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關鍵詞:鄉(xiāng)村;鄉(xiāng)村治理模式;行政管理;轉變
中圖分類號:F303 文獻標識碼:A 文章編號:1003-4161(2012)04-0109-04
我國的鄉(xiāng)村治理模式是建立在傳統(tǒng)農業(yè)經濟、計劃經濟基礎之上的,隨著城市化、工業(yè)化、農業(yè)現代化的發(fā)展及市場化的逐步推進,傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理模式已經不能適應,轉變鄉(xiāng)村治理模式已成為鄉(xiāng)村發(fā)展繁榮的當務之急。筆者不辭淺陋,現對此問題略陳管見。
一、新形勢下我國鄉(xiāng)村治理模式面臨轉型的迫切任務
我國古代社會皇權不下縣,縣以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社實行鄉(xiāng)紳自治、宗族自治。這種鄉(xiāng)村治理模式適應自給自足的傳統(tǒng)農業(yè)模式的需要,成本低而且高效。建國后,出于建立蘇聯式計劃經濟體制的目的,伴隨著社會主義改造、,我國建立了政社合一、權力高度集中的體制。這種體制在集中力量辦大事方面具有優(yōu)勢,在修建農田水利設施、整修田地、修建道路方面發(fā)揮了巨大作用,但鄉(xiāng)村居民的自主性、創(chuàng)造性卻受到了極大限制,嚴重影響了鄉(xiāng)村經濟社會的發(fā)展,在改革開放后逐步退出了歷史舞臺。改革開放三十年多年來,我國的鄉(xiāng)村治理模式、鄉(xiāng)村經濟體制經過改革,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權代替,確立了家庭聯合生產的承包責任制,建立了明確的產權制度和集體所有、共同發(fā)展的合作制。在此過程中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為我國的基層行政機關,鄉(xiāng)以下則用村委會和村民小組代替了時期的生產大隊、生產隊,實行村民自治。這種鄉(xiāng)村治理模式基本適應鄉(xiāng)村主要進行農業(yè)生產的鄉(xiāng)村情狀,但隨著城市化、工業(yè)化、農業(yè)現代化的發(fā)展及市場化的逐步推進,鄉(xiāng)村不僅已與城市結成密切相關的共同體,而且本身也日益城鎮(zhèn)化,傳統(tǒng)農業(yè)的地位日益降低,現代農業(yè)蓬勃發(fā)展,農業(yè)產業(yè)化迅速推進,從事工商業(yè)的人越來越多,已成農民主要的收入來源,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也異軍突起,成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟的主要支柱。這種狀況使得傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理模式難以適應,面臨轉型的迫切需要,一方面需完善鄉(xiāng)村管理體制,另一方面需積極培育鄉(xiāng)村各種社會組織。
近年來,我國鄉(xiāng)村經濟結構以及它的格局發(fā)生了實質性的變化,尤其一些鄉(xiāng)村辦起了企業(yè),而且辦得有聲有色,幾乎成為鄉(xiāng)村經濟的主體。如我國廣東省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的總收入已超出一千億元,大約是鄉(xiāng)鎮(zhèn)總產值的60%。要使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)能夠快速發(fā)展,就得保障企業(yè)受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力機構的扶持,切實得到政權機構的服務。那么為保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)能夠更快更好的全面發(fā)展,促使其走向大城市,甚至走向世界,那自然就得全面完善我國的鄉(xiāng)村管理體制。
進入新世紀以來,隨著科技進步、農業(yè)技術的提高,越來越多的由農民自主創(chuàng)辦的專業(yè)技術協會產生了。這些技術協會以科技為導向,以各個院系、科研機構以及科技學會為支柱,以科技人員、農民技術員為領頭人,有力推動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)產業(yè)結構的升級轉型。我國農民根據市場發(fā)展的需求,借助商品的生產與銷售,創(chuàng)辦了多形式、多層次的社會服務組織,使科技、資金和資源等多方面的生產要素得到了充分利用。同時,由于商品經濟在發(fā)展中不斷進步,很多農業(yè)協會都進行了跨地區(qū)、跨行業(yè)的重組,逐漸實現了聯合發(fā)展。這些鄉(xiāng)村社會組織的發(fā)展壯大,也需要鄉(xiāng)村治理模式的進一步轉型。
隨著網絡向農村的逐漸普及、城鄉(xiāng)一體化進程的明顯加速、社會中介和服務組織的不斷發(fā)育及文化經濟一體化的迅速推進,我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理體制普遍不能適應,使得黨的方針政策不能貫徹實施,并影響了當地鄉(xiāng)村經濟的發(fā)展和社會的和諧穩(wěn)定。當前,我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理體制明顯存在一系列問題,突出表現為兩個方面,一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理體制存在諸多弊端,不能及時有效地應對當今鄉(xiāng)村社會出現的各種問題;二是鄉(xiāng)村社會組織發(fā)育不足,無法有效填補鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府功能的不足,也不能形成合力以有效抵御市場風險、增強談判能力。就我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理體制而論,盡管在不斷改革、完善,但仍不能滿足鄉(xiāng)村經濟社會發(fā)展的需要,存在諸多問題。這些問題大致可歸結為以下幾個方面:
(一)分工不明,責任不清,難以調動職員積極工作、承擔職責和協調配合
我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府管轄的區(qū)域比較廣泛,但對其管理的只是縣級政府,這就不能建立完善的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機構,不能促使責任、權利的統(tǒng)一管理。機構比較臃腫,機構人員不能很好地服務人民、貢獻社會,不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部基本都是在混日子。各政府機構、職員職責界定不清,部分事業(yè)單位總是依靠業(yè)務主管部門行事,財政撥款基本成為經費的唯一來源。這些情況導致了相當多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、職員、機關缺乏競爭和服務意識,不能承擔起相應的民事責任及法律責任。
(二)財政體制不完善,鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務負擔沉重
我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有很大的債務負擔,2010年,鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政負債總額達到兩千多億。全國總共有五萬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn),它們平均負債400萬元。這些債務往往來源于銀行、其他金融機構、個人企業(yè)和個體工商戶的貸款。這是由于,單位在招人時,不是從超編單位選進人才,而是從下級機關招人,或是進行公開招考,造成缺編單位逐漸滿編,而超編單位的超編人員卻無法裁減。同時財政體制也不完善。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在償還債務時主要是通過向人民群眾收取費用,但是由于改革的推進,向人民收取費用得到限制,一些收費被取消,使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政收入缺乏穩(wěn)定的來源,償債能力降低,鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務負擔自然更加沉重。
[論文關鍵詞]農民 組織化水平 鄉(xiāng)村 治理結構
[論文內容提要]我國農村弱質性的社會基礎以及農民組織化水平低的基本狀況，越來越不適應市場經濟體制的發(fā)展和建設社會主義新農村的需要。所以，要在尊重農民權利和自由、保障農民權益的基礎上提高農民的組織化水平。農民組織化水平的提高。必然會對農村政治、經濟和社會文化產生積極影響，從而影響；村治理結構的改革。因此，要不斷擴大農村自治體的規(guī)模，逐步實現鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，實現農村社會自主治理和民主治理。
在我國，農村居住分散情況十分普遍，農民原子化現象十分嚴重，農民相互分離，處于散漫的低組織狀態(tài)，這是一個不爭的農村現實情況，人們常常用“一盤散沙”來形容。然而，農民的這種低組織狀況已經越來越不能適應社會主義新農村建設的需要。社會主義新農村“可以理解為中國農村社會基礎再造的過程，針對當前的社會理想、國家目標或現代化導向，有目的、有意識地對農民之間的連接關系以及由此形成的農民與國家、市場之間的關系結構進行調整和改造，使得二者之間能夠有高度的契合，能夠實現順利的對接。同時，也可以理解為農民如何形成一致行動的能力與國家力量相配合實現國家目標并獲取自身福利的實踐過程”。而農民與國家、市場高度契合、順利對接、形成一致行動能力的結合點就是農村組織化的社會基礎。
一、當前農村組織存在的問題
社會主義新農村建設需要組織化的社會基礎。尤其在農村，要在尊重農民權利、保護農民權益的基礎之上把農民組織起來，因為“現代的個體都是權利主體，它們之間因權利而平等，彼此之間的聯系只靠契約建立。為了實現權利，大規(guī)模的社會組織和普遍的社會交往成為必需”。。然而，在我國，農民的組織化水平仍然比較低，主要表現在：
第一。在我國農村社會，非正式組織的數量少、種類單一。有學者把我國農村組織分為正式組織和非正式組織，認為“在我國農村社會，正式組織包括鄉(xiāng)(鎮(zhèn))黨委、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府、村支部、村委會等；非正式組織則主要包括宗(家)族組織、宗教組織、農民自發(fā)的維權組織以及新型合作經濟組織等”。。然而，就我國廣域的農村社會和龐大的農民數量而言，農村組織和農民組織的數量顯然很少，組織種類也比較單一，不能滿足社會主義新農村建設的需要。
第二，從農村組織和農民組織的發(fā)展趨勢上看，一些組織出現衰微趨勢，而一些組織仍處于發(fā)展的初期階段，還不穩(wěn)定、不成熟。首先，就農村社會中的宗族組織而言，雖然宗族組織和宗族觀念在我國根深蒂固，仍會在以后很長時間影響基層農村社會，但是隨著社會和經濟條件的變化以及人們思想觀念的改變，其中，“最主要的原因則是民工潮的出現，因為農民再也不會被固定在生他養(yǎng)他的血緣和地緣社會，宗族勢必失去了賴以存在的千年基礎”，因此，宗族會不斷地瓦解，不斷地渾蝕其固有的劣根性。其次，對于農民的維權組織來說，只能算是一種臨時性的組織，它為維護農民的權益而成立，一旦所要求的權益得到解決便自行解散。至于新型農村合作經濟組織，由于它產生時間短，所以組織體制和運行機制還不成熟，而且數量也很少。只有宗教組織在農村社會迅速復興，填補了人們的精神需求，農村成為宗教活動的重要場所，人教人數不斷增加，但即使這樣，宗教組織也沒有成為農村社會的主導組織。
第三，就正式組織而言，村委會和村黨支部組織的治理效能不理想，沒有發(fā)揮應有的組織功能。首先，從國家與社會層面上看，由于農村實行和人民公社體制的解體，以及國家在農村推行“鄉(xiāng)政村治”，農民開始自我管理，實行村民自治，國家政權與農村社會逐步分離，尤其在稅費改革和取消農業(yè)稅以后，村民自治組織由于缺乏必要的財力支撐，難以提供有效的公共服務，已經影響了村民自治的有效運行。其次，從村委會與村黨支部的運行機制來看，“村兩委”相互掣肘，影響村級組織的有效運行。《中華人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定，村民委員會是由村民選舉產生的基層群眾性自治組織，而村黨支部作為黨在農村的基層組織，發(fā)揮領導核心作用。這樣，“村兩委”在行使公共權力時就難免產生矛盾和沖突，“在這個問題上，抱怨是雙重的，黨支部方面認為村級直接選舉削弱了黨的領導，村委會方面認為組織法不落實”。加之“組織體系的制度化水平不夠，組織運作的規(guī)范性、統(tǒng)一性、靈活性還都很差”，因此，“從改革之初到現在……一套真正體現鄉(xiāng)村經濟社會內在要求的組織體系還遠沒有建立起來。……民主化程度的提高并沒有帶來組織體系的適應性提高，也沒有有效地保障鄉(xiāng)村社會經濟的協調運行”。。最后，從村民委員會和村黨支部組織與村民的關系上來看，農民對村級組織的疏離感加劇了。“從鄉(xiāng)村生活的觀察出發(fā)，我們沒有辦法得出基層組織對于農民的服務越來越好、農民對于基層組織越來越親的整體判斷。相反，農民和基層組織的疏離感加劇了。”這已經被一項“農民對村組織、村干部的信任程度”的調查所證實。
從一些數字可以看出，村民對村組織和村干部的信任程度主要集中在“有點不可信”和“有點可信”之間，村民并不怎么信任村干部和村組織；更嚴重的是，在農村社會的實際生活中，一些村干部腐敗、不檢點的行為也引起了農民的極大不信任甚至是反感。因此，村干部和村組織在村民中的威信并不高，其管理活動依靠的不是權威而是權力。農民對村干部和村組織的不信任，大大地阻礙了“村兩委”組織功能的發(fā)揮和鄉(xiāng)村治理的效能。但是，“客觀地說，基層組織在促進農村經濟增長方面的作用是強大而積極的，但比較而言，在治理方面的努力就差強人意。或者說，目前的基層組織體制，如果說在動員和組織經濟方面是有效的，那么在改善鄉(xiāng)村治理方面，是基本不相適應的。所以，改善鄉(xiāng)村治理，首先要反思和檢討的，是改造基層組織體制”。“基層組織改革必須有大動作。在一定意義上可以說，現在的任務是要再造基層組織體系”。再造農村社會基礎，提高農民的組織化水平。
二、農村(民)組織在農村基層的重要作用
當前我國政治、經濟的發(fā)展狀況以及整個社會的發(fā)展狀況，為農村組織和農民組織的發(fā)展提供了一個歷史性的機遇，創(chuàng)造了非常好的政治環(huán)境、經濟環(huán)境和社會環(huán)境。我們要在現有的農村經濟政策的空間里改造基層農村社會基礎，逐步解決“三農問題”，在農村社會建立各種形式的農村組織和農民組織，提高農民組織化水平，這有利于促進基層農村政治、經濟和社會文化的發(fā)展，具體體現在： "
首先，在基層農村政治建設上，農村組織化水平的提高，有利于基層民主政治的發(fā)展和公民民主意識的成長，有利于農民利益表達和民主參與過程的有序化、制度化和對國家權力社會監(jiān)督的機制化。從民主管理的角度看，農民組織可以平衡農村社會各階層的利益，制約基層政權組織的權力，防止強勢群體侵犯農民權益，“必須讓社會中的主要利益團體聯合參與政府組織，以此來防止任何一個利益團體可能將自身的意志強加于其他利益集團”。。從政治參與和利益表達的角度來看，隨著社會格局的深刻變動，農民的利益關系也發(fā)生了深刻的變化，由此而產生的許多社會矛盾和經濟糾紛，就需要農村有相應的解決機制。而單個農民的利益表達和訴求就顯得“軟弱無力”，在整個政治參與體制中處于劣勢；而且，作為單純原子化農民的政治參與，容易帶來政治參與的失序和低效，需要農民組織起來表達自己的訴求，建立與國家政權的聯系通道。從農民組織的公益性來看，它會更多地關注社會弱勢群體的利益訴求，關注社會的多元化需求，統(tǒng)籌社會各方，兼顧弱勢群體，發(fā)揚民主，實現社會公平。廣大農民應該組織起來，在利益一致的基礎上結成各式各樣的農民組織，集中農民意見，代表農民利益，和政府部門以及其他社會組織進行對話，有序地進行政治參與和利益表達，以增強農民與國家、市場和社會的博弈能力。
其次，在基層農村經濟發(fā)展上，農民組織化水平的提高，有利于建設現代農業(yè)，實現農業(yè)向科學化、商品化、集約化轉型；有利于提高農業(yè)組織化程度，增加農民收入，促進農民經營的有序競爭，提高農業(yè)的國際競爭力；也有利于國家的宏觀調控和宏觀組織。應該把原子化的農民個體結成代表農民權益的組織，發(fā)揮廣大農民群眾的主體性作用。農村組織和農民組織也可以以專業(yè)經濟合作組織、農村合作社、農民互助協會等形式，參與到農村公共基礎設施建設、農村金融服務體系建設、農產品貿易和流通體系建設中去。另一方面，隨著市場化、信息化和農業(yè)科技的快速發(fā)展以及電話、電腦、網絡等現代信息傳輸工具在農村的使用，農村市場服務型中介組織發(fā)展很快。這些中介組織在市場營銷、信息服務、農產品加工、儲藏和農資采購經營等方面提供了許多便捷服務，有利于農民r解市場信息，調整農業(yè)產業(yè)結構和規(guī)模，避免盲目生產}在彌補市場和政府的不足，克服市場失靈和政府失靈方面能起到重要作用。
最后，在基層社會和文化建設方面，農民組織化水平的提高，有利于農村基層社會的和諧穩(wěn)定。目前，對于農民個體來說，一方面，一家一戶分散經營的生產方式以及國家權力對農村社會控制的減弱，使得農民在生產、生活方面的需求不斷增長，從而產生對各種社會組織的需求。在現實生活中，農民自發(fā)結成各種組織，如生產幫扶組織、特困戶救助組織、兒童上學接送組織等。這些農村社會組織在社會互助、公共援助、社會福利、情感交流等方面進行合作。另一方面，由于農村基本上都是一家一戶進行生產，大多數農村家庭很難備足各種農具，很難具有足夠的資金、技術，或因家庭勞動力不足等原因，程度不同地需要各種農村組織的幫助。除了在物質利益方面需要實際幫助以外，農民在體育、衛(wèi)生、文化和精神等方面還需要組織實體，以便于開展各種體育活動、衛(wèi)生活動、文化活動等。這些活動既能滿足農民的社會情感需求，也能滿足他們的精神信仰需求。但是，我們也應該看到，農村組織的各種活動，不乏有迷信活動、非法宗教活動以及違法活動。所以，我們要對農民進行教育，以提高他們的素質，使廣大農民樹立正確的價值觀、道德觀、消費觀、婚育觀，不斷提高農民的思想道德水平，讓農民在社會主義新農村建設中發(fā)揮他們的主動性、積極性和創(chuàng)造性。
既然農民組織化水平的提高有利于促進基層社會政治、經濟和文化的發(fā)展，那么，就應該給予農村社會組織和農民組織相應的法律地位，保障農村組織和農民組織在基層社會的活動，提高農村組織和農民組織的民主化、制度化和法律化水平。
三、國內有關鄉(xiāng)村治理理論和農村(民)組織對鄉(xiāng)村治理結構的影響 "
國內理論界對于鄉(xiāng)村治理理論的研究以及鄉(xiāng)村治理的模式和路徑選擇，大多是從國家與社會互動關系的視角出發(fā)，立足于解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在的問題而提出來的，而很少有專文從尊重農民的權利、發(fā)揮農民群眾的主體性作用的視角，提出農民組織化水平的提高對于鄉(xiāng)村治理結構改革的影響，而這恰恰是解決中國農村、農業(yè)和農民問題的核心所在。
中國問題的實質是農村問題，而農村問題的實質是農民問題，解決農民問題的出路在于改造農村社會的社會組織結構以及農民的聯結和組織方式。針對我國目前農村組織化水平低、農民居住分散以及農民群體具有散漫性的特點，鄉(xiāng)村治理的根本出路就在于把農民組織起來，建立各種農民組織，再造農村基層組織化的社會基礎。理由是：
根據多中心治理理論，把農民組織起來，建立各式各樣的農村組織和農民組織，使這些農村組織和農民組織成為鄉(xiāng)村治理的中心，與政府組織、非政府組織以及各種社會組織進行合作治理，實現基層社會與政府之間的互動，“一方面，社會中分散的利益按照功能分化的原則組織起來，有序地參與到政策形成過程中去；另一方面，從這種制度化的參與機制中，國家權力獲得了穩(wěn)定的支持來源(合法性)和控制權”。在經濟上，這些組織參與基層社會的經濟管理，可以把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權從繁重的經濟事務中解脫出來，切斷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為“謀利性政權人”的經濟基礎。在政治上，這些組織參與鄉(xiāng)村社會的政治民主建設，進行自我管理、自我服務、自我監(jiān)督，這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權可以從傳統(tǒng)的政治管理繁瑣的事務中解放出來，而它所要“扮演的角色越來越不是服務的直接供給者而是調停者、中介人甚或裁判員”。這樣就切斷了上級政府可借以利用的壓力型體制的通道。在社會文化建設上，農村組織和農民組織可以為村民提供各種服務和幫助，開展各種健康有益的群眾文化活動和互助活動，實現農民的自我教育、相互合作和相互援助。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“政府與社會力量通過面對面的合作方式組成了網狀管理系統(tǒng)”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農民組織及其他社會主體就能以平等的身份，通過對話建立合作關系來實現鄉(xiāng)村治理的目標。
從國家對農村社會政治整合的轉型來看。由于實施城鄉(xiāng)一體化和“工業(yè)支持農業(yè)、工業(yè)反哺農業(yè)”的農村戰(zhàn)略，國家對農村社會的整合方式發(fā)生了很大變化，尤其是以農業(yè)稅費改革特別是社會主義新農村建設的推動為標志，國家對社會的整合開始由“汲取式整合”向“供給式整合”轉型。在這個轉型過程中，國家應該充分發(fā)揮農民的主體性作用，維護農民的權利和自由，保護農民權益，對農村社會應該采取新的整合方式，挖掘基層社會的內在潛力，為鄉(xiāng)村社會的民主治理和自主治理提供內生動力。這種內生動力借助于國家、市場和社會等外在力量的推動，使農村社會的民主治理和自主治理具有堅實的社會組織基礎。把農民組織起來，讓農民組織在基層農村的政治、經濟和社會文化中發(fā)揮農民的主體性作用，行使憲法和法律賦予農民的各種權利，以便與政府組織、非政府組織以及各種社會組織共同參與鄉(xiāng)村治理。
顯然，上述的治理結構必然涉及到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權改革的未來走向問題。從現有的對未來鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的各種觀點來分析，其目的基本上都是為了解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在的問題而提出來的。在實際生活中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然存在許多問題，這一方面反映出鄉(xiāng)村治理是一個長期而復雜的艱巨任務，不僅僅是因為我國農村地域廣闊、農民數量龐大、農村生產水平低下的歷史和現實狀況所形成的黏滯性給治理帶來難度；還因為我國以為主要形式的農村改革到現在也只有不到30年的時間，而要在這短短的時間里理順鄉(xiāng)村社會的各種結構和關系，幾乎是不可能的；而且，隨著整個國家政治、經濟和社會的不斷發(fā)展變化，各種新的政策、措施會不斷出臺，各種新的情況也會不斷產生。所以鄉(xiāng)村治理是一個長期的調適過程。但另一方面，我們也必須看到，我們所采取的立足于解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)現實問題的鄉(xiāng)村治理路徑，都難免有“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的弊病。因為隨著一個問題的解決，難免又會出現新的問題，同時又產生解決新的問題的方法和途徑。而要想從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題，就要尋找產生鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題的根源：農民組織化水平低下所造成的弱社會。
一、當前農村組織存在的問題
社會主義新農村建設需要組織化的社會基礎。尤其在農村，要在尊重農民權利、保護農民權益的基礎之上把農民組織起來，因為“現代的個體都是權利主體，它們之間因權利而平等，彼此之間的聯系只靠契約建立。為了實現權利，大規(guī)模的社會組織和普遍的社會交往成為必需”。。然而，在我國，農民的組織化水平仍然比較低，主要表現在：
第一。在我國農村社會，非正式組織的數量少、種類單一。有學者把我國農村組織分為正式組織和非正式組織，認為“在我國農村社會，正式組織包括鄉(xiāng)(鎮(zhèn))黨委、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府、村支部、村委會等；非正式組織則主要包括宗(家)族組織、宗教組織、農民自發(fā)的維權組織以及新型合作經濟組織等”。。然而，就我國廣域的農村社會和龐大的農民數量而言，農村組織和農民組織的數量顯然很少，組織種類也比較單一，不能滿足社會主義新農村建設的需要。
第二，從農村組織和農民組織的發(fā)展趨勢上看，一些組織出現衰微趨勢，而一些組織仍處于發(fā)展的初期階段，還不穩(wěn)定、不成熟。首先，就農村社會中的宗族組織而言，雖然宗族組織和宗族觀念在我國根深蒂固，仍會在以后很長時間影響基層農村社會，但是隨著社會和經濟條件的變化以及人們思想觀念的改變，其中，“最主要的原因則是民工潮的出現，因為農民再也不會被固定在生他養(yǎng)他的血緣和地緣社會，宗族勢必失去了賴以存在的千年基礎”，因此，宗族會不斷地瓦解，不斷地渾蝕其固有的劣根性。其次，對于農民的維權組織來說，只能算是一種臨時性的組織，它為維護農民的權益而成立，一旦所要求的權益得到解決便自行解散。至于新型農村合作經濟組織，由于它產生時間短，所以組織體制和運行機制還不成熟，而且數量也很少。只有宗教組織在農村社會迅速復興，填補了人們的精神需求，農村成為宗教活動的重要場所，人教人數不斷增加，但即使這樣，宗教組織也沒有成為農村社會的主導組織。
第三，就正式組織而言，村委會和村黨支部組織的治理效能不理想，沒有發(fā)揮應有的組織功能。首先，從國家與社會層面上看，由于農村實行和人民公社體制的解體，以及國家在農村推行“鄉(xiāng)政村治”，農民開始自我管理，實行村民自治，國家政權與農村社會逐步分離，尤其在稅費改革和取消農業(yè)稅以后，村民自治組織由于缺乏必要的財力支撐，難以提供有效的公共服務，已經影響了村民自治的有效運行。其次，從村委會與村黨支部的運行機制來看，“村兩委”相互掣肘，影響村級組織的有效運行。《中華人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定，村民委員會是由村民選舉產生的基層群眾性自治組織，而村黨支部作為黨在農村的基層組織，發(fā)揮領導核心作用。這樣，“村兩委”在行使公共權力時就難免產生矛盾和沖突，“在這個問題上，抱怨是雙重的，黨支部方面認為村級直接選舉削弱了黨的領導，村委會方面認為組織法不落實”。加之“組織體系的制度化水平不夠，組織運作的規(guī)范性、統(tǒng)一性、靈活性還都很差”，因此，“從改革之初到現在……一套真正體現鄉(xiāng)村經濟社會內在要求的組織體系還遠沒有建立起來。……民主化程度的提高并沒有帶來組織體系的適應性提高，也沒有有效地保障鄉(xiāng)村社會經濟的協調運行”。。最后，從村民委員會和村黨支部組織與村民的關系上來看，農民對村級組織的疏離感加劇了。“從鄉(xiāng)村生活的觀察出發(fā)，我們沒有辦法得出基層組織對于農民的服務越來越好、農民對于基層組織越來越親的整體判斷。相反，農民和基層組織的疏離感加劇了。”這已經被一項“農民對村組織、村干部的信任程度”的調查所證實。
從一些數字可以看出，村民對村組織和村干部的信任程度主要集中在“有點不可信”和“有點可信”之間，村民并不怎么信任村干部和村組織；更嚴重的是，在農村社會的實際生活中，一些村干部腐敗、不檢點的行為也引起了農民的極大不信任甚至是反感。因此，村干部和村組織在村民中的威信并不高，其管理活動依靠的不是權威而是權力。農民對村干部和村組織的不信任，大大地阻礙了“村兩委”組織功能的發(fā)揮和鄉(xiāng)村治理的效能。但是，“客觀地說，基層組織在促進農村經濟增長方面的作用是強大而積極的，但比較而言，在治理方面的努力就差強人意。或者說，目前的基層組織體制，如果說在動員和組織經濟方面是有效的，那么在改善鄉(xiāng)村治理方面，是基本不相適應的。所以，改善鄉(xiāng)村治理，首先要反思和檢討的，是改造基層組織體制”。“基層組織改革必須有大動作。在一定意義上可以說，現在的任務是要再造基層組織體系”。再造農村社會基礎，提高農民的組織化水平。
二、農村(民)組織在農村基層的重要作用
當前我國政治、經濟的發(fā)展狀況以及整個社會的發(fā)展狀況，為農村組織和農民組織的發(fā)展提供了一個歷史性的機遇，創(chuàng)造了非常好的政治環(huán)境、經濟環(huán)境和社會環(huán)境。我們要在現有的農村經濟政策的空間里改造基層農村社會基礎，逐步解決“三農問題”，在農村社會建立各種形式的農村組織和農民組織，提高農民組織化水平，這有利于促進基層農村政治、經濟和社會文化的發(fā)展，具體體現在：
首先，在基層農村政治建設上，農村組織化水平的提高，有利于基層民主政治的發(fā)展和公民民主意識的成長，有利于農民利益表達和民主參與過程的有序化、制度化和對國家權力社會監(jiān)督的機制化。從民主管理的角度看，農民組織可以平衡農村社會各階層的利益，制約基層政權組織的權力，防止強勢群體侵犯農民權益，“必須讓社會中的主要利益團體聯合參與政府組織，以此來防止任何一個利益團體可能將自身的意志強加于其他利益集團”。。從政治參與和利益表達的角度來看，隨著社會格局的深刻變動，農民的利益關系也發(fā)生了深刻的變化，由此而產生的許多社會矛盾和經濟糾紛，就需要農村有相應的解決機制。而單個農民的利益表達和訴求就顯得“軟弱無力”，在整個政治參與體制中處于劣勢；而且，作為單純原子化農民的政治參與，容易帶來政治參與的失序和低效，需要農民組織起來表達自己的訴求，建立與國家政權的聯系通道。從農民組織的公益性來看，它會更多地關注社會弱勢群體的利益訴求，關注社會的多元化需求，統(tǒng)籌社會各方，兼顧弱勢群體，發(fā)揚民主，實現社會公平。廣大農民應該組織起來，在利益一致的基礎上結成各式各樣的農民組織，集中農民意見，代表農民利益，和政府部門以及其他社會組織進行對話，有序地進行政治參與和利益表達，以增強農民與國家、市場和社會的博弈能力。
其次，在基層農村經濟發(fā)展上，農民組織化水平的提高，有利于建設現代農業(yè)，實現農業(yè)向科學化、商品化、集約化轉型；有利于提高農業(yè)組織化程度，增加農民收入，促進農民經營的有序競爭，提高農業(yè)的國際競爭力；也有利于國家的宏觀調控和宏觀組織。應該把原子化的農民個體結成代表農民權益的組織，發(fā)揮廣大農民群眾的主體性作用。農村組織和農民組織也可以以專業(yè)經濟合作組織、農村合作社、農民互助協會等形式，參與到農村公共基礎設施建設、農村金融服務體系建設、農產品貿易和流通體系建設中去。另一方面，隨著市場化、信息化和農業(yè)科技的快速發(fā)展以及電話、電腦、網絡等現代信息傳輸工具在農村的使用，農村市場服務型中介組織發(fā)展很快。這些中介組織在市場營銷、信息服務、農產品加工、儲藏和農資采購經營等方面提供了許多便捷服務，有利于農民r解市場信息，調整農業(yè)產業(yè)結構和規(guī)模，避免盲目生產}在彌補市場和政府的不足，克服市場失靈和政府失靈方面能起到重要作用。 最后，在基層社會和文化建設方面，農民組織化水平的提高，有利于農村基層社會的和諧穩(wěn)定。目前，對于農民個體來說，一方面，一家一戶分散經營的生產方式以及國家權力對農村社會控制的減弱，使得農民在生產、生活方面的需求不斷增長，從而產生對各種社會組織的需求。在現實生活中，農民自發(fā)結成各種組織，如生產幫扶組織、特困戶救助組織、兒童上學接送組織等。這些農村社會組織在社會互助、公共援助、社會福利、情感交流等方面進行合作。另一方面，由于農村基本上都是一家一戶進行生產，大多數農村家庭很難備足各種農具，很難具有足夠的資金、技術，或因家庭勞動力不足等原因，程度不同地需要各種農村組織的幫助。除了在物質利益方面需要實際幫助以外，農民在體育、衛(wèi)生、文化和精神等方面還需要組織實體，以便于開展各種體育活動、衛(wèi)生活動、文化活動等。這些活動既能滿足農民的社會情感需求，也能滿足他們的精神信仰需求。但是，我們也應該看到，農村組織的各種活動，不乏有迷信活動、非法宗教活動以及違法活動。所以，我們要對農民進行教育，以提高他們的素質，使廣大農民樹立正確的價值觀、道德觀、消費觀、婚育觀，不斷提高農民的思想道德水平，讓農民在社會主義新農村建設中發(fā)揮他們的主動性、積極性和創(chuàng)造性。
既然農民組織化水平的提高有利于促進基層社會政治、經濟和文化的發(fā)展，那么，就應該給予農村社會組織和農民組織相應的法律地位，保障農村組織和農民組織在基層社會的活動，提高農村組織和農民組織的民主化、制度化和法律化水平。
三、國內有關鄉(xiāng)村治理理論和農村(民)組織對鄉(xiāng)村治理結構的影響
國內理論界對于鄉(xiāng)村治理理論的研究以及鄉(xiāng)村治理的模式和路徑選擇，大多是從國家與社會互動關系的視角出發(fā)，立足于解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在的問題而提出來的，而很少有專文從尊重農民的權利。
發(fā)揮農民群眾的主體性作用的視角，提出農民組織化水平的提高對于鄉(xiāng)村治理結構改革的影響，而這恰恰是解決中國農村、農業(yè)和農民問題的核心所在。
中國問題的實質是農村問題，而農村問題的實質是農民問題，解決農民問題的出路在于改造農村社會的社會組織結構以及農民的聯結和組織方式。針對我國目前農村組織化水平低、農民居住分散以及農民群體具有散漫性的特點，鄉(xiāng)村治理的根本出路就在于把農民組織起來，建立各種農民組織，再造農村基層組織化的社會基礎。理由是：
根據多中心治理理論，把農民組織起來，建立各式各樣的農村組織和農民組織，使這些農村組織和農民組織成為鄉(xiāng)村治理的中心，與政府組織、非政府組織以及各種社會組織進行合作治理，實現基層社會與政府之間的互動，“一方面，社會中分散的利益按照功能分化的原則組織起來，有序地參與到政策形成過程中去；另一方面，從這種制度化的參與機制中，國家權力獲得了穩(wěn)定的支持來源(合法性)和控制權”。在經濟上，這些組織參與基層社會的經濟管理，可以把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權從繁重的經濟事務中解脫出來，切斷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為“謀利性政權人”的經濟基礎。在政治上，這些組織參與鄉(xiāng)村社會的政治民主建設，進行自我管理、自我服務、自我監(jiān)督，這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權可以從傳統(tǒng)的政治管理繁瑣的事務中解放出來，而它所要“扮演的角色越來越不是服務的直接供給者而是調停者、中介人甚或裁判員”。這樣就切斷了上級政府可借以利用的壓力型體制的通道。在社會文化建設上，農村組織和農民組織可以為村民提供各種服務和幫助，開展各種健康有益的群眾文化活動和互助活動，實現農民的自我教育、相互合作和相互援助。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“政府與社會力量通過面對面的合作方式組成了網狀管理系統(tǒng)”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農民組織及其他社會主體就能以平等的身份，通過對話建立合作關系來實現鄉(xiāng)村治理的目標。
從國家對農村社會政治整合的轉型來看。由于實施城鄉(xiāng)一體化和“工業(yè)支持農業(yè)、工業(yè)反哺農業(yè)”的農村戰(zhàn)略，國家對農村社會的整合方式發(fā)生了很大變化，尤其是以農業(yè)稅費改革特別是社會主義新農村建設的推動為標志，國家對社會的整合開始由“汲取式整合”向“供給式整合”轉型。在這個轉型過程中，國家應該充分發(fā)揮農民的主體性作用，維護農民的權利和自由，保護農民權益，對農村社會應該采取新的整合方式，挖掘基層社會的內在潛力，為鄉(xiāng)村社會的民主治理和自主治理提供內生動力。這種內生動力借助于國家、市場和社會等外在力量的推動，使農村社會的民主治理和自主治理具有堅實的社會組織基礎。把農民組織起來，讓農民組織在基層農村的政治、經濟和社會文化中發(fā)揮農民的主體性作用，行使憲法和法律賦予農民的各種權利，以便與政府組織、非政府組織以及各種社會組織共同參與鄉(xiāng)村治理。
顯然，上述的治理結構必然涉及到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權改革的未來走向問題。從現有的對未來鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的各種觀點來分析，其目的基本上都是為了解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在的問題而提出來的。在實際生活中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然存在許多問題，這一方面反映出鄉(xiāng)村治理是一個長期而復雜的艱巨任務，不僅僅是因為我國農村地域廣闊、農民數量龐大、農村生產水平低下的歷史和現實狀況所形成的黏滯性給治理帶來難度；還因為我國以為主要形式的農村改革到現在也只有不到30年的時間，而要在這短短的時間里理順鄉(xiāng)村社會的各種結構和關系，幾乎是不可能的；而且，隨著整個國家政治、經濟和社會的不斷發(fā)展變化，各種新的政策、措施會不斷出臺，各種新的情況也會不斷產生。所以鄉(xiāng)村治理是一個長期的調適過程。但另一方面，我們也必須看到，我們所采取的立足于解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)現實問題的鄉(xiāng)村治理路徑，都難免有“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的弊病。因為隨著一個問題的解決，難免又會出現新的問題，同時又產生解決新的問題的方法和途徑。而要想從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題，就要尋找產生鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題的根源：農民組織化水平低下所造成的弱社會。
一、監(jiān)督檢查的工作目標
通過開展專項監(jiān)督檢查，督促各鄉(xiāng)鎮(zhèn)及環(huán)保等部門認真履行職責，嚴格執(zhí)行環(huán)境保護法律法規(guī)，加大環(huán)境執(zhí)法力度，嚴肅查處企業(yè)違法排污，確保我區(qū)今年環(huán)保目標任務的實現，切實維護群眾合法權益，推動各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各部門落實科學發(fā)展觀和正確政績觀，為港城新區(qū)建設提供服務。
二、監(jiān)督檢查的內容
（一）在環(huán)境監(jiān)管中能否依法履行職責，是否存在不作為、亂作為，是否存在、，是否存在為被檢查單位通風報信或者包庇、縱容環(huán)境保護違法違紀行為，是否存在“吃”、“拿”、“卡”、“要”等行為；
（二）對未執(zhí)行環(huán)境影響評價、環(huán)保“三同時”制度的排污企業(yè)，是否依法責令其停止生產；
（三）對《國家產業(yè)政策指導目錄》中的淘汰類工藝設備，“十五小”、“新五小”等企業(yè)是否依法取締，對已被當地政府責令治理或依法關閉，是否提請政府依法采取措施堅決給予關停或申請人民法院依法強制執(zhí)行；
（四）各工業(yè)園區(qū)內環(huán)境違法問題是否整治到位；
（五）對省、市、區(qū)歷年掛牌督辦環(huán)境問題是否整治到位；
（六）對涉鉛等危險廢物污染問題整治是否到位；
（七）是否違反排污費征收使用管理規(guī)定，是否擅自減免征收排污費，環(huán)境保護補助專項資金是否存在被挪用、貪污等問題；
（八）是否利用職權，為企業(yè)推銷環(huán)保治理設備器材或介紹治理污染工程。
三、監(jiān)督檢查的原則和方法
（一）監(jiān)督檢查原則
此次開展監(jiān)督檢查遵循自查與檢查相結合的原則。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、區(qū)直有關單位要對照檢查內容認真開展自查自糾，區(qū)監(jiān)察局將對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)及區(qū)環(huán)保局、經貿局、農業(yè)局、工商局、國土資源分局、林辦、安監(jiān)局、供電局等部門履行環(huán)保監(jiān)督管理職能情況開展監(jiān)督檢查。
（二）監(jiān)督檢查方法
1、聽取匯報。聽取各鄉(xiāng)鎮(zhèn)及環(huán)保等部門對環(huán)境保護措施落實情況，主要是建設項目執(zhí)行“環(huán)評”、環(huán)保“三同時”驗收，淘汰類工藝、“十五小”、“新五小”等企業(yè)取締、工業(yè)園區(qū)環(huán)境違法問題整治、污染嚴重重點行業(yè)整治及省、市、區(qū)掛牌督辦案件整治情況匯報。
2、查閱資料。認真查閱環(huán)保部門對建設項目環(huán)境影響評價、“三同時”驗收、違法排污企業(yè)進行行政處罰的卷宗資料。
3、抽查審計。對年以來排污費征收、環(huán)境保護專項資金補助使用情況進行抽查審計。
4、現場查看。現場檢查工業(yè)園區(qū)以及省、市掛牌督辦案件查處與整治情況，尤其檢查淘汰類工藝設備、“十五小”、“新五小”等企業(yè)取締、關閉和危險廢物污染治理情況。
5、依法查糾。對檢查中發(fā)現的違規(guī)問題，督促限期糾正和整改，對檢查中發(fā)現的違法違紀問題，依紀依法進行認真調查，嚴肅處理。
四、監(jiān)督檢查人員組成
監(jiān)督檢查組由監(jiān)察局組織，抽調財政局、審計局等人員組成，并邀請辦事公開監(jiān)督員參加。
五、幾點要求
（一）高度重視，認真實施。加強環(huán)境保護是全面貫徹落實科學發(fā)展觀、構建和諧社會的必然要求，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、區(qū)直有關單位要切實增強政治責任感和工作緊迫感，堅決克服查處環(huán)境違法違規(guī)案件影響當地經濟發(fā)展的思想觀念，積極發(fā)揮職能作用，高度重視這次檢查，集中力量，下大力氣，下真功夫，認認真真組織開展監(jiān)督檢查。要加強組織領導，主要負責同志要親自過問，及時提出要求和給予工作指導；分管負責同志要具體抓，注意掌握工作進展情況，協調解決困難和問題。
關鍵詞：農村；環(huán)境連片整治；實證考察；理性分析；遼寧
中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）10-0064-02
一、問題發(fā)現與解構的意義
近年來，中國農村環(huán)境問題日益突出。2008年中央為農村環(huán)境保護設立了專項資金，決定開展農村環(huán)境綜合整治。為了進一步提高農村環(huán)境治理成效，從2010年開始，國家以連片整治的方式，分階段選取示范省，集中資金進行農村區(qū)域環(huán)境治理。農村環(huán)境連片整治以解決區(qū)域性突出環(huán)境問題為目的，對地域空間上相對聚集在一起的多個村莊（受益人口原則上不低于2萬人）實施同步、集中整治。
2010年遼寧作為北部地區(qū)的代表成為第一批農村環(huán)境連片整治的示范省。2010—2012 年，國家和遼寧省預算投入21.25億元進行農村環(huán)境連片整治。整治以大伙房水庫及輸水工程周邊地區(qū)為重點，延伸到輸水工程供水及采水所涉及的地市，共包括撫順、本溪、沈陽、鞍山、遼陽、營口及盤錦7個城市。
農村環(huán)境連片整治在各地沒有基礎、無可遵循的成功模式、建設時間緊迫，是一項空前艱巨的環(huán)境建設工程。農村環(huán)境連片整治開展后，急需總結經驗，反饋問題。
二、遼寧農村環(huán)境連片整治中存在的問題——基于實證的發(fā)現
1.實證方法。調研組選取遼寧農村環(huán)境連片整治的村莊實地考察，并在此基礎上，對村民入戶問卷調查、對環(huán)保局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等管理者進行半結構性訪談，以及收集有關公共數據和記錄。（1）實地考察。以實地調研的方式對沈陽市遼中縣六間房鎮(zhèn)、楊士崗鎮(zhèn)，盤錦市胡家鎮(zhèn)，撫順市上馬鄉(xiāng)、后安鎮(zhèn)，本溪市桓仁縣北甸子鄉(xiāng)，營口市大石橋湯池鎮(zhèn)等進行實地的考察。（2）問卷調查。以問卷的形式對村莊連片治理情況及農民環(huán)境保護意識進行考察。先后發(fā)放問卷200份，收回有效問卷132份。（3）半結構性訪談。訪談35名當地環(huán)保人員、基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責人員、村組織成員。
2.基層管理者視角農村環(huán)境連片整治中存在的問題。調研表明，基層管理者普遍認為遼寧農村環(huán)境連片整治選取特大飲用水水源地周邊農村進行連片整治示范，對于流域污染治理和農村污染減排具有重要意義。整治的過程做到規(guī)范化。調查的村莊均對示范項目資金的使用進行了規(guī)范和監(jiān)督，建立了農村環(huán)境整治目標責任制。對于日常保潔機制，受訪村莊均建立了日常保潔機制，分別采取外包保潔公司或內包村民的方式，基本建立了治管結合機制。調研表明，大量中央和地方財政資金投入到農村生活垃圾治理設施、畜禽糞便污染治理設施、生活污水治理設施、重點水源保護設施的建設。
調研中也反饋出一些實際問題。對于部門之間的協調，83%的受訪環(huán)保人員認為財政部門審批手續(xù)周期長，影響環(huán)保部門項目建設；40%的基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員認為項目建設過程中缺乏基層政府有效參與機制。對于環(huán)保資金的投入，30%的受訪者反映資金有時不能及時到位；幾乎全部受訪者都認為縣、鄉(xiāng)、村各級財力有限，連片整治項目運行和維護資金缺乏，后續(xù)管理和運營負擔過重。針對治理技術，57 %的受訪者反映水污染治理技術趨于雷同、缺乏有效的適合北方特點的技術支持。對于基層環(huán)保管理情況，85 %受訪者反映基層環(huán)保工作壓力大，往往身兼數職，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府專門環(huán)保人員短缺。
通過對基層管理者的訪談，調研小組發(fā)現，從基層管理者視角，遼寧農村環(huán)境連片整治中在政府部門間的配合、環(huán)保資金、治理技術以及農村環(huán)保人力資源上存在尚需解決的問題。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層環(huán)保部門能力普遍較弱和后續(xù)維護資金短缺的情況下，農村環(huán)境連片整治工作能否從項目短期管理轉向日常長效管理，還有待進一步探索。
3.村民視角農村環(huán)境連片整治中存在的問題。針對環(huán)境連片整治設施建設、連片整治效果感知、連片整治政策實施認知三方面，調研組對村民進行了入戶訪談和問卷調查。調研顯示：
在連片整治環(huán)境設施建設上，村民普遍反映在垃圾處理、牲畜糞便處理上設施建設明顯，97%的村民反饋本村有專門的垃圾處理設施；39%的村民反饋村莊有戶用沼氣池；48%的村民反饋村莊實現牲畜糞便有機肥加工利用；17%的村民反饋村莊實現有機生態(tài)農業(yè)。在農村生活污水治理設施建設上，盡管大部分村民都承認村莊修建了排水溝，但仍有66%的村民認為村莊缺乏專門的生活污水治理措施。
在連片整治效果感知上，74%的村民認為村莊治理后環(huán)境有明顯變好；35%的村民對村莊污染治理效果滿意，48%的村民對村莊治理效果基本滿意；83%的村民認為污染治理設施輕微存在利用低的現象；22%的村民認為村委會還缺乏專門負責人員；在影響農村環(huán)境整治效果的主要原因上，30%的村民認為農民舊的生活習慣不好，47%的村民認為資金投入不足；33%的村民認為農村環(huán)境治理保持長期好的效果主要靠個人自覺、61%的村民認為農村環(huán)境治理保持長期好的效果主要靠村委會和政府的監(jiān)督。
在連片整治政策實施認知上，45%的村民對農村環(huán)境連片整治相關政策不了解、53%的村民對農村環(huán)境連片整治相關政策有些了解；在獲知本村環(huán)境連片整治信息上，23%的村民通過村固定公告牌和媒體、20%村民通過村開會征求村民意見、22%村民通過村民交流、35%村民通過設施建成后；對當地領導治理態(tài)度，52%村民認為積極主動。
通過對村民的訪談，調研小組發(fā)現，從村民的視角，遼寧農村環(huán)境連片整治中在生活污水治理設施建設、管理行為、村民行為、政策宣傳上存在尚需解決的問題。
三、問題產生的深層解構——基于理性的分析
1.基層環(huán)境管理有效性的制約因素。農村環(huán)境保護具有公共性，成本較高，由政府提供充足的經費、人力資源與成熟的技術支持是農村環(huán)境連片整治的政策資源基礎。長期以來，農村環(huán)境保護工作難以深入開展，根本的制約因素就是農村環(huán)境治理的經費、人力資源與成熟的技術支持主要依賴于地方政府，而地方政府或者資源不足或者輕視農村環(huán)境治理。農村環(huán)境連片整治中，中央政府以協議的方式，明確中央與地方資金的配套比例、資金保障及人員保障，并制定技術指南，為農村環(huán)境連片整治的有效實現奠定了良好基礎。然而，農村環(huán)境監(jiān)管對象量大面廣，基層環(huán)境管理監(jiān)管能力相對薄弱的現象不能完全改變。在農村環(huán)境治理的經費上尤其是項目運行和維護資金供應上仍然是基層政府很大的經濟負擔。在技術資源上，適宜北方環(huán)境、廉價而有效的治理技術尤其是生活水污染治理技術開發(fā)也不能依靠基層環(huán)境部門解決。另一方面，農村環(huán)境管理的復雜特點極易造成權力重疊和權利真空。農村環(huán)境管理存在縱向和橫向的復雜分工，往往導致部門之間工作銜接不暢，整體效率降低。在農村環(huán)境連片整治中，財政部門資金審批遲滯影響環(huán)保部門的項目建設進度，環(huán)保部門項目建設監(jiān)管缺位加重基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門的后續(xù)管理負擔等，都表現為一種部門配合上的失力。
2.村民參與環(huán)境治理的制約因素。農村環(huán)境連片整治兼有管理和治理雙重含義。中國農村環(huán)境污染主體分散零落，農村環(huán)境整治不能單純依賴點線式的“政府—管理”模式，更需要村民與政府的合作。然而調查顯示目前村民與參與環(huán)境連片整治仍然呈被動狀態(tài)。
制約村民參與環(huán)境治理的因素首先來自于主觀因素。村民缺乏參與環(huán)境治理的主體意識。受傳統(tǒng)依附文化及政府機制慣性的影響，村民更多地關注個人經濟利益，淡薄政治、環(huán)境權益。鄉(xiāng)村缺乏維權氣氛、缺乏維護公共利益的精神。
制約村民參與環(huán)境治理的因素還來自于客觀因素。一些村莊仍然沿用傳統(tǒng)的命令式管理模式，沒有處理好環(huán)境與村民參與的關系，缺少與村民溝通。村民對環(huán)境信息的占有不均衡和不充分，村民的話語權不能充分有效地實現。
四、應對策略
1.創(chuàng)新農村環(huán)境治理模式。創(chuàng)新農村環(huán)境治理，需要改變傳統(tǒng)政府主導的自上而下的管理體制，建立“自上而下”和“自下而上”相結合的治理模式來連接政府管理機制和村民參與機制。一是協調聯動，加強政府部門間合力。橫向聯系是農村環(huán)境保護十分重要的關系網絡。平行部門之間應建立各部門聯動協調配合工作機制，相互溝通信息，主動配合，形成合力。二是培育鄉(xiāng)村環(huán)境文化，加強村民與政府間合力。環(huán)境文化在環(huán)境管理中的作用遠遠超過其他力量，對人們形成科學的價值觀念和管理理念能夠產生重要影響。
2.優(yōu)化農村環(huán)境連片整治的資源結構。（1）地方政府財政責任的制度化與法制化。盡管在連片整治資金供給上，國家以協議的方式，明確了中央與地方資金的配套比例及資金保障措施，但是實踐中，仍然存在地方配套資金供給不足或遲滯的問題。解決的路徑是尋求政策的制度化和法制化。（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保組織的功能化。縣級及以下基層環(huán)保部門力量薄弱，應根據實際情況加強農村環(huán)境保護機構建設，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)及行政村設置專門環(huán)保機構、配備專兼職監(jiān)管員隊伍。在完善基層環(huán)保組織建設的同時，增強環(huán)保人員能力建設，提高環(huán)保人員的創(chuàng)新能力。（3）環(huán)境技術開發(fā)和推廣的多元化。農村環(huán)境連片整治重在采取有效的方式、途徑和技術措施，因此，應進一步研究適用于北方農村環(huán)境整治的技術和模式。農村環(huán)保技術的開發(fā)完全依靠地方基層力量存在很大困難，應在國家層面上建立科技支撐體系，組織環(huán)境科研機構和高校等專業(yè)人員對農村環(huán)保實用技術開發(fā)和推廣，確保集中連片村莊整治工作取得實效。
參考文獻：
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[3] 劉侃，欒勝基.論中國農村環(huán)境管理體系的結構真空[J].生態(tài)經濟，2011，（7）：24-27.
一、指導思想
堅持以科學發(fā)展觀為指導，全面貫徹落實中、省、市關于加強安全生產工作的一系列重大部署，進一步夯實各級各部門安全生產監(jiān)管責任和企業(yè)安全生產主體責任，深入開展“*”，提升全縣安全生產工作的總體水平，全面完成市政府下達我縣安全生產的各項目標和任務，為實現全縣安全生產形勢進一步好轉奠定堅實基礎。
二、工作目標
扎實開展安全生產“*”，切實加強安全生產全員、全過程、全方位管理，不斷推進“安全生產年”目標任務的落實。加大安全生產執(zhí)法力度，嚴厲打擊非法違法生產經營行為；深化安全生產專項治理，促進安全生產責任制落實，強化安全生產監(jiān)管；狠抓隱患排查治理，切實加強和解決安全生產薄弱環(huán)節(jié)和突出問題；深入開展安全文化建設活動，強化安全宣傳教育，增強全社會安全意識，提高廣大從業(yè)人員的安全生產技能素質。通過開展安全生產“*”，強化安全生產基層和基礎管理，構建安全生產長效機制，堅決杜絕重特大安全事故發(fā)生，促進全縣安全生產形勢持續(xù)穩(wěn)定好轉。
三、工作范圍、內容及要求
（一）工作范圍
各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各行業(yè)主管部門和各生產經營單位，主要包括：
1、煤礦、非煤礦山、尾礦庫、石油天然氣長輸管道、危化、煙花爆竹、建筑施工、民爆物品、電力等工礦企業(yè)；
2、道路交通運輸企業(yè)和農機、水利等單位；
3、商（市）場、公共娛樂場所、學校、醫(yī)院、賓館、網吧等人員密集場所；
4、鍋爐、壓力容器、壓力管道、電梯、起重機械、游樂設施、廠（場）內機動車輛等特種設備；
5、建設工程項目及設施；
6、易受自然災害影響的企業(yè)、單位、居民區(qū)和場所；
7、*年隱患排查治理不到位的企業(yè)、單位；
8、近年來發(fā)生較大以上事故的單位。
（二）內容及要求
1、執(zhí)法行動。對以下行為依法進行打擊或查處：
（1）無證或證照不全從事生產、經營、建設的；
（2）關閉取締后又擅自生產、經營、建設的，小煤礦、資源整合礦應關未關或關閉計劃不落實的；
（3）私采濫挖、越界開采的；
（4）違反建設項目安全設施“三同時”規(guī)定，違法違規(guī)進行項目建設的；
（5）瞞報事故的；
（6）重大隱患隱瞞不報或不按規(guī)定期限予以整治的；
（7）不按規(guī)定進行安全培訓或無證上崗的；
（8）拒不執(zhí)行安全監(jiān)管監(jiān)察指令、抗拒安全執(zhí)法的；
（9）其他非法違法生產、經營、建設行為。
2、治理行動。對以下行為進行嚴格治理：
（1）安全生產工藝系統(tǒng)、技術裝備、監(jiān)控設施、作業(yè)環(huán)境、勞動防護用品配備不符合規(guī)定要求的；
（2）危險性較大的特種設備和危險物品的存儲容器、運輸工具完好率不達標及不按規(guī)定進行檢測檢驗的；
（3）受自然災害威脅而未落實防范措施的；
（4）隱患排查治理制度不健全、責任不明確、措施不落實、整改不到位的；
（5）應急救援隊伍、裝備不健全，應急預案制訂修訂、演練不及時，以及自救裝備配備不足、使用培訓不夠的；
（6）高危行業(yè)安全生產費用提取使用、安全生產風險抵押金交納等經濟政策落實不到位的；
（7）重大基礎設施建設安全制度不完善、管理措施落實不到位的；
（8）違章指揮、違章作業(yè)、違反勞動紀律的；
（9）各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對本區(qū)域、行業(yè)（領域）和企業(yè)單位的安全監(jiān)管責任不落實，安全管理機構不健全，有關部門監(jiān)督檢查不到位，安全許可制度執(zhí)行不嚴格的；
（10）各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行業(yè)主管部門確定的行業(yè)（領域）及企業(yè)、單位安全隱患治理不到位的。
3、宣傳教育行動。著力開展以下宣傳教育活動：
（1）宣傳安全生產法律法規(guī)、規(guī)章制度，增強安全法制意識；
（2）宣傳安全發(fā)展的理念，推進全市安全文化建設；
（3）宣傳推廣安全生產工作的典型經驗和做法，推進安全生產示范企業(yè)建設；
（4）完善安全生產信息制度，公布生產安全事故企業(yè)“黑名單”、事故查處情況，加強安全生產輿論監(jiān)督；
（5）深入開展“安全生產月”、“安全生產榆林行”、“安全生產科技周”等集中宣傳教育活動；
（6）積極推動企業(yè)改革相關招用工制度，推廣實行“變招工為招生”，加大委托學校定向培養(yǎng)工作力度；
（7）嚴格教育培訓機構監(jiān)管，加強師資力量、培訓裝備建設，提高培訓質量；
（8）加強企業(yè)主要負責人、安全管理人員和特種作業(yè)人員培訓，抓好新進人員安全教育，強化全員安全技能培訓。
四、職責分工
（一）由縣煤炭局負責組織實施煤礦企業(yè)安全生產“*”；
（二）由縣交警大隊負責道路交通運輸安全生產“*”；
（三）由縣公安局負責組織實施商（市）場、公共娛樂場所、賓館等人員密集場所安全生產“*”；由縣公安局牽頭，縣商貿辦、安監(jiān)局配合，負責組織實施煙花爆竹、民爆物品安全生產“*”；
（四）由縣交通局負責組織實施道路運輸和鐵路運輸行業(yè)（領域）及鄉(xiāng)村道路建設工程安全管理的安全生產“*”；
（五）由縣建設局負責組織實施建筑施工行業(yè)（領域）安全生產“*”；
（六）由縣質量技術監(jiān)督局負責組織實施鍋爐、壓力容器、壓力管道、電梯、起重機械、大型游樂設施、廠（場）內機動車輛等特種設備安全生產“*”；
（七）由縣礦管辦負責組織實施礦產資源開采管理領域和易受地質災害影響的企業(yè)、單位、居民區(qū)、村民和場所安全生產“*”；
（八）由縣電力局負責組織實施電力行業(yè)安全生產“*”；
（九）由縣農機中心負責組織實施農業(yè)機械安全生產“*”；
（十）由縣水利局負責組織實施水利行業(yè)（領域）及水上交通安全生產“*”；
（十一）由縣教育局負責組織實施學校安全生產“*”；
（十二）由縣衛(wèi)生局牽頭，食品藥品監(jiān)督管理局配合，負責組織實施醫(yī)院、食品藥品安全生產“*”；
（十三）由縣文化局負責組織實施文物、文化娛樂企業(yè)和個體戶安全生產“*”；
（十四）由油氣辦負責危險化學品、石油天然氣長輸管道、成品油輸運等行業(yè)（領域）安全生產“*”；
（十五）其他負有安全監(jiān)管責任的行業(yè)主管部門，負責本行業(yè)（領域）安全生產“*”；
（十六）縣安監(jiān)局在抓好非煤礦山、職業(yè)安全衛(wèi)生的基礎上，充分發(fā)揮宏觀、協調、綜合、指導職能，監(jiān)督檢查各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各部門和各企業(yè)組織開展好安全生產“*”；
五、時間、方法和步驟
“*”要貫穿各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各行業(yè)主管部門、各單位全年安全生產工作始終，同步部署、同步實施、同步檢查推進。同時要結合安全生產規(guī)律特點，統(tǒng)籌兼顧，突出重點，有計劃、有步驟、有針對性地組織開展。
（一）自查自糾（5月底前）
各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各有關部門根據縣政府的統(tǒng)一部署和本方案要求，緊密結合實際和存在的突出問題，制定本鄉(xiāng)鎮(zhèn)、本行業(yè)（領域）具體的“*”實施方案。要認真開展自查自糾，針對存在的問題和薄弱環(huán)節(jié)，制定整改計劃，落實整改措施，嚴防事故發(fā)生。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、各行業(yè)主管部門的“*”實施方案務必于5月15日前報縣安委會辦公室。
（二）督促檢查，全面推進階段（6月至9月）
1、針對煤礦、非煤礦山、石油天然氣長輸管道、道路交通、煙花爆竹、危險化學品、建筑施工、民爆物品、消防等重點行業(yè)（領域）存在的非法違法行為，落實地方政府安全監(jiān)管責任，組織有關部門聯合執(zhí)法，嚴厲打擊各類非法違法生產、經營、建設行為。
2、切實抓好煤礦生產安全事故隱患排查治理、整頓關閉和資源整合等專項整治行動；嚴厲打擊證照不全、無證無照經營、越界開采、已關閉礦井死灰復燃及私挖亂采煤炭資源等非法違法行為；按步驟全面推廣壁式采煤法，打牢煤礦安全生產基礎。
3、進一步加強危險化學品企業(yè)規(guī)范經營和安全運輸、道路交通超員超載超速超限治理、人員密集場所火災隱患治理、建筑施工防坍塌墜落等專項整治措施，切實防范和有效杜絕重特大事故發(fā)生。
4、落實汛期防洪、防透水、防坍塌、防泥石流、防雷電等措施，嚴密防范因暴雨、洪水等自然災害引發(fā)生產安全事故。
5、認真組織開展安全生產月等宣傳活動，進一步抓好安全生產方針政策和各項任務措施的宣傳貫徹落實；加強崗前培訓，推進職業(yè)安全教育，提高廣大從業(yè)人員安全素質。
6、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各部門在9月份組織開展安全生產大檢查，縣安委會將派出督查組，通過明查暗訪的方式進行專項督查，為國慶60周年創(chuàng)造安全穩(wěn)定環(huán)境。
（三）深化鞏固、總結階段（10月至12月）
各單位要根據四季度工作的特點，進一步完善執(zhí)法措施，提高執(zhí)法效能，堅決查處和打擊超能力、超強度、超定員生產，超員、超載、超速、超限運輸等違法違規(guī)行為以及非法生產、貯存、銷售煙花爆竹、火工品等行為；認真落實防火、防爆、防塵、防靜電、防雷電、防冰雪災害，以及交通運輸安全防范等各項措施，切實消除事故隱患。同時，認真總結“*”開展情況，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和各有關部門務必于10月底前將“*”開展情況報縣安委會辦公室。
六、幾點要求
（一）加強領導，落實責任。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各部門要加強對“*”的組織領導，結合本鄉(xiāng)鎮(zhèn)、本部門、本單位實際，周密部署，精心組織，認真實施。要建立“*”工作責任制，明確分工，落實責任，將此項工作抓實抓細、抓出成效。
（二）統(tǒng)籌兼顧，合理安排。“*”貫穿于全年安全生產工作始終，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和各有關部門一定要把“*”與安全生產日常工作有機結合起來，嚴格安全生產許可，推進安全生產標準化建設，加強安全生產監(jiān)管；一定要把“*”與“三項建設”（安全生產法制機制體制建設、安全生產保障建設、安全監(jiān)管監(jiān)察隊伍建設）有機結合起來，研究把握安全生產規(guī)律，完善和落實治本之策，建立健全安全生產工作長效機制；一定要把安全執(zhí)法與安全治理有機結合起來，在重點打擊非法違法生產、經營、建設行為的同時，及時治理重大隱患和解決突出問題，消除事故隱患。
（三）突出重點，點面結合。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)既要全面部署、不留死角，又要突出重點，點面結合。要立足于治大隱患、防大事故，依法嚴厲打擊非法違法行為、治理違規(guī)違章現象；狠抓重點行業(yè)（領域）和企業(yè)的規(guī)范化建設，進一步加大安全投入，加快安全技術改造，淘汰落后生產工藝，提高安全基礎保障水平；加大重點時段和關鍵節(jié)點的安全防范工作，堅決杜絕重特大事故發(fā)生。
（四）嚴肅事故查處，嚴格責任追究。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各部門要健全完善和落實重大隱患公告公示、掛牌督辦、跟蹤治理和逐項整改銷號等制度，對工作不認真、走過場的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門予以通報批評，并新聞媒體公開曝光；對因隱患排查治理工作不力而引發(fā)事故的，要按照“四不放過”原則，嚴肅追究相關人員的責任。
關鍵詞：環(huán)境監(jiān)管；現狀；對策
中圖分類號： D922.6 文獻標識碼： A DOI編號： 10.14025/ki.jlny.2016.19.054
在城鎮(zhèn)化進程中，環(huán)境污染是一個長期存在的嚴重問題，不僅危害居民的身心健康，影響農業(yè)生產，更阻礙了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。因此，必須大力開展環(huán)境監(jiān)管工作，保護農村生態(tài)環(huán)境，促進農村經濟健康發(fā)展。
1 農村環(huán)境污染現狀
當前農村環(huán)境污染主要集中在以下幾個方面：一是農業(yè)面源污染。農業(yè)生產中大量使用的農藥、化肥、地膜等農業(yè)生產物資，超過了土地和其他環(huán)境要素的承載量，導致大量有毒物質殘留在環(huán)境中，并被作物吸收，最終導致土壤破壞、河流污染，甚至引發(fā)人或牲畜中毒。二是生活垃圾污染。農村城鎮(zhèn)化的過程中，農村居民逐漸集中，產生的生活垃圾數量也比以往更多，尤其是在農村地區(qū)使用過的電池、節(jié)能燈等隨意丟棄問題，由于缺少有效回收政策，其中含有的有害物質直接進入土壤和水體，引發(fā)了大量疾病。其他生活垃圾未經處理就隨意堆放，也嚴重污染了周圍環(huán)境；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產生的污染。隨著城市環(huán)境治理進程加快，很多重污染企業(yè)都轉移到城鎮(zhèn)郊區(qū)和農村地區(qū)，這些企業(yè)產生的廢水、廢渣、廢氣等一般是直接排放，沒有經過有效處理，都對農村環(huán)境造成極大污染。此外，在農村地區(qū)，隨處可見被廢棄的塑料制品，如地膜、塑料盆、塑料袋等，這些塑料制品難以降解，長期處于河流中、土壤里，對農村環(huán)境造成了嚴重污染。農村污染問題直接影響到城鎮(zhèn)環(huán)境，危害深遠，因此加大農村環(huán)境監(jiān)管力度，極具現實意義。
2 加強城鎮(zhèn)環(huán)境監(jiān)管的對策與建議
2.1 推進環(huán)境監(jiān)管機構建設
近年來，隨著農村環(huán)境綜合整治行動的開展，農村環(huán)境治理取得了一定的成效，但從整體上仍然需要進一步做大量工作，以確保城鎮(zhèn)環(huán)境持續(xù)好轉。而阻礙環(huán)境監(jiān)管工作開展的一個重要因素，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)在環(huán)境監(jiān)管方面存在機制沒有理順、規(guī)劃不夠科學、機構不夠完善的問題。要解決這一問題，就必須加快完善農村環(huán)境監(jiān)管體制機制，推進環(huán)境監(jiān)管機構建設。
當前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境監(jiān)管機構仍然不夠健全，突出表現在機構設立不健全，監(jiān)管人員編制難落實，監(jiān)管機構職責不清晰，監(jiān)管經費保障難等幾個方面。一是可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中設環(huán)境監(jiān)管站，負責鄉(xiāng)鎮(zhèn)及下轄各村的環(huán)境監(jiān)督管理工作，并配備專職的環(huán)境監(jiān)管員，負責日常管理工作。為了確保環(huán)境監(jiān)管人員隊伍的穩(wěn)定，激發(fā)監(jiān)管人員的工作積極性，應把這些人員的編制進行解決，并做好人員經費和工作經費的保障工作，積極改善農村環(huán)境，充分發(fā)揮監(jiān)管站的作用；二是縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應科學設置環(huán)境監(jiān)管站的職能和職責，建立責任考核機制，把環(huán)境監(jiān)管工作成效納入到干部考核的重要內容，從而使環(huán)境監(jiān)管工作得以正常開展。
2.2健全農村環(huán)保法律法規(guī)
目前，我國涉及農村環(huán)境保護的法律除《環(huán)境保護法》外，其他如農業(yè)、畜牧、漁業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等法律法規(guī)大多是提及農村環(huán)保工作，而缺失詳細的條款或執(zhí)行細則，這就需要國家盡快健全相關法律法規(guī)，把地方政府、企業(yè)、農業(yè)從業(yè)人員等納入到環(huán)境污染責任主體之中，并對農村環(huán)境污染的治理、責任、處罰等加以詳細明確，從而通過法制環(huán)境的健全來推進農村環(huán)境保護工作。
2.3 形成農村環(huán)境監(jiān)管的有效合力
城鎮(zhèn)環(huán)境監(jiān)管不僅僅是環(huán)境保護部門的工作，還涉及到農業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)、水電、土地、城建等多個部門。因此，地方政府應協調相關部門，依據其職責范圍加強聯合執(zhí)法和共同治理，逐步建立起有效的協作機制，共同促進農村環(huán)境的好轉。
2.4做好環(huán)境監(jiān)管的宣傳工作
要充分利用廣播、電視、手機、網絡、宣傳板、宣傳條幅等媒介，向廣大農村居民宣傳農村環(huán)境保護法律法規(guī)和環(huán)保知識，增強干部群眾的環(huán)保意識，促進大家共同參與到環(huán)境保護和治理之中，形成共同保護環(huán)境的良好氛圍。
2.5建立環(huán)境監(jiān)管長效機制
目前，農村環(huán)境監(jiān)管存在一些不良現象，上級下達任務或檢查驗收時，工作力度大，平時則工作力度小。因此，政府要強化環(huán)保部門的職能，并對環(huán)境監(jiān)管工作進行定期指導和監(jiān)督檢查，不斷提高環(huán)境監(jiān)管和執(zhí)法人員的執(zhí)法能力。加快研究污染土地的治理和修復技術、農業(yè)面源污染控制技術、畜禽廢棄物資源化利用技術等，搭建農村環(huán)境保護的科研平臺。進一步轉變農業(yè)發(fā)展方式，加快科學施肥、用藥、秸稈還田、科學灌溉等技術落實與推廣，鼓勵開展農用地膜回收試點。通過一系列措施，使農村環(huán)境監(jiān)管工作形成長效機制，長抓不懈。
2.6 加大農村環(huán)境監(jiān)管投入力度
農村環(huán)境保護、治理工作需要大量資金投入，尤其是針對農業(yè)面源污染、畜禽養(yǎng)殖污染的治理，更需要高投入才能見到實效。因此，各級政府要將環(huán)境監(jiān)管工作列入財政資金投入的重要項目，積極建立社會各界參與的多渠道融資機制，不斷改善農村環(huán)境監(jiān)管的保障，使農村監(jiān)管工作持續(xù)開展。
參考文獻
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維穩(wěn)工作
關于社會治安綜合治理和維穩(wěn)工作
情況報告
市督查組：
一、全縣開展整體聯動防范工程建設主要做法及成功經驗和存在的問題
主要做法：（一）加強領導，建立機構。一是成立了以縣委副書記、政法委書記XX同志為組長，常務副縣長XX、縣委政法委專職副書記XX和縣公安局長XX同志為副組長的社會治安綜合治理整體聯動防范工程建設領導小組。二是縣委辦和政府下發(fā)了《社會治安綜合治理整體聯動防范工程建設實施意見》，提出了我縣治安防范工作的目標與措施。三是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各部門相應成立了整體聯動防范工程建設領導小組，落實了辦事機構和人員。
（二）統(tǒng)籌規(guī)劃，典型引路。根據我縣《社會治安綜合治理整體聯動防范工程建設實施意見》，整體聯動防范工程采取“集小勝為大勝，集大勝為全勝”和“典型引路，全面鋪開”的措施，實行縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（社區(qū)）分級開展的方法，逐級抓落實。按宣傳教育、試點工作、全面鋪開的步驟逐項實施。為確保各項工作的順利進行，縣委政法委在試點工作期間，先后多次到勐勐鎮(zhèn)和沙河鄉(xiāng)召開專題研究會，專門研究新村等3個試點社區(qū)的社會治安綜合治理整體聯動防范工程建設。抽調了政法辦、綜治辦工作人員深入社區(qū)指導工作，還分別組織召開了動員大會。三個社區(qū)也結合各自的實際情況，迅速制定方案，啟動整體聯動防范工程建設。通過層層動員、逐級部署，提高了各內部單位的治安防范意識。試點的成功運作，為全縣整體聯動防范工程建設的有序推進奠定了基礎。
（三）強化措施，夯實基礎。一是各級各部門調整充實了綜治領導機構，許多內部單位配備專職保衛(wèi)人員。二是把整體聯動防范工程建設工作推向制度化和規(guī)范化，由縣綜治辦和城區(qū)公安分局統(tǒng)一制定了《社區(qū)社會治安綜合治理整體聯動防范工程運行機制》、《社區(qū)警務室工作職責》等7項制度，保障了各項工作的規(guī)范運轉。四是將警務充分充實進社區(qū)。在縣公安分局專門設立了社區(qū)中隊，每個社區(qū)設置一名社區(qū)民警，每個居民小組設立一個整體聯動防范工作小組；在214公路沿線、城區(qū)設立了便民報警服務點，每個報警服務點設一名兼職人員負責報警服務工作，并擔負維護治安秩序、處置突發(fā)事件的職責。
（四）抓好治安防控體系建設。一是認真加強以110指揮中心龍頭的快速反應機制建設，按照“加強街面，分段巡邏”的要求，以巡警為骨干，專群結合，建立覆蓋縣城的巡邏體系，首先將轄區(qū)分為3個巡邏區(qū)，巡警隊下設3個組。其次，在方法上，采取徒步巡邏、摩托車巡邏和專車巡邏相結合，分析治安動態(tài)、發(fā)案規(guī)律，在區(qū)域上實行重點防控，加強對縣城相對偏僻街道的巡邏力量，確保警力投入案件高發(fā)時段的防范工作，遏制現行案件發(fā)案上升的勢頭。二是強化重點部位的治安防范。在交通沿線有電話的村寨和相關場所設立了32個報警服務點，方便群眾及時報警；社區(qū)民警上門服務，發(fā)放了1200份“警民聯系卡”，讓群眾知道社區(qū)民警，了解工作職責和服務內容，增強聯系；重點開展對出租房和暫住人口的清查整治工作，對轄區(qū)的出租房屋全部登記建檔，并簽訂治安責任保證書；三是實現警力下沉、陣地前移。首先與社區(qū)建設同步進行社區(qū)警務建設，成立了新村、公很、允甸三個社區(qū)警務室，南郊、北郊、允俸、忙開、幫木、營盤6個農村警務區(qū)。四是抓好農村“四級”治安防范體系建設。鄉(xiāng)鎮(zhèn)間在交合部位、復雜地段成立了1支專職社區(qū)聯防隊，3支社區(qū)義務聯防隊，吸納了5名低保人員加入其中，保證了每個社區(qū)均有專、兼職聯防人員開展巡邏，并能做到相互聯動國，整體配合；每村設一名專職治安員，每月召開一次聯動會議互通情況，協作配合；行政村以村為單位，根據不同時期治安情況，開展小組間的聯防。
成功經驗：我縣在實踐中摸索出了一些行之有效的做法：一是勐勐鎮(zhèn)千蚌村以基地的創(chuàng)收來解決護村隊的報酬；二是沙河鄉(xiāng)從財政擠出部分資金專用于治安聯防隊
；三是新村社區(qū)把低保人員吸收入專職的治安隊伍，不僅充實了治安力量，還解決了部分就業(yè)問題；四是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在“學教”活動中把群防群治隊伍建設作為基層組織建設的一部分切實抓好；各內部單位充分發(fā)揮黨團員、青年志愿者、離退休干部的作用，組織他們開展各種形勢的治安聯防活動。
存在的問題：一是經費保障不力。由于財政困難，硬件建設滯后，制約了整體聯動防范工程建設的進度。二是個別部門和地方的認識不到位，認為整體聯動防范工程建設是政法部門的事，工作消極，有等待觀望的態(tài)度。三是組織協調力度不夠，不能有效的把治安防范資源整合統(tǒng)一。
二、落實臨組聯〔20__〕4號、云綜治〔20__〕15號文件的情況
（一）貫徹落實情況：一是召開政法委員會。接到文件后，我縣及時召開政法委員會，認真貫徹學習文件精神，并提出貫徹意見。二是組織部、政法委、人事局聯合下發(fā)《關于進一步加強基層綜治組織建設的意見》，提出了抓好綜治基層組織建設的5個方面的意見。三是縣編委落實了縣綜治辦人員的編制為3人，常委會通過縣綜治辦主任可高配為正科。五鄉(xiāng)兩鎮(zhèn)配備了7名專抓政法、綜治工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長助理，78個內部單位也都成立了綜治領導小組及辦公室，共有人員356人。四是我縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）綜治辦的辦事機構統(tǒng)一設在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府內，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）綜治辦人員編制為2人（含縣上下派1人），目前鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）還沒有專職的綜治干部。六是組建義務治安巡邏隊及人員數情況。目前，我縣已建有群防群治組織620個3929人、專業(yè)巡邏隊13個33人。
（二）在貫徹落實文件中遇到的困難和存在的問題：一是各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）配備的專職綜治干部難以落實。二是部分內部單位由于存在經費問題，專職的保衛(wèi)干部難以落實。三是綜治干部隊伍的培訓問題難以落實。
（三）進一步加強基層綜治組織建設的工作建議：一是各級各部門要加大綜治經費的投入。二是增加綜治辦公室的人員編制。三是加強村委會、社區(qū)的綜治組織建設。四是加強專（兼）職綜治干部的培訓工作。
三、在創(chuàng)安活動中的主要經驗、存在的問題和建議
經驗：一是抓好基層組織，發(fā)揮以基層黨支部為核心、基層政法組織為骨干、基層自治組織為基礎、基層群防群治隊伍為依靠的整體協調效應。二是抓好發(fā)動群眾工作，發(fā)揮群眾積極性，形成人人參與的第一道防線。三是抓好基本制度建設，責任落實到戶，發(fā)揮家庭的社會細胞作用，促家風、寨容轉變。四是抓好各項基礎防范設施、軟件硬件并重，人防物防結合。五是抓好考核獎懲，加強督促指導，不斷提高創(chuàng)安水平。
存在的問題：一是經費困難，專職治安協管員難以落實；二是創(chuàng)安小區(qū)比較分散，難以做到統(tǒng)一開展工作；三是基層群防群治組織比較薄弱，很難適應當前的治安形勢。
四、對治安混亂地區(qū)和突出治安問題開展整治工作的
突出的治安問題：盜竊案件較為突出，并呈大幅度上升趨勢。從今年1－3月份的情況來看，全縣共發(fā)盜竊案件27件，占全部案件的75，涉案金額達7萬余元。與去年同期發(fā)12件相比，增加15件，上升幅度為1.25倍。從所發(fā)盜竊案件來看，涉及面主要是農村和縣城商業(yè)區(qū)，作案時間多數為夜間作案，犯罪嫌疑人多數是農村青年。
針對治安突出問題我們的主要做法是：一是縣公安局專門從各內部科所隊抽調人員組員專案小組，開展“破案會戰(zhàn)”，加大破案力度，打擊犯罪分子囂張氣焰。二是加大夜間巡邏工作，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所和城區(qū)公安分局制定完整的巡邏方案，專門組成巡邏隊伍，進行全天候的巡邏機制，對214國道、偏僻地區(qū)進行重點巡邏，并對易發(fā)案的單位、地段進行蹲點守候。三是組織三個社區(qū)抽調內部單位的保衛(wèi)人員，在一些偏僻地段和重點地區(qū)開展義務巡邏。四是縣綜治辦和城區(qū)公安分局聯合組成工作組，對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各內部單位的安全防范措施進行調查，對調查發(fā)現的問題向各單位發(fā)出整改通知，要求限期整改。五是加強普法教育工作，針對暴露出的治安突出問題，縣司法局與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)各單位聯合組成普法小分隊，深入山區(qū)農村進行形式豐富多樣的普法宣傳工作，讓廣大農村青少年做到知法、用法、守法。
五、我縣見義勇為工作的開展情況
20__年省見義勇為基金會成立后，地區(qū)綜治委對全區(qū)八個縣成立見義勇為基金協會作了具體的部署，我縣綜治委積極開展籌建見義勇為基金協會的工作。目前，經縣委、政府研究決定，正式成立縣見義勇為基金管理委員會，并通過報刊、電視等宣傳媒體向社會發(fā)出倡議，共籌集見義勇為資金102878元，制定了見義勇為基金管理辦法，成立領導小組，明確管理委員會辦公室職責。
六、對督辦的矛盾糾紛工作情況
地區(qū)維穩(wěn)辦進行督辦的我縣20__年第二季度山林、土地糾紛中勐庫鎮(zhèn)護東村部分農戶承包國有荒山期限未滿，政府要求退耕還林，引發(fā)矛盾糾紛一案，已妥善調處。在接到督辦通知后，我們對此糾紛進行了認真分析研究，擬訂調處方案，并上報縣委、政府，縣委、政府高度重視這一矛盾糾紛，專門召開相關部門會議和現場辦公會，對農戶提出的合理要求進行解決，最終于20__年7月26日與農戶達成共識，妥善化解矛盾糾紛，維護了社會穩(wěn)定。目前，根據跟蹤調查，此件糾紛已不存在返復。
七、開展矛盾糾紛調處工作中的成功經驗和建議
一是加強普法工作是做好矛盾糾紛排查調處工作的基石。矛盾糾紛的產生根源多數屬對法律、政策的無知，我縣針對廣大農村法律意識淡薄這一環(huán)節(jié)，加大對農村的普法工作，不斷加強農村普法工作的力度。
二是主要領導在第一時間出現在前沿一線是調處矛盾糾紛的
最佳手段。當矛盾糾紛產生后，當事人最希望見到的是對糾紛負責或管轄的主要領導，不論是否能夠當面解決，在主要領導表態(tài)后，能夠化小矛盾糾紛，避免事態(tài)的擴大。
【關鍵詞】土地整治；鄉(xiāng)村治理；管理辦法
土地是人類賴以生存的載體，它不僅為人們提供必需的生產和生活資料，還象征著社會的和平與安寧。那一抹黃土最是人們日常生產生活財富的源泉，同時是人們社會活動的場所和鄉(xiāng)村發(fā)展的基礎。隨著我國經濟的飛速發(fā)展，解決“三農”問題的核心就是要解決農民們最最關注的土地問題。在鄉(xiāng)村治理土地中還存在著一些尚待解決的難題：如鄉(xiāng)鎮(zhèn)建筑用地擴張導致可利用土地減少；鄉(xiāng)村環(huán)境日益惡化導致土地資源的品質下降；調整鄉(xiāng)村的農業(yè)種植結構最終導致種植糧食作物的土地面積減少。所以土地的整治利用與鄉(xiāng)村的治理發(fā)展是緊密相連，缺一不可的。因此，我們要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟快速發(fā)展的同時，加強充分利用土地、整治土地，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理。
現在人們對農村的土地整治和鄉(xiāng)村治理方面的研究越來越多，例如VanHuylenbroeck指出國家的中央和地方政府應該全力投資于農村的改革或土地整治工程，用以改善農業(yè)生產結構。土地整治在于農村土地的利用和農業(yè)的生產，鄉(xiāng)村治理在于農民們的生產生活及鄉(xiāng)村的發(fā)展進步，所以土地整治和鄉(xiāng)村發(fā)展是攸關整個國家“三農”甚至“四農”問題的全局策略。為了解決當前鄉(xiāng)村發(fā)展中遇到的問題，實現統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協同發(fā)展的目標，我們一定要加強土地整治管理和鄉(xiāng)村治理研究，把這兩個方面結合起來，統(tǒng)一規(guī)劃布局，用以完善人類與自然的和諧發(fā)展的重大戰(zhàn)略全局。
1 土地整治
1.1 土地整治的概念
土地整治是指治理低生產率、空閑、不合理使用的土地，以提高土地利用率和產出率的方法策略，是對各類土地進行整理、復墾、開發(fā)的總稱。土地整治實際上是由最新道路、灌溉設施和其他輔助服務體系構成的集中空間，是對農村整體布局的優(yōu)化配置，用以提高土地利用率，支撐鄉(xiāng)村的全面發(fā)展。
1.2 土地整治的目的
土地整治的目的就是要解放農村生產力，發(fā)展農村生產力，改善農民們的生產生活環(huán)境，提高農民的生活水平，爭取把土地治理、村莊改造、新農村建設三者密切結合起來，共同協調發(fā)展，促進農村產業(yè)結構調整，發(fā)展農村經濟，用以實現農村的全面小康和現代化。
1.3 土地整治的必要性
國家實施土地整治的必要性，主要有幾下幾個方面：
（1）土地是人們生存的基石，它是關乎整個國家的糧食安全和社會穩(wěn)定的重要問題，所以當前的土地利用形勢日益嚴峻，開展土地整治的行動迫在眉睫。現在，我們的耕地利用形勢迫切，糧食生產質量失去了保障，所以這就要求我們快速開展土地整治行動。因為土地的利用會給人們帶來巨額的利潤，這樣就導致了社會對土地的迫切需求，從而造成了建筑用地增加而農用耕地減少的局面。土地使用的現狀要求我們迅速開展土地整治活動，加強土地協調管理，確保農用耕地不至于減少并且保證耕地質量，實現土地的物盡其用。
（2）在社會發(fā)展的大背景下，土地整治的現實效果和預期的收益度充分表明了應當立即開動土地整治項目。土地的管理利用關系到整個生態(tài)環(huán)境的保護與改善，關系到生態(tài)平衡的大問題，同時也是攸關國計民生的大事情。通過實施“五個統(tǒng)籌”及其相關的土地政策，土地整治使得農用耕地和建筑用地達到了總量的動態(tài)平衡，實現了增加耕地面積，提高土地利用效率，改善耕地質量，促進產業(yè)結構調整，增加農民收入，促進城鄉(xiāng)區(qū)域協調發(fā)展的戰(zhàn)略目標。隨著農業(yè)的機械化和農業(yè)經營的規(guī)模化現代化發(fā)展，及其基礎設施薄弱和鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保的意識增強，這就要求土地整治項目的立即實施。
（3）開展土地整治是社會經濟發(fā)展的迫切需求。我們的國家現狀是人多地少，為了解決這一矛盾就會要求我們轉變土地經營模式，轉變粗放型經濟為集約型經濟，也就是進行土地整治。在經濟轉變的過程中，不僅要促進農村經濟增長，還要增強農民的環(huán)保意識，提高農民的生活水平，真正的實現“生產發(fā)展，生活富裕，鄉(xiāng)風文明，村容整潔，管理民主”的社會主義新農村。土地整治是一項資金密集型的公共服務工程，投資大，周期長。所以，為了提高土地利用率，增強土地管理，就要轉變鄉(xiāng)村的經濟發(fā)展方式，用以提高農民的積極性和生活水平，優(yōu)化利用土地資源。
2 鄉(xiāng)村治理
2.1 鄉(xiāng)村治理的概念
鄉(xiāng)村治理是一種復雜的社會管理活動，它包含了政府統(tǒng)治，村民自治的治理方式；法定制度，村規(guī)民約的治理條例。同時在鄉(xiāng)村治理中，要求政府和農民們的共同參與，共同努力。從傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理類型來說，有文化治理、經濟治理和法律治理這三種。其中文化治理是建立在意識形態(tài)基礎之上的；經濟治理要依靠利益相關性的基礎；而法律治理建立在國家強制力的基礎上。但是隨著市場經濟的快速發(fā)展，人們的意識日趨薄弱，文化治理越來越不穩(wěn)固，經濟治理也不再可靠，搖搖欲墜。同樣的，在農村法律治理中，其存在的強制性無法展開。
2.2 鄉(xiāng)村治理的變革
鄉(xiāng)村治理的模式變革“必須從土地制度的變革做起”，這是最基本的操作平臺。土地是最最重要的資源，它為人類提供著物質財富，影響著鄉(xiāng)村治理的變革。土地是根本，所以土地制度的變革肯定會影響其他制度，鄉(xiāng)村治理必須從土地制度變革開始。土地所有制解決了土地分散問題，還是有效管理土地的重要手段，在促進農村產業(yè)可持續(xù)發(fā)展上有重大貢獻。因此，要在土地所有制的基礎上進行土地制度的變革，這樣才能順利進行鄉(xiāng)村治理的改革。
3 土地整治和鄉(xiāng)村治理相結合
土地整治工程可以提高農用耕地的生產率和產出率，提高了土地質量，優(yōu)化了農村產業(yè)模式，而鄉(xiāng)村治理改善了農民人與人之間的關系，做到了產業(yè)形勢一體化。把土地整治和鄉(xiāng)村治理這兩個方面有機結合起來，土地整治是基礎，鄉(xiāng)村治理是保障。所以在解決“三農”問題的過程中，要遵循“治本為主，指標為輔，標本兼治”的方針政策，促進城鄉(xiāng)協調發(fā)展，提高農民的生活水平，并且在市場經濟的導向下，推進農業(yè)的產業(yè)化、現代化。
4 總結
綜上所述，進行土地整治和鄉(xiāng)村治理的終極目標就是提高農民的國民待遇和生活水平，改善農業(yè)生產環(huán)境和基礎設施，解決“三農”問題，建設社會主義新型農村。農民是農村的主人，所以在土地整治和鄉(xiāng)村治理一體化的過程中，一定要切實把握好農民和土地兩者之間的關系；要讓農民成為鄉(xiāng)村發(fā)展的動力，切實維護農民的利益，促進國家的安定繁榮。
參考文獻：
[1]張正峰.土地整治可持續(xù)性的標準與評估.農業(yè)工程學報，2012（07）.