時間：2022-04-02 09:58:56
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關鍵詞：鄉鎮企業；環境管理；主要對策
我國的鄉鎮企業始于20世紀50年代后期，改革開放20年來得到了迅速發展，已成為我國農村經濟的重要支柱和國民經濟的重要組成部分，在我國經濟發展中起著不可替代的作用。但是隨著鄉鎮企業的發展，環境污染和生態系統的破壞日趨嚴重，并成為制約農村經濟可持續發展的不可忽視因素。因此，提高鄉鎮企業的環境管理水平已成為我國環境保護工作的重要任務，同時也是我國進行小城鎮建設的可持續發展不可回避的問題。必須把鄉鎮企業環境管理放在戰略的高度上予以重視。
1鄉鎮企業建立環境管理的內涵
環境管理是指運用經濟、法律、技術、行政和教育等手段，限制人類損害環境質量的活動，通過全面規劃，協調社會經濟發展同環境保護之間的關系，處理各部門、各社會集團和個人有關環境問題的相互關系，使社會經濟發展在滿足人們的物質和文化生活需要的同時，又不超出環境的容許極限。
鄉鎮企業環境管理的對象，首先是人們的意識和行為。通過誘導、約束和協調人的行為，來調控社會經濟與環境系統，使其功能、結構和運動過程有序化。環境管理的對象是人，但其調控的對象卻是社會經濟與環境系統。
2鄉鎮企業建立環境管理體系的必要性
2．1環境管理體系是治理農村環境問題的重要途徑
隨著改革開放和市場經濟的發展，法制和經濟調控手段不健全，鄉鎮企業為了占有市場，往往進行自發性、盲目性的發展；急于脫貧，急功近利，只從自身經濟利益出發，不顧社會整體利益，不從長遠角度考慮對環境和資源的影響，在決策上形成“盲區”；盲目搞建設、上項目、上產品，單純追求經濟效益，忽視環境效益，“村村點火，處處冒煙”，形成點多面廣的污染源，使環境污染增加。而且，鄉鎮企業主要是高投入、高消耗、低效益、高污染的粗放經營型，生產技術水平低，工藝落后，設備簡陋，資源和能源利用率低下，產生大量“三廢”，導致各種污染物排放量過大。尤其許多鄉鎮企業是技術水平低的小造紙、小制革、小化工和小冶煉等大耗水工業，主要靠拼資源、拼設備、拼人力實現經濟增長，缺乏治理“三廢”的技術裝備，大量工業污染物未經任何處理或簡單沉淀后直接排入鄉村河道，造成水體大面積污染。在鄉鎮企業較為發達的地區，水體水質普遍是Ⅳ類、V類甚至是劣V類。在河南、湖北，個別村莊因飲用水污染出現了“癌癥村”，一些村民也由此因病致貧或因病返貧，水體污染已嚴重影響到人們的正常生產和生活。農村的農業生產環境、農民生活環境甚至廣大村民，都成為鄉鎮企業“三廢”污染最直接、最嚴重的受害者，而農產品的廣大消費者則成為污染的間接受害者。
2．2環境管理體系是彌補目前體系不足的重要途徑
由于我國廣大農村交通不便、通訊手段落后，布局分散，規模較小，許多管理城市環境的成熟辦法難以實施。比如目前鄉鎮企業普遍是中小工業企業，有的甚至是家庭手工作坊式生產，遍布全國各地，不可能普遍實施環境影響評價制度和“三同時”制度或直接監測為依據執行排污收費制度。而且許多縣、鄉(鎮)的環境保護主管部門人員素質、技術設備等不滿足要求，傳統的依靠環保部門直接監控的環境管理體系對鄉鎮企業也收效甚微。面對嚴重的環境問題和管理環境的壓力，鄉鎮企業建立自己的環境管理體系是一明智之舉，也有著其必然性。
2．3環境管理體系是滿足“綠色市場”的競爭要求的重要途徑
市場經濟是“法治經濟”，立法的“綠色化”要求鄉鎮企業加強環境管理。國際上“綠色貿易壁壘”的存在要求鄉鎮企業如果想將其產品(服務)打入國際市場，就必須重視環境保護，推行綠色管理，塑造綠色形象，努力開發綠色產品。同時國內綠色消費意識的增強，迫使鄉鎮企業加強環境管理。我國針對一些鄉鎮企業污染嚴重的現狀，出臺了《關于加強鄉鎮企業環境保護工作規定》，把鄉鎮企業的排污量納入區域污染物排放總量控制目標，實施污染排放總量控制，嚴禁引進和新建污染嚴重的生產項目，對現行污染嚴重的小型造紙廠、制革廠、染料廠等鄉鎮企業責令其關閉或轉產，要求新建鄉鎮企業嚴格執行環境保護設施與主體工程同時設計、同時施工、同時投產等。
3鄉鎮企業存在問題及其原因
環境問題已經越來越多地引起了人們的廣泛關注。瑞然農村地域廣袤，對污染具有較強的降解能力，但鄉鎮企業所產生的污染總量已經遠遠高出自然所能承受的范圍，其增長勢頭仍然讓人擔憂。與其它工業企業相比，造成鄉鎮企業環境問題有其主觀原因，也有客觀原因。
(1)環保意識缺乏是鄉鎮工業環境問題產生的主觀原因。主要表現在：①環保意識淡薄。不少地區的農村干部與鄉鎮工業職工對防治污染、保護環境缺乏應有的認識，對保護環境不會采取積極主動的態度，而只是被動應付。同時很多農村居民對環境問題司空見慣，習以為常；相當多的農民對于資源的認識還停留在“自然界恩賜”的水平；②缺少可持續發展的戰略意識。一方面，環境保護的戰略重心過于偏向城市環境；另一方面，對鄉鎮工業與環境保護要協調發展的戰略認識不足。當經濟效益與環境效益發生沖突時，往往只顧前者，其至為了前者而通過行政手段阻止環境執法。
(2)鄉鎮環境容量有限，管理體系不健全是鄉鎮工業環境問題產生的客觀原因。農村地域雖然遼闊，但是其生態環境是低層次的生態循環系統，農村生態環境是脆弱的，這就決定了農村環境容量的有限性。農村環境容量的有限性要求鄉鎮工業發展必須在環境容量許可的范圍內發展，不能只顧經濟增長，忽視環境保護。
4對策及建議
(1)加大宣傳力度，提高環境意識，增強社會監督。在目前環境問題日益突出，公眾環境意識日益提高的情況下，應廣泛宣傳《環境保護法》等法律法規，增強環境與經濟協調發展的意識，特別是鄉鎮企業環保法規建設和環境教育，引導鄉鎮企業的廣大職工學習環境保護知識，建立公眾參與機制，發揮社會團體的作用，鼓勵公眾參與環境保護工作，檢舉和揭發各種違反環境保護法律和法規的行為。充分利用廣播、電視、報刊等多種新聞媒介宣傳和組織各種學習班等活動，發揮新聞監督的正確輿論導向作用，廣泛深入地宣傳環境保護的方針、政策、法律、法規，增強全社會特別是各級領導和企業人士對環境與發展問題的綜合決策能力，克服與傳統粗放式經營相聯系的思想和做法，樹立保護環境人人有責的社會風尚，使廣大農民意識到保護自己生活環境的重要性。
(2)增加投資力度，保障環境管理體制順利實施。應加大政府對環境保護的投入，力爭使環保投資與GDP的比重達到1％，進一步完善份稅制，財政管理體制，適當提高中央與地方共享稅中地方分成比例，加大對經濟欠發達地區的財政轉移支付力度，特別是省對市、市鄉的轉移支付。在每年的地方財政預算交排上保證基層環保部門的正常開支需要，使環保部門在查處污染企業時不再有顧慮。同時積極鼓勵民間資金投資環境保護事業，對其進行政策上的優惠，使其迅速產生效益，吸引更多的資金進入環保產業；在適當的時候進行費改稅，將排污費，改為環保稅，使治污資金能有一個穩定的來源；積極探索排污權的交易，通過經濟手段使污染企業自覺減少排污量，實現排污總量的控制；改變對政府官員的考核指標，在試點城市的基礎上積極推廣“綠色GDP”，通過經濟手段減少環境污染。
(3)重視城鎮和工業區規劃。從鄉鎮工業發展歷程來看，鄉鎮工業污染蔓延的原因均源于雜亂分散的工業布局。在鄉鎮企業規模小，技術裝備落后，分布分散的情況下，難于建設集中的基礎設施，環境污染難以控制，這些均制約了鄉鎮工業升級換代的步伐，影響了規模經濟效益和小城鎮的建設與繁榮。因此應調整鄉鎮企業布局和發展大批中小工商業城市，在農村工業化進程中逐步形成相對集中、布局合理的工業區和工商業城鎮，繼續推動鄉鎮企業點源治理，把改善鄉鎮工業布局，推動工業區的建設當作鄉鎮環境管理的一項首要任務。
(4)加大環境立法和執法力度，建立鄉鎮企業環境管理體系。加強環境管理，健全環境管理機構，是實現可持續發展不可缺少的環節。首先應加強環境法制建設，完善和健全環保法規，加強環境管理。其次，應建立環境管理網絡，把環境管理納入鄉鎮企業管理的軌道，各級環保部門應加強環境管理的力度，認真執行“三同時”和新、改、擴建項目的環境影響評價制度，控制環境污染，認真執行《關于加強鄉鎮企業環境保護工作的規定》等法規，并通過合理規劃，促進鄉鎮企業經濟與環境保護協調發展。
(5)轉變經營思想。建立低消耗、高效益的經濟結構。環保法制和標準的不斷完善制約著許多按現有方法生產的產品的貿易，同時也給許多產品尤其是有利于環保的產品創造一個巨大的貿易機會。這就要求鄉鎮企業經營者切實轉變經營思想，樹立綠色營銷觀念，統一規劃，合理布局。許多工業化國家的經驗表明，調整產業結構，結合當地資源和傳統工藝的特點，確定發展方向，淘汰能耗高、污染重的設備和工藝，大力推廣科技進步和清潔生產，降低原材料和能源消耗高的產業比重，是緩解和控制環境污染的重要措施。
同時應根據本地區人文地理和資源環境條件發展縣域經濟，調整產業結構，始終把發展輕型產業結構、控制重污染行業的發展當作一條重要的戰略方針。在經營策略上，不僅要考慮到企業的利益，還要考慮到公共利益及對環保的影響。在利益追求上，要在謀求經濟效益最大化的基礎上，把經濟利益與環境利益結合起來，重視發展與環保的協調。在經營行為上，切實把環境保護納入企業的決策中。特別注意搞好經濟技術開發區、工業園區的環境規劃與布局工作，真正體現預防為主，防治并重的原則，有效控制鄉鎮企業對環境的污染。
檔案管理工作是對一些于企業和國家具有重要意義和保存價值的各種文字，圖像，音頻和視頻信息，按照一定的原則和方法進行科學的分類和保存管理。電力檔案記錄著電力企業的發展歷程，涵蓋了大量的知識信息和技術資源，是企業成長的第一手原始資料，對于還原企業的歷史面貌具有不可替代的作用。保存完好的電力檔案為電力企業經濟發展提供強有力的信息保障，極大地拓展了企業的發展前景，為企業的可持續發展和經濟效益的提升具有積極意義。電力企業要想在市場經濟體制改革的洪流中屹立不倒，就必須抓住機遇，與時俱進，擠擠眼距和探索出一套科學合理的檔案管理工作體系，不斷拓寬企業檔案管理工作新領域，高瞻遠矚，最大限度地發揮電力檔案的作用和價值。
2.新形勢下電力企業檔案管理工作中面臨的問題
2.1管理體系不健全，檔案利用率較低
俗話說沒有規矩，不成方圓，一個科學合理的管理體系的缺失，帶來的不僅是管理的混亂，更使得檔案信息資源無法得到有效利用，也為企業帶來了不可估量的隱形損失。在一些電力企業中，依然存在著檔案資料收集不全，保管不力；檔案借閱時手續不全，導致檔案遺失等問題。長期以來，電力企業在檔案管理工作方面存在著誤區，過分重視檔案的收藏而忽視了對檔案的有效利用，蒙塵的卷宗只有蠹蟲偶爾光顧，違背了建立檔案和檔案保護的初衷。
2.2人員素質落后，檔案管理意識淡薄
提起檔案管理，很多人抱有一種可有可無的輕視態度，認為檔案管理不過就是收集整理罷了，毫無技術含量可言。正是這種不正確的風氣，導致很多電力企業高層領導對檔案管理的重要性缺乏足夠的認識，在檔案管理工作方面沒有投入足夠的人力和物力，導致檔案管理工作無法積極有效地開展。許多電力企業的檔案管理崗位主要是安置人員，企業進行編制改革時通常將檔案管理人員一減再減，檔案管理人員隊伍流動性大，因此很多檔案管理人員專業素質不高，缺乏責任心，使得檔案管理工作無法開拓和發展新領域，檔案編研和信息開發、利用工作一直只是紙上談兵。
2.3企業檔案管理存在安全隱患
一些企業由于資金的缺乏和場地限制，常常租用賓館等缺乏消防和安全保護的場地作為檔案室，造成了安全隱患，一旦出現事故，任何的補救措施都無濟于事。一些企業為了方便管理，將打更室與檔案庫房相連通，導致檔案資料的遺失和損壞。更有甚者沒有設置專門的檔案室，將檔案堆積在庫房，為檔案管理工作帶來了諸多不便。二十一世紀是信息化時代，電力企業檔案管理工作也必須緊跟時代步伐，擯棄陳舊觀念，推進檔案信息化管理，避免資源浪費。
3.加強電力企業檔案管理工作的具體對策
3.1完善機制促進檔案管理規范化
科學合理的電力檔案管理體系的建立是檔案工作的前提。電力企業檔案管理部門要更具自身實際情況，聯合先進的管理理念和方法，主動學習，大膽出擊，為檔案工作的順利推進創設良好的氛圍，依據國家檔案管理工作的有關規定，順應時展的潮流，健全和完善檔案管理工作體制，嚴格責任分工，規范過程管控，對文件材料的歸檔范圍、收集、整理、立卷歸檔、形成以及文件編制、交接驗收等提出具體要求形成閉環管理，為檔案管理工作提供制度依據，促進檔案工作的有序進行。管理制度的確立要講求規范性和可操作性，注重落實，切忌浮夸。
3.2提升工作人員履職能力
檔案管理工作人員是檔案管理工作中最重要的環節，檔案管理工作人員的素質在很大程度上決定了檔案管理工作的實際效率。因此，電力企業要加強宣傳，組織開展文化教育和技能培訓活動，促進工作人員及時進行知識更新，努力學習，向書本學習，向同行學習，注重實踐，提高從業人員履職能力。企業要切實強化檔案管理工作的監督和指導，明確責任人，推行“誰記錄，誰收集，誰整理，誰負責”的管理措施，充分發揮檔案管理網絡的作用，及時發現問題,做到限時整改,從根本上遏止檔案管理不規范現象。
3.3加強檔案信息化建設
科學技術是第一生產力。電力企業檔案管理工作要想獲得長遠發展，就必須根據需要和可能將其納入企業信息化建設規劃，統籌規劃、合理安排，制定相關的規章制度，深入研究檔案資源的開發利用，應用先進的網絡技術和信息技術，以科學的思想方針沒和組織管理方法為依托，整合、發掘檔案信息，引進高水平、復合型的信息化人才全面實現檔案管理工作信息化，促進資源共享，使信息的獲取、處理、傳輸和應用等一系列過程數字化、網絡化，切實提高檔案利用效率真正發揮企業檔案服務企業中心工作的意義和價值，為電力企業的發展做粗應有的貢獻。
4.結語
[關鍵詞]鄉鎮企業可持續發展
經濟體制改革以來，全國鄉鎮企業迅速發展。目前國內生產總值的三分之一、財政收入的四分之一、出口創匯的近五分之二、工業增長值的近二分之一、農村社會增加值的三分之二、農民收入的三分之一、農村就業崗位的四分之一強都來自鄉鎮企業，已經發展為我國重要的國民經濟支柱之一。然而，在鄉鎮工業產值高速增長、創造巨大物質財富的同時，也付出了巨大的環境代價，鄉鎮工業成為主要污染源之一，造成了嚴重的環境污染，給我國人民生命健康和社會經濟發展帶來嚴重影響，也影響著鄉鎮企業的可持續發展
一、鄉鎮企業對農村經濟發展的影響
鄉鎮企業在很多地方是農村經濟的主力,是國民經濟的重要組成部分,，它已經成為縣域經濟的主導力量。據農業部鄉鎮企業局調查統計,2006年中國鄉鎮企業全年完成增加值57500億元，全年累計完成工業增加值40800億元，累計完成工業總產值182000億元,銷售產值173600億元，產銷率達95.4%,工業產銷銜接良好。全年累計實現營業收入245000億元，利潤總額14500億元，上繳稅金6000億元。在構建和諧社會、建設小康社會中，發展鄉鎮企業仍然是農民就業和增收的主要渠道，全國有一億四千一百萬農民在鄉鎮企業就業、農民收入的34%來自鄉鎮企業。在目前農村人均耕地只有1.2畝，可開發利用水土資源又不多的情況下，農村剩余勞動力的就業出路在很大程度上依然要靠發展鄉鎮企業來解決。同時，鄉鎮企業每年補農，建農資金達到300億元左右,極大地改善了農民生活，農業基礎設施和機械裝備，促進了現代農業和農村小城鎮的建設。
二、鄉鎮企業可持續發展面臨的的主要問題
鄉鎮企業可持續發展面臨的主要的問題，表現一下三方面：
1.企業規模小。全國規模以上工業企業18.1萬家,規模以上鄉鎮企業數量不到鄉鎮企業總數的1%。鄉鎮企業集中到工業園區的只占鄉鎮企業總數的2.7%,絕大部分仍處于散亂的自然分布狀態。“小而散”的企業布局造成了人、財、物的極大浪費。與現代經濟要求的生產要素自由流動不相稱；與持續發展的基本準則相違背。
2.環境污染較為嚴重。鄉鎮工業布局分散，“鄉鄉辦廠，村村冒煙”是人們對鄉鎮企業分散的最一般描述，這使得污染源過于分散，導致了污染擴散的廣泛性，增大了污染的治理面。分散于鄉村的小企業受經濟實力所限，多分布于小河、小溪、小湖或水塘旁邊，取水、排水往往為同一水源，形成污染循環。污染源的過于分散，還會影響到生態環境投資效益，增加了控制污染的難度。3.產品成本居高不下,質量提高緩慢。企業分散布局,產業鏈條很短,即產品的上游、下游和旁側聯系很少,甚至沒有產業關聯,致使其產品運輸成本居高不下。同時,還難以形成較為完善的供水、排水、供電、供熱、污水處理等基礎設施和商業、科技、教育等社會化服務體系,不僅嚴重浪費土地資源,而且也不利于鄉鎮企業集中連片發展,提高規模效益。產品成本居高不下,獲利空間很小,導致企業在產品技術改造、更新換代等方面的投入減少。
三、促進鄉鎮企業可持續發展的對策
1.加強宣傳，提高環保意識。在我國鄉鎮企業處于教育程度最低的農村，受知識水平的限制，對環境問題的了解程度和污染潛在危害的認知往往是很模糊的。為改變鄉鎮企業環境保護觀念較為淡薄的局面，要加大宣傳力度，促使農村居民特別是基層領導干部和企業經營者轉變觀念，使其正確認識環境保護與經濟發展的關系，提高對環境保護的認識，增強保護環境的自覺性。
2.依靠科技進步，科學合理規劃資源開發。合理利用資源，提高鄉鎮企業的資源利用率。粗放型增長的鄉鎮企業經濟是一種“遍地開花”式資源經濟。這種以鄉、村為單位，畫地為牢、濫采亂挖、采富棄貧地搶上資源型初加工項目的粗放型經濟，雖然能夠帶來一定的效益，但卻是以犧牲鄉鎮企業的可持續發展為代價的。這種經濟由于缺乏一個科學合理的資源開發規劃，必然造成大量的人、才、物的浪費，造成資源開發年限的縮短，從而給鄉鎮企業的可持續發展帶來困難。要針對鄉鎮企業資源特點，在自然資源的開發利用上，進行科學規劃，建立保護生態環境和綜合開發資源的決策制度，切實避免無序開采，杜絕和減少跑、冒、滴、漏，依靠科學進步，改進節能技術，改變傳統的、粗放利用資源的方式，提高自然資源的利用效率。
關鍵詞：環境，環境容量，政府失靈
在我國東部一些鄉鎮企業發達地區，一方面經濟快速增長，另一方面，生態環境卻不斷惡化，即經濟和環境出現了失衡。 經濟和環境的失衡影響了人們的生活質量，也損害經濟持續增長的基礎。產生這問題的原因是什么？如何才能使經濟和環境協調發展？這就是本文要分析的問題。
一、經濟、環境失衡與地方政府行為
經濟增長在給人們帶來就業擴大、收入增加的同時也帶來了環境的污染。經濟增長所導致的這二個結果涉及企業和居民這二個主體。
企業以追求利潤為目標，治理污染需要資金投入，耗費企業有限的資源，除非治理污染帶來的邊際收益大于邊際成本，否則企業是不會主動增加環保開支的。由于環境保護是一種非競爭性、非排它性的公共產品，環保的支出并不會通過市場交易給企業帶來相應的收益，如果沒有市場外部力量的干預，它也無須為此付費。這樣，就決定了企業不會有環境保護的內在沖動。
居民既是經濟增長所導致的收入增加、物質產品豐富的受益者，同時又是經濟增長所導致的企業環境污染擴大、環境質量下降的受害者。但環境質量和一般的物質產品相比，是屬于更高需求層次的消費品。在我國當前，從總體上看，居民主要追求物質產品的富有，因此居民難以對產生污染的企業形成一種有約束力的力量。由于環境問題對人類造成的危害，不是馬上就顯現出來的，它有一個潛伏期，具有滯后性，我們必須從當前開始走經濟與環境協調發展的道路，盡可能降低經濟增長的環境代價。而要做到這一點，只能寄希望于企業和居民之外的第三個主體——政府的積極干預。然而從現實看，政府的環保職能還不盡如人意。在我國的一些鄉鎮企業發達地區，雖然經濟飛速發展，但環境也急劇惡化。論文參考網。也就是說在環境問題上出現了“ 政府失靈”。那么，為什么會出現這種情況？這就需要結合我國的體制特征和發展狀況對我國政府本身進行深入分析。
二、環境問題上政府失靈的原因
政府失靈產生于我國現行體制下地方政府特殊的利益格局。
（一）經濟目標為主導的壓力型體制與政府失靈
在我國現階段，對地方政府官員而言，決定其利益，從而決定其政治收益大小的制度是一種經濟目標為主導的壓力型考核制度。該制度決定了地方政府官員自身利益最大化的實現要以上級政府確定的經濟目標的實現為條件，而經濟目標完成又和當地的鄉鎮企業發展密切相關。
經濟目標為主導的壓力型考核制度是我們對當前我國各級政府對下級政府官員進行考核的制度的一種概括。這種考核制度包括了黨政工作各個方面的內容，但以經濟指標為核心。如果下級政府官員如期完成或超額完成則予以獎勵，如提級、提資、發放獎金等，否則予以處罰。這種體制的運行主要在縣、鄉(鎮)級地方政府。
在這種體制下，地方政府與鄉鎮企業形成了一種緊密的利益依存關系。一方面，地方政府利益格局的實現有賴于鄉鎮企業的發展。地方政府的利益格局可分為二部分：地方公眾整體利益和地方政府自身的特殊利益。地方公眾整體利益包括地方范圍內的充分就業、居民人均收入提高、地方公共品的供給等。地方政府自身特殊利益包括各種政績的取得、工作環境的改善、地方政府官員的升遷、工資外收入如獎金、補貼的取得等。另一方面，地放政府的介入反過來能增加鄉鎮企業的收益。地方政府是一個行政組織、具有權威性。在農村市場尚未發育成熟的情況下，由它出面來配置資源能節省企業的交易費用，地方政府在獲取信息、銀行貸款、土地征用等方面都可以紿鄉鎮企業提供有效的幫助。地方政府和鄉鎮企業在這種互利互惠關系基礎上，形成了利益上的“趨同”性。
在地方政府與鄉鎮企業利益“趨同”情況下，地方政府作為環境保護的主體，對企業污染行為的規制(除非污染特別嚴重)勢必演變成地方政府對自身利益的取締，這在實踐中自然是很難實行的。例如，在90年代后期，浙江上虞市環保局要處罰一個排放嚴重超標的企業，該企業不予理睬，環保局就申請法院強制執行，卻遭到該縣有關負責人堅決制止。
（二）現有環境管理制度的缺陷和政府失靈
有能力對地方政府忽視環境而片面追求經濟增長的傾向進行制約的是中央政府所制定的各項環境管理制度。
我國當前針對各級地方政府的環境考核制度是從1990年開始推行的“環境保護目標責任制”。但從實際情況看，環境保護目標責任制的效果并不理想，并沒有對各級地方政府的過度經濟增長傾向起到應有的制約作用。究其原因，在于這一制度沒有考慮到我國地方政府的行為特征。它是以地方政府在經濟和環境的關系上能和中央政府保持一致，即在促進本地經濟增長的同時能自覺地兼顧環境為假設前提。從這一假設出發，導致了該制度具體安排上的二個缺陷。一是該制度下的考核完全是在地方政府上下級之間進行，沒有中央政府的介入，即它是省長對市長、市長對縣長、縣長對鄉長的考核。二是對目標責任進行考核的指標不是用“環境容量”等作為客觀標準，而是用環境管理、污染控制、環境保護設施建設等有較大彈性的指標。
由于這種考核是上級地方政府對下級地方政府的考核，在經濟目標為主導的壓力型考核制度下，上下級地方政府在完成經濟指標上存在共同的利害關系。因此，上下級地方政府間的考核可看作是單一主體的自我考核。這樣，即使下級地方政府的環境指標真的難以完成(由于要完成經濟指標等原因)，上級地方政府是不會強求的，而會“網開一面”。在這種情況下，環境問題上的政府失靈也就產生了。這樣，隨著各地經濟增長的加快，環境狀況也必然隨之急劇惡化。
三、經濟和環境協調發展經濟機制的建立
根據對地方政府行為特征和現有環境管理制度缺陷的分析，要解決政府失靈、建立經濟和環境協調發展的機制就需要引入中央政府這個主體和環境容量這一概念。環境容量是環境資源的一種，是環境所具有的凈化和容納污染物的能力，但這種能力是有限度的，超過這一限度，將造成環境質量的下降。經濟增長和環境保護兼顧其實質也就是經濟增長所產的污染不超越環境容量。那么，通過什么樣的制度安排才能使環境容量成為成為制約地方政府忽視環境、片面追求經濟增長傾向的約束機制?
產權經濟學角度分析，地方政府過度經濟增長所導致的“失衡” 隱含的恰恰是環境容量資源的產權界定不清。論文參考網。在產權關系不清的情況下利用資源，結果總會有某個人或某些人因這些外部效應而得益或受損。因此構造經濟增長和環境保護兼顧的機制，其核心就是環境容量產權的合理界定。環境容量資源的初始使用權則應界定給地方政府。因為地方政府應是當地環境保護的主體，只有讓它擁有環境容量資源的使用權并能從中獲得使用權收益，它才會有動力去監督排污企業。
明確地方政府環境容量資源使用權的方式是中央政府出面建立新的考核制度，其過程為：以縣作為一個區域單位，每個單位都具有一定的環境容量，并且可以用排污的種類和數量表示，超過該容量將引起環境質量惡化。雖然，環境容量的計量是以縣為單位的，但中央政府不是去考核全國為數眾多的縣政府，而是考核省級地方政府，方式是任意抽查某省某條河流，某個湖泊中某小塊區域的環境質量，看該小塊區域的環境質量是否符合該區域所在縣環境容量的許可，如不符合或者說該區域污染程度超出了容量許可，中央懲罰的不是該區域所在的縣政府而是省政府。在中央政府對省政府考核的壓力下，在各級地方政府之間就會自發地形成一個省政府——縣(市)政府——鄉（鎮)政府的層層考核機制。這種考核機制保證了環境容量資源產權在地方政府層面上界定清晰。
在界定明晰后，地方政府無論是出于地方公眾整體利益還是地方政府自身利益，都會努力提高其使用效率，那些污染嚴重的企業由于環境容量占用大、環境容量使用效率低而失去地方政府的支持，相反污染少即環境容量占用少的企業將會優先發展。
環境容量資源產權在地方政府層面的界定，只是構建經濟增長和環境保護兼顧機制的第一步。第二步是使它在企業層面上界定清晰，在企業層面上界定容量產權的方式就是地方政府以許可證的形式將其擁有的環境容量使用權出售給排污企業，排污企業只能在其購得的許可證允許的范圍內排污。環境容量使用權初始界定后，還必須可交易，在容量使用權可交易的情況下，企業有了減少污染排放的動機，因為這時企業可將節省下來的使用權在市場上出售獲利。這就促使企業不斷采用先進技術來減少污染排放。
但是，如何保證企業在其購得的使用權許可范圍內排污呢?這要充分發揮地方環境監測部門的作用。論文參考網。監測部門可定期或不定期地對企業抽樣檢測，如查出企業超量排污，則對其進行處罰。這就構成了對超量排污企業的有效制約。
當然，從較為長遠的觀點看，還應加快政冶、經濟體制改革，在市場機制不斷完善的進程中及時轉變各級地方政府的職能，實行政企分開，使各級地方政府逐步地從微觀經濟領域中退出，弱化地方政府與企業的直接經濟聯系，使政府職能轉向產權保護、宏觀調控、公共產品的供給等方面，從而為經濟和環境的協調發展奠定更為堅實的基礎。
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論文摘要：加快實現農村剩余勞動力合理有效的轉移是我國農業和農村經濟發展、農民收入不斷增加的重要途徑，也是我國實現和諧社會的需要。但由于戶籍制度、勞動力市場制度、農民自身文化素質、等因素的影響，制約了農村剩余勞動力的有效轉移。為此，應采取積極措施，加快農村剩余勞動力轉移的速度，提高轉移質量，實現中國經濟社會的可持續發展。
隨著生產力的發展和農業生產率的提高，我國農村勞動力剩余的狀況越來越突出。據統計，2004年底，我國農村總人口達75705萬人，占全國人口的58．24％，其中農村有2億左右的剩余勞動力，而且呈現出逐年遞增的趨勢。滯留在農村大量剩余勞動力問題無法解決，就會形成農村經濟整體上低效運行的客觀狀況。及時有效地解決農村剩余勞動力轉移就業，既是經濟發展理論的一個核心問題，也是我國當前最現實、最辣手和最迫切的重大課題。加快我國農村勞動力向非農產業轉移，是新時期按照科學發展觀要求解決“三農”問題的關鍵舉措，對于統籌城鄉經濟社會發展、增加農民收入具有十分重要的意義。
一、促進我國農村剩余勞動力轉移的意義
(一)農村剩余勞動力轉移擴大了人類的生存空間，緩解了農民對土地的壓力
從工業化國家走過的歷程來看，一般是伴隨著工業化的進程，在資金、人才等物質要素向非農產業轉移的同時，大量農業人口向非農業轉移，農村人口向城市人口轉移，從而減輕了農村人口對耕地的壓力，使得耕地有可能由分散到相對集中，為農業生產率的提高和農村經濟的發展提供條件。1978年到1995年，全國耕地面積凈減少441．9萬公頃。農業剩余勞動力問題日益嚴重，以致眾多的農業人口被束縛在早已超“飽和”的土地上，極大地阻礙了農村地區和農業的發展。在這種情況下，必須充分發揮城市吸納人口的作用，通過人口的轉移，將農業剩余勞動力轉移出來，以減輕人口的壓力，緩解農村就業的矛盾，也消除隔絕城鄉的鴻溝。這是國外經濟發達國家的經驗，從我國東南部經濟發達地區的實踐來看也是如此。
(二)農村剩余勞動力轉移是控制人口增長和提高農民素質的途徑
據有關資料表明：只要人口增加1％；經濟速度會被抵消1％，而物質生活資料要增加4％，才能使原有人口的生活水平不至下降。如果城鄉長期分割，將難以有效地控制農村人口的增長。如果我們不能有效控制人口的增長，那么一旦經濟增長進入低速期，就有可能陷入“馬爾薩斯陷阱”，導致國民經濟的低水平均衡，人均收入增長緩慢，國民經濟的增長也因此受到限制。通過合理轉移農村剩余勞動力來改變農民的身份和生育的成本一收益結構，由于在城市生育與培養孩子所需成本高、投資大，城市婦女的生育欲望受到抑制，農民進城后，考慮到生育與孩子所需成本與投資，會主動推遲婚齡，接受計劃生育政策，從而更好地抑制農村人口增長的勢頭。另外，農村人口進城后，其后代會接受城市良好的教育，有利于整體國民素質的提高，進而有利于經濟持續穩定發展。因此，農村剩余勞動力的合理轉移對于抑制農村人VI的增長，提高人口素質有著重要的影響。
(三)農村剩余勞動力轉移不但促進了城鎮化和工業化的發展，調整了農村就業結構和經濟結構農民工為我國城市建設與發展做出了巨大的貢獻，一方面將帶動城鎮公共設施的建設，另一方面帶動了勞動密集型產業和第三產業快速發展，從而促進城鎮化發展。2004年我國城鎮化率上升到41．8％，基本上平均年增長l％。目前，全國約2．1億農民進城務工，不僅加快農村城鎮化進程，也為二、三產業發展提供了充足的勞動力。全國第二產業從業人員中，農民工占57．6％，農民工在加工制造業占68％，建筑業中80％；全國第三產業從業人員中，農民工占52％。2004年，第一產業占國民生產總值的比例僅為15．2％，第二產業和第三產業占國民生產總值的比例分別為52．％和31．9％。
(四)農村剩余勞動力轉移是增加農民收入的重要途徑
農村剩余勞動力的轉移發展了農村“勞務經濟”，增加了農民收入，為城鎮經濟發展增強了實力，注入了新的生機和活力，同時帶動了農民的第二次創業，培育了農村經濟發展新的增長點。現今農民工已成為農民增收的主要渠道。據統計，2040年，農民工人均收人為398元，占農民人均純收入的13．6％，比上年增加52元，對當年農民增收的貢獻率為16．6％。同時，進城務工也開闊了眼界，經受磨練，增長見識，更新觀念，樹立市場經濟意識，提高了技術水平和管理能力，就業機會也就增加了。如安徽省蒙城縣的2．1萬個鄉鎮企業中，由返鄉的外出農民創辦的達1．2萬個，占總數的57％。與此同時，其社會地位也逐漸得到改變，如2003年1月浙江省義烏市人大代表選舉，有12名來自河北、江西的務工經商人員當選。所以，農業剩余勞動力的轉移輸出，大幅度地增加了農民的經濟收入，成為一部分貧困地區脫貧致富的重要途徑，真正實現了“流出一人，脫貧一戶，致富一家”。
二、我國農村剩余勞動力轉移的制約因素
(一)現行的戶籍制度和土地制度對農村剩余勞動力轉移的制約
現行的戶籍制度，主要包括戶籍登記管理制度、戶口遷移政策及管理體制，以及與戶籍相關的糧食購銷、住房、勞動用工、人事、教育和社會保障等項制度，這些制度使農民與市民在身份、地位、就業、教育、培訓、福利、勞保等方面仍存在著明顯的不平等，而這些不平等限制了農村人口進城就業和定居生活，制約了農村剩余勞動力的合理、有序轉移，不利于農村經濟發展和社會穩定。同時，現行的土地制度也影響和制約農村剩余勞動力的轉移。現實中由于土地流轉制度不完善，缺乏對轉讓或放棄土地承包使用權者進行合理經濟補償的成熟規定，導致從事第二、三產業或兼業問題與農業小規模經營勢必長期存在，農村土地制度的表現形式是集體所有基礎上的，土地基本上是按人頭平均分配，并且人均耕地面積較少，這使得農村勞動力既不能完全脫離土地轉移到其他行業，也不能充分就業，獲得較高得收入。
(二)農民自身文化素質是制約農村剩余勞動力轉移的構建因素
文化素質不高是我國農村勞動力結構的重要特征。在不同年齡的從業人員中，青、壯年農民受教育程度高一些，但平均達不到九年義務教育水平。農村人口受教育年限的縮短直接導致了就業年齡提前，從而增加了勞動供給，加劇了勞動力過剩。另外，農村勞動力的綜合素質和勞動技能低下，不能滿足城市發展對高素質勞動力的需求，加之缺乏教育培訓，許多農民工不僅缺乏保護自己的法律知識和在城市中生活的相關常識，只能在城市從事最臟、最累等較為低級的勞動，從而很難進入一些較高層次的產業。據國務院研究室編寫的《中國農民工調研報告》一書調查顯示，農民工工作的顯著特征是勞動時間長，強度大，危險性高。每天工作8小時以內的僅占13．70％，8~9小時之問的達到40．30％。9—10小時的占23．48％，10小時以上的占22．50％。可見文化素質低已愈來愈成為決定農村剩余勞動力轉移的規模和速度的重要制約因素。
(三)勞動力市場制度不健全將制約著農村剩余勞動力轉移的效率和效果
在勞動力市場上，農民工發現和獲取勞動力市場的需求信息是弱勢的，勞動力市場上出現“有人沒活干”“有活沒人干”的供需脫節、信息不靈現象。來自農村的剩余勞動力主要是依靠傳統的血緣、地緣人際關系網絡，通過“資深”農民工介紹，一輪帶一輪地以滾動方式進城。據調查顯示：通過熟人或親戚介紹的占60．37％；通過中介機構介紹的占14．20％；自己應聘的占12．10％。這種“鄉土性勞動力市場”提供的就業信息很小，而且缺乏連續性、穩定性。加之農民工的基本權益也得不到保障，勞動力市場信息不靈不準造就了農民工就業信息的取得是高成本的，導致許多地方出現“民工盲流”現象。這些都制約著農村剩余勞動力轉移的效率和效果。
(四)鄉鎮企業對農村剩余勞動力的吸納能力不斷減弱
20世紀80年代我國鄉鎮企業是農村剩余勞動力轉移就業的主要渠道。截至1998年我國鄉鎮企業共轉移農村剩余勞動力1．25億人，為我國的農村剩余勞動力轉移作出了巨大的貢獻。然而自1998年后我國鄉鎮企業對農村剩余勞動力的吸收出現逐年下降趨勢。目前已幾乎停滯，依靠鄉鎮企業轉移農村剩余勞動力已難以為繼。據統計資料顯示，我國鄉鎮企業1997年新增轉移農村剩余勞動力400萬人，1999年新增轉移農村剩余勞動力200余萬人，2000年新增轉移農村剩余勞動力100萬人，2001年新增轉移農村剩余勞動力為零。這種現象的出現主要是因為鄉鎮企業缺乏現代企業應該具備的基本素質，隨著國企改革的推進，鄉鎮企業原有的靈活機動的市場優勢逐步喪失，而其本身固有的缺陷，如生產管理粗放、產品檔次低等問題也逐步暴露出來，從而直接導致鄉鎮企業發展的競爭力大大下降，對農村剩余勞動力的吸納能力也不斷下降。
三、促進農村剩余勞動力的對策建議
(一)加強市場化、社會化、信息化的資源配置機制，提高網絡的專業化服務
一方面要在城市建立農民工勞務超市。農民工之所以愿意自發到勞務超市找工作，其重要原因是廉價、簡易、直接的職業介紹服務更適合于農民工。另一方面要在城市構建勞動力供需信息公共網絡。用人單位只需在一家職業介紹機構信息，就可在全省范圍內招工。農民工只要到一家職業介紹機構求職，就能了解到全省的招聘信息。并要嚴厲打擊虛假信息騙取農民工錢財的非法中介組織，這樣就為農村剩余勞動力轉移就業提供了可靠的保證。
(二)關愛農民工的心理健康，大力發展住宅產業，改善進城農民居住條件
應為農民工提供健康娛樂活動場所，為夫妻分居農民工提供配偶探親便利條件，形成尊重農民工的社會氛圍等等，減輕其心理壓力；要重視農民工的文化權利，建議國家通過強有力的政策和措施，將社會保障、子女上學、文化權利三大核心問題納入國家立法軌道，過渡期內可考慮先出臺一些條例或地方性的法規。目前，農民市民化卡在了住的問題上，居民消費結構升級也卡在了住的問題上，大力發展住宅產業，降低商品房價格，可以減少農民進城安居成本。發展住宅產業，順應了消費結構升級的需要，還將帶動50多個行業的發展，其創造的就業崗位是相當可觀的。政府要鼓勵城市基礎建設和居民住宅建設，大量建設政府廉租房，以勞動壽命40年為住宅回收期、定月房租，使城市廣大工薪階層和進城農民都能租住得起，吸引農民進城、建城、打工、定居。
(三)大力發展生態產業，開拓吸收容納農村剩余勞動力的新渠道
21世紀，生態產業是一個充滿生機和活力的產業。生態產業大發展，不僅對于環境保護和人類可持續發展具有非同尋常的重要意義，更重要的是生態產業本身能夠創造價值和財富，為我國經濟持續增長和發展作出貢獻。根據產業周期理論，產業一般要經歷導入期、成長期、成熟期和衰退期，但生態產業并不完全與產業生命周期理論相符，原因在于生態產業的成長期較長，目前生態產業的產業增長向成長期的過渡期間，這就意味著在生態產業的成長期內，生態產業生態產業的增長率和產業利潤率將一直保持上升的勢頭。這種情況也就意味著在生態產業對自身最重要的投入要素——勞動力的需求增加。生態產業的快速發展，將會成為吸收容納農村剩余勞動力的新渠道。為了加快生態產業的發展，應從以下幾個方面著手：一是著力發展生態產業，提高其技術含量和附加值。二是著力發展生態林業和經濟林，尤其是在中西部地區和土地氣候條件適宜的地區，要加快發展生態林和經濟林。
(四)加快鄉鎮企業發展，增大就地轉移農村勞動力的載體
改革開放以來，鄉鎮企業累計吸納了約1億左右的農村勞動力就業，年均吸收近600萬人，是轉移農剩余勞動力的主渠道。但1998年以來，鄉鎮企業吸納就業的能力明顯下降。目前，農村大量剩余勞動力的就業壓力本身提出了在農村中創造更多的非農產業就業機會的要求，鄉鎮企業應當而且可能有更大的發展。鄉鎮企業對農業的支持不僅表現在它吸納農村剩余勞動力，還表現在它對農業的“反哺”上。鄉鎮企業與農業有著天然的聯系。首先是資金支持。其次是增加農民收入。再次是減輕農民負擔，并且在一定程度上起到了治本的作用。鄉鎮企業的發展還帶動了農村產業的結構性變化，提高了農村工業化水平。鄉鎮企業立足農村，服務農業，充分利用農村資源，以國家產業政策和市場需求為導向，促進城鄉經濟社會全面協調發展。
(一)變量選取說明以及數據來源1、指標選擇考慮到相關統計數據資料的可獲得性,并借鑒國內學者研究文獻的已有研究成果,農村金融發展水平指標包括農村金融規模指標和農村金融支農程度指標。農村金融的規模通過河北省農村信用社貸款余額占金融機構各項貸款余額的比重(x1)及農村信用社存款余額占金融機構各項存款余額的比重(x2)來衡量。農村金融支農程度通過河北省農村信用社農業貸款余額占金融機構各項貸款余額的比重(x3)和農村信用社鄉鎮企業貸款余額占金融機構各項貸款余額的比重(x4)來衡量;根據論文分析需要,鑒于環比增長率數據時效性強,可以真實反映當年變動情況的特點,本文選取指標農民人均純收入環比增長率(x0)來反映河北省農村居民的收入水平變動。2、數據來源河北省農村金融機構各項存款余額和金融機構各項貸款余額歷年數據來自于《河北經濟年鑒》和《河北農村經濟年鑒》;河北省鄉鎮企業貸款余額歷年數據來源于《中國鄉鎮企業及農產品加工業年鑒》和《中國農村金融統計年鑒》;河北省農村居民人均純收入歷年數據來自于《河北農村經濟年鑒》,數據區間為2003-2011年。(二)方法說明灰色關聯分析以現有的信息為前提,以參考序列和比較序列之間的距離為基礎,根據序列曲線幾何形狀的相似程度來對需要研究的比較序列進行分析,判斷參考序列和比較序列之間聯系是否緊密,從距離中找出各序列的差異性和接近性,確定比較序列對參考系列的貢獻測度。由于灰色關聯分析具有動態性、系統性、聯系性的優良特點,所以該方法已廣泛應用于社會科學分支的各個領域,在研究解決系統分析、結構優化、項目決策等方面是一種非常有效的方法。灰色關聯分析的基本步驟如下:(1)選擇參考數列和比較數列;參考數列記為x00(t)={x00(1),x00(2),……x00(k)},比較序列記為x0i(t)={x0i(1),x0i(2),……x0i(k)};(2)建立比較序列后,對數據進行無量綱化和初值化處理;經數據變換后的參考序列為x10(t)={x10(1),x10(2),……x10(k)},比較序列為x1i(t)={x1i(1),x1i(2),……x1i(k)};(3)計算比較數列與參考數列的絕對差值;計算公式i=(三)灰色關聯度計算本文力圖通過灰色關聯方法來客觀分析河北省農村金融發展具體細分指標與農村居民人均純收入增長率的關聯程度大小,以便客觀了解河北農村金融發展在促進農民收入增加方面所發揮的積極作用,具體計算方法和步驟如下:2、計算各比較數列與參考數列在對應時刻的絕對值差值,同時從絕對值差值序列中找出最大值和最小值,通過計算可以看出:在01中,min=0,max=0.10;在02中,min=0,max=0.33;在03中,min=0,max=0.49;在04中,min=0,max=4.21;4、最后根據以上計算出來的關聯系數,進行匯總平均計算,得到河北省農村金融具體發展指標與農民人均純收入的關聯度及排名,
實證分析
分析表明河北省農村金融部門所吸收的存款是否用于發放鄉鎮企業貸款以及農業貸款發放比例的大小是影響河北省農村居民人均純收入增加的重要因素,一方面,農村農信社增加對鄉鎮企業發放貸款后,鄉鎮企業會擴大規模進行投資生產建設,積極吸收農村富余勞動力,提高農民的工資性收入水平,進而增加農民的人均純收入;另一方面,農村信用社增加農業貸款規模和水平,極大地滿足農民用于農業生產生活的資金需求,降低了信貸資金使用的交易成本,緩解了改革之前農村信用社信貸資金大量流入城市的不利局面,間接的提高了農民的人均純收入水平;河北省農村信用社各項存款余額所占比重與農民人均純收入水平的關聯程度較低,說明隨著金融領域改革的深入推進,城市大型金融機構顯現出來的服務高效、產品多樣、功能完善、結算便利的諸多優點,已經開始大量吸收農民群體的閑散資金存款,進而很大程度影響了農村信用社吸收農戶資金的規模水平;河北省農村信用社各項貸款余額所占比重與農村居民人均純收入關聯程度最低,說明農村信用社對于關系農民切身利益的直接貸款規模總體水平嚴重不足,信貸資金轉化為用于農村經濟社會發展和改善人民生活生產的有效投資仍然十分有限,以至于嚴重制約了河北省農村居民人均純收入的較快增長。
關鍵詞：農村剩余勞動力；勞動力轉移；推拉理論；影響因素
中圖分類號：F304.6文獻標志碼：A文章編號：1673-291X(2008)09-0029-02
勞動力從傳統的農業部門轉移到新興的非農產業部門，是解決農村剩余勞動力的一個有效途徑[1]，也是實現經濟增長和農村致富的重要手段。
對于陜西省農村剩余勞動力轉移的研究，已有一些學者開始關注。如：萇花榮[2]、李仙娥[3]、于斌[4]、史明霞[5]。但是，深入分析轉移影響因素區域性差異的相關文獻較為鮮見。
一、農村剩余勞動力轉移區域性差異現狀
陜西省地處西北，經濟發展相對滯后，農業人口眾多，地區經濟差異較大，相對發達的關中地區與極端落后的陜南陜北的貧困地區形成鮮明的對比，其中陜南、陜北貧困地區農村勞動力占全省40％左右, 這些地區交通不便, 經濟發展極其緩慢, 農民收入極低, 鄉鎮企業比較分散, 難以形成集聚效應。相關研究表明，經濟差異必然導致勞動力轉移的區域差異[6]，因此，陜西省農村剩余勞動力轉移必然呈現出區域性特征。選取分別處于陜北、關中和陜南的榆林、渭南和安康三個地級市（含城鄉）2000―2006年相關統計數據來分析陜西農村剩余勞動力轉移的地區性差異。
2000年～2006年，三地區農村剩余勞動力轉移數量增長顯著，渭南市的年末輸出勞動力人數從2000年的5.9萬人，增長到2006年的71.8萬，增長約12倍；榆林市2006年已增至50.1萬，增長1.7倍；安康市2006年達到46.7萬，增長2.5倍。但從轉移總量來看，榆林市七年間共轉移勞動力245.37萬人，高于安康市和渭南市。
二、轉移影響因素的數據描述分析
（一）農村狀況
如表1所示，2000年～2006年，渭南市、榆林市和安康市的機械總動力及農民人均收入都呈上升趨勢。具體來說，渭南市機械總動力數量最大，約是榆林市的2倍，安康市的4.5倍。就增長速度而言，榆林市的機械總動力增速最大，達44.25%；渭南市和安康市次之，分別為28.35%、27.97%。這一趨勢恰好與三地區農村剩余勞動力的轉移總量趨勢相吻合。這說明，農業機械化的發展和勞均耕地面積的減少必然導致農村經濟對農村勞動力吸收能力的減弱，從而促使剩余勞動力向非農產業轉移。
（二）農民自身素質
2000―2006年，三地區小學及以下文化人口比重最高，均占總人數一半以上；而高中及以上文化人口比重相對較小。但從受教育時間來看，整體教育水平處于持續改善的過程中。其表現是小學及以下文化人口比重持續、顯著的降低，與此同時，初、高中及以上文化人口比重明顯上升。其中，渭南的初、高中以上文化比重已從2000年的34.48%上升至53.88%，二者之和已占到所有受教育人數的一半以上，是三個地區中初、高中及以上教育程度最高的地區。這一點與渭南市七年間農村剩余勞動力轉移增幅最為顯著一致。從而得出以下結論：受教育時間越長者，勞動力的轉移量越大，換句話說，城鎮拉力對勞動轉移的影響越大。
（三）鄉鎮企業狀況
三地區鄉鎮企業的發展規模逐年擴大，2000―2006年企業個數和固定資產總值都增長顯著，企業個數的增加率分別為4.89%、17.61%和14.41%；從業人員占農村勞動力的比重也相應地增加0.20%、3.75%和2.27%。其中，渭南市的三項指標遠遠高于其他兩市，說明渭南市鄉鎮企業的發展基礎最佳；2000―2006年，安康市的鄉鎮企業平均個數高于榆林市63.63個百分點，但其固定資產總值的平均值卻僅是榆林市的54.60%，說明安康市鄉鎮企業的規模較小，導致其吸收的鄉村從業人員比重低于榆林市平均2.64個百分點，從而降低了安康地區對勞動力的吸納能力，促使農村剩余勞動力向外轉移。
（四）遷出地各產業狀況
2000―2006年，三地區第二產業比重總體呈上升趨勢，其中，榆林市的發展最為顯著，至2006年第二產業比重已達68.18%，占三產業比重的一半以上，但是，其吸收鄉村勞動力的比重僅為13.92%。究其原因，筆者發現，現代工業技術的進步，新技術在工業的采用需要大量有文化、高勞動技能、能夠適應技術密集型產業發展結構趨勢的新型人才，但是榆林市具有高中及以上文化程度人數比重七年間平均為10.5%，這就不難解釋榆林市鄉村從業人數與其第二產業比重不成比例的原因。
總體來看，三地區第二、三產業的發展對農村從業人員吸收力度不夠，七年間平均吸收從業人員比重分別為10.7%、14%、17.4%，而吸收能力的不足推動了三地區農村剩余勞動力的向外轉移。
（五）遷入地城市狀況
根據陜西省社會和勞動保障廳統計，陜西勞務輸出主要流向長江三角洲、珠江三角洲、華北、西北等省、市，因此本文選擇西安市、北京市、上海市、廣州市四個市作為陜西勞動力的遷入地城市，并選取這四個城市以下六個指標的平均值來反映城市“拉力”對農村勞動力轉移的影響。
從表2可知，三地區與遷入地城市間的城鄉居民收入差距在2000―2006年日益擴大，與此對應，三地區農民遷移量隨之增加，這印證了城鄉收入差距是農民向城鎮轉移的主要原因的論點，而這也是托達羅絕對收入差距假說的基本觀點。進一步分析可以得出，農民向城鎮轉移的目的性根據不同地區的經濟差異而有所差別。總體來看，三地區的城鄉居民收入差距大，也就是說城鄉二元經濟特征明顯，因而對于這些地區的農民而言，他們外出的主要目的是生活型動機，即提高家庭生活質量，維持生活及生存的需要，這是三地區農民向外轉移的共同特點。
三、結論及政策性建議
綜上分析得出，城鄉之間巨大的收入差距是導致三地區農村剩余人口向城鎮轉移的重要原因，而要縮小差距，就必須做出適當的調整與改革。由此得出如下建議：
1.從渭南市提高農民教育水平的顯著影響來看，在推進農村勞動力轉移的進程中，加強農村基礎文化教育是根本。實證分析發現，較低的文化水平和職業技能，以及盲目的流動性使農民的非農就業具有暫時性、多以體力勞動為主的特點。因此，仍需加大三地區農民的文化素質教育，加強對成年農民的職業技術培訓，提高農民的勞動技能以適應就業轉移的需要。
2.現代技術的發展與應用是農村勞動力轉移的首要動因。榆林市機械總動力的增速與其勞動力轉移量成正比這一實證顯示，新技術在農業的采用必然推動農民從原始的低效率的農業勞作中解放出來，從而有利于農村剩余勞動力的轉移；同理，工業技術進步必然促進城鎮經濟的迅速發展,而發展的城鎮經濟必然對鄉村剩余勞動力形成更大的需求,從而促進勞動力向城鎮轉移。因而要加大科研投入,加快科技轉換和應用,完善技術交易市場,以促進經濟的進步。
3.從另一角度分析得出，解決農村勞動力流動，緩解城市就業壓力的重點應放在本地區城鎮的發展上來，即大力提高鄉鎮企業的發展數量和規模，因地制宜地建立本地區的優勢產業，提升產業發展對農村從業人員的吸收力度，促進本地區經濟的發展和農民人均收入水平的提高，從根本上消除城鄉差距的日益擴大，加快社會主義新農村建設的步伐。
參考文獻：
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[3] 李仙娥,楊勇.農村剩余勞動力遷移與城鄉收入差距的相關關系分析――以陜西為例[J].生產力研究，2006,(12)：28-49.
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[論文關鍵詞]耕地管護；法律制度；缺陷；完善
管護好耕地關乎到糧食安全，生態環境，農業和農村經濟發展以及社會穩定等一系列重大國計民生問題。因此我國非常重視加強耕地管護工作。我國《土地管理法》第四章規定了“國家保護耕地，嚴格控制耕地轉為非耕地”、“耕地占補平衡”、“鼓勵依法開發未利用土地”以及“土地整治”等措施加強耕地管護。經過十多年艱苦努力，我國耕地管護工作取得了創造了糧食“八連增”和數十年促進經濟持續快速增長的驕人成績。然而在看到這些成績同時，我們也應該清醒地認識到：我國當前在耕地管護方面還存在許多問題亟待解決，比如耕地面積還在不斷減少、質量在急劇下降、集約化節約化利用程度不高等。分析耕地管護中存在的問題及產生原因，探究其完善對策對于進一步完善我國耕地管護法律制度，確保糧食安全，促進農村經濟健康可持續發展具有重要意義。
一、我國耕地管護中現存的問題
（一） 耕地管護法律制度存在不足
1.耕地產權關系界定不明晰
我國《土地管理法》規定“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有，由本集體經濟組織的成員承包經營；在土地承包經營期限內，對個別承包經營者之間承包的土地進行適當調整的或轉由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包經營的，必須經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府和縣級人民政府農業行政主管部門批準。”這種模糊的耕地產權關系和限制流轉的規定一方面造成了耕地管護責任主體缺失，不利于耕地管護；另一方造成耕地流轉程序復雜，不利于耕地流轉和集約化經營；同時還造成征地補償中農民受益最低，使得農民對耕地缺乏歸屬感，失去管護耕地的積極性。
2.耕地占補平衡制度欠完善
《土地管理法》第三十一條規定“國家實行占用耕地補償制度。非農業建設用地經批準占用耕地的按‘占多少，墾多少’的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地；沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納耕地開墾費，專款用于開墾新的耕地。”但是本法并沒有制定嚴格、具體的開墾耕地質量驗收標準，結果導致驗收開墾耕地無標準可依。現實情況是一部分開墾出來的耕地質量跟不上被占用耕地的質量，另一部分被占用耕地以繳納開墾費的方式解決，從而造成我國耕地面積不斷減少，質量不斷下降，并且已經對我國糧食安全造成影響。據海關統計數據顯示：2012年我國進口大米231.6萬噸，同比增3.1倍，為2000年以來最高值。國務院發展研究中心副主任韓俊明確指出：中國糧食自給率已經跌破90%。如果按一人一年吃800斤糧食，2012年相當于進口糧食養活了1.9億中國人。
3.村民住宅及鄉鎮企業建設規定欠科學
《土地管理法》第四十三條規定“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外。”然而本法也沒有對鄉鎮企業、鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設做出詳細規定。
4.違法成本低、執法不嚴
雖然《土地管理法》第七十四條規定“違反本法規定，占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等，破壞種植條件的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期改正或者治理，可以并處罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”但現實中上述違法違規行為極為常見，尤其是占用耕地建房、建墳。現實中較為普遍的做法是對違法占用耕地建房的“以罰代拆”，對于占用耕地建墳的則只能不了了之。這種處罰對違法者毫無威懾力，還會給農民造成一種錯覺：只要有錢就可以違法。
（二）耕地違法督查力度不夠
根據我國《土地管理法》規定，目前只有縣級以上人民政府土地行政主管部門對土地違法行為具有監督檢查的權利，鄉（鎮）、村一級還沒有專門的土地違法監督檢查機構。
（三）耕地管護法律意識淡薄
由于缺乏對耕地管護緊迫性及相關法律知識的大力宣傳，一些農民甚至是鄉（鎮）、村干部對我國耕地面臨的嚴峻形勢不太了解，對耕地管護的法律知識不知曉，還總以為我國地大物博，占用一些耕地沒關系。一些違法占用耕地建房、建墳、建廠的農民根本不知道自己的行為是違法行為，有的認為只要有錢、違法也沒關系；一些鄉村干部認為“興辦鄉鎮企業和建設公共設施占用耕地不是違法”；一些鄉（鎮）村土地管理人員認為“罰款就是執法”等等。所有這些都最終促成了目前違法占用耕地現象屢禁不止。
二、加強耕地管護的措施
鑒于上述耕地管護中存在的法律制度方面的問題，筆者建議應該采取如下措施進行完善：
（一）明晰耕地產權關系
大量的實踐證明，設計良好的土地產權制度可以促使人們更加合理有效地利用和管護土地資源。我國許多地方農村土地管理制度的創新實踐也已經證明：通過“確權賦能”、“承包地換股權、社保”等股份制或股份合作制的方式明晰耕地產權關系，使農民真正享受到耕地保護金、養老保險補貼和公平的征地補償金以及自由流轉土地權利等，既可以調動農民管護耕地的積極性和責任心，又有利于耕地流轉、促進集約化和節約化經營。
（二）完善耕地占補法律制度
建議相關部門應該盡快制定有關“土地復墾質量評價標準”的法律法規，土地復墾驗收部門必須嚴格按照國家制定的統一標準驗收復墾土地；同時進一步加大耕地占補中耕地開墾費征收標準，嚴格實行專款專用，切實加強補充耕地項目立項和實施管理，切實保障被占用耕地及時、等數量、等質量地復墾。
（三）完善村民住宅及鄉鎮企業建設用地的法律規定
嚴格按照鄉鎮土地利用規劃總體規劃和城鄉建設規劃的統一要求規范農民住宅和鄉鎮企業建設用地。引導農民集中建設新居，并嚴格執行一戶一處宅基地和按規定標準建房的原則。對于超標準面積按照國家規定標準收取土地復墾費，對于不再居用的宅基地，必須限期自行復墾或者按照標準繳納復墾費。鄉鎮企業建設必須符合規劃要求，并盡量選址在廢棄地，對于必須占用耕地部分，按照國家規定標準繳納耕地復墾費。
（四）健全耕地違法督察機構，提升耕地違法查處權力和力度
在國家已經建立的土地督察制度的基礎上進一步完善土地違法督察機構設置和職能。具體建議是：1.將土地違法督察機構歸并到土地行政主管部門中，以避免制度和機構重疊而造成沖突，不利于開展工作；2.在鄉鎮一級設置有編制、有專業人員的土地行政主管部門；3.切實實現土地行政主管部門在干部人事、物力和財力等方面的垂直領導關系；4.提升土地違法督察機構權力，在原有調查權、審核權、糾正權、建議權的基礎上增加獨立辦案權、查處權和行政問責權；5.完善土地違法督察工作機制，實行例行督察與專項督察相結合，國家督察與社會監督相結合，從而形成全國上下貫通、效力充足的土地違法督察體系。
（五）加大耕地違法成本和執法力度
有研究表明：當行為人認為預期違法效益低于違法成本時，有可能放棄該違法行為。因此，加大懲處力度，使得違法占用耕地成本的最低水平保持在高于違法效益的水平之上是懲處和預防違法占用耕地行為的有效途徑之一。此外在加大耕地違法成本的同時，還必須加強執法力度：對任何個人、任何集體或政府違法占用耕地，都必須一視同仁，嚴格執法；堅決維護法律的尊嚴、公平、正義以及法律面前人人平等的原則，堅決貫徹依法治國的方針政策。
關鍵詞：農民工；社會養老保險；城鎮化
一、引言
農民工是從農民中率先分化出來，與土地保持著一定經濟聯系、從事非農業生產和經營、以工資收入為基本生活來源，并具有非城鎮居民身份的非農化從業人員，是我國城鎮化進程中形成的特殊社會群體。從人員構成來看，目前我國的農民工主要包括進城農民工和鄉鎮企業職工。其中，進城農民工約8600萬人，鄉鎮企業職工約12800萬人。
二、建立適合農民工特點的社會養老保險制度的必要性
（一）建立和諧社會的重要舉措
建立農民工社會養老保險制度，是提高城鎮化水平，轉移農村人口，優化城鄉結構，促進國民經濟良性循環和社會協調發展的重要制度保證，是推進城鄉先進生產力發展的重大舉措。以現代社會保險制度代替傳統的土地保障，解決農民工的后顧之憂，有助于城鄉精神文明建設和城鄉社會穩定，是先進文化發展的必然方向。根據農民工亦工亦農、工作流動性大、收入不穩定且偏低等特點，創造性的建立適合農民工特點的社會保險制度，將農民工納入社會保障體系，是最大限度的維護農民工合法權益，滿足農民工利益要求的具體體現。與此同時，建立農民工社會保險制度，也是建立公平市場競爭環境的內在要求。
（二）推進城鎮化的需要
在城鎮化進程中，農民工開始放棄農業生產活動，主要依靠工薪收入生活，一些人也不再具備從事農業勞動的意識和技能。
據王奮宇等人對北京、珠海、無錫三個城市農村流動人口即農民工的典型調查顯示：已經有19％的農民工沒有土地，完全放棄了對土地的依存；有46.8％的農民工即使沒有失去土地承包權也會繼續在外務工，也準備放棄對土地的依存；16.5％的農民工處于不確定狀態，只有17.7％的農民工會選擇回家務農。這就說明，有近70％的農民工已經做出了城鎮化選擇，若為其提供社會保障或提供一定的經濟補償，做出城鎮化選擇的比例還會大幅度提高。
正由于農民工沒有納入社會保險體系，在面臨失業、工傷、疾病、年老喪失勞工能力等問題時，沒有任何社會保障的農民工往往只能自找出路或被迫重新從事農業生產，加重農村失業和其他社會問題，并延緩城鎮化進程。因此，將土地保障作為農民工的最后避難所，已面臨各方面挑戰，而建立農民工社會養老保險制度，則是推進城鎮化最重要的制度保證，也是順應城鎮化發展趨勢的戰略舉措。
（三）從根本上解決“三農問題”的需要
從土地的承載能力及農村各項事業的發展角度而言，我國現有農村土地難以為包括現有農民工在內的所有農村人口提供良好的保障，甚至無法保障全體農村人口的溫飽問題。實施城鎮化戰略，減少農民，使大批農村勞動力主動放棄土地這一根本依托而走進城鎮、走進工廠，通過建立適合農民工特點的社會養老保險制度，促進農民工率先完成從傳統土地保障到現代社會保障的過度，解決農民工的后顧之憂，有利于加快城鎮化和農村現代化進程，為有效解決“三農問題”創造寬松的環境。
（四）經濟條件基本成熟
農民工一般有相對穩定和高于農業人口的工薪收入，具備了建立社會養老保險制度的經濟可能性。而且，進城農民工與其建立勞動關系的企事業單位一般都已經納入城鎮社會保障體系，對社會保險有較高的認識。
從鄉鎮企業看，經過二十多年的發展，鄉鎮企業已經是“三分天下有其一”，許多鄉鎮企業在具備了一定實力后，也已著手考慮職工福利與保障問題，根據本地、本企業的實際制定了一些具體的保障措施，如對本企業職工建房、看病、子女上學等給予了一定數額的補助；對于在本企業工作達到一定年限，進入退休年齡的職工一次性或分月發放一定數額的退休金，或由企業出資為職工購買一定標準的商業養老保險，等等。這些措施對于保障本企業職工及其家庭的生活起到了較好的作用，然而由于其主要是在企業的范圍內，因而只能稱為企業福利，而非社會保險。但這些現象說明，許多鄉鎮企業已經具備建立社會保險制度的基本條件和愿望。缺少的是社會保險的制度安排，而將鄉鎮企業職工納入社會保險體系，將給鄉鎮企業建立社會保險制度提供一個歷史性的機遇，也可以為其實施產權制度等改革創造寬松的環境。
（五）政府的基本職責
目前，我國政府的工作重點已經開始由經濟建設轉向以社會保障制度為核心的制度建設。制度建設，特別是我國的社會保障制度建設，受到黨和國家的高度重視，引起社會各個層面的密切關注，僅財政投入每年就達到數百億元（2001年為508億元）。但這是政府沒有及時承擔起社會保障制度建設責任而不得不承擔財政責任的必然結果。農民工處于城鎮化的最前沿，為農民工建立社會保險制度成本越早越低，若等到農民工成為我國城鎮人口主體再建立社會保險（2012年農民工可能達到1.6億人），其社會保險制度成本將更高。三、完善農民工社會養老保險制度的安排
（一）出臺有關強制農民工社會養老保險的法律法規
把農民工真正納入社會養老保險體系，必須通過立法來強制執行。同時，還應出臺相關限制或取消農民工退保的政策。當農民工離開參保地返鄉時，本人社會養老保險關系無法轉移的，暫時封存其個人賬戶，保留其保險關系，待其達到最低領取養老金年齡時，其戶籍所在地實行農村社會養老保險的，賬戶余額及對應的基礎性養老金權益和基金轉移至本人戶籍所在地。到時仍未建立農村社會養老保險制度的，將個人賬戶余額一次性退還本人。
（三）改革戶籍制度，放松對戶口的管制
長期以來我國的城鄉二元結構的存在，按照戶籍來劃分人與人之間界限，造成了進城務工人員在城市里務工而不能享有同城鎮職工一樣的養老保險制度。這不利于保護農民工的合法權益。另一方面，長期的戶籍制度不利于勞動力的流動，不能實現勞動力資源的優化配置，阻礙經濟發展。要實現由“農民”身份向“市民”身份的轉變，進入城市的門檻應該降低，只要進城務工人員在所在城市具備一定的物業等資產，就可以申請加入所在城區。
（三）實施土地換保障，適當扶持農民工就業和參加社會養老保險
轉讓農村土地使用權的農民工，可直接參加養老保險，并根據農村土地使用權轉讓的不同形式和收益，折算為5年以上的個人賬戶積累額，促進農民工從傳統土地保障到養老保險的平穩過渡。對土地使用權置換出的土地換保障資金，直接進入農民工的個人賬戶，既可增加農民工養老保險個人賬戶的積累，又可促進農村土地經營規模的擴大、加快城鎮化進程。
（四）優先發展醫療和工傷保險
城市農民工目前最害怕的是生病和受傷。看病貴、住院貴、工傷沒有醫療保障是困擾城市農民工的大問題。因此，目前城市農民工最需要的是醫療和工傷保險。
建立和完善城市農民工社會保障制度，應立足現實需要，分清輕重緩急，優先發展醫療和工傷保險。要結合城市農民工特點，綜合考慮需要和可能，適當調整現行保障制度，要避免不切實際的大而全，要減輕繳費負擔，簡化辦理手續，適當降低醫保起付線標準。論文之日前通過的《深圳市勞務工醫療保險暫行辦法》就受到了城市農民工和用人單位的普遍歡迎。該《辦法》規定，勞務工只要每月繳納4元錢，就可既保門診費用，又保住院費用。這種“低交費，廣覆蓋，保基本”的“深圳模式”無疑值得各地借鑒。
（五）逐步推進，將社會養老保險費改為社會養老保險稅
開征養老保險稅替代現行的繳費制度，把養老保險費以法定稅賦形式固定下來。征稅的籌集方式是養老保險制度走向法制化的表現，現行的征繳社會養老保險費的辦法是行政化工作方式的體現，不是依法治理。
采取征稅的方式籌資，更具有強制性和規范性，可以減低管理成本，提高效率。這樣一方面可以增加征收的力度，為社會養老保險全國統籌打下基礎；另一方面社會養老保險費以國稅形式征收，便于全國統一管理，有利于實現社會養老保險全國統籌；同時能夠保證企業主組織廣大農民工參加社會養老保險，按企業規模和招收農民工數量征收養老保險稅，能促使企業主無條件為農民工繳納養老保險費，并且做到企業公平負擔，有利于公平競爭，有利于市場經濟健康發展。
四、結論
養老保險是社會保障中的核心內容和生命工程，21世紀我國社會保障的重點就是要解決養老問題。轉型期分析構建我國農村社會養老保險模式的途徑是完善社會保障體系、維護農民合法權益的重要內容，也是促進社會主義市場經濟發展、保持社會穩定的重要措施。農民工是一個權益容易受到侵害的弱勢群體。只有給農民工以穩定的、可預期的社會養老保險制度才能有利于和諧社會的構建。如何具體又徹底解決廣大農民的養老問題，對我國社會保障體系建設來說還是一個未解的重大課題，還需要繼續進行研究、探索和指導。還需依靠全社會的力量共同努力，為建設社會主義現代化強國而發揮應有的作用，建成具有中國特色的農村社會養老保險體系。
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