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關鍵詞：威寧縣 征地拆遷 城市化建設
一、存在的困難和問題
1.宣傳工作不到位
部分干部對拆遷工作認識不足，創新意識、責任意識不強。拆遷工作不僅僅是經濟問題，也是民生問題、穩定問題，事關經濟社會發展全局。但是，目前仍存在少數干部和職能部門對拆遷工作重視不夠，工作創新意識、責任意識不強等問題，導致部分工作推進不積極，工作落實不到位。
以威寧縣草海鎮為例，通過調查，群眾只知道要征地拆遷，大都對征地拆遷帶來的好處了解甚少。比如小城鎮建設可以改進農民生活條件，促進農村城市化，能使村民的經營多樣化；工業園區的建設，在滿足其政府意愿，促進區域經濟發展的同時，也為當地廣大群眾提供大量就業機會；而畢威（畢節―威寧）高速公路更是一項惠民工程，俗話說“要致富，先修路”，只有把路修好了，村民才能更好走出大山，和外面的世界交流、接軌，高速公路的修建，更加方便當地人民與外界來往；草海景區的建設更是當地農民脫貧致富的一個法寶，外來的旅游投資建設，可以帶動鄉里相關產業的一系列發展，旅游者的吃住行消費都是當地人民的收入。而這一切的好處都被村民現有的征地補償費所掩蓋，村民短淺的目光都反映出基層干部宣傳不到位，沒有把實實在在的好處給農民講清楚，導致村民只顧極少的補償款，而拒絕拆遷。
2.法律法規不健全
法律法規不健全主要表現在以下幾個方面：
第一，就村民而言，土地是農民生存的至寶，許多村民接受不了土地被征的事實。許多村民認為，土地是自己私有的或承包的，國家無權征收或得由自己定價，這樣一來導致征地障礙加大。有極個別的村民還利用征地拆遷做一些不利于大局的事情，如聽到土地即將要被征收的消息，受到眼前利益驅使，進行搶建（違章建筑）、搶種（種植經濟作物）。這些無非就是想多得一點補償款，但給我們工作人員增加了工作難度。少數村民為了自己私人利益，煽動他人上訪，從而影響發展大局。
第二，對于政府，在拆遷過程中，嚴重混淆了農民土地的集體所有性質和房屋的私有性質。長期以來，對于農民房屋私有財產權，有關部門沒有高度重視，一直采取忽略或放任態度，在可見的法律法規中，房屋僅被包含在“附著物”之中，相關部門在具體辦理農村房屋拆遷補償事宜時，主要參照國有土地上的城市房屋拆遷補償辦法進行，有的甚至連參照標準都沒有，農民公平受到補償的權利，在法律上受到不公平的待遇，把本該由上位法保護的農民的合法財產權，移位于下位法，或者由地方性法規、規章及其以下規范性文件擅自處分農民私有房屋財產，這樣一種法律的移位，可謂是我國法律的一大缺憾，因此，也導致拆遷中出現許多暴力。在這個過程中，很多村民合情合理合法的利益訴求，可能會被棄之不理，得不到相應的滿足。
第三，征地拆遷過程中容易產生腐敗。一是虛報冒領問題。在征地拆遷過程中，地上實物清點、丈量存在重復或者虛報問題，清點人員與測算人員沒有良好的溝通和合作，沒有相互審核，出現清點與測算脫節現象，造成虛報或竄改征地補償費等損害國家和人民利益的腐敗問題。另外，地上實物清點丈量的清單底冊保管也不夠規范，沒有統一、明確由哪個部門建檔保管，需要查閱相關材料時，查閱困難。二是存在清點丈量數量不實問題。一些征地拆遷工作人員責任意識不強、業務水平不高，而又缺乏規范的操作規程，加上部分村民法治意識淡薄，貪小便宜，項目協調單位又沒有參與現場核實，現場監管不到位，造成實物清點多報多補償的現象。
二、解決以上問題的建議
1.加大宣傳力度，多做村民的思想工作
有關部門要加大法制宣傳和教育力度，對于規劃區內的居民，相關職能部門要運用多種形式加強對城建規劃的宣傳，這個過程中，尤其是要發揮好村干部的作用，要教育引導農民服從規劃，積極支持規劃，依法維護自身權益。相關職能部門應加強對農村宅基地的審批管理，剎住違規占地搞建筑之風。一是及時向被拆遷人宣傳相關法律法規及政策，使被拆遷人充分了解享有的權利及如何維護自身的合法權益。同時，也要使他們深刻認識應盡的義務。引導被拆遷或被征地農民依法辦事，配合拆遷。二是要建立公開透明的征地拆遷工作制度。怎樣征地或者拆遷、如何安置和補償以及依據的相關法律法規政策，都要向與規劃有利益關系的被征被拆戶公示，接受監督，給被征被拆人一個平等的權利。三是完善征地拆遷程序，規范征地、拆遷具體操作行為，在安置和補償操作中要堅持公平、公正、公開。四是基層政府和村干部要做好村民的思想工作，切實讓村民清楚拆遷的重大意義和帶來的好處。基層工作人員應多和農民接觸，多了解農民的想法。尤其是大多數的村干部，其作為村里有威信的人，在村里更容易做通村民的思想工作。
2.建立健全相關法律法規，確保征地拆遷有法可依
第一，農村土地征收和房屋拆遷相關法律缺失，相關政策又相對滯后，是造成農村征地拆遷矛盾突出的重要根源。規范征收土地和拆遷行為，保護當事人合法權益，需要盡快制定一部完善的關于集體土地、房屋拆遷補償安置的法律。
第二，在征地拆遷工作中，政府必須堅持依法行政，強化自律意識，加強自我約束，嚴格按照法律規定的權限和程序推進拆遷。一是依法處置釘子戶。對于存在思想誤區，想要通過拆遷一攬子解決家庭矛盾，而提出不合理要求的拆遷戶，要切實做好思想工作，通過耐心細致的宣傳解釋，引導他們理解國家的拆遷政策，走出思想誤區，同時盡可能幫助其解決就業、就學、就醫等各方面實際困難，減少拆遷阻力。對于個別依仗關系頑固抵制拆遷，想要以此發財致富的“強權”人物，特別是國家公職人員，可以借鑒外地做法，在依法依規的前提下，采用紀委介入、強化組織紀律、所在單位施壓以及在一定范圍內公布等各種手段進行約束，千方百計打壓他們的氣焰，避免在拆遷戶中造成惡劣的負面影響。對于以上手段都不奏效，且嚴重影響拆遷進程的釘子戶，應當嚴格依照法律程序，采用行政強拆、司法強拆等法律手段，予以。同時加大法制宣傳力度，取得強拆一家、宣傳一片、帶動一片的效果。二是嚴格監督拆遷人。要堅決禁止和杜絕違法拆遷，防止拆遷人受利益驅使，采用暴力拆遷、野蠻拆遷等不合法手段對被拆遷人施壓。對釘子戶也要采用合法的手段進行處置，不能圖一時之快而埋下不穩定隱患。
【關鍵詞】土地征收；利益分配；法律保障；補償方式多元化
一、我國農村土地征收補償制度現狀
土地征收是指國家為了社會公共利益的需要，依據法律規定的程序和批準權限，并依法給予農村集體經濟組織及農民補償后，將農民集體所有土地變為國有土地的行為。依據我國現行的土地征收法律法規征收具有以下特征：
（一）依照土地原有用途制進行補償
依據《土地管理法》第四十七條之規定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。” 《物權法》第四十二條都規定：“征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的生活，維護被征地農民的合法權益。”通過具體法條我們看到，在土地征收上是以土地原有用途作為補償依據。
（二）“產值數倍法”彌補農民損失
依據《土地管理法》第四十七條第二款的規定：“征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算……但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍。”這種“產值數倍法”在實踐中，顯現出明顯的不合理性和不公平性，不同地域的農業生產結構不同，農業產值也存在很大差異，通過制定產值標準雖然可以解決地方政府在產值標準上的隨意性問題，但卻偏離了“產值數倍法”對農民損失的土地收益補償的本來意義。
（三）由行政機關依據土地所有權來確定補償對象
依據《土地管理法實施細則》第二十五條、第二十六條之規定：“征用土地方案經依法批準后，由被征用土地所在地的市、縣人民政府組織實施。”根據實施細則，在土地征用補償方案是行政審批的方式，農民并不享有前期參與的權利。并且補償費是下發到村集體，由村集體管理和使用。在安置補償上，或是交付安置單位或是支付被安置人的保險費用。接受統一安置的才能領取安置補助金，實際上農民獲得的僅僅是地上附著物補償費及青苗補償費。
二、我國農村土地征收補償存在的問題
（一）政府主導下“公共利益”界定范圍不明確
《憲法》規定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”但何為“公共利益”，憲法并沒有明確規定。大量營利性商業項目，都以公共利益的名義強制征用土地，從而引發農民的群體性上訪和干群沖突，嚴重影響農村的社會穩定和發展。我國的土地征收前提“公共利益”的判定機關與征收執行機關都是“政府”。實質上在我國土地買賣的一、二級市場上政府形成了“壟斷”。
（二）補償局限于直接經濟損失，且行政救濟局限性大
2004年，國務院下發了《關于深化改革嚴格土地管理的決定》對農民最關注的征地補償作了新承諾；土地補償費和安置補助費的總和達到法定上限，尚不足以使被征地農民保持原有生活水平的，當地政府可以用國有土地有償使用收入予以補貼。但是在現實的執行中仍然是僅保障最基本的生活，而且補償的范圍也僅僅是直接的經濟損失，對于因征地產生附加損失的補償卻鮮有關注。
（三）土地流轉承包之后補償費分配不到位
土地在租用后，為了形成規模生產，轉化為現代農場模式經營，會有大量的資金投入。再者流轉后的土地在使用性質上發生變化。經過改良由低產變為高產，由旱地變為水田，這些改良的基礎是大量資金、技術、人力等方面的大量投入。然而在現行的土地征收補償對象是單一的，對于這種新產生的所有權、使用權分離的情況缺乏保護與關注。在征收補償上對這部分投入如何補償沒有規定，水田、旱地的改變后增值部分的收益如何分配，也是缺乏制度的約束。如果立法與政策無視這種新型關系，必將極大的損害的農民的生產積極性，嚴重阻礙農業現代化的進程。
三、完善土地征收補償分配政策、健全土地征收法律法規
（一）土地征收嚴格區分“公共利益征收”與“商業征收”
土地作為稀缺資源，現行僅僅允許“公共利益受益”的制度不能滿足經濟發展的需要。將商業征收納入到合法的增收途徑中更有利于對土地的利用與保護。在立法的思路上可以將“公共利益征收”與“商業征收”嚴格區分開來，讓政府在土地征收的問題上回歸到宏觀調控與監督保障的軌道上去。為失地農民謀取更多的社會保障，以政府力量保障失地農民的基本生活水平。
（二）明確征收補償原則，法律保駕護航
明確土地征收補償基本原則，用土地征收補償基本原則作為補救具體法律法規不足。在法律法規缺失具體規定的情況下，法官可以依據基本原則的精神做出判決，確定當事人權利義務及各方責任劃分。
（三）土地承包經營權流轉后，明確征地補償的歸屬與分配
最高法院關于《農村土地承包法》司法解釋第22條涉及到青苗和附著物的補償分配，但對于土地補償費以及安置補助費卻沒有明確規定。對于這一問題應該依照土地流轉的性質做出不同的區分，保障農村經濟發展，保護農民切身利益。
總而言之，在很長一段時間內，農民土地權利的狀態是不穩定和不確定的。基于在征地補償中的問題，筆者認為應該改革征地補償分配政策，規范土地征用法律法規。以實現以下兩個目的：首先，明確征地補償各項基本原則。在分配土地補償款上的規定，應符合我國基本國情，切實反映被征地農民的生存和社會保障的價值。其次明確征地補償方案的內容，通過一套合理的土地征用程序，合理的救濟途徑，以及各種法律責任的規定，并監督政府的行為，為了征地補償制度在保障農民利益方面的實體內容和程序內容相一致。
參考文獻
【關鍵詞】水利水電；工程建設；征地移民；安置規劃；設計
1引言
近幾年，我國經濟發展迅速，基礎設施的建設也得跟上，在這樣大環境下，水利水電工程建設迎來了巨大發展機遇。為了提高水利水電工程建設的速度，移民工作是一個關鍵，尤其是前期規劃設計工作。要做好水利水電工程建設征地移民安置規劃設計就必須結合工程所在地的實際情況，熟練掌握政策法規，深入調查分析，從多個方面進行考慮，減少矛盾和規避不穩定因素，做好移民的宣傳和指導工作。水利水電工程建設是國家重點發展對象，也是國家發展根本，將水利水電工程的建設按照長遠目標來發展，那么就需要把移民問題解決好，降低項目所在區影響社會穩定的風險。但是目前我國各個地方的移民安置政策法規有所不同，且都還不完善，所以在征地移民安置規劃設計中經常會碰到一些未知問題，設計單位需積極應對，從多方面考慮，提出了解決問題的對策。目前水利水電工程移民問題在社會中是一個常見問題，國家和地方近幾年都出臺一系列政策法規，本文結合相關的政策法規，就水利水電工程建設征地移民安置規劃設計中的一些問題進行探討。
2移民安置規劃設計的方針和指導思想
根據我國《大中型水利水電工程建設征地補償及移民安置條例》的相應規定，國家針對移民提出了相應的政策，采取前期補助和后期扶持，這樣的政策有利于移民安置后的生活達到并超過原有水平。而移民安置區的開發應與當地的新興產業相結合，這樣才能快速恢復移民安置區的經濟水平，在此基礎上，再通過有效利用后期扶持政策，逐漸將移民的生活超過原有的水平。進行開發性移民安置就是將移民安置放到國家經濟和社會發展軌道上，同時將移民生產、生活同區域開發、生態環境保護相互結合發展，這樣才能通過合理開發重新建立安置區的保障，加強產業結構調整，促進生產，大力發展工商業，保證庫區移民的可持續發展。在水利水電工程建設計過程中，需要對移民開發區強調的是基礎設施建設及移民技能培訓，不斷完善移民開發區經濟建設，最終為移民做好安穩的致富藍圖，減少盲目性移民安置，重視投入效果，最終達到預期生活水平。通過前期、后期補償進行扶持，加上移民自力更生，不斷提高我國移民生產生活的水平。
3移民安置規劃設計依據的主要法律法規
對于水利水電工程建設征地移民安置規劃中現行適用的幾個主要法律法規有《中華人民共和國物權法》、《中華人民共和國土地管理法》、《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》，在這些法律法規中明確了移民權益和財產的范圍，并對補償內容和方式做了相關規定。其中規定了：水資源、土地資源、礦產、森林、動植物等這些都是歸國家所有，而一些農村及城市郊區除外的土地，都屬于集體所有，土地不歸個人所有，只對其進行分類補償。而房屋及附屬設施、不可拆卸的設備設施、專業項目設施、地面附著物、零星樹木等屬于個人或單位所有，在征地移民時國家相關的法律法規對其是進行了保護的，根據不同的實物對象采取不同的補償措施，對無法搬遷的私人財產，應按照合理的重置費和單價進來補償。在中國土地管理法當中還規定，國家實行土地用途管理制度，將各項土地資源使用范圍進行規定，分別進行分類。而針對耕地國家需除了補償外還需要繳納相關的稅費，非農業建設占用耕地的經過批準后將按照占多少進行開墾，一旦沒有條件進行開墾或者不符合規范要求的需要由省及直轄市進行規定繳納耕地開墾費用。而水利水電工程的建設用地需要有相應手續，在一定范圍內需要國家進行批準使用土地，并且在國務院進行備案。對于征收土地的補償補助標準，由各個省份、直轄市有相關規定標準的執行相關規定標準，沒有標準的地方應測算土地年產值，再通過合理的年產值倍數來確定補償標準。而在水利水電工程的建設施工中存在一些臨時的施工用地被占用或擾動，需要對其進行復墾，目的是恢復可以利用狀態。目前我國水利水電工程建設征地移民安置的相關法律法規，是為了水利水電工程的建設能夠達到公共利益需求的同時，對征地區的個人、集體、企業征收土地及不動產，進行足額補償，并計算安置費用，這樣才能保證水利工程的順利實施，保證移民的正常生活，維護人民的合法權益。
4移民安置規劃設計階段劃分和主要任務
水利水電工程建設是國家重點發展對象，在進行水利水電工程建設過程中會出現安置移民問題，需要根據實際情況提出安置規劃方案，按照項目建議書、可行性研究報告、初步設計報告、技術實施這四個階段進行規劃。其中主要任務是對移民范圍、人口及經濟損失一些列產生的影響進行評價分析，最終確定移民安置規劃方案，對農村移民安置、企業處理、專業項目恢復等提前進行規劃設計，并對工程征占地所涉及的實物對象提出合理的補償投資。
5移民安置規劃設計主要內容
水利水電工程建設征地移民安置工作主要流程包括建設征地實物調查及確認、移民安置規劃大綱編制及審批、移民安置規劃設計、移民補償投資、移民安置規劃報告編制及審核、移民安置實施、竣工驗收等部分。而對于設計單位最重要的工作是前期的規劃設計工作及報告的編制審核工作，主要體現在水利水電工程設計過程兩個階段，可行性研究階段和初步設計階段。可行性報研究階段的建設征地移民安置規劃設計的前期需要編制實物調查報告和移民安置規劃大綱，其中需對水利水電工程的洪水標準、泥沙淤泥年限、回水線、風浪爬高及船行影響等進行分析，確定工程建設征地范圍和移民安置區，對工程建設征地范圍內的實物進行全面的調查公示，同時也對周邊環境及經濟社會情況進行調查，然后根據工作成果編制實物調查報告和移民安置規劃大綱，并上報審批，最終根據調查報告和大綱進行建設征地移民安置規劃設計報告的編制。進入到初步設計階段后，主要工作就是在可研階段的基礎上，對各項成果進行復核完善，補充漏項缺項，落實移民安置方案，完成包括移民安置點、專業項目恢復改建、工業企業處理的規劃設計。在征地移民安置規劃設計過程中應對水庫淹沒區和移民安置區進行調查，同時評價這兩個區域對周邊造成的影響，收集相關資料進行匯總，根據不同工程方案分析出淹沒對象的重要性及影響程度，為工程方案的選擇提出重要的依據和建議。在移民的安置規劃過程中應確定征地區移民人口的增長率，將農村移民以小組為單位計算移民人口，分析安置環境容量，將移民安置意愿、安置點新址、環境狀況、水環境、地質文化、人口規模、建設標準、勘探測量數據等進行綜合考慮。并將選定的搬遷新址、用地規模、基礎設施狀況進行調查，最終完成安置點的規劃設計，并提出投資概算和年度投資計劃。對工廠、企業的處理需要進行逐個調查，尤其針對各個企業資產狀況應進行評估和計算，確定最后賠償數額。對具備防護條件的重要淹沒影響對象，應做出防護方案，提出可行性研究報告，編制投資估算。同時需對一些專業項目恢復改建進行規劃，確定相關項目處理方案，一旦項目較多、規模較大應委托相關單位進行詳細設計。
6移民安置規劃設計組織及展望
移民安置規劃的組織應有序進行，確定項目法人，按照計劃進行移民安置規劃，而項目主管部門應該是縣級以上政府擔任。移民安置規劃須按照審批權限報送省、自治區、直轄市人民政府移民管理機構或者國務院移民管理機構審核。審核后，由項目法人或者項目主管部門報項目審批或者核準部門，省、自治區、直轄市人民政府移民管理機構或者國務院移民管理機構審核移民安置規劃時，應當征求本級人民政府有關部門以及征地區和移民安置區縣級以上地方人民政府的意見。若移民安置規劃審核不通過，須進行必要的補充工作和修改完善，修改后，再次報送有關部門審核。除此之外，在水利水電工程的整個設計建設過程中，項目主管部門應做好移民的思想工作，多聽取移民的意愿，盡量減少移民矛盾和爭議。同時管理好移民資金，移民資金應由移民管理部門和財政部門共同管理，實行專款專用和收支兩條線管理，不得截留、擠占或者挪作他用。從移民安置規劃的目標上來講，地方政府應加強基礎設施及公共服務設施的建設，在分析現狀的基礎上，應結合當地新農村建設及移民的相關政策，研究制訂合理的移民搬遷安置目標和標準，加強農村基礎設施和環境建設，提高移民的生活質量。
7結束語
做好征地移民安置工作是實現水利水電工程建設的重要目標。征地移民安置規劃設計是其中不可缺少的一個部分，為了使征地移民安置規劃設計能夠從實際出發，把國家相關的移民政策法規能落到實處，需要在設計過程中就從征地區和安置區的各個方面進行深入的研究分析，確保設計內容真實、有效，從而為移民工作順利推進和降低項目區社會穩定風險提供有力的保障。水利水電工程的建設需要不斷發展，移民工作研究也需要不斷深入細化，因此，水利水電工程征地移民安置規劃設計的重要性也更顯得尤為的突出。
參考文獻
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【關鍵詞】征地制度；改革；農民；合法權益
一、現行征地制度損害農民權益的表現
（一）土地征用范圍過寬
在我國憲法和土地管理法中，對于土地征用的前提有明確的規定，就是"公共利益"的需要。然而，現行的法律法規卻沒有明確地界定"公共利益"的范圍，使得部分政府根據自身的需要來界定符合"公共利益"的建設項目，甚至打著"公共利益"的幌子，不斷擴大征地范圍，將其延伸到房地產、工業和商業等領域。正如一些學者所說，我國的征地制度，并不是依據"公益性"原則，而是著眼于城市規劃。這種對征地權的濫用，擴大了征地范圍，嚴重損害了農民的合法權益。
（二）征地補償水平低，難以保障農民基本生活
征地補償的水平低一直是眾多學者討論的焦點，也是造成社會矛盾的根本原因。而根據《土地管理法》的規定，政府在發放征地補償時，根據被征土地的原用途，將補償費分為土地補償、地上附著物補償、青苗補償以及安置補償四種形式，且費用以土地前三年的年均產值的倍數為計算標準。很容易就可看出，所謂的耕地的"年均產值"，與土地市場無關，只是政府行為的結果，并沒有得到市場的認同和檢驗；另外，所謂"倍數"同樣是受政府控制，而部分政府為了實現招商引資、增加GDP的目的，會最大程度地降低補償費用，使得農民的基本生活難以維持。
（三）失地農民安置途徑單一，難以維持長遠生計
目前，我國政府在安置失地農民方面，所采取的主要途徑就是一次性地給予其貨幣補償，使其自謀職業，這種途徑被稱為完全貨幣安置。由于條件限制或者自身的局限性，其他的安置途徑如就業安置、作價入股以及留地安置等并沒有在實踐中得到有效落實。而對于以土地為生存和養老保障的農民來說，采用完全貨幣安置，意味著有限的補助費用是失地農民用以生存和養老的保障。補助費用一旦消耗完，失地農民在缺乏穩定的收入來源的情況下，將會面臨生存和養老的雙重風險。值得一提的是，經濟和社會的迅速發展，使得安置補助費用更顯微不足道。
（四）征地程序不透明，農民沒有參與權
根據《土地管理法》的規定，征地應按照"兩公告一登記"的程序進行。然而，在實際的征地過程中，農民并不了解相關的征地方案、安置方案以及補償標準等，參與程度比較低。部分政府迫于形式需要，在確定征地補償、安置方案之后，才進行公告，同時通知失地農民辦理登記手續。由此可見，整個征地過程中，農民的知情權、參與權以及話語權沒有得到保障。
二、征地制度改革維護農民合法權益的措施
（一）健全法律法規，明確征地范圍
健全法律法規是推進征地制度改革的重要前提。第一，要對"公共利益"進行嚴格的界定，縮小征地范圍。通過聽證會的形式，由社會各界協商討論應該和不應該列入"公共利益"的建設項目；第二，明晰土地產權，統一城鄉建設用地市場，真正實現集體建設用地與國有土地的同價同權；第三，完善稅收調節機制。政府通過征稅的方式獲取土地收益，并實現對農村集體土地流轉過程的宏觀調控。
（二）完善補償機制，保障農民基本生活
作為征地制度的核心，征地補償關系著征地制度的成功實施。為此，我國要不斷提高補償標準，完善補償機制。具體說來，首先，征地補償的價格必須通過被征土地的市場價值反映出來。在估計征地拆遷的價格時，最好按照"最高最佳使用"的原則進行，把土地征用前后的用途、規劃以及當地的經濟發展水平考慮在內，對土地的客觀市場價值進行合理評估。其次，對征地補償的范圍進行完善，除了經濟物質補償之外，還可以添加非經濟損失補償，比如，由于鄰里關系以及生活方式改變所造成的精神損害等，切實保障農民的生活。
（三）拓寬安置渠道，維持農民長遠生計
由于市場經濟的影響，部分失地農民僅看到眼前利益，更加傾向于貨幣補償的安置方式，使得我國的征地安置途徑出現單一的局面。而由于失地農民的文化程度低、技術能力差，使其很難找到穩定工作，從而失去收入來源，只能坐吃山空。因此，政府應該拓寬安置渠道，完善安置方式，除貨幣安置之外，對失地農民實施就業安置、入股安置、社保安置以及留地安置等，并按照農戶需求對安置方案進行優化。另外，在具體的執行過程中，政府應該向失地農民宣傳和講解各類安置方式的優劣，幫助農戶做出正確的安置選擇，保障長遠生計。
（四）規范征地程序，維護農民權利
征地程序不規范，是眾多征地矛盾和糾紛出現的根源。因此，必須規范征地程序，保障失地農民的知情權和參與權。首先，在報批前期，政府要告知農戶擬征地的用途、地理位置、補償標準以及安置途徑等，并積極聽取他們的意見與建議；其次，在征地過程中，政府可以通過聽證會的形式，增強征地的透明度，規范操作，防止違法違規行為的出現，維護農民的權利。
三、結語
綜上所述，征地工作關系著國家的經濟建設和農民的切身利益。因此，政府必須重視征地工作的開展，健全相關法律法規，明確征地范圍，規范征地程序，完善補償機制，拓寬安置渠道和途徑，切實維護好失地農民的合法權益，進而促進國家經濟建設的順利進行。
參考文獻
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關鍵字：農村土地征收 主要問題 解決措施
一、 農村土地征收概述
土地征收是征收的下位概念，對土地的征收是國家財產權征收的最主要形式，同時由于土地本身在一國經濟和社會發展中的重要地位，因而土地征收也就成為國家征收的最重要內容。依據征收的定義，土地征收可以界定為：國家強制取得他人土地所有權或者對他人土地權利過度限制的行為和制度。就我國而言，由于國家實行土地二元化所有制度，城市土地屬于國家所有，農村土地屬于農民集體所有，因此，不存在國家對城市土地的征收問題，只有對農村土地的征收一種情形，即單向性的農民集體所有土地被征收為國家所有的土地。由此，可以將農村土地征收定義為：國家強制取得農民集體土地所有權或對農民集體土地權利過度限制的一種行為和制度。
二、 農村土地征收過程中存在的問題
土地征收權利只有在符合公共目的時才能為法律和社會所接受，土地征收權利不能濫用。但在實際運作過程中，借土地征收的機會隨意侵犯被征收者合法權益的情形時有發生，從而引發了一系列矛盾。
（一）農村土地征收范圍過寬
土地征收作為一項重要的政府公權力，應當保證公權公用。但是，在我國土地征用實踐中，一些征地范圍已經突破了法律的界限，造成了濫用土地征用權的現象。個別非國家建設用地也是沿用國家建設用地征用土地的辦法獲得的。非公共利益的征地已經涉及住宅、娛樂場所、廠房等商業用地。與土地征用權相關的公共利益，內涵已經發生改變，使得一些經濟建設領域開始打著公共利益的旗號牟利。
（二）農村土地征收法律程序缺乏系統的專門規定
目前，我國尚無一部專門規范征收的法律法規，更談不上專門規范征收程序的法律法規。由于缺乏系統且專門的農地征收程序法律法規，致使實際的農地征收過程中出現大量的違法違規問題。《土地管理法》和《土地管理法實施條例》對于農地征收的規定比較原則化，致使農地征收中的很多程序性規定根本無法實施，有損國家的權威性。同時，我國各地制定的農地征收程序也是五花八門，有的甚至與《土地管理法》和《土地管理法實施條例》規定的程序相左，特別是有利于農民的規定大打折扣，從而導致“合法”地侵犯農民權益的現象大量發生。
（三）農村土地征收補償標準偏低
我國土地征用補償項目主要是土地補償費、勞動力安置費、附著物補償費等。征用補償項目存在的問題是：
1、土地補償費是按農地收益來計算，并沒有反應農地轉為非農地的預期土地收益，單純以被征用土地年均產值為依據來確定和計算補償安置標準的方法并不科學。因為我國農業已由計劃經濟轉向市場經濟，傳統農業已向現代農業過渡，農業種植結構呈現多元化，種植方法科技含量提高，這使得土地年產值有很大的不確定性，從而造成了征地補償安置費的差異性和不確定性。
2、征地低價位補償與供地高價位出讓反差明顯。在市場經濟條件下，土地用途的變化將直接帶來經濟效益的變化。除國家按規定用途采用劃撥方式工地之外，凡是采用出讓方式供地的，土地出讓價格都明顯高于征地補償安置標準。這就造成了同一土地因法律調整標準不同產生的不平等。
三、農村土地征收問題的解決措施
（一）健全農村征地補償的監督制約機制
嚴格區分經營性建設用地和公共利益用地，明確界定公共利益的范圍。經營性用地確實需要土地的，其行為屬于市場交易行為，受民事法調整。對于公共利益作狹義解析，并結合現實情況考慮對其做明確的列舉式規定，以防止對公共利益的不當解釋。對于征收的土地嚴格限定公用，建立專門的舉報監督機制，如果發現借公用名義予以私用的現象，取消其用地資格，并且處以罰款，對相關責任人追究法律責任。
（二）統一農地征收補償法律程序的制度體系
1、盡快頒布實施《土地征收法》，對農地征收主體的實體性權利義務和程序性權力義務進行詳細規定。其中，對于農地征收程序中的各個環節進行有效的規制。
2、進一步修改《行政訴訟法》、《行政復議法》、《行政監察法》、《行政許可法》等法律，完善涉及農地征收的相應法律程序，確保被征地主體獲得有效的權利救濟，確保土地執法嚴格、公正，確保農地征收違法行為得到有效的追究。
（三）細化補償標準，擴大補償范圍，實行可得利益補償和土地附屬利益補償原則。土地征用是依法定事由發生的合法而不可抗辯的強制，對土地所有人來說，它所導致的財產關系變化 而非自然原因可預測、法定原因可預期，其突發性往往使土地權利人、相關投資者始料不及，財產風險也大于一般的商業風險，這里的風險不僅指土地及附著物的直接損失，而且包括因征用而發生的可預期利益，相鄰土地商業經營環境的變化。按國際通行的征地補償管理理論，這些都屬于特定權利人為征用而所負擔的普通民事主體所未能負擔的特別犧牲，所以，只有對預期利益、附帶的商業利益如殘余的分割損害、征用發生的必要費用等可物化、量化的財產損失給予補償，才能符合被征用個體為公共利益而負擔特別犧牲的精神，才能使國家與民眾的關系更公正、民主。
參考文獻：
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關鍵詞：土地管理制度改革 農民權益 保障 問題
一、引言
在2006年的全國農村綜合改革工作會議上，總理指出，在近30年的農村改革中，我國農村實現了三大進步：首先是農村經營體制改革的順利實施；其次是國民收入分配關系的重大改革；最后是農村綜合改革的實行。農村經營體制的改革建立起了農村基本市場機制、經濟制度，使農民生產經營自得到了有效保障；國民收入分配改革統籌了城鄉發展；農村綜合改革有效解決了農村經濟基礎、上層建筑二者間不相適應的問題。在土地管理制度改革的全面開展下，農民權益保障問題日益突出，怎樣保障農民的土地權益，成為了當前土地管理制度改革的一項關鍵內容，也是推進現代化、城市化、工業化進程的重要問題。
二、農民權益受損的原因
（一）土地產權不明確
當前的農民承包經營權、土地產權是由國家制度安排的結果，而非市場自發交易所形成，該制度下，農民的土地權益是不完全的，具體表現就是土地產權的含糊不清。我國現行《土地管理法》、《憲法》中，明確指出“農村土地歸農民集體所有，集體經濟組織是其所有權代表者”。對于“集體經濟組織”，定義則很模糊，鄉鎮、行政村、村小組都可以是“集體經濟組織”代表，各級組織的責、權、利并未劃分清楚。在這種情況下，農村土地猶如準公共品，其產權的外部性很強。在土地流轉中，農民的經濟權益、社會權益、政治權益常常會受到損害。
（二）征地制度不健全
盡管我國征地制度在幾十年的實踐過程中，得到了不斷的完善與改進，目前的征地制度體系也較為完備，但在具體的執行過程中，還是暴露出了不少問題，對農民權益產生了不小的損害。首先，在我國憲法中，雖明確指出征地必須基于公共利益，卻未具體界定公共利益的范圍、內容，這就導致了個地方政府從自身情況出發，任意擴大公共利益的范圍，以至于將興辦企業、招商投資也納入了公共利益范圍；其次，在各地征地過程中，頻頻出現濫用征地權的現象；最后，農民的申訴權、參與權、知情權得不到體現，沒有建立利益主體（農民）的協商談判機制，相關糾紛、爭議的裁決機制也有待完善。
（三）缺乏相應的維權組織
在我國，除了農民外，其他社會階層基本上都有較好的利益訴求組織（如婦聯、商會、工會），這些組織代表著不同階層的利益與政府、其他經濟組織進行談判、溝通。而農民則沒有這樣的維權組織，所以農民的利益訴求難以通過維權組織反饋給上級部門、政府，這也是農民權益難以得到保證的一個重要原因。
三、保障農民權益的建議
（一）明確產權主體
“集體經濟組織”明確化，可有效避免土地流轉過程中的諸多問題。將村民小組確定為集體經濟組織，并擁有相應的法律地位，村民小組是土地產權主體。這是因為在村民小組這一級中，對土地制度歷史變遷、地塊分布、地塊面積、土地質量等信息最為清楚，對于侵權行為的屏蔽也最有利。
（二）健全土地征用制度
首先，要對公共利益進行嚴格、明確的界定，在這一方面可參考國外經驗，使用列舉方法加以規定，具體而清晰地列舉出各種公共利益項目，列舉范圍以外的內容則為非公共利益。其次，要保障農民的申訴權、參與權和知情權，對征地程序加以完善。知情權讓農民在了解征地緣由和經過的過程中，對征地事項進行監督，以保證其合法性；參與權讓農民通過參與協商談判，來保障自身利益；申訴權可讓農民及時披露各種損害自身權益的違法行為，防止出現違法征地。最后，要對補償制度加以完善。對于以非公共利益為目的的征地，要在農民經濟補償上反映出土地的增值收益。
（三）健全法律法規、社保制度
對于相關法律法規的完善，首先要對現行法律法規中不完善、有沖突的問題加以解決。如《土地管理法》中，“征地必須基于公共利益”與“任何個人、單位必須使用國有土地”相矛盾。再如，在《決定》（《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》）中，增加了征地告知程序，雖賦予了農民知情權卻未賦予其參與權，該法規也并未規定詳細的糾紛裁決、爭議協調細則。另外，為及時調節征地過程中的各種矛盾，相關部門要盡快出臺相關的土地征用法規。
對于農民社保制度的完善，主要指在社保體系中納入失地農民。筆者以為可設計一個便于操作的、與城市居民接近的社保體系，先考慮養老保險，再考慮醫療、失業保險，逐步建立健全失地農民的社會保障體系，并最終建立起整個農村的社保體系。社保資金主要由兩部分構成：部分征地款、國家財政撥款。農村社保體系的建立健全是城鄉統籌的要求，也是社會發展的必然趨勢。
（四）建立維權組織
建立起代表農民權益的維權組織“農民協會”，并賦予其相應的法律地位，農民協會代表農民可直接與村組織、省市級政府乃至中央政府對話。農民維權組織的建立，不僅可以保障農民權益，更能整合、統領各類經濟合作組織，促進農業產業化發展。農民協會作為非政府組織，它與農村合作經濟組織、政府組織一起構成了相對完整的農村社會體系。
參考文獻：
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關鍵詞：“城中村”改造；土地征收補償
一、“城中村”改造概述
1.土地的城市化
因歷史的緣故，城中村中存在的土地形式包括集體土地、承包制土地與宅基地等。盡管部分的土地與宅基地己經被城市化，然而農村的存在仍然沒有改動。在城中村改造的過程中，必須將集體土地、承包制土地與宅基地等城中村的土地，轉變成城市建設的用地，這樣將會為城市的發展建設與提升城市化水平等目標的實現做好充足的準備工作。
2.居住環境的城市化
按照城市規劃的要求和標準切實改善人居的環境質量、提高城市形象。同時，保護好歷史文化和古跡等，切實做好周邊環境友好型工作，與城市融為一體。
3.生存生活方式的城市化
城中村雖占據著一定有利的地理位置，但村民在本質的生活與思維方式方面發生改動變化的事例較少，導致其生活社交居住等相關方式和城市整體的基調不和諧，且城中村公共綠化、學校、醫療健康與公共服務等相關配套的基礎設施也不齊全，市政配套設施不全面不完整，“臟、亂、差”的城中村的總體形象比較嚴峻，須將城中村進行全面改造更新，才能使得其本質的生存生活方式進行根本性的轉變[1]。
4.規劃發展管理的城市化
對城中村的規劃和管理比較滯后或置之不管，是形成其現狀的直接原因。因此，在城市化進程中，必須對城中村實行更新改造，進而促使其能真正融入進城市當中，成為城市的一員。城中村的改造須遵從相關的城市總體規劃規定與相應的規劃管理程序和制度等。
二、“城中村”改造中土地征收補償制度存在的問題
1.“城中村”房屋拆遷的補償依據不明確
按照我國的現行法律規定，“城中村”改造的房屋拆遷補償的直接法律依據是《土地管理法》第四十七條，但是《土地管理法》中規定的征收土地的補償標準并不能完全適用于“城中村”房屋的拆遷補償問題，并且其中規定的征收耕地的補償與征收宅基地的補償是不能相提并論的。[3]另外，《土地管理法》第四十七條關于補償標準的規定，主要是針對國家重點工程建設征收集體土地，并且是為了保護農民集體的利益而不是個人利益而制定的。
2.補償的主體不明確
從《西安市城中村改造管理辦法》第三十三條、三十四條中可以看出，“城中村”改造的主體拆遷人，同時也是拆遷補償的主體。
根據建設用地使用權的流轉順序，拆遷人不是自被拆遷人處獲得建設用地使用權，而是從國家土地管理部門出讓獲得，那么國家土地管理部門應當先行收回己經出讓給他人的建設用地使用權，并為相應補償及退還出讓金，因此補償人應當是國家而不是開發商或領取拆遷許可證的其他人[4]。
西安市“城中村”房屋拆遷的許可證是頒發給區“城中村”改造辦公室的，但是在區“城中村”改造辦公室并沒有對被拆遷者進行補償，而是由房地產開發商進行補償。
三、“城中村”改造中土地征收補償出現問題的原因分析
（一）立法上的缺失
對于土地征收補償費用的分配，國土資源部、農業部及最高人民法院都有部門規章、司法解釋進行規范和指導，但由于制定的部門不同，側重點不同，各個條文之間存在許多不一致的情況。這導致作為最基層的農村集體經濟組織不知道究竟該如何適用法律法規來進行“城中村”土地征收補償工作。如前文所述，政府劃撥的土地征收補償費主要給農村集體經濟組織，那么之后征地補償費用能否合理地分配給失地的農民？如何才能合理地分配？這些問題，法規當中沒有具體的說明，也沒有任何限制性的規定。在法規政策缺失的情況下，農村集體經濟組織只能按照本村的實際情況自行制定分配方案。這樣農村集體經濟組織就擁有了更大的自由決定權，進而容易造成補償費用分配的混亂現象，也埋下了社會矛盾的隱患。
（二）法律和政策貫徹不到位
近年來，隨著全國各大中小城市改造“城中村”行動的不斷開展，國家對各地的土地征收管理工作日益重視。2010年至2011年間國務院陸續出臺了《關于進一步做好征地管理工作的通知》和《國有土地上房屋征收與補償條例》，以規范集體和國有土地的征收和補償。與此同時，國務院法制辦、住房和城鄉建設部以及國土資源部也聯合出臺了《關于做好有關征地拆遷的規章和規范性文件專項清理工作的通知》，要求全國各地依照中央的精神，優化相關的立法和政策，健全征地補償工作制度。
但在現實的征地過程中，很多地方“城中村”改造的依據仍然是過去制定的法規和政策。在這種情況下，有的村民就對地方法規和政策的有效性提出了質疑，并要求政府依照現行有效法律法規的規定進行征地拆遷工作。有關部門對于這些質疑的解釋是地方立法和文件的廢止應當由其制定部門來做出，征地拆遷部門作為執行部門在實施拆遷補償工作時所適用的地方立法，如果沒有被廢止那么在其轄區范圍內就是有效的。村民對此十分不滿。
四、完善我國“城中村”改造中土地征收補償制度的對策
征地補償原則規定了被征地者的合法權益受到侵害時是否需要做出補償的問題。我國《物權法》第四十二條第二款雖然規定了政府征收了農村集體所有的土地后，應當依法足額支付土地征收補償費用，維護農民的合法權益，但這并不是土地征收補償的原則，因為各地政府制定的補償費用的標準不一，可操作性不強。憲法作為我國的根本大法，應當對基本的問題作出規定，對土地征收補償的原則也應進行規定。因此，在今后的憲法修改中，可以考慮借鑒國外先進的經驗，在憲法中規定“公正補償”的征地補償原則。
我國對于城市房屋拆遷問題有明確的法律規定，但對集體土地征用中的房屋拆遷，由于情況較復雜，我國目前還沒有制定和頒布專門的法規，土地管理法只規定了征用集體土地的相關程序，而對征地過程中的房屋拆遷操作辦法及相應的補償標準并無具體規定，因此對征地拆遷問題的解決，缺少相關的法律、法規依據。因此，國家應針對農村土地征收拆遷中存在的問題，從立法、司法及社會相關方面予以關注和重視，加快土地征地拆遷立法，依法明確農村土地征用、征收中的權利主體，征占范圍和程序，補償標準，分配主體和范圍，使征地拆遷的補償建立在一個有法可依便于操作的基礎上，消除法律界限不明帶來的執法不統一問題，通過平衡國家、集體、農民三方利益，為農村社會穩定和經濟發展提供可依的保證。就目前在集體土地征用中房屋拆遷的有關問題，并結合當前法律、法規，闡述集體土地征用中房屋拆遷與城市房屋拆遷的區別以及在集體土地征用中房屋拆遷應注意的有關問題：
一、集體土地征用中房屋拆遷與城市房屋拆遷的區別
征地拆遷是指國家因公共利益的需要，經依法批準將集體所有地土地征為國有后，對原集體土地上的建筑物、構筑物進行強制拆遷，并給予補償的行為。城市房屋拆遷是指因城市建設項目的需要，取得房屋拆遷許可證的拆遷單位（拆遷人）與被拆遷房屋的所有人（被拆遷人）訂立拆遷補償安置協議，按照協議實施房屋拆遷的行為。我國法律規定，城市市區的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用。國有土地和農民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個人使用。國有土地地上建筑物的拆遷，屬于城市房屋拆遷的范疇，適用國務院《城市房屋拆遷管理條例》的規定。而農民集體所有土地地上建筑物的拆遷，屬于集體土地征用中房屋拆遷范疇，適用《土地管理法》有關征地補償安置的規定。房屋拆遷管理部門和土地管理部門分別是城市房屋拆遷和集體土地征用中房屋拆遷的主管機關。由此可見，集體土地征用中房屋拆遷與城市房屋拆遷是兩種不同性質的拆遷活動，其各自遵循不同的程序和規則來實施。由于農村與城市之間經濟發展水平差異很大，很難制定一個統一的標準，致使集體土地征用中房屋拆遷與城市房屋拆遷在補償安置方面存在高低不等的標準，在拆遷中，兩種補償安置標準的選擇適用，往往成為當事人各方爭議的一個焦點。
二、集體土地征用中房屋拆遷應注意的問題
1、依法辦理征地審批手續。因建設項目需要拆遷集體土地上的房屋，其前提是該土地被批準征用。我國《土地管理法》規定，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地，建設占用土地，涉及農用地轉化建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續。依照法律規定因建設項目需要用地的首先應將集體土地征為國有，如項目建設不把集體土地依法征用為國有土地就實施房屋拆遷，從根本上違背了我國土地管理法的基本規定，沒有土地征用審批手續，就沒有拆遷集體土地上房屋的合法根據，邊拆遷，邊征地、先拆遷，后征地，都在法律禁止之列。
2、征地管理部門按征地被批準方案實施并拆遷公告。征用土地方案經批準后，市、縣人民政府應當在被征用土地所在地的范圍內予以公布。公告內容應包括批準征地機關、批準文號、征用土地的用途、范圍、面積以及征地補償標準、人員安置辦法和辦理征土補償的期限等，尤其是集體土地征用中需拆遷房屋的，應在公告中明確被拆遷人應當在搬遷期限內完成搬遷。同時可通知有關部門在拆遷用地范圍內暫停辦理戶口的遷入、分戶；房屋的買賣、交換、翻建、租賃、抵押；核發營業執照等事宜。
3、拆遷主體要有合法的資格并按程序規定拆遷。在征用集體土地房屋拆遷過程中，有些拆遷主體是縣、區政府，有些是鄉、鎮政府，還有的是無拆遷資質的有關部門，拆遷主體比較混亂，實際操作很不規范。目前，雖然對集體土地征用房屋拆遷我國還沒有一部可操作性的法律法規，但根據現行法律法規還是應按照土地管理法的相關規定由縣、區以上土地管理部門組織實施拆遷或委托縣、區級土地管理部門實施拆遷為宜。而對房屋拆遷的程序具體可以參照國務院《城市房屋拆遷管理條例》的有關規定執行。
4、拆遷并進行房屋市場評估、拆遷補償標準要統一。由于集體土地征用中房屋拆遷，沒有一部較完善、完備的法律法規，且對房屋拆遷的補償安置標準又不適用城市房屋拆遷的規定，所以造成拆遷補償安置標準不統一。有的農戶在期限內搬遷而所得補償不如后搬遷的農戶，使拆遷工作增加難度，拆遷人與被拆遷人容易引起矛盾，造成農戶到處上訪、哄鬧，造成社會不穩定因素。為此，對集體土地征用中房屋拆遷，可根據拆一還一，不低于原來水平的原則，按房屋原有建筑物的結構類型和建筑面積的大小給予合理的補償，或由政府統一籌建安置房或農民公寓、有條件的附近安排宅基地等進行合理安排安置。對集體土地上的房屋進行評估時，應征求農戶意見，提供由三家具有省級以上建設行政主管部門核發的，三級以上的房地產評估資質機構進行評估，由被拆遷人優先選擇評估機構，對收征地上的被拆遷房進行市場評估。
［關鍵詞］征地制度改革；公共利益；界定機制；構建
［中圖分類號］DF45 ［文獻標識碼］ A ［文章編號］ 1009 — 2234（2012）04 — 0111 — 02
我國現行土地征收制度存在諸多缺陷和不足，全國各地大量征地沖突和糾紛的發生，對社會和諧穩定產生了深遠影響，征地制度的改革已勢在必行。“公共利益的需要”是征地的前提，因此，如何構建“公共利益”界定機制也成為征地制度改革的先決問題。
一、問題的提出：公共利益內涵模糊
根據我國《憲法》第十條第三款的規定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。也就是說，國家行使土地征收權必須以“公共利益”為前提，然而，我國現行土地征收制度中關于“公共利益”卻沒有明確的界定機制。征地是各類建設項目取得新增建設用地的唯一途徑，實踐中，由于公共利益內涵的模糊性實際上給政府濫用征收權留下了空間，政府可以任意解釋“公共利益的需要”，使得大量非公益性征地活動得以發生。而且，在我國征地制度的設計中也缺少判定一個建設項目是否符合公共利益的程序性規定。因此，近幾年來，政府濫用征收權導致借公益之名行經營之實的征地情況得以出現，一些房地產商炒地、圈地、濫占亂用農地等現象頻繁發生。
基于我國經濟發展的實際情況，為了避免政府對經濟運行實施不合理的干預，造成大量農村集體和農民喪失土地所有權，從而加劇農民與政府之間的矛盾，國家征地的范圍應嚴格限制在具體的“公共利益”上。因此，針對現行法律法規中“公共利益”的模糊性而產生的政府濫用征收權和農民權益受損問題，構建公共利益的界定機制就成為我國征地制度改革的關鍵。
二、他山之石：國外關于公共利益界定的立法和實踐經驗啟示
（一）界定公共利益標準的立法模式各異
考察國外的征收制度可知，界定公共利益標準的模式主要有三種：（1）列舉式，即在征地的法律當中詳盡地列出可以動用征地權的“公共利益”的范圍。大陸法系的國家和地區多采用此種方式，如日本、韓國、印度、波蘭等。（2）概括式，即在土地征用有關的法律、法規中僅原則性地規定只有出于公共利益才可行使征地權，至于何謂公共利益則未作具體界定。英美法系國家多采用此種方式，如澳大利亞、加拿大、美國等。（3）列舉及概括的混合模式，如我國臺灣地區。至于界定公共利益的方式具體則有二種：一是由議會法律來加以規定；二是通過法院判決來確定是否符合公共利益。〔1〕
具體來說，“列舉式”易于明確公共利益標準，便于政府行使征收權。如日本《土地征用法》就是采取列舉的方式對所有可以征收土地的項目進行了羅列，而且其羅列的幾乎每個公益事業的項目都有一部法律來約束。在日本對公共利益和公益事業的嚴格限定與認定的情況下，政府沒有任意行政權，幾乎不可能出現“因公之名卻為私益”而發動的土地征用現象。“概括式”盡管比較原則，但也有利于執法和司法機構在實踐中根據實際情況行使自由裁量權，對公共利益做出合乎實際問題的考量。“混合模式”則比較好地克服了“列舉式”和“概括式”的不足，有利于從立法和實踐層面對公共利益標準加以明確。
（二）基于多元利益具體考量公共利益標準
國外各國普遍都在憲法中明確限制征收的前提條件為“公共利益”或“公用目的”，然而，各國在實踐中對“公共利益”或“公用目的”的認定又越來越呈現出寬泛性的解釋。例如，在美國，各法院都承認公共利益與私人利益常常混雜在一起，也都有條件地承認商業開發可以是促進公共利益的手段，各個法院的“公用”理論都在理智地回避僵硬的規則和強人所難（intrusive）式的審查。〔2〕在法國，公共目的的需要最初主要是指公共工程建設的需要，到了20世紀，公共目的的需要已擴大到社會經濟生活的各個領域，不僅指公共的、大眾的直接需要，而且包括間接的能夠滿足公共利益需要的需要，以及行政主體執行公務和政府進行宏觀調控的需要。〔3〕
正如有學者所言，隨著時代的發展，公共利益與私人利益間的關系不再是非此即彼。在土地征收人和被征收人背后，多種公共利益頻繁絞結，甚至出現因工程項目而受惠的個人利益比項目未來損害的公共利益更能影響決策的情況。因此，判斷土地征收公益性時，不能只從項目本身加以判斷，而應深入分析，比較項目的優點與不足，綜合考察項目的投入與回報。簡言之，應當像經濟學家那樣進行成本效益比較分析。〔4〕由此可見，隨著社會的發展，各種利益越發交錯糾結，如何在復雜的利益沖突中力求各種利益的平衡，各國通過司法判例實踐不斷豐富“公共利益”或“公用目的”的內涵。由于社會需要在各個不同的階段各有不同， 公共利益標準需要在實踐中進行細致權衡和發展。
三、解決對策：構建完善的公共利益界定機制