重要基礎,然而,隨著現代社會發展速度的加劇,人們對礦產資源的索取和依賴越來越大,相應的開發力度和對環境破壞的程度也越來越大。因此,如何減少和遏制礦產資源開采對環境的破壞,促進經濟社會的可持續發展,便成為我們亟待解決的重大問題。雖然我國部分地方對資源開發的生態補償做了有益的探索,但由于政策的易變和上位法的缺失,使得地方在礦產資源開發生態補償上是“步履維艱”。
在當前的法律體系中對由礦產資源開發造成的環境污染和生態破壞都不存在真正意義的生態補償,即便是具有補償性質的資源稅費也不具有補償環境生態功能減損的性質,充其量不過是對礦產資源的資源價值的經濟補償而已。本文認為,針對礦產資源開發中多是市場行為的特殊性,得出礦產資源開發生態補償應是以市場補償為主導、政府補償為輔助的補償模式。其補償范圍主要包括對受損環境的生態功能的恢復和礦區喪失發展機會的居民的補償,其資金來源主要由礦業企業和受益地區來支付。
一、礦產資源開發中生態補償問題的提出
由于礦產資源作為自然資源的重要組成部分,一般存在于地球表面的巖石土壤圈,它不僅是支撐人類和其他一切有生命物體的必備環境要素,同時也是維持地球系統生態平衡的重要介質和載體。礦產資源開采造成的生態損害涉及氣圈、水圈、生物圈和巖石圈,各種探礦和采礦活動都會對土地、水、植被、其它資源以及社區居民的權利造成不同程度的價值損失或損害。盡管可以通過嚴格的政府監管來使環境損害減量化,但一些外部環境損害仍不可避免。
故此,礦產資源的開發利用不能只像其他物質財富一樣,僅僅追求占有、使用、受益的效率最大化即可,還需考慮到礦區這一生態系統的平衡以及水圈、生物圈、大氣圈的其他部分的協同作用,不至于因不合理地開發利用而打亂生態系統的平衡,招致環境的破壞,引發人類的生存危機。我國對礦區生態環境補償的探索與研究已有20多年,但仍處于摸索階段。
二、我國礦產資源開發中生態補償的現狀及評價
1.我國礦產資源開發中生態補償的現狀。
(1)礦產資源開發綜合治理的法規政策。近年來,我國十分重視建立和完善有關礦山資源綜合利用和環境治理的法規,并已經逐步確立了土地利用規劃、環境影響評價、環保“三同時”制度、勘探權和采礦權許可證制度、限期治理等法律制度。在已經出臺的《礦產資源法》、《環境保護法》、《土地管理法》和《土地復墾規定》中,對礦產資源綜合利用和礦山環境治理分別從不同角度提出了要求,并以此為基礎在《礦產資源法實施細則》、《礦產資源保護條例》、《礦山環境保護條例》中強調了礦產資源綜合利用和礦山環境治理的內容,提出實行礦山環境影響評估制度和礦山環境恢復保證金制度。例如:“開采礦產資源,必須遵守有關環境保護的法律規定,防止污染環境。開采礦產資源,應當節約用地。耕地、草原、林地因采礦受到破壞的,礦山企業應當因地制宜地采取復墾利用、植樹種草或者其他利用措施。”在一些地方性立法中也有礦山環境保護的專門規定,例如《安徽省礦山環境保護管理辦法》《陜西省地質環境管理辦法》等。這些規定雖然是關于礦產資源開發過程中的環境保護問題,但均沒有涉及生態補償問題,沒有明確補償主體的認定、補償標準的確定、補償途徑問題、補償對象的確立、如何使用補償費用,并建立起有效的生態環境效益補償費來源和使用的監督機制。
(2)具有補償性質的資源稅費。我國與礦產資源相關的稅費主要有礦產資源稅和礦產資源補償費,但這些稅費在征收數額上遠遠不能滿足對礦山環境保護的作用。從最初的設計目的來看,資源稅費并未將資源開采造成的生態損害成本計入,主要是偏重于補償資源自身的經濟價值以及調節資源級差收入,或者重在解決資源耗竭性補償問題,或者屬于礦產資源勘探投資的對價,都不存在對生態的補償問題。可見我國征收的礦產資源補償稅費只是對礦產資源開采所造成的資源經濟價值損失的補償而并不具有生態補償的意義。
(3)生態補償費征收情況。生態補償費是由國家根據礦產資源噸礦或一定銷售收入比例征收,并用于修復礦產資源開發造成的生態環境損壞的費用。中國最早的生態補償費實踐開始于1983年,云南省以昆陽磷礦為試點,對每噸礦石征收0.3元,用于開采區植被及其它生態環境破壞的恢復費用,取得了良好效果。20世紀9O年代中期進入了高峰,1989年江蘇省人民政府制定并實施了《江蘇省集體礦山企業和個體采礦業收費試行辦法》,規定對集體礦山和個體采礦業開始征收礦產資源費和環境整治資金,征收標準為銷售收入的2%~4%,并規定由環保部門管理和征收。各級地方政府征收的生態環境補償費,為生態環境保護提供了有力的經濟支持。廣西利用征收的生態補償費,開展了水土流失和農田污染的治理,取得了良好的效果。多年的實踐證明,生態補償費對于推進礦區生態環境的修復治理,增加礦區安全投入等都起到了積極的作用。
但從全國整體情況看,建立和完善生態補償費的征收制度仍任重而道遠,生態補償費的征收存在很多問題:從以上礦產資源補償費征收實踐可以看到,資源補償費的征收對礦區生態恢復和生態建設具有積極作用,但由于現有的礦產資源補償費的征收依據是資源耗竭性補償原理,征收標準過低,不僅沒有充分達到資源耗竭性補償,更沒有體現資源耗竭過程中對環境污染和破壞造成的生態損失的補償,無法維持礦產資源的可持續利用和良好生態環境。
2.對我國礦產資源開發生態補償現狀的評價。通過以上對我國礦產資源開發補償的相關法律政策的規定及其性質的初步分析,可以得出這樣的結論:正是由于制度上的缺陷,使現有的礦產資源補償沒有以“生態”為對象,都不是以礦產資源開發過程中生態功能恢復、維護、提升為目的而制定的。現有的礦產資源稅、礦產資源補償費、探礦權使用費和采礦權使用費,探礦權價款和采礦權價款,主要是偏重于補償資源自身的經濟價值以及調節資源級差收入,或者重在解決資源耗竭性補償問題,或者屬于礦產資源勘探投資的對價,都不存在對生態的補償問題。因此,以上制度均不具有生態補償的性質。
因此,筆者認為,在我國礦產資源及其相關立法中,還沒有真正建立礦產資源開發生態補償機制,礦產資源開發生態補償法律制度嚴重缺失。雖然在國家政策法規的指引下,一些資源大省也作了有益的嘗試并取得了一定的效果,但行政手段限于人力和財力,不僅不太現實,而且行政手段也最容易異化和被利用。協調人與自然之間的關系,解決代際、代內之間在利用礦產資源開發利用方面的利益沖突,這是整個法律制度所必須面對的挑戰。長期以來我們在資源開發領域過分倚重政策調整而忽視了法律調整,使得礦產資源生態補償的長效機制一直未能真正建立。目前我國礦產資源生態補償規定大多是政策層面的,而且是政出多門,未形成完整統一的向社會公布的政策文件,這給我國礦產資源生態補償活動的展開帶來諸多障礙和限制。地方的生態修復治理工作由于缺少法律依據和科學政策的指引,地方生態補償工作步履維艱,“誰破壞、誰治理”的生態修復治理原則得不到落實,最終承擔環境破壞成本的仍然是政府和社會。社會公益原則[3]始終是國家規制市場經濟生活的基本出發點和最終歸宿,是國家對于市場經濟的調控、政治政策干預及生活道德等等各個方面的諸多利益的綜合,尤其是自然資源與生態保護,環境保護,城鄉公共設施的建設,社會醫療衛生等等,都是相對于國家和集體、個人的特殊的獨立的利益形態,即公共福利、公共利益。
實踐證明有必要及時將其上升為法律規范,“補償政策法律化”使礦產資源補償制度名副其實地成為使受損權益得到恢復和彌補的一種法律手段和法律制度。強調法律制度在生態補償中的重要性和權威性,對于整個生態保護和經濟建設的可持續發展具有至關重要的意義。接下來我們就從法律的角度對礦產資源開發生態補償的基本問題進行探討研究,希望能為我國礦產資源開發生態補償制度的早日構建掃除理論上的障礙。
三、礦產資源開發中生態補償的法律內涵
1.礦產資源開發中生態補償的定義。
(1)生態補償的法律內涵。生態補償是一個十分寬泛的概念,不同研究領域的學者對它從不同角度進行定義。從法律的角度,有學者認為生態補償是指:“為了恢復、維持和增強生態系統的生態功能,國家對導致生態功能減損的自然資源開發或利用者收費(稅)以及國家或生態受益者對為改善、維持或增強生態服務功能為目的而作出特別犧牲者給予經濟和非經濟形式的補償。”也有學者認為,“生態補償從狹義的角度理解就是指:對由人類的社會經濟活動給生態系統和自然資源造成的破壞及對環境造成的污染的補償、恢復、綜合治理等一系列活動的總稱。廣義的生態補償則還應包括對環境保護喪失發展機會的區域內居民進行的資金、技術、實物上的補償、政策上的優惠,以及為增進環境保護意識,提高環境保護水平而進行的科研、教育費用的支出。”前者主要是從狹義角度對生態補償進行的探討,明確了生態補償的目的、生態補償的主體和對象以及生態補償的依據;后者從狹義和廣義角度對生態補償進行了探討。但它們的核心都是圍繞對生態功能保護展開的,生態功能的破壞者和受益者均應提供補償,以維持、改善和增強生態功能;同時也必須考慮對環境保護喪失發展機會的區域內居民進行的資金、技術、實物上的補償、政策上的優惠等。
(2)礦產資源開發生態補償的含義。目前,理論界對資源開發生態補償有廣義和狹義的理解。狹義的資源開發生態補償是指對生態功能的補償,即讓生態保護成果的受益者支付相應的費用,解決好生態產品這一特殊公共產品消費中的“搭便車”現象,激勵公共產品的足額供應;廣義的資源開發生態補償,不僅指對生態功能的補償,還包括資源開發過程中對環境污染、破壞的補償,即通過對污染和破壞環境的行為進行收費或對保護生態資源環境的行為進行補償,以提高該行為的成本或收益,達到保護生態資源環境的目的。
礦產資源開發生態補償是生態補償理論在礦產資源開發過程中圍繞對環境與生態保護的具體運用。本文所指的礦產資源開發生態補償,是著眼于對“生態”的補償,但不應局限于狹義,而應從廣義上去解釋,即是指因礦產資源開發,給礦區(礦業城市)的自然生態環境造成污染、破壞,環境生態功能下降而進行的治理、恢復、校正所給予的資金補償,對礦區居民、礦業城市喪失可持續發展能力所給予的資金扶持、技術和實物幫助、稅收減免、政策優惠等一系列活動的總稱。具體包括以下三方面的內容:因礦產資源開采而給周圍環境造成的污染、破壞的恢復治理,由礦產資源開發者和礦產資源利用受益者進行補償;因礦產資源開采而給周圍環境造成的污染、破壞導致礦區居民喪失發展機會,由礦產資源開發者和礦產資源利用受益者給予的補償;因礦產資源的不合理定價而給礦業城市造成生態環境成本投入的損失,由其他工業城市(非礦業城市)對礦業城市作出補償。
2.礦產資源開發中生態補償的本質。既然生態補償是通過對損害(或保護)資源環境的行為進行收費(或補償),提高該行為的成本(或收益),從而激勵損害(或保護)行為的主體,減少(或增加)因其行為帶來的外部不經濟性(或外部經濟性),達到保護資源之目,所以我們可以得出生態補償的本質就是一種利益協調機制。生態補償機制通過對不同主體的經濟利益和生態利益、生存利益和發展利益等利益進行動態的協調來達到多元主體的利益均衡。從而達到對生態環境的保護,區域發展的協調和社會人與人之間的和諧。
具體到礦產資源開發領域,我們先來分析礦產資源開發利用過程中的受益主體和受損主體。因礦產資源開發而受益的包括礦產資源的開發者、利用者即最大的受益者礦業企業,以及因資源的開發而受益的地區以及因使用初級礦產品而受益的特定個人;反之在資源開發過程中受損的主要有由于采礦行為被“開膛破肚”因而留下千瘡百孔的礦區環境和因環境退化而喪失可持續發展機會的礦區居民。作為利益協調機制礦產資源開發生態補償的本質就在于要使在資源開發過程中引發的不同的受益主體和受損主體的生態利益與經濟利益和生存利益與發展利益之間進行動態協調使不同的利益沖突得以均衡。
3.礦產資源開發生態補償的功能。關于生態補償的功能,學界一般認為有以下三種:一是預防功能。該制度能有效預防和抑制環境問題的產生;二是引導功能。生態補償不僅能直接改變行為的成本收益關系,而且能間接改變環境行為的背景和氛圍,極大地改變環境行為的意識、動機、方式和工具,從而釋放出極大的精神力量和道德力量;三是約束功能。生態補償對環境問題制造者而言,是巨大經濟負擔,構成極大成本約束,迫使環境問題制造者加快調整行為方式和生產方式。具體到礦產資源開發生態補償同樣具有預防、引導和約束這三種功能。
(1)預防功能。目前,我國人動空間狹小,人口與資源環境緊密相連,使得礦產資源開發活動具有極強生態效應和社會效應,既可能影響生態環境,也可能干擾社會發展;既可能傷害社會財富和人體健康,又可能損害生態環境,導致人與人之間的矛盾和人與資源環境的矛盾。而礦產資源開發生態補償通過向受損的礦區環境救濟,能促使受損生態環境恢復和重建并有效恢復和改善生態質量,切斷或抑制導致社會不穩定的生態根源和誘因;向受害人救助,彌補損失,使受害人損益平穩或略有盈利,能消除受害人不滿和怨氣,化解矛盾,切斷導致生態退化的社會經濟根源和刺激因素。
(2)引導功能。礦產資源開發的生態補償不僅能直接地調控礦業企業利用環境行為的末端及后果,改變其行為的成本――收益關系;而且能間接地調控其對資源開發過程的心理、動機、思維、預期和價值判斷等,改變環境行為的背景和氛圍。并通過改變開發行為的意識、動機、方式和工具,從而培養其良好的環保意識能正確處理資源環境的經濟利益和生態利益的關系。
(3)約束功能。礦產資源開發生態補償對資源的開發者、利用者而言,是巨大經濟負擔,構成極大成本約束,迫使礦業企業加快調整其原有的粗放型的行為方式和生產方式。在大規模的礦產資源開發過程中,既會產生礦區環境的污染破壞,也會因此而對礦區居民產生預料之外的副作用和負產物,使他們因生態的破壞而喪失在礦區可持續發展的機會。在有些人受害的過程中,有些人則在過程中受益,成為受益者。礦產資源開發生態補償要求其運用環境法學中著名的科斯定理為指導,以補償為手段和媒介,要求環境問題制造者補償損失;或者向受害者補償損失,使其損益平衡,來消除環境問題解決過程中的矛盾和沖突,促進人與自然,區域經濟社會的協調發展。
四、結論
雖然,我國環境保護法、礦產資源法及相關法律中對礦產資源開采過程中環境保護問題也做出了規定,但由于其并未涉及生態補償而流于形式。借鑒國外礦山環境保護的先進經驗設立礦山環境恢復治理保證金制度在一些地方取得了良好的效果,但由于上位法的缺失難以在全國范圍內實施。因此,筆者認為,要有效解決礦產資源開發過程中不同主體的經濟利益與生態利益和生存利益與發展利益的沖突,在法律上構建完善的礦產資源生態補償制度是關鍵。而構建礦產資源開發生態補償制度的關鍵是要解決好該制度所涉及的基本理論問題,為其建立掃除理論上的障礙。通過法律措施對受損的礦區環境進行修復和治理對受損的礦區居民進行補償促使礦業與環境、人與自然、經濟與社會的關系得以協調,這必將有力推動我國和諧社會的建設、社會公平的實現,加快我國法治社會建設的進程。
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