時間：2023-03-15 14:54:19
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當前，國內外環境不確定、不穩定因素較多，農業農村發展進入新的發展階段，這給農村信用社帶來新的任務新的挑戰。同時，農村信用社在經營管理中還存在一些薄弱環節和問題。在這種形勢下，農村信用社如何實現科學發展，如何建成一流的金融機構？對農村信用社而言，應以黨的十精神為指導，以建成一流的金融機構為目標，加快發展方式轉變，切實把發展的立足點轉到提高質量和效益上來，堅定不移地走科學發展之路。
科學把握形勢，謀劃新思路新舉措
認清形勢，是找準定位、謀劃發展的關鍵。2013年，農村信用社應從兩個方面進行把握。
一是清醒地認識到宏觀經濟對資產質量的嚴重影響。因經濟下行和經濟結構調整，一些企業資金會緊張，一些企業壞賬率會攀升，一些企業會停產倒閉，從而造成銀行不良貸款持續反彈。對此，農村信用社必須有清醒的認識，必須居安思危，未雨綢繆，搶先謀劃，確定好工作目標，找準工作著力點，把握好風險防控。特別要認真研究央行《中國農村金融金融服務報告》、銀監會監管風險提示，制定好信貸政策，嚴把貸款投向，嚴防資金流向限控行業，嚴防資金流向民間借貸和影子銀行，從源頭上控制貸款風險；要密切關注行業、客戶群體等系統性風險，仔細梳理，列出風險較大的企業和行業，列出參與高利貸的客戶，制定退出計劃和措施，早預警、早識別、早處置，避免和減少資產損失。繼續開展職工參與民間融資、非法集資行為大排查，嚴防案件發生。
二是深入研究農業農村發展的新形勢。2012年《政府工作報告》明確指出：“當前，農業農村發展進入一個新階段，呈現出農業生產綜合成本上升、農產品供求結構性矛盾突出、農村社會結構深刻變動、城鄉發展加快融合的態勢，全面建成小康社會的重點難點仍然在農村”。作為支農主力軍，農村信用社要做好“三農”工作、鞏固農村陣地，必須高度重視農業農村變化對業務發展帶來的新機遇新挑戰，準確把握支農新要求新任務，盡快明確新思路新舉措；要在有效防范風險的前提下，適應信息化、工業化、城鎮化和農業現代化的農村金融需求，創新業務與服務，推動農村實現“四化二同步”，特別要適應城鎮化建設，開辦住房、大宗耐用消費品、大病醫療、子女上學等消費性貸款，積極引導信貸需求，為農民居民化創造條件。
改進績效管理，推動發展方式轉型
績效考核辦法是指揮棒，是確保轉變發展方式的重要措施。農村信用社應通過改進績效管理，促進全員樹立商業銀行經營理念，促進發展方式轉變。
一是以穩步實施新資本管理辦法為契機，完善公司治理，加強內部控制，科學設定經營目標和考核指標，改進績效考評，增強轉型發展的內生動力。
二是對基層信用社，探討試行模擬利潤考核，引導基層信用社加強成本管理，提高經濟效益，實現速度、規模、結構、質量、效益、安全的統一。
三是完善會計主管員、信貸主管員（專管員）管理考核辦法，推行任職資格管理和履職考評制度，強化考核評價，將個人收入與風險管理情況相掛鉤；探索試行等級柜員、等級客戶經理、等級管理人員制度，建立催人奮進的人事管理機制，激發全員的創業精神、創新活力和勞動積極性。
四是制定資金管理制度，嚴格控制內部借款，清理應收賬款；強化頭寸和存放同業款項管理，適度參與票據業務、債券業務，靈活調整約期存款期限、品種和價格，提高收益率。五是借助銀行化改革有利時機，以規范股金為手段，積極吸收優質股東，進一步完善法人治理結構，提升公司治理水平；引入戰略投資者和先進的管理技術，促進發展方式轉型。
改善金融服務，推動業務快速發展
發展是第一要務，是解決當前問題和矛盾的根本出路。農村信用社應面對困難和壓力，堅定信心，振奮精神，積極進取，創造性地開展工作，在自我超越中推動經營管理再上新水平、業務發展再上新臺階。
一是加大資金組織力度，為增強支農能力提供資金保障。
二是深入開展信用工程建設，改進信用等級評定標準和方式方法，準確評定農戶信用，正確甄別農戶真實貸款需求，實現有效信貸需求的《貸款證》全覆蓋。
三是加快小微企業貸款中心建設，完善定價機制，提升服務小微企業的能力和水平，支持小微企業做強做大，讓更多的農民就近成為工人，推動城鄉一體化。三是加強科技信息建設，在提升信用社管理水平的同時，繼續實施“三大工程”，提高自助機具覆蓋面和運行效率；深入開展金融服務萬里行活動，提高城鎮居民對信用社服務與產品的認知度，增加離柜式業務量，增強綜合經營和多樣化金融服務的能力。
著力清收盤活，盡快鏟除改革障礙
不良貸款占比高、撥備不足是制約農村信用社銀行化改革的主要瓶頸。農村信用社應把清收處置不良貸款作為工作的重中之重，采取有效措施，盡快壓降。
一是強化非應計貸款動態監測，完善預警機制，確實解決好非應計貸款時點性反彈和前清后增問題。
二是加強清收隊伍建設，健全責任認定與追究機制，提高清收處置的效益和效率。
三是深入開展不良貸款清收處置活動，將表內外不良貸款及利息列出清單，建立臺賬，逐筆逐戶落實到人，明確清收責任和時限，加強督促調度。
四是采取“績效掛鉤，獎勵清收；行政協調，協議清收；以物抵貸，變現清收；訴諸法律，依法清收”等方式，調動一切積極因素，多措并舉，提高清收處置效果。
五是積極探索，創新清收盤活手段，通過債務重組、異地執行、政府購買、打包置換等方式，加快處置不良資產。
六是加強與法院、公安機關的合作，通過張貼布告和電視滾動播放等形式，對不良貸款的借款人予以曝光，通過社會輿論、刑事拘留等手段，推進清收涉訴貸款的進度，力爭在處置訴訟未結案件方面取得較大進展。
著力加強內控，提升風險管理水平
內部控制是實現經營目標、確保科學發展的重要保障。農村信用社應按照《商業銀行內部控制指引》和《商業銀行內部控制評價試行辦法》的要求，構建環境，完善機制，精細控制，防范風險。
一是對現有制度進行匯總梳理，做好規章制度的廢改立工作。
二是加強信貸基礎管理。要針對信用等級評定、貸前調查、授信、審查、貸后管理等方面的風險點和薄弱環節，明確原則、步驟和方法，在操作層面實現硬約束，全面規范信貸管理。要按照銀監會的要求，制定《農戶貸款管理辦法實施細則》，完善法人治理，優化組織架構、管理機制和業務流程，通過增加家庭成員擔保等措施，加大對個人貸款的風險防控力度。
三是在堅持貸款第一責任人制度的前提下，實行合規免責制度，確定合理的貸款損失率，對新增不良超過“容忍度”的，嚴格追究責任，予以通報批評；對因違規操作和道德風險造成貸款損失的，堅決嚴厲處罰；對因系統性風險、借款人意外或經營不善造成貸款損失的，可以免于追究。
四是開展信貸客戶風險大掃描，發動信貸人員和信息協理員，盡快摸清客戶的風險狀況，有的放失地做好風險防控工作。
五是加強賬戶管理，持續推廣支付密碼。安裝反洗錢系統、新一代貸款管理系統，完善風險識別技術手段，進一步增強防控風險的能力。不斷開展突擊檢查、錄像檢查和賬戶管理、銀企對賬、重要空白憑證、反洗錢、授權、大額資金匯劃等專項檢查，加強會計輔導，規范業務操作，全面防范操作風險。
加強合規管理，堅決防范案件發生
案件防控是一項長期復雜的系統工程。農村信用社應完善懲治、教育、監督、防范一體的案防機制，標本兼治，統籌推進。加強合規文化建設，落實合規管理措施，開展合規教育、警示教育和案防培訓，提高全員合規意識和制度執行力。堅持人防與技防相結合，加強信貸、財務、資產、科技等重點領域的風險防范，嚴防民間融資和非法集資等外部風險傳染滲透。落實案防責任，推行一崗雙責，健全各條線案防制度和操作規程，實現對各業務過程和操作環節的全覆蓋控制。應用“工商E線通”系統，防范虛報注冊資本、虛假出資等驗資業務風險；應用憑證管理系統，及時維護系統數據，切實提高憑證管理水平。充分利用業務線條預警系統，做好風險排查、預警提示、持續整改、跟蹤評價，全面提升案件防控能力。強化違規臺賬的綜合運用，定期分析違規問題分布、同質同類問題發生的頻率，解決違規操作屢查屢犯的問題，切實提高案防工作的針對性和有效性。繼續開展崗位輪換、強制休假、親屬回避、干部交流“四項活動”，及時組織離崗、離職審計檢查，加強內部監督。開展風險大排查，實現案件風險排查常態化。加強審計隊伍建設，科學安排審計項目，由合規性審計向風險管理審計轉變，以信貸、會計為重點，扎實開展審計檢查，揭示問題，狠抓整改，徹底消除風險隱患，嚴防案件發生。
加強自身建設，打造客戶滿意銀行
實現科學發展，關鍵在人。農村信用社要牢記使命，求真務實，不斷提高自身建設水平。
一是扎實開展學習貫徹十精神和新活動，提高黨員干部的政治素質和理論水平，增強自我完善、自我提高、推動事業發展的能力。
二是認真落實黨建工作責任制，將黨建工作納入綜合考評范疇，促進黨員隊伍建設，不斷完善黨員立足崗位創先爭優的長效機制，引導廣大黨員更好地發揮先鋒模范作用。
三是實施員工培訓計劃，不斷組織員工培訓，鼓勵員工參加各種素質教育、專業技術資格和從業資格考試，開展崗位大練兵、大比武，實現業務知識和業務技能的“雙提高”。
四是全面加強社會主義道德建設，提升全員道德素質，創建家庭更幸福、事業更興旺、品格更高尚、企業更和諧的良好局面。
五是全面加強作風建設。要以客戶為中心，樹立“前臺為客戶服務，中后臺為前臺服務，管理為營銷服務”的工作理念，深入開展“走基層，轉作風”活動，切實提升金融服務水平。
一、基金托管人的一般理論詮釋
“托管”一詞起源于 19 世紀 90 年代，它是我國立法者為引進境外保管制度、設立規范的信托型證券投資基金、回避我國缺失信托制度的尷尬而進行的語言創新。按國際慣例，基金份額持有人( 即基金投資人) 、受托人、基金保管人和基金管理人構成信托型證券投資基金的四方當事人。20 世紀 90 年代，由于我國信托法缺位，設立信托型基金缺乏法律依據，針對國外一般由同一人擔任基金保管人和受托人這一習慣做法，我國創設了托管人一詞，并以之取代基金保管人和受托人。①
依據《中華人民共和國證券投資基金法》( 以下簡稱《證券投資基金法》) 起草組成員之一的蔡概還先生的觀點，所謂托管即為“受托保管”，兼有“受托”和“保管”雙重含義，這一解釋得到國內多數托管從業者的認可。如招商銀行資產托管部總經理夏博輝博士即認為: “托管一詞不是一個國際化的概念，而是一個中國化的法律概念，它是由共同受托人的‘托’和保管人的‘管’構成。它起源于我國證券投資基金法規的起草，其本義是要求商業銀行除作為履行基金資產保管人( custodian) 職責外，還必須與基金管理公司一道履行共同受托人( trustee) 職責。”②
由此可見，托管的含義廣于單純的“保管”。無論是信托型基金還是公司型基金，都需要設置保管人。國際證監會組織( IOSCO) 《集合投資計劃監管原則》第二條原則指出，監管體制必須尋求保全基金財產物理上和法律上的完整; 將基金資產與管理資產、其他資產及保管人資產相分離。保管人在不同類型的基金中其職責存在差異: 公司型基金保管人只擔任單純的保管職責，其在基金董事會的委托下，按照公司型基金章程的規定，負有保管基金財產和確保基金財產安全的義務。此外，基金保管人還負責辦理基金財產的清算和交收等業務。為保護基金財產安全，契約型基金保管人不但具有保管基金財產的職責，而且負有監督基金管理人的職責。目前，在我國的立法中，基金保管人與基金托管人是指同一概念。③
根據我國《證券投資基金法》的有關規定，基金托管人是證券投資基金治理的積極參與者之一，是指受托于基金發起人或基金管理人，負有對各項基金財產進行保管，并負有監督基金管理人運營基金財產的職責。也就是說，我國的基金托管人既有保管基金財產的義務，又有監督基金管理人運營基金財產的義務，與國外的契約型基金保管人的職責是一致的。由此看來，基金份額持有人與基金托管人之間構成信托關系。基金托管人制度具有以下兩個作用: 一是保障基金財產的獨立性與安全性。為了確保基金財產的獨立性和安全性，必須有科學的制度設計，這就是把基金財產的所有權、使用權與保管權進行切割，并把三種權利分別賦予不同的主體行使，在三個權利主體之間形成相互監督、相互制衡的關系。只有這樣，才能確保基金財產和基金管理人財產有明確的區分，避免不同基金財產間的混同以及保證基金財產不被挪用，確保基金財產安全。另外，基金托管人通過會計核算和估值，可以及時掌握基金管理人對基金財產的運營情況，防止基金管理人對基金財產進行暗箱操作，避免基金管理人的不當行為給基金財產帶來不應有的風險。二是督促基金管理人履行法定義務和約定義務，保護基金持有人的合法利益。基金托管人有權對基金管理人是否根據有關法律規定和合同的約定進行運營，予以監督。基金托管人可以督促基金管理人真實、準確、完整和及時地披露基金信息，防止基金管理人欺騙或誤導基金份額持有人。
二、我國基金托管人的法律地位探析
在我國證券投資基金法的制定過程中，立法者科學地分析了“一元信托”④與“二元信托”⑤兩種模式的優點和缺點，并根據我國發展證券投資基金過程中存在的問題與經驗，進行了立法創造，構建了具有中國特色的證券投資基金治理結構。其顯著特征是以“一元信托”模式為基礎，采納“二元信托”模式中的“保管合同”。在這種模式下，對基金托管人的法律地位如何界定，學界仍存在爭議。郭峰和陳夏在《證券投資基金法導論》中指出，基金管理人和基金托管人雖然都是受托人，但絕不是信托法意義上的共同受托人，二者有本質的區別。⑥
另有學者認為，基金份額持有人是委托人和受益人，基金管理人和基金托管人是基金份額持有人的共同受托人。⑦
筆者贊成第一種觀點，現從基金份額持有人、基金管理人和基金托管人三者之間的關系，來分析基金托管人的法律地位。
1． 基金托管人和基金管理人都是信托合同的受托人。我國《證券投資基金法》第三條規定，“基金管理人、基金托管人依照本法和基金合同的規定，履行受托職責。”基金份額持有人通過在法定場所進行基金份額的認購而與基金托管人和基金管理人形成信托合同法律關系，成為信托合同中的委托人和受益人，基金托管人和基金管理人成為證券投資基金信托合同中的受托人。基金托管人和基金管理人相互間的權利義務關系則通過信托合同以及托管合同來確定。
2． 盡管基金托管人和基金管理人都是信托合同的受托人，但不同于信托法意義上的共同受托人。
首先，基金財產權利歸屬不同。根據信托法理，“當受托人為數人時，共同受托人對信托財產共同享有所有權，共同受托人對信托財產并無應有份額。”⑧但我國契約型基金募集完畢后，證券賬戶由基金托管人和基金聯名開設，證券交易資金賬戶以基金托管人的名義開立，基金資產的名義所有權歸于托管人的名下，管理人不享有基金資產的名義所有權。⑨
其次，基金托管人和基金管理人在信托事務的處理方式上有所不同。英美法系和大陸法系國家信托法都通常堅持信托事務由共同受托人共同處理的原則，共同受托人不能以多數決定的方式或是由受托人的代表人、人行使處理信托事務的權利，而應由全體共同受托人共同處分和管理信托財產。為充分維護基金份額持有人的利益，我國《證券投資基金法》基于信托財產執行與保管相分離的原則，對本屬于信托法中受托人的職權進行分解，并由不同的主體分別執行。基金管理人負責運營基金財產，基金托管人則負責監督基金管理人和保管基金財產，從而形成基金托管人和基金管理人分工協作、相互獨立、相互制衡、相互監督的立法模式。
最后，基金托管人和基金管理人承擔責任的方式有所不同。依據信托法理，受托人在信托關系存續期間違反管理職責或信托合同，對信托財產進行了不當的處理，從而導致信托財產受損時，受托人一般應當對此承擔應有的責任。但是，如果受托人是共同受托人時，各受托人該承擔分別責任還是連帶責任? 針對這種情況，英美法系和大陸法系信托法都規定了共同受托人的連帶責任。對證券投資基金而言，在違法行為責任的承擔上，各國一般采取兩種態度: 一是連帶責任。這種情況是以基金托管人和基金管理人存在共同不當行為為前提，不當行為包括共同違反信托契約或是違反管理職責。二是分別責任。這種責任的承擔是以基金托管人和基金管理人不存在共同過錯行為為前提，基金托管人或基金管理人僅對自己違反托管合同或信托義務的單獨行為承擔分別責任。我國《證券投資基金法》亦作了類似的規定。
因此，從以上三方面的分析可知，我國基金管理人和基金托管人雖同為信托契約的受托人，但不是信托法意義上的共同受托人。
3． 基金托管人與基金管理人分別是托管合同中的受托人與委托人，基金管理人與基金托管人之間是委托法律關系而非信托法律關系。基金托管人履行托管職責，除了與基金份額持有人簽訂信托合同外，還需要與基金管理人簽訂托管合同。依照托管合同以及基金管理人的委托，基金托管人負有保管基金財產的職責，以及按照約定或規定開設基金財產的證券賬戶和證券交易資金賬戶等職責。我國《證券投資基金法》第二十九條第五款規定，基金托管人根據基金管理人的投資指令，及時辦理清算、交割事宜。因此，從這一角度看，基金托管人與基金管理人之間形成了以托管合同為基礎的委托關系，其中基金管理人為委托人，而基金托管人則為受托人。
綜上所述，在我國證券投資基金法律關系主體中，基金托管人是與基金管理人相互獨立、相互平等和相互制衡的共同受托人之一，為維護基金份額持有人的利益而負有監督基金管理人和保管基金財產的職責。同時，根據托管合同的約定，基金管理人與基金托管人之間又形成委托保管關系，其中基金管理人為委托人，而基金托管人則為受托人。基金托管人作為信托財產的保管人，其實質上是基金份額持有人與基金管理人之間的資金聯絡中樞，也是基金內部組織結構中較為特殊而又重要的一環，基金托管人的存在使基金的運作更能符合基金份額持有人的利益。
三、完善我國證券投資基金托管人法律制度，實現基金托管人法律地位的應有效用
我國《證券投資基金法》對基金托管人法律地位的設計，既考慮到我國國情，又對世界其他國家基金托管人法律制度予以借鑒和揚棄，是很有價值的立法創新，也是對基金托管人理論的創新，并在實踐中發揮了其保護基金財產安全和推動基金市場發展的作用。但是，我國當前基金管理人制度其他方面的制度設計存在缺陷，與基金托管人法律地位不相匹配，一定程度上影響了基金托管人法律地位應有效用的實現，亟待完善。
( 一) 我國證券投資基金托管人制度存在的缺陷，影響基金托管人法律地位應有效用的實現。
1． 從保護基金份額持有人利益原則的角度看，基金托管人實質獨立性缺失的制度設計，影響其作為受托人角色的發揮，不利于保護基金份額持有人的利益。保護基金份額持有人利益原則是證券投資基金法的精神與基本原則。
基金份額持有人是基金市場的基石，是基金市場可持續發展的根本。因此，基金法的一系列制度設計都圍繞這一原則展開，基金托管人制度的設計也不例外。基金托管人作為基金份額持有人的受托人，是基金財產安全的守護人，在與基金管理人的關系上，應該獨立于基金管理人。但是，我國現行的制度設計卻是由基金管理人主導基金托管人的選任機制，從而導致基金管理人在源頭上制約著基金托管人，影響到基金托管人對基金管理人行使正當的監督權，出現基金托管人喪失實質獨立性的情形。這主要體現在兩個方面: 一是基金發起人制度在我國《證券投資基金法》的缺失，導致基金管理人掌控著基金托管人的選擇權。二是現實中基金管理人掌管著變更基金托管人的提名權。這就使得基金托管人受制于基金管理人，影響其對基金管理人的監督。
2． 從基金托管人的法律地位、責任( 義務) 、權利、利益是否匹配的層面上看，基金托管人的制度設計未能完全遵循責權利效相統一的原則，影響其以受托人與保管人的角色行使職責。責權利效相統一原則是經濟法的總原則。
《證券投資基金法》作為經濟法的組成部分，當然適用這一原則。“責”就是經濟責任、經濟義務; “權”是指經濟權力、經濟權利; “利”是指物質利益; “效”是指經濟效益。瑏瑣我們在構建基金托管人制度時，應該堅持這一原則，堅持“責”字當先，以責定權，以責定利，就是要把責、權、利統一起來。
根據信托合同的約定，基金托管人是基金份額持有人的受托人。基金托管人的受托人身份決定了其應履行與受托人角色相對應的信賴義務; 基金托管人的信賴義務既決定了其有相應保管基金財產的職責和監督基金管理人的職責，也決定了其應享受相應的利益，但現實的法律構建恰恰是責權利分離、不匹配，導致基金托管人制度未能發揮其相應的效益。這具體體現在以下三點:
( 1) 基金托管人的義務、責任配置與其法律地位不相稱。我國《證券投資基金法》未能以基金托管人的法律地位為出發點，規定其應承擔相對應的法律責任和義務，使基金托管人缺乏約束。根據信托法理，我國基金托管人處于共同受托人的地位，對基金份額持有人應負有信賴義務。當前，我國《證券投資基金法》只對基金托管人的誠實信用、謹慎、勤勉的義務作出了規定，但與基金托管人信賴義務對基金份額持有人的利益保護力度相比，這些義務的效用要弱得多，而且這些義務規定無法涵蓋信賴義務的真實內涵。我國《證券投資基金法》沒有對基金托管人的忠實義務和注意義務進行一般性、原則性的認定，且基金托管人義務的操作標準也是缺位的。總體而言，我國《證券投資基金法》對基金托管人的這些義務規定有缺漏，有的只是一些零散的列舉性規定。另外，我國《證券投資基金法》盡管對基金托管人因不當行為須承擔損害賠償責任和連帶賠償責任作出了規定，但不夠具體，操作性不強，還須進一步明確。
( 2) 基金托管人的監督職責與其法律地位、義務不相稱。我國《證券投資基金法》未能以基金托管人的法律地位為出發點，根據其應有義務明晰基金托管人對基金管理人監督權利，不利于基金托管人監督職能的實現。這主要體現在以下兩個方面:一是基金托管人的投資監督權界限不明晰。我國《證券投資基金法》的有關條款盡管分別規定了基金托管人可以審查基金管理人投資及其投資指令的合約性和合法性，但原則性過強，不夠明晰，缺乏操作性，這就影響到基金托管人對基金管理人實行監督權的實效性。在國際上，從性質上看，基金托管人的監督可以分為形式監督與實質監督兩種。
我國法律并未明確基金托管人的監督職責究竟是形式上的還是實質上的，致使實務中基金托管人對基金管理人的監督范圍不明確。二是基金托管人能行使的投資監督手段有限，影響其對基金管理人的違法行為進行事前、事中和事后的全程系統性監控。我國《證券投資基金法》第三十條規定了基金托管人對基金管理人行使“拒絕執行指令”、“通知”和“報告”等投資監督手段，但在現實的股票交易中“拒絕執行指令”這一投資監督手段卻因與之相配套的前端控制制度的缺位，導致該制度形同虛設。德國和英國均賦予基金托管人以積極、主動的監督權，一般為基金托管人行使對基金管理人的監督權提供強有力的配套性權利，比如更換基金管理人的參與權和控制權、違法行為停止請求權、質詢權、獲取信息權、獨立訴權等。
( 3) 基金托管人的應得利益與其法律地位、義務、職責不相稱。我國《證券投資基金法》未能以基金托管人的法律地位為出發點，根據其應有義務、職責界定基金托管人應享有的利益，基金托管人履職的程度與其報酬機制相關性不強，導致基金托管人的監督動力不足。目前，我國基金托管人的報酬機制是以基金資產規模的大小來收取固定比例費用。
其結果是基金托管人獲取報酬的多寡與基金單位凈值增減無關，于是基金托管人熱衷于追求基金規模的增長。在這種機制下，基金托管人的收入增長與基金份額持有人的利益相關性不明顯，但與基金管理人存在共同的利益取向，即擴大基金規模，這易使基金托管人與基金管理人共謀損害基金份額持有人的利益。
( 二) 完善我國基金托管人制度，實現基金托管人法律地位的應有效用。
1． 強化基金托管人的獨立性，使基金托管人具有獨立監督實體的法律地位，確保堅持保護基金份額持有人利益這一原則的實現。
( 1) 可賦予監管部門以基金托管人的選聘權和更換提名權，改變基金托管人受制于基金管理人的局面。具體制度設計如下: 一是把對基金托管人的選聘權由基金管理人轉至監管機構行使。證券投資基金法可以明確把招標制度導入基金托管人的產生程序，經過競投標等方式，由監管機構從眾多的競標人中選出適格的基金托管人，通過這種制度設計把對基金托管人的選擇權，從基金管理人轉至監管機構。比如，德國基金托管人的產生就是由聯邦銀行委員會在法定條件下直接選任的結果。二是改變基金管理人更換基金托管人的提名權，轉由監管機構行使。相關法律可規定，監管機構可以向基金份額持有人大會提名新任基金托管人，再由基金份額持有人大會表決通過，以削減因基金管理人享有更換基金托管人的提名權，而影響基金托管人的獨立地位。
( 2) 相關法律應規定，基金托管人享有更換基金管理人的提議權，以制衡基金管理人更換基金托管人的提議權，確保兩者權利、義務的平衡性。我國《證券投資基金法》僅賦予基金管理人享有更換基金托管人的提議權，而基金托管人卻缺乏可與之相制衡的權利，一旦出現基金管理人濫用這一權利的情形，就會把基金托管人置于較弱勢的地位，導致基金托管人無法適時更換不合格的基金管理人。所以，應當通過立法規定基金托管人享有更換基金管理人的提議權，在基金托管人與基金管理人之間形成相互制衡、相互監督的關系，以確保基金托管人的獨立法律地位。
2． 以基金托管人作為基金份額持有人的受托人
這一法律地位為出發點，以責權利效相統一原則為指導，科學配置基金托管人的權利、義務和利益，以實現基金托管人法律地位的應有效用。
( 1) 明確基金托管人的法律義務，規定其判斷標準。我國《證券投資基金法》對托管人忠實義務的規定采取列舉式的方式，這一做法的缺點是立法無法涵蓋所有的情況。忠實義務是應對利益沖突泛濫的產物，其以非沖突規則瑏瑩和非獲利規則瑐瑠為規則。把非沖突規則作為解決利益沖突的基本準則是世界各國的通行做法。我們可以借鑒這一科學的制度架構，通過相關立法采納非沖突規則，即在基金份額持有人利益至上原則的指導下，基金托管人應當忠于職守、盡職盡責，不得將自身利益置于基金份額持有人利益之上，不然就要對因自身的不當行為致基金份額持有人利益受損承擔相應的責任。同時，隨著市場的變化，可能會出現更多引發利益沖突的基金托管人的不當行為類型，為此，應當適時將這些行為納入法律禁止的范圍。目前，我國《證券投資基金法》把謹慎、勤勉作為基金托管人的注意義務，這一規定過于原則、抽象，操作性不強，無法明確基金托管人在行使托管職能時應當遵循何種注意標準。要判斷基金托管人是否盡到一個專業人士應盡的注意義務，需要在立法上有一個明確的參考標準。當前，美國的“謹慎投資者規則”值得我們借鑒。
此外，對于基金托管人履行注意義務的情況的判定還有客觀標準瑐瑢和主觀標準瑐瑣兩種評價標準。
當前世界各國通常把客觀標準作為原則，把主觀標準作為補充。對如何衡量我國基金托管人注意義務的履行情況問題上，我們可借鑒這一做法。
( 2) 以基金托管人作為基金份額持有人的受托人這一法律地位為出發點，賦予基金托管人與其法律地位、義務相對應的監督權，具體包括以下兩個方面: 第一，明確基金托管人的監督職責應為實質性監督。因為從我國的實踐來看，停留在表面上、形式上的監督，無法真正排除大量潛在的違規操作。明顯違背經濟規律的非理性投資、關聯交易、基金“老鼠倉”在投資實務中的不斷出現，表明淺層次、窄范圍的監督無法有效控制基金管理人的行為。因此，我們在界定基金托管人的監督范圍上，應以實質性監督為標準，對基金管理人違背基金設立目的以及損害基金份額持有人利益的任何行為進行規制，將基金管理人違背忠實義務和注意義務的任何行為納入基金托管人的監督范圍。第二，根據與基金托管人法律地位、義務的相當性，補充完善基金托管人的監督權。為確保基金托管人實質性監督的實現，使事前、事中、事后的監督落到實處，必須從法律上賦予基金托管人必要的權利，以保證基金托管人在發現基金管理人違規時可以據此采取相應措施予以糾正。