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一、我國城市土地儲備制度的建立
我國城市土地儲備制度是我國城市國有土地產(chǎn)權(quán)制度變革的衍生物。1987年9月，深圳市政府采用協(xié)議方式出讓第一塊土地使用權(quán)，開創(chuàng)了國有土地使用權(quán)有償出讓的先河，成為我國城市土地使用制度的一次革命性標(biāo)志。隨著改革不斷向市場化方向的深入推進(jìn)，1996年，上海市成立中國第一家土地收購儲備機(jī)構(gòu)一上海市土地發(fā)展中心。2001年4月30日，國務(wù)院頒布的《關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》指出，為增強(qiáng)政府對土地市場的調(diào)控能力有條件的地方政府要對建設(shè)用地試行收購儲備制度。
土地儲備制度是政府加強(qiáng)壟斷城市土地供應(yīng)的新的政策工具，通過土地儲備制度，可以確保政府壟斷土地一級市場，有效控制土地供給，防止多頭供地；有利于企業(yè)改制解困，盤活存量土地資產(chǎn)，高效合理配置存量土地；土地收購后，進(jìn)行開發(fā)和整理，使一些規(guī)劃不合理，環(huán)境較差的土地得以再開發(fā)和再利用；出讓后的土地升值，增加政府土地收益，保證國有土地資產(chǎn)的增值。
二、我國城市土地儲備制度存在的問題
1土地儲備運(yùn)作主體界定不清。
從目前來看，全國各地一般都建立土地儲備中心作為土地儲備的實(shí)施機(jī)構(gòu)，明確土地管理部門作為土地儲備中心的管理機(jī)構(gòu)，形成了政府與土地儲備機(jī)構(gòu)之間的委托關(guān)系。但在實(shí)際運(yùn)行過程中，城市土地發(fā)展中心一個部門的工作既要代表政府制定收購儲備計劃并根據(jù)土地利用年度計劃，具體實(shí)施土地收購儲備等工作；又要參與到企業(yè)運(yùn)營過程中，與開發(fā)商共同經(jīng)營土地，便產(chǎn)生了政府部分官員的“尋租”行為。
2土地出讓傾向于高端住宅。
隨著房地產(chǎn)行業(yè)的快速發(fā)展，土地出讓作為這一行業(yè)的起始點(diǎn)正在起到關(guān)鍵性環(huán)節(jié)作用。同前，部分城市住宅價格在國家宏觀調(diào)控下卻飛速上揚(yáng)，部分城市的土地儲備機(jī)制運(yùn)作過程中，存在單純追求土地高收益的傾向，居民房價收入比例超過國際標(biāo)準(zhǔn)3至5倍，引起中國大部分低收入利益群體的強(qiáng)烈不滿。
3土地儲備的收益分配及征用補(bǔ)償機(jī)制不健全。
土地儲備中心在征購、回收土地時，需要對土地、地上建筑物等進(jìn)行一定的補(bǔ)償。由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)很低，導(dǎo)致很多郊區(qū)農(nóng)村的農(nóng)民出現(xiàn)了耕作無地、就業(yè)無門、保障無路的“困境”，拉大了城鄉(xiāng)之問的差距和矛盾。
三、發(fā)展我國城市土地儲備制度的對策城市土地儲備制度的發(fā)展必須圍繞資源配置、激勵、約束、風(fēng)險保障等方面。
1建立一個以政府為核心，土地管理部門為紐帶，有關(guān)部門共同參與的土地儲備管理機(jī)構(gòu)，制定科學(xué)的土地收購、儲備和供應(yīng)計劃，保障政府對城市土地資產(chǎn)的有效經(jīng)營，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。
漢朝建立后，劉邦在漢五年五月詔書中曾說：“……民前或相聚保山澤，不書名數(shù)，今天下已定，令各歸其縣，復(fù)故爵田宅，吏以文法教訓(xùn)辨告，勿笞辱。民以饑餓自賣為人奴婢者，皆免為庶人。軍吏卒會赦，甚亡罪而亡爵及不滿大夫者，皆賜爵為大夫。故大夫以上，賜爵各一級。其七大夫以上，皆令食邑；非七大夫以下，皆復(fù)其身及戶，勿事 。”又曰 ：“七大夫、公乘以上，皆高爵也。諸侯子及從軍歸者，甚多高爵，吾數(shù)詔吏先與田宅，及所當(dāng)求于吏者，亟與。爵或人君，上所尊禮，久立吏前，曾不為決，其亡謂也。異日秦民爵公大夫以上，令丞與亢禮。今吾于爵非輕也，吏獨(dú)安取此！且法以有功勞行田宅，今小吏未嘗從軍者多滿，而有功者顧不得，背公立私，守尉長吏教訓(xùn)甚不善。其令諸吏善遇高爵，稱吾意。且廉問，有不如吾詔者，以重論之 。”（《漢書?偊b
高帝紀(jì)》）
從上引兩段詔書文字來看，劉邦詔令的政策有三個方面：一是令因躲避戰(zhàn)亂流亡山澤的人們回歸故里，恢復(fù)過去的爵位和田宅；二是將因饑餓而自賣為奴婢的人免為庶民；三是對軍吏卒等賜爵，并給予優(yōu)待。從詔令中可以看出，對“以軍功行田宅”，劉邦非常重視。他對未從軍的小吏滿額得到他們應(yīng)得到田宅，而有軍功爵者反而沒有得到他們應(yīng)得到的份額非常不滿，嚴(yán)厲責(zé)問，要求對有軍功者優(yōu)先授予田宅，否則將從重處罰。
從這兩段詔令亦可看出，漢政府當(dāng)時已經(jīng)制定出以軍功大小、爵位高低的不同而授予不同數(shù)量田宅的條文和具體方案，否則，詔令中所說的未從軍的小吏滿額得到田宅份額就沒有依據(jù)。但是，這些方案未能保存和流傳下來。由于史書對于秦漢時期具體受田數(shù)量記載不清，所以對其實(shí)際實(shí)施的情況就難以探討清楚，故對某些問題的論述，也只能是推測性的。
但《張家山漢墓竹簡》的出土問世改變了這種局面，《張家山漢墓竹簡·二年律令》保存有呂后二年頒布的以軍功爵高低和其他身份為依據(jù)的授田授宅的律文，使我們知道呂后二年所頒布的各級軍功爵擁有者及庶民的受田受宅的具體數(shù)量及其他規(guī)定。《二年律令·戶律》記載了呂后二年頒布的授田授宅的律文，其中有受田、受宅的具體規(guī)定：
其授田律文規(guī)定：“關(guān)內(nèi)侯九十五頃，大庶長九十頃，駟車庶長八十八頃。大上造八十六頃，少上造八十四頃，右更八十二頃，中更八十頃，左更七十八頃，右庶長七十六頃，左庶長七十四頃，五大夫廿五頃，公乘廿頃，公大夫九頃，官大夫七頃，大夫五頃，不更四頃，簪襄三頃，上造二頃，公士一頃半，公卒、庶人各一頃，司寇、隱官各五十畝。不幸死者，令其后先擇田，乃行其余。它子男欲為戶，以為其田予之。其已前為戶而毋田宅，田宅不盈，得以盈，宅不比，不得。”
其受宅律文規(guī)定：“宅之大，方卅步。徹侯受百五宅，關(guān)內(nèi)侯九十五宅．大庶長九十宅，駟車庶長八十八宅，大上造八十六宅，少上造八十四宅，右更八十二宅，中更八十宅，左更七十八宅，右庶長七十六宅，左庶長七十四宅，五大夫廿五宅，公乘廿宅，公大夫九宅，官大夫七宅，大夫五宅，不更四宅，簪襄三宅，上造二宅，公士一宅半宅，公卒、士五、庶人一宅，司寇、隱官半宅，欲為戶者，許之。”
以上所引兩條律文。是到目前為止所發(fā)現(xiàn)的惟一的，也是最完整的秦漢時期受田、受宅法律文獻(xiàn)。根據(jù)上引兩條律文，再結(jié)合《二年律令》其他資料進(jìn)行分析，可知漢政府是按六個等級授田授宅的：
第一個等次是侯爵級，包括徹侯和關(guān)內(nèi)侯。徹侯因有封國，故無受田記錄，但可受一百零五座宅基地。關(guān)內(nèi)侯則可以受田九十五頃，宅基九十五座；
第二個等次是卿爵級，包括大庶長至左庶長九級。在這九級中，最高級的大庶長可受田九十頃，宅基地九十座，最低的左庶長還可受田七十頃，宅基地七十座。卿爵級的受田受宅的原則是等差下降，即每降一級少受二頃二宅；
第三個等次是大夫爵級，包括五大夫至大夫五級。大夫爵級與卿爵級受田受宅相比，差距非常大。卿爵最低級的左庶長尚可受田七十四頃，受宅基地七十四座，而大夫爵級的最高的五大夫，則猛降至受田廿頃，宅廿，最低級的大夫僅受五頃五宅；
第四個等次是小爵級，包括不更至公士四級。受田宅的數(shù)量，最高的不更受田四頃，宅四宅，最低的公士僅受田一頃半，宅一宅半，比庶人僅多半頃半宅，略顯有軍功爵位者的優(yōu)越地位；
第五個等次是無爵位的公卒、士五、庶人，可受田一頃、宅一宅；
第六個等次是犯有輕罪的司寇、隱官，可受田半頃、宅半宅。
通過對呂后二年受田、受宅律文的分析，可以得知侯爵級、卿爵級、大夫爵級所受田宅數(shù)量非常高，授田對象從公侯到平民百姓，包括輕罪犯人也可減半受田受宅。但授田偏重于軍功爵者，軍功爵越高，授田越多。擁有軍功爵者不幸早死，對其繼承門戶的后人仍給予“先擇田”的權(quán)利，其他兒子要自立門戶也盡量滿足他們的土地要求。
《二年律令·戶律》關(guān)于授田、授宅的規(guī)定，和漢高祖五年詔令所規(guī)定的有軍功爵者優(yōu)先受田宅的精神非常吻合。由于呂后與劉邦時期的歷史背景和社會大環(huán)境基本相同，所以劉邦時期的受田受宅方案與呂后時期的受田方案相似是完全可能的。可以確定，漢代初期的土地制度是建立在以軍功爵為基礎(chǔ)的受田制度，雖然，沒有軍功的人也受田宅，但數(shù)量比有軍功者少得多。這種論軍功而進(jìn)行的封賞，在當(dāng)時形成了一批軍功地主和自耕農(nóng)，他們是西漢王朝統(tǒng)治的政治基礎(chǔ)。從上面呂后二年頒布的授田授宅律文來看，那些侯爵級、卿爵級的人成了大地主，大夫爵級的人則成了中小地主，小爵級、無爵位的公卒、士五、庶人、司寇、隱官則成了自耕農(nóng)。
由此可知，西漢前期的土地的占有情況，主要有以下幾種：
第一，諸侯和官僚占有的土地。即以上所述侯爵級、卿爵級的人占有的土地。
西漢前期分封了許多諸侯王，雖然異姓王很快被消滅，但劉邦為懲戒亡秦之弊，又分封了很多同姓王，這些同姓王們的國土領(lǐng)地份額往往很大，小則一個縣，大則幾個郡，就像吳王劉濞就占領(lǐng)了三郡53縣，有的力量強(qiáng)大到足以威脅中央政權(quán)。
除分封同姓諸侯外，西漢初期還分封了一百四十多個列侯，賞賜給他們大量的土地和人口。如西漢頭號功臣的蕭何，史書記載說：“漢五年，已殺項羽，即皇帝位，論功行封，群臣爭功，歲余不決。上以何功最盛，先封為酂侯，食邑八千戶……是日，悉封何父母兄弟十余人，皆食邑。”后又多次加封，至食邑萬戶之多。
第二、自耕農(nóng)土地。自耕農(nóng)，就是西漢開國初期已經(jīng)獲得完全自由民身份和自己具有相當(dāng)田產(chǎn)所有權(quán)的農(nóng)民，這些土地，是西漢初期由國家統(tǒng)一分配給農(nóng)民的。這些自耕農(nóng)來源有三，一是因立有軍功而受爵的較低級別的軍吏，得到封地而成為自耕農(nóng)，如上面所述《二年律令·戶律》中那些不更、簪襄、上造、公士，甚至是上一級的大夫，他們雖然受田，但數(shù)量較少；二是原來秦朝時期本來有地，流亡山林川澤，漢初招撫流亡，“復(fù)故爵田宅”恢復(fù)秦朝時期的自耕農(nóng)身份；三是因饑餓而自賣為奴婢的人，被免為庶人，分給田地而成自耕農(nóng)。
西漢前期，自耕農(nóng)人數(shù)應(yīng)該占人口的絕大部分。因為西漢前期，高祖、呂后多次賜爵，那些普通士兵都有軍功爵，只不過大多數(shù)人的級別不會很高，他們受田后普遍成為自耕農(nóng)；大部分解放出來的奴婢因為受田，逃亡山澤的秦時自耕農(nóng)也回鄉(xiāng)后恢復(fù)原有田宅，也加入自耕農(nóng)隊伍。
為全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，適應(yīng)構(gòu)建社會主義和諧社會和全面建設(shè)小康社會的要求，切實(shí)加強(qiáng)土地管理工作，完善土地執(zhí)法監(jiān)察體系，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)〔20**〕28號），經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，現(xiàn)將建立國家土地督察制度有關(guān)問題通知如下：
一、設(shè)立國家土地總督察及其辦公室
國務(wù)院授權(quán)國土資源部代表國務(wù)院對各省、自治區(qū)、直轄市，以及計劃單列市人民政府土地利用和管理情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。
設(shè)立國家土地總督察1名，由國土資源部部長兼任；兼職副總督察1名，由國土資源部1名副部長兼任；專職副總督察（副部長級）1名。國家土地總督察、副總督察負(fù)責(zé)組織實(shí)施國家土地督察制度。
在國土資源部設(shè)立國家土地總督察辦公室（正局級）。主要職責(zé)是：擬定并組織實(shí)施國家土地督察工作的具體辦法和管理制度；協(xié)調(diào)國家土地督察局工作人員的派駐工作；指導(dǎo)和監(jiān)督檢查國家土地督察局的工作；協(xié)助國土資源部人事部門考核和管理國家土地督察局工作人員；負(fù)責(zé)與國家土地督察局的日常聯(lián)系、情況溝通和信息反饋工作。
二、向地方派駐國家土地督察局
由國土資源部向地方派駐9個國家土地督察局，分別是：國家土地督察北京局，督察范圍為：北京市、天津市、河北省、山西省、；國家土地督察沈陽局，督察范圍為：遼寧省、吉林省、黑龍江省及大連市；國家土地督察上海局，督察范圍為：上海市、浙江省、福建省及寧波市、廈門市；國家土地督察南京局，督察范圍為：江蘇省、安徽省、江西省；國家土地督察濟(jì)南局，督察范圍為：山東省、河南省及青島市；國家土地督察廣州局，督察范圍為：廣東省、廣西壯族自治區(qū)、海南省及深圳市；國家土地督察武漢局，督察范圍為：湖北省、湖南省、貴州省；國家土地督察成都局，督察范圍為：重慶市、四川省、云南省、自治區(qū)；國家土地督察西安局，督察范圍為：陜西省、甘肅省、青海省、寧夏回族自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)。
派駐地方的國家土地督察局為正局級，每個國家土地督察局設(shè)局長1名、副局長2名和國家土地督察專員（司局級）若干名。根據(jù)工作需要，國家土地督察局可以適時向其督察范圍內(nèi)的有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市派出國家土地督察專員和工作人員進(jìn)行巡視與督察。
派駐地方的國家土地督察局，代表國家土地總督察履行監(jiān)督檢查職責(zé)。主要職責(zé)是：監(jiān)督檢查省級以及計劃單列市人民政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)的落實(shí)情況；監(jiān)督省級以及計劃單列市人民政府土地執(zhí)法情況，核查土地利用和管理中的合法性和真實(shí)性，監(jiān)督檢查土地管理審批事項和土地管理法定職責(zé)履行情況；監(jiān)督檢查省級以及計劃單列市人民政府貫徹中央關(guān)于運(yùn)用土地政策參與宏觀調(diào)控要求情況；開展土地管理的調(diào)查研究，提出加強(qiáng)土地管理的政策建議；承辦國土資源部及國家土地總督察交辦的其他事項。
依照法律規(guī)定由國務(wù)院審批的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收事項，省級人民政府在報國務(wù)院時，應(yīng)將上報文件同時抄送派駐地區(qū)的國家土地督察局。派駐地區(qū)的國家土地督察局發(fā)現(xiàn)有違法違規(guī)問題的，應(yīng)及時向國家土地總督察報告。依照法律規(guī)定由省級和計劃單列市人民政府審批的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收事項，應(yīng)及時將批準(zhǔn)文件抄送派駐地區(qū)的國家土地督察局。派駐地區(qū)的國家土地督察局發(fā)現(xiàn)有違法違規(guī)問題的，應(yīng)在30個工作日內(nèi)提出糾正意見。
對監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，派駐地區(qū)的國家土地督察局應(yīng)及時向其督察范圍內(nèi)的相關(guān)省級和計劃單列市人民政府提出整改意見。對整改不力的，由國家土地總督察依照有關(guān)規(guī)定責(zé)令限期整改。整改期間，暫停被責(zé)令限期整改地區(qū)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收的受理和審批。整改工作由省級和計劃單列市人民政府組織實(shí)施。結(jié)束對該地區(qū)整改，由派駐地區(qū)的國家土地督察局審核后，報國家土地總督察批準(zhǔn)。
三、人員編制
國家土地督察行政編制360名，其中，副部長級（國家土地專職副總督察）領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)1名，司局級領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)67名。國家土地督察行政編制在國土資源部機(jī)關(guān)行政編制總額外單列。國家土地總督察辦公室和派駐地區(qū)的國家土地督察局的具體編制方案另行下達(dá)。
四、其他事項
（一）要嚴(yán)格國家土地督察局及其工作人員的管理，建立健全各項規(guī)章制度，防止失職、瀆職和其他違紀(jì)行為。國家土地督察局的人員實(shí)行異地任職，定期交流。國家土地督察局不認(rèn)真履行職責(zé)、監(jiān)督檢查不力的，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。
（二）派駐地區(qū)的國家土地督察局負(fù)責(zé)對其督察范圍內(nèi)地方人民政府土地利用和管理情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，不改變、不取代地方人民政府及其土地主管部門的行政許可、行政處罰等管理職權(quán)。
（三）派駐地區(qū)的國家土地督察局履行監(jiān)督檢查職責(zé)，不直接查處案件。對發(fā)現(xiàn)的土地利用和管理中的違法違規(guī)問題，由國家土地總督察按照有關(guān)規(guī)定通報監(jiān)察部等部門依法處理。
土地制度改革是新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵內(nèi)容之一。目前各方均認(rèn)為我國必須要進(jìn)行土地制度改革，但是對于如何改革，觀點(diǎn)并不一致。歸納起來，主要有兩派截然不同的觀點(diǎn)，差異主要體現(xiàn)在新型城鎮(zhèn)化中如何保障糧食安全，是否要嚴(yán)守耕地紅線，以及是否允許農(nóng)地入市、集體建設(shè)用地自由流轉(zhuǎn)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤。
對于上述問題，一方主張城鎮(zhèn)化進(jìn)程中一定要保住耕地紅線，保障糧食安全，要實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。如中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文在中國農(nóng)業(yè)大學(xué)發(fā)表了以《我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的幾點(diǎn)思考》為主題的演講，他認(rèn)為當(dāng)前改革發(fā)展進(jìn)入關(guān)鍵階段，但無論如何發(fā)展，“保住耕地紅線、保障糧食安全、保護(hù)農(nóng)民利益”都不能忘。針對土地制度改革中呼聲較多的“允許農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場”的觀點(diǎn)，陳錫文表示不贊成。他認(rèn)為這樣就破壞了制度，把農(nóng)村建設(shè)用地應(yīng)是自有自用的規(guī)則破壞了，國家承受不了這種壓力。華生也認(rèn)為，農(nóng)地入市、集體土地自由流轉(zhuǎn)以及城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等并不能從根本上解決現(xiàn)行土地制度制約城鎮(zhèn)化發(fā)展的問題。
另一方認(rèn)為，進(jìn)行土地制度改革首先需改變嚴(yán)守耕地紅線的思路，同時要按照市場原則建立幾家土地交易市場，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地甚至農(nóng)地進(jìn)入交易市場流轉(zhuǎn)。如中國金融四十人論壇（CF40）內(nèi)部重大課題《深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)領(lǐng)域一攬子方案》之子課題《土地制度改革與新型城鎮(zhèn)化》報告中所提出的，進(jìn)行土地制度改革首先需改變嚴(yán)守耕地紅線的思路，報告認(rèn)為：在過去若干年內(nèi)，堅守18億畝耕地紅線的政策在保護(hù)耕地、確保糧食安全等方面發(fā)揮了重要作用，但嚴(yán)控土地供給、嚴(yán)控市場需求的管理方式造成土地資源的價格扭曲，既不利于優(yōu)化土地資源配置，而且還導(dǎo)致人地矛盾突出，城鎮(zhèn)建設(shè)用地供給緊張。他認(rèn)為今后通過推動農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和農(nóng)田整治以及拓展農(nóng)業(yè)國際貿(mào)易與投資，過去所固守的實(shí)物形態(tài)的18億畝耕地紅線是可突破的，城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃也可有很大突破。報告建議按市場原則建立土地計價交易的統(tǒng)一市場，在全國范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡，通過市場機(jī)制來優(yōu)化配置。又如，周其仁關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的核心觀點(diǎn)是，在城市化快速推進(jìn)背景下，農(nóng)村土地（包括農(nóng)地和集體建設(shè)用地）應(yīng)在確權(quán)（包括使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)）的基礎(chǔ)上，進(jìn)行流轉(zhuǎn)集中以提高土地使用效率。他在《農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的新一輪改革》的文章中分析介紹了成都市土地制度產(chǎn)權(quán)改革的做法，即以切實(shí)保障城市化加速的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)和耕地資源為前提，全面確立與城市化進(jìn)程相適應(yīng)的、有保障的農(nóng)村土地和房屋的轉(zhuǎn)讓權(quán)，不但要把農(nóng)村集體土地的農(nóng)戶使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)還給農(nóng)民，而且要把由此派生出來的轉(zhuǎn)讓權(quán)也還給農(nóng)民，并賦予農(nóng)民產(chǎn)權(quán)以更為全面和多樣的權(quán)能，以適應(yīng)城鄉(xiāng)一體的社會主義市場經(jīng)濟(jì)框架的要求，為城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展奠定可靠的制度基礎(chǔ)。
關(guān)于土地制度改革的觀點(diǎn)雖然截然不同，但出發(fā)點(diǎn)都是為了更好地推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，更好地實(shí)現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”目標(biāo)。新型城鎮(zhèn)化包括“人的城鎮(zhèn)化”和“土地城鎮(zhèn)化”，二者同等重要且利益關(guān)系相互交織在一起，從一定意義上說，是“人的城鎮(zhèn)化”推動“土地城鎮(zhèn)化”，而“土地城鎮(zhèn)化”又承載著“人的城鎮(zhèn)化”，新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中要協(xié)調(diào)好這二者之間的關(guān)系，穩(wěn)妥推進(jìn)各方面改革尤其是土地制度改革。
（胡秀榮根據(jù)相關(guān)資料整理）
第一條為保證土地管理部門正確、及時查處土地違法案件，依法追究土地違法者的法律責(zé)任，維護(hù)土地的社會主義公有制和國家的土地管理秩序，根據(jù)國家有關(guān)土地法律、法規(guī)，制定本辦法。
第二條土地違法案件，是指違反土地法律、法規(guī)規(guī)定，依法應(yīng)當(dāng)追究行政法律責(zé)任的案件。
第三條查處土地違法案件，必須以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，做到事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、定性準(zhǔn)確，處理恰當(dāng)，手續(xù)完備、適用法律法規(guī)正確、符合法定程序和法定職責(zé)權(quán)限。
第四條縣級以上人民政府土地管理部門查處土地違法案件依照本辦法的規(guī)定執(zhí)行。
第二章管轄
第五條土地違法案件由土地所在地土地管理部門管轄。
第六條縣級以上地方人民政府土地管理部門管轄本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生的土地違法案件，依照本辦法的規(guī)定應(yīng)當(dāng)由上級人民政府土地管理部門管轄的除外。
第七條設(shè)區(qū)的市已實(shí)行土地監(jiān)察集中統(tǒng)一管理體制的，由市人民政府土地管理部門管轄所轄區(qū)內(nèi)的土地違法案件，依照本辦法的規(guī)定應(yīng)當(dāng)由上級人民政府土地管理部門管轄的除外。
第八條政府非法批地的土地違法案件，由人民政府土地管理部門管轄。
第九條國家土地管理局管轄下列案件：
(一)國務(wù)院交辦的省級人民政府非法批地的案件或者其他案件；
(二)在全國范圍內(nèi)有重大影響的案件；
(三)法律、法規(guī)規(guī)定由其管轄的案件。
第十條有管轄權(quán)的土地管理部門因特殊原因不能行使管轄權(quán)的，由上級人民政府土地管理部門指定管轄,管轄權(quán)有爭議的土地違法案件，爭議雙方應(yīng)當(dāng)協(xié)商解決；協(xié)商不成的，報共同的上級人民政府土地管理部門指定管轄。
第十一條上級人民政府土地管理部門在必要時，可以查處下級人民政府土地管理部門管轄的土地違法案件，也可以將自己管轄的土地違法案件交下級人民政府土地管理部門查處,下級人民政府土地管理部門對其管轄的土地違法案件，認(rèn)為需要由上級人民政府土地管理部門管理的，可以報請上級人民政府土地管理部門決定。
第十二條上級人民政府土地管理部門對交由下級人民政府土地管理部門查處的土地違法案件，必要時可以督促辦理,上級人民政府土地管理部門發(fā)現(xiàn)下級人民政府土地管理部門對依法由其管轄的土地違法案件不查處或者不及時查處的，可以發(fā)出土地違法案件查處督辦通知書，必要時也可以自己依法查處。
第三章受理和立案
第十三條土地管理部門對上級交辦、其他部門移送和群眾舉報的土地違法案件，應(yīng)當(dāng)受理。
第十四條舉報案件要用書面或者口頭舉報方式,土地管理部門受理口頭舉報案件，必須詳細(xì)記錄，經(jīng)核對無誤后，由舉報人簽名或蓋章,舉報人舉報案件，應(yīng)當(dāng)盡量使用真實(shí)姓名；舉報人不愿意使用真實(shí)姓名并要求保密的，土地管理部門應(yīng)當(dāng)尊重舉報人的意愿。
第十五條土地管理部門受理的舉報案件，發(fā)現(xiàn)不屬于自己管轄的，應(yīng)當(dāng)向舉報人說明，同時將舉報信函或者筆錄移送給有權(quán)處理的機(jī)關(guān)。
第十六條土地管理部門受理土地違法案件后，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行審查，凡符合立案條件的，應(yīng)當(dāng)及時立案查處；不符合立案條件的，應(yīng)當(dāng)告知交辦、移送案件的單位或者舉報人。
第十七條符合下列條件的土地違法案件，土地管理部門應(yīng)當(dāng)立案：
(一)有明確的行為人；
(二)有違反土地法律、法規(guī)的事實(shí)；
(三)依照土地法律、法規(guī)的規(guī)定應(yīng)當(dāng)追究法律責(zé)任的；
(四)屬本部門管轄和職責(zé)范圍內(nèi)處理。
第十八條土地管理部門對在巡回檢查中發(fā)現(xiàn)的違反土地法律、法規(guī)的行為，應(yīng)當(dāng)及時制
止，對符合本辦法第十七條規(guī)定的違法行為，應(yīng)當(dāng)立案。
第十九條符合立案條件的案件，應(yīng)當(dāng)填寫《土地違法案件立案呈批表》，經(jīng)土地管理部門主管領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)后立案。
第二十條土地管理部門立案處理的重大案件，應(yīng)當(dāng)抄報上一級人民政府土地管理部門備案。
第四章調(diào)查和處理
第二十一條經(jīng)批準(zhǔn)立案的案件，土地管理部門應(yīng)當(dāng)及時指派承辦人,承辦人應(yīng)當(dāng)全面、客觀、公正地調(diào)查、收集有關(guān)證據(jù),承辦人調(diào)查取證時，不得少于兩人，并應(yīng)當(dāng)向被調(diào)查人出示土地執(zhí)法證件。
第二十二條承辦人可以向當(dāng)事人、證人或者關(guān)系人提出詢問，并應(yīng)當(dāng)制作詢問筆錄。詢問筆錄由被調(diào)查人閱讀或者向其宣讀，并由調(diào)查人和被調(diào)查人簽名或者蓋章。
第二十三條承辦人在必要時，可以勘驗物證或者現(xiàn)場,勘驗物證或者現(xiàn)場，勘驗人員應(yīng)當(dāng)邀請有關(guān)組織或者人員參加,勘驗人員勘驗時，可以對物證或者現(xiàn)場進(jìn)行拍照和測量。對勘驗情況和結(jié)果應(yīng)當(dāng)制作筆錄，由勘驗人員、見證人和當(dāng)事人簽名或者蓋章,當(dāng)事人拒絕參加的，不影響勘驗的進(jìn)行。
第二十四條證據(jù)有下列幾種：
(一)物證；
(二)書證；
(三)視聽材料；
(四)證人證言；
(五)當(dāng)事人陳述；
(六)調(diào)查筆錄和勘測筆錄；
(七)鑒定結(jié)論；
(八)其他。
承辦人必須認(rèn)真鑒別上述證據(jù)，未經(jīng)查證屬實(shí)，不得作為認(rèn)定事實(shí)的根據(jù)。
第二十五條經(jīng)立案調(diào)查認(rèn)定有違法行為的，土地管理部門應(yīng)當(dāng)及時發(fā)出《責(zé)令停止土地違法行為通知書》，送達(dá)當(dāng)事人。
第二十六條承辦人在案件調(diào)查結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)根據(jù)事實(shí)和法律、法規(guī)，提出《土地違法案件調(diào)查報告》。
第二十七條土地違法案件應(yīng)當(dāng)由土地管理部門領(lǐng)導(dǎo)集體審議，但實(shí)行行政首長負(fù)責(zé)制。審議應(yīng)當(dāng)制作筆錄，由參加審議的成員簽名。審議中的不同意見，應(yīng)當(dāng)如實(shí)記入筆錄，并將筆錄歸入案卷。
第二十八條經(jīng)審議的土地違法案件，土地管理部門應(yīng)當(dāng)分別情況予以處理：
(一)認(rèn)定舉報不實(shí)或者證據(jù)不足，未發(fā)現(xiàn)違法事實(shí)的，發(fā)出《撤銷立案決定書》，立案予以撤銷，重大案件的撤銷應(yīng)當(dāng)報上一級人民政府土地管理部門備案；
(二)認(rèn)定違法事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿的，依法作出行政處罰決定，發(fā)出《土地侵權(quán)案件行為處罰決定書》，送達(dá)當(dāng)事人；
(三)認(rèn)定侵犯土地的所有權(quán)或者使用權(quán)的，依法作出處理決定，發(fā)出《土地侵權(quán)行為處理決定書》，送達(dá)當(dāng)事人；
(四)認(rèn)定當(dāng)事人拒絕、阻礙土地管理工作人員依法執(zhí)行職務(wù)的，應(yīng)當(dāng)提請公安機(jī)關(guān)處理；
(五)認(rèn)定國家工作人員違法，依法應(yīng)當(dāng)給予行政處分的，應(yīng)當(dāng)提出書面建議并調(diào)查報告有關(guān)證據(jù)，移送當(dāng)事人所在單位或者上級機(jī)關(guān)處理，處理結(jié)果應(yīng)當(dāng)抄送移送案件的機(jī)關(guān)；
(六)認(rèn)定違法行業(yè)構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)將案件及進(jìn)移送司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。
第二十九條在土地違法案件調(diào)查處理過程中，承辦人、主管領(lǐng)導(dǎo)有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)回避：
(一)與被調(diào)查人有近親屬關(guān)系的；
(二)本人或者近親屬與本案有利害關(guān)系的；
(三)與本案當(dāng)事人有其他關(guān)系，可能影響公正查處案件的。
承辦人員的回避，由主管領(lǐng)導(dǎo)決定；主管領(lǐng)導(dǎo)的回避，由案件處理機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)集體決定或者報上一級機(jī)關(guān)決定。
第五章送達(dá)和執(zhí)行
第三十條《土地違法案件行政處罰決定書》、《土地侵權(quán)行為處理決定書》等作出后，土地管理部門應(yīng)當(dāng)在三日內(nèi)送達(dá)當(dāng)事人及利害關(guān)系人。
第三十一條送達(dá)有關(guān)法律文書，土地管理部門應(yīng)當(dāng)直接送交當(dāng)事人及利害關(guān)系人簽收。本人不在的，交其同住的成年家屬或者所在單位簽收；本人已向土地管理部門指定代收人的，交代收人簽收；當(dāng)事人及利害關(guān)系人是法人或者其他組織的，交其法定代表人或者主要負(fù)責(zé)人簽收,當(dāng)事人及利害關(guān)系人拒絕簽收時，土地管理部門應(yīng)當(dāng)邀請有關(guān)基層組織或者所在單位的代表到場，說明情況，在送達(dá)回證上記明拒收事由和日期，由土地管理部門負(fù)責(zé)送達(dá)的人員，見證人簽名或者蓋章，把送達(dá)的文書留在當(dāng)事人及利害關(guān)系人的住所或者收發(fā)部門，即視為送達(dá)。
第三十二條《土地違法案件行政處罰決定書》、《土地侵權(quán)行為處理決定書》等送達(dá)當(dāng)事人后，作出決定的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)督促當(dāng)事人履行，并將履行情況記入《土地違法案件行政處罰(處理)決定執(zhí)行筆錄》。
第三十三條當(dāng)事人對土地管理部門作出的行政處罰或者處理決定不服的，可以依照《行政復(fù)議條例》或者《中華人民共和國行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。
第三十四條當(dāng)事人對土地管理部門作出的行政處罰決定，在法定期限內(nèi)既不申請復(fù)議，也不向人民法院，又不履行的，期滿后由作出處罰決定的土地部門提出《土地違法案件行政處罰強(qiáng)制執(zhí)行申請書》，連同案卷副本送交人民法院，申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行,當(dāng)事人對土地管理部門作出的土地侵權(quán)處理決定，在法定期限內(nèi)既不申請復(fù)議，又不向人民法院，又不履行的，期滿后被侵權(quán)人可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。
第三十五條土地管理部門發(fā)現(xiàn)下級人民政府土地管理部門的未經(jīng)行政訴訟或者行政復(fù)議程序，但已發(fā)生法律效力的行政處罰決定確有錯誤的，可以責(zé)令下級人民政府土地管理機(jī)關(guān)重新處理，也可以自己依法處理。
第六章查封
第三十六條依法受到限期拆除新建的建筑物和其他行政處罰的單位和個人，繼續(xù)施工的，作出處罰決定的土地管理部門有權(quán)對繼續(xù)施工的設(shè)備、建筑材料予以查封，并發(fā)出《查封決定書》，送達(dá)當(dāng)事人,被查封的財物，由作出處罰決定的土地管理部門加封條，任何人不得擅自動用。
第三十七條土地管理部門在對繼續(xù)施工的設(shè)備、建筑材料進(jìn)行查封時，被查封人是公民的，應(yīng)當(dāng)通知被查封人或者成年家屬到場；被查封人是法人或其他組織的，應(yīng)當(dāng)通知其法定代表人或者主要負(fù)責(zé)人到場，拒絕到場的，不影響查封程序的進(jìn)行,對被查封的設(shè)備、建筑材料，查封時必須造具清單，被查封人、在場人簽名或者蓋章后，交被查封人一份。
第三十八條被查封的設(shè)備、建筑材料，查封人可以要求被查封人負(fù)責(zé)保管。因被查封人的過錯造成的損失，由被查封人承擔(dān),被查封人拒絕保管的，土地管理部門可以委托有關(guān)單位保管。保管費(fèi)用由被查封人支付。
第三十九條被查封人抗拒土地管理部門實(shí)施查封的，或者被查封人隱藏或者轉(zhuǎn)移已被查封財產(chǎn)的，土地管理部門可以提請公安機(jī)關(guān)依照治安管理處罰條例的有關(guān)規(guī)定處罰。
第七章結(jié)案
第四十條承辦人在案件處理完畢后，應(yīng)當(dāng)填寫《土地違法案件結(jié)案報告》，經(jīng)土地管理部門主管領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)后結(jié)案。
第四十一條承辦人在案件結(jié)案后，應(yīng)當(dāng)將辦案過程中寫成的文書、圖件、照片等，編日裝訂，立卷歸檔。
第四十二條重大案件和上級交辦的案件結(jié)案后，應(yīng)當(dāng)將下列文書報上一級人民政府土地管理部門備案：
(一)《土地違法案件行政處罰決定書》；
(二)《土地侵權(quán)行為處理決定書》；
(三)《土地違法案件結(jié)案報告》。
北京科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授趙曉在《世界各國土地產(chǎn)權(quán)制度及其啟示》中寫道，海外大多數(shù)國家都實(shí)行私有制。
目前有代表性的是大陸法系和英美法系，這兩大法系影響最大。大陸法系國家包括法國、比利時、意大利、西班牙、葡萄牙、德國、奧地利、瑞士，以及他們曾經(jīng)的殖民地國家等。大陸法系等諸資本主義國家土地所有制的特點(diǎn)是：土地的私人所有一般占主要部分，私有土地的價值量一般占各國（地區(qū)）全部土地資產(chǎn)價值的絕大部分；私有土地雖受政府調(diào)節(jié)，但主要以市場機(jī)制配置；國有（政府所有）、公有和私有土地處在動態(tài)變化中。
在英美法系國家，諸如美國、加拿大、印度、巴基斯坦、新加坡、澳大利亞、新西蘭以及非洲的個別國家和地區(qū)，土地所有權(quán)則和英國類似。
產(chǎn)權(quán)形式有兩種
海外地產(chǎn)的土地產(chǎn)權(quán)形式則90％以上為永久業(yè)權(quán)，可傳給子孫后代。其形式主要分為兩種：一是永久業(yè)權(quán)（FreeholdTitle），另一種為租借權(quán)(LeaseholdTitle)。永久業(yè)權(quán)是指當(dāng)購買一套別墅(House)時，在產(chǎn)權(quán)證上所登記內(nèi)容為土地的邊界、面積及土地范圍內(nèi)所有物業(yè)的產(chǎn)權(quán)擁有者，無使用及租用年限限定；如購買的是一套公寓，業(yè)主所購買的不僅僅是此項物業(yè)，還包括此房產(chǎn)所占這塊土地上1／N的不可分割的永久產(chǎn)權(quán)和此套房產(chǎn)所在的空間永久使用權(quán)。這兩種產(chǎn)權(quán)證書均由專業(yè)的測量師出具報告，并由政府房產(chǎn)局頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證。
土地租借權(quán)又分為兩種：一種是有年限的租借權(quán)，如英國的租用保有權(quán)就有125年、40年、20年、10年等4種年限，土地契約中明確表明租借期限，每年租金多少，及是否有續(xù)約權(quán)。另一種是無限的永久租借權(quán)。租借人每年均須依租約付一定的土地租金，從而永遠(yuǎn)擁有此土地使用權(quán)。所以實(shí)際上這類永久租借地與永久業(yè)權(quán)土地意義上區(qū)別不大。
可自由轉(zhuǎn)讓
美國的地產(chǎn)市場十分發(fā)達(dá)，制度健全，所有的土地都實(shí)行有償使用，在政策規(guī)定許可的范圍內(nèi)，土地可以自由買賣、出租和抵押。土地?zé)o論公私，在交易中地位、利益平等。私有土地之間買賣完全是私人之間的事，手續(xù)十分簡單，在雙方自愿簽定協(xié)議之后，只需向政府繳足規(guī)定的稅金，進(jìn)行注冊登記即可。為吸引外資，美國政策允許外國人也可以到美國購買土地。政府可以向民間征購?fù)恋兀毥?jīng)規(guī)劃許可且出于公眾利益，須進(jìn)行地價評估。
在私有制國家，憲法保證土地私人所有權(quán)，但是如果為了公共目的，可以根據(jù)法律采取征購方式，使私有土地成為公有土地。
土地用途實(shí)行管制
海外國家實(shí)行嚴(yán)格的土地用途管制制度。如加拿大和美國均屬于人少地多國家，其中加拿大土地面積997萬平方公里，美國國土面積也達(dá)到了937萬平方公里，兩國雖然土地資源豐富，但為了防止城市規(guī)模盲目擴(kuò)大，實(shí)行可持續(xù)發(fā)展，兩國都實(shí)行了嚴(yán)格的土地用途管制制度。
從全國情況來看，1980年代初的承包制的確是從根本上改變了中國數(shù)十年（甚至可能是數(shù)百年）來的糧食緊張局面，其中的主要原因之一可能與農(nóng)業(yè)勞動投入質(zhì)量的提高有關(guān)系。體制下，因為難以對勞動精確計量（雖然也有評工方、計件管理等制度），偷懶不可避免，勞動投入的質(zhì)量大成問題。承包制將土地承包給農(nóng)戶，對勞動的監(jiān)督及精確計量不再需要，農(nóng)民為自己勞動的內(nèi)在積極性被調(diào)動起來，農(nóng)地效率因為勞動投入質(zhì)與量的增加而提高。
不過，若不只是在1980年代初實(shí)行承包制的這一時點(diǎn)上，而是從更長遠(yuǎn)的視角來看勞動投入對農(nóng)地效率的影響，情況可能會大為不同。在建國前，中國農(nóng)地一直是私有的，允許土地自由買賣。建國前后實(shí)行，將地主和富農(nóng)的土地分配給貧下中去，土地也是私有的，私有土地上的勞動投入成果完全歸已所有，勞動的內(nèi)在積極性不成問題。1956年建立初級社，以后建立高級社，私有土地一步步被收歸集體所有，集體占有土地不能調(diào)動勞動的內(nèi)在積極性，農(nóng)地產(chǎn)出能力因此大為下降，林毅夫用退出權(quán)解釋了1958年以來糧食產(chǎn)量的大幅下降。
換句話說，1980年代初的土地承包制并不是中國歷史上的一次革命性創(chuàng)新，而不過是對1956年初級社之前農(nóng)地制度的某種復(fù)歸，是中國幾千年來農(nóng)地制度的常態(tài)。在目前的土地承包制和1956年前數(shù)千年的土地私有制之間的體制下的農(nóng)地制度是這一常態(tài)的異數(shù)。體制下的農(nóng)地制度這一異數(shù)壓抑了農(nóng)民的勞動積極性，從而限制了農(nóng)地的產(chǎn)出能力。
進(jìn)一步說，如果沒有這個異數(shù)，中國農(nóng)地制度延續(xù)1956年建初級社前的私有制度，則中國農(nóng)地制度將會一直具有效率，而不會人為造成實(shí)行二十多年的糧食緊張局面。的確，已有很多學(xué)者認(rèn)為，如果土地承包制度在1960年代初就實(shí)行，中國根本就不會出現(xiàn)時期二十多年糧食緊張的局面，中國的糧食問題將不是在1980年代實(shí)行承包制后，而是在1960年代初實(shí)行“三自一包”時即可解決。
但這里有一個問題，即在1956年建立初級合作社之前的數(shù)年，數(shù)十年，數(shù)百年，中國的糧食問題是否就已經(jīng)解決。實(shí)際上，數(shù)千年來，中國糧食短缺的問題一直沒有解決，1956年建立初級社及1953年在全國范圍實(shí)行統(tǒng)購統(tǒng)銷的一個主要原因就是糧食短缺，何況1960年—1980年正是中國人口增加最快的20年，中國人口從1960年的6.62億增加到1987年的9.87億，一年增加一千多萬。如果僅僅是勞動投入在決定著農(nóng)地的產(chǎn)出能力，則1960年初實(shí)行“三自一包”和1980年代初實(shí)行承包制，都只能恢復(fù)1956年前的糧食產(chǎn)量，就一直會存在越來越嚴(yán)重的糧食短缺，而不可能在1960年代初實(shí)行“三自一包”時突然解決糧食的短缺問題，更不可能在1980年代初通過承包制來解決這一問題。1980年代初實(shí)行承包制之所以可以突然間解決糧食短缺問題，顯然是因為1956年建立初級社和后來建立以來，在決定農(nóng)地產(chǎn)出能力的其他方面發(fā)生了某些重大的改變。
眾所周知，決定農(nóng)地產(chǎn)出能力的因素很多，其中勞動投入只是一個方面，其他重要因素如種子、化肥、農(nóng)藥、農(nóng)業(yè)機(jī)械、耕作技術(shù)、種植模式以及本文關(guān)心的農(nóng)田水利。1980年代初實(shí)行承包制時除了勞動積極性，決定農(nóng)地產(chǎn)出能力的幾乎所有因素都與1956年實(shí)行初期級社之前的時期有了根本性的不同。雜交水稻種的大面積推廣、化肥的大量生產(chǎn)和大量施用，農(nóng)藥的普遍使用，農(nóng)田水利的根本性改善等等，都是1980年代初承包制可以突然解決糧食短缺的原因。
目前尚缺乏種籽、化肥、農(nóng)藥與體制關(guān)系的系統(tǒng)研究，但有一點(diǎn)是明確的，就是如果沒有通過體制為工業(yè)提供的持續(xù)而大量的積累，作為工業(yè)化成果的化肥、農(nóng)藥、農(nóng)業(yè)機(jī)械就不可能被大規(guī)模地生產(chǎn)出來，也就不可能最終成為糧食增產(chǎn)的決定性因素。
水利是農(nóng)業(yè)的命脈，農(nóng)田水利對農(nóng)地產(chǎn)出能力具有決定性的影響。經(jīng)驗研究表明，沒有足夠的農(nóng)業(yè)用水，水稻就不能種植，農(nóng)地就只能種旱作物，而旱作物的畝產(chǎn)量一般只及水稻產(chǎn)量的一半。即便是對于旱作物小麥，水澆地的小麥產(chǎn)量一般是非水澆地產(chǎn)量的一倍。在中國糧食結(jié)構(gòu)中，水稻和小麥占有絕對比重。
建國之初的1952年，中國耕地的灌溉面積為1995.5萬公頃，不足農(nóng)地總面積20%，經(jīng)過體制20余年的建設(shè)，到本世紀(jì)末978年耕地的灌溉面積達(dá)到4996.5萬公頃，超過農(nóng)地總面積的40%，這40%可灌溉農(nóng)地是產(chǎn)出能力最高的高產(chǎn)田，目前中國糧食的主要來源。除此之外，時期還修有一億多畝比較高產(chǎn)的梯田，決定性地改造了黃淮海平原，開發(fā)出如北大荒這類大糧倉。
農(nóng)田水利是的主要成果之一。在中國數(shù)千年的歷史上，雖然中國因為治理黃河長江，而成為所謂水利社會，并因此成為中國大型專制帝國得以存在的基礎(chǔ)，但是，龐大的中央集權(quán)的專制帝國實(shí)際上很少在農(nóng)田水利方面發(fā)揮作用。水利社會的核心是帝國為防止黃河決口改道造成災(zāi)難而動員大量民工修堤的巨型工程，農(nóng)田水利基本上是在村莊范圍內(nèi)，通過村莊內(nèi)部的合作（宗族是關(guān)鍵的組織載體）來解決的，這類合作一般只能在小水利允許解決的范圍進(jìn)行，難以真正做到從大江大河調(diào)水灌溉農(nóng)田或修建大型水庫。中國數(shù)千年來進(jìn)行農(nóng)田水利建設(shè)的成果，是到建國前有了占農(nóng)地總數(shù)約20%的可灌溉的高產(chǎn)農(nóng)田。
時期則通過這一新型的組織體制，修建了數(shù)量極其龐大的農(nóng)業(yè)水利設(shè)施，可灌溉高產(chǎn)農(nóng)田面積占到農(nóng)田總面積的40%以上。之所以如此，是因為的組織體制可以集中大量人財物力進(jìn)行大水利的建設(shè)，如從大江大河引水的引水工程，興修大型水庫和大型泵站等，有了大型水利，農(nóng)田水利就容易興修，旱澇保收農(nóng)田面積就大大增加。無疑，體制對于修建農(nóng)田水利是具有相當(dāng)作用的。中國數(shù)千年來盡管因為土地私有制而帶來勞動積極性的內(nèi)生，并能提供小水利，卻不能提供大水利，從而不能提供更多的可灌溉農(nóng)田面積。
事實(shí)上，不僅建國前的數(shù)千年不能解決大型水利的問題，而且承包制也因為分散勞動和經(jīng)營，而難以集中人財物力進(jìn)行大型水利工程的建設(shè)。除非國家投資（這又是以工業(yè)發(fā)展為前提的），大型水利工程建設(shè)無從談起。不僅大型水利工程，而且農(nóng)田水利中的小型水利工程建設(shè)也因為農(nóng)民合作困難，而不能自足地提供。
從以上討論中可以得出關(guān)于的以下結(jié)論，即因為監(jiān)督農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的困難而降低了農(nóng)地的產(chǎn)出能力，但在提供諸如鄉(xiāng)村水利等公共物品方面，能夠通過集體所有制的組織體制，將農(nóng)村人財物力集中起來，成功地降低交易成本，這是可以建設(shè)空前水利設(shè)施的主要原因[8]。
承包制之所以可以迅速成解決困擾全國數(shù)十年的糧食短缺問題，是因為承包制在農(nóng)田水利已經(jīng)具備，工業(yè)化已經(jīng)完成并為農(nóng)業(yè)提供了可能的化肥、農(nóng)藥、機(jī)械條件的時點(diǎn)，釋放出了農(nóng)村勞動力的內(nèi)在積極性，并因此而生產(chǎn)出遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于1956年實(shí)行初級社之前的糧食總量。
第一條為盤活存量土地資產(chǎn)，優(yōu)化土地資源配置，合理利用土地，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》等法律法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合本市實(shí)際，制定本辦法。
第二條本市城區(qū)范圍內(nèi)國有土地儲備工作，適用本辦法。
第三條本辦法所稱土地儲備，是指市土地儲備中心依據(jù)本辦法的規(guī)定，將國有土地使用權(quán)依法收回、收購后予以儲存，并通過前期開發(fā)利用和預(yù)出讓等形式，優(yōu)化配置存量土地資源的活動。
第四條本市土地收購儲備管理委員會負(fù)責(zé)土地儲備工作的組織、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督。
市土地儲備中心在市土地收購儲備管理委員會的領(lǐng)導(dǎo)下，代表市人民政府實(shí)施城區(qū)國有土地儲備。
本市土地行政主管部門及計劃、經(jīng)貿(mào)、建設(shè)、規(guī)劃、財政、房產(chǎn)等部門，應(yīng)當(dāng)依照法定職責(zé)，做好土地儲備的相關(guān)工作。
第五條市土地儲備中心應(yīng)當(dāng)根據(jù)城市建設(shè)總體規(guī)劃、國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和城區(qū)土地的實(shí)際狀況，制定土地儲備計劃，報市土地收購儲備管理委員會批準(zhǔn)后實(shí)施。
第六條土地儲備實(shí)行預(yù)報制度。城區(qū)范圍內(nèi)的國有土地使用權(quán)符合本辦法規(guī)定的儲備條件的，用地單位或其主管部門應(yīng)當(dāng)提前向市土地儲備中心報告。
第七條土地使用權(quán)被依法收回或收購的，用地單位必須按期交付土地。
土地儲備應(yīng)當(dāng)依法辦理土地權(quán)屬變更登記手續(xù)。
第二章土地使用權(quán)收購儲備
第八條本市城區(qū)范圍的下列國有土地，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行儲備：
（一）無使用權(quán)人的土地；
（二）為政府代征的土地；
（三）土地使用期限已滿被依法收回的土地；
（四）因荒蕪、閑置等原因被依法收回的國有土地；
（五）依法沒收的土地；
（六）依法應(yīng)當(dāng)收歸國有的土地；
（七）因單位搬遷、解散、撤銷、破產(chǎn)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等原因需要收回、收購的原劃撥土地；
（八）以出讓方式取得土地使用權(quán)后無力繼續(xù)開發(fā)且不具備轉(zhuǎn)讓條件的土地；
（九）因?qū)嵤┏鞘幸?guī)劃和土地整理由市人民政府指令收購的土地；
（十）土地使用權(quán)人申請市土地儲備中心收購的土地；
（十一）其他需要進(jìn)行儲備的國有土地。
第九條前條第（一）至（六）項所列土地，直接由市土地儲備中心進(jìn)行土地儲備，并向土地行政主管部門和房產(chǎn)管理部門申請辦理權(quán)屬變更手續(xù)。
第十條本辦法第八條第（七）至（十一）項所列土地，按下列程序收購：
（一）土地使用權(quán)人出具本辦法第十一條規(guī)定的資料，向市土地儲備中心提出收購申請；
（二）市土地儲備中心對申請人出具的土地及其附著物權(quán)屬資料和土地面積、位置、類型、四至、用途、地上建（構(gòu)）筑物等實(shí)施審核調(diào)查；
（三）市土地儲備中心根據(jù)申請人的申請和審核調(diào)查的情況，向市規(guī)劃部門征求意見；
（四）市土地儲備中心根據(jù)征求意見的結(jié)果，會同有關(guān)部門進(jìn)行土地收購補(bǔ)償費(fèi)用的測算評估；
（五）市土地儲備中心根據(jù)土地權(quán)屬調(diào)查、收購費(fèi)用測算的結(jié)果，提出土地收購的具體方案，經(jīng)市土地行政主管部門審批或報批；
（六）市土地儲備中心依照批準(zhǔn)的收購方案，與原土地使用權(quán)人簽訂《國有土地使用權(quán)收購合同》；
（七）市土地儲備中心依照《國有土地使用權(quán)收購合同》約定的金額、期限和方式，向原土地使用權(quán)人支付土地收購補(bǔ)償費(fèi)用。實(shí)行土地置換的，應(yīng)當(dāng)依據(jù)測算評估結(jié)果結(jié)算差價；
（八）市土地儲備中心依照《國有土地使用權(quán)收購合同》的約定支付收購定金后，與原土地使用權(quán)人共同向市土地行政主管部門、房產(chǎn)管理部門申請辦理權(quán)屬變更登記手續(xù)；
（九）原土地使用權(quán)人依照《國有土地使用權(quán)收購合同》的約定，向市土地儲備中心交付被收購的土地和地上建（構(gòu)）筑物，被收購的土地使用權(quán)即納入土地儲備。
第十一條土地使用權(quán)人申請土地收購，應(yīng)當(dāng)提供下列資料：
（一）土地收購申請書；
（二）法人資格證明書；
（三）授權(quán)委托書；
（四）營業(yè)執(zhí)照；
（五）土地使用權(quán)合法憑證；
（六）房屋所有權(quán)合法憑證；
（七）土地平面圖；
（八）主管部門意見；
（九）其他需要提交的資料。
第十二條《國有土地使用權(quán)收購合同》應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：
（一）收購?fù)恋氐奈恢谩⒚娣e、用途及權(quán)屬依據(jù)；
（二）土地收購補(bǔ)償費(fèi)用及其支付方式和期限；
（三）交付土地的期限和方式；
（四）雙方約定的其他權(quán)利義務(wù)；
（五）違約責(zé)任；
（六）糾紛處理。
《國有土地使用權(quán)收購合同》一經(jīng)簽訂，即產(chǎn)生法律效力，雙方當(dāng)事人必須全面履行合同約定的各項義務(wù)。
第十三條被收購的土地為原使用權(quán)人以出讓方式取得使用權(quán)的，原《國有土地使用權(quán)出讓合同》自《國有土地使用權(quán)收購合同》生效之日起予以解除。
第十四條土地收購補(bǔ)償費(fèi)一般按收購?fù)恋氐拈_發(fā)成本計算。
出讓土地收購補(bǔ)償費(fèi)包括對土地使用權(quán)人已支付的土地出讓金的補(bǔ)償，但扣除原土地使用權(quán)人已實(shí)際使用土地期間應(yīng)當(dāng)付出的出讓金部分。
第十五條土地收購補(bǔ)償費(fèi)可以通過下列方式確定：
（一）由具有相應(yīng)資質(zhì)的地產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)依照國家有關(guān)規(guī)定和城區(qū)土地基準(zhǔn)地價進(jìn)行評估，報市土地行政主管部門依法確定。
（二）按住宅用地和工業(yè)用地基準(zhǔn)地價中開發(fā)成本部分的中間價確定。
（三）按收購合同約定的土地拍賣、招標(biāo)所得的比例確定。
以土地置換方式進(jìn)行儲備的，按前款規(guī)定的方式分別確定置換土地收購補(bǔ)償費(fèi)，由市土地儲備中心與原土地使用權(quán)人結(jié)算差價。
第三章儲備土地前期開發(fā)利用
第十六條市土地儲備中心在儲備土地預(yù)出讓前，可以通過下列方式進(jìn)行前期開發(fā)利用：
（一）實(shí)施儲備土地地上建（構(gòu)）筑物的拆遷和土地平整。
（二）依法將儲備土地使用權(quán)單獨(dú)或連同地上建（構(gòu)）筑物出租、抵押。
第十七條在儲備土地前期開發(fā)利用中，市土地儲備中心應(yīng)當(dāng)持有關(guān)用地批準(zhǔn)文件及《國有土地使用權(quán)收購合同》，依法到有關(guān)部門辦理城市規(guī)劃、拆遷、租賃、抵押等相關(guān)的審批或登記手續(xù)。
第十八條儲備土地前期開發(fā)利用活動，應(yīng)當(dāng)遵守國家法律、法規(guī)、規(guī)章和本市人民政府的有關(guān)規(guī)定，不得損害公共利益。
第四章儲備土地使用權(quán)預(yù)出讓
第十九條市土地儲備中心依照本章規(guī)定實(shí)施儲備土地使用權(quán)預(yù)出讓。
儲備土地使用權(quán)預(yù)出讓，包括以招標(biāo)、拍賣、協(xié)議等方式約定儲備土地使用者，簽訂《預(yù)出讓合同》、收取土地開發(fā)補(bǔ)償費(fèi)用等國有土地使用權(quán)出讓前的各項活動。
第二十條儲備土地使用權(quán)出讓的地塊、用途、年限和其他條件，由市土地儲備中心草擬方案，報本市土地、城市規(guī)劃、建設(shè)、房產(chǎn)等行政主管部門共同確定。
第二十一條儲備土地使用權(quán)出讓金底價，由市土地儲備中心報市土地行政主管部門，根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定及該宗土地使用權(quán)出讓方案確定。
第二十二條市土地儲備中心應(yīng)當(dāng)將儲備土地使用權(quán)預(yù)出讓信息向社會公布，并抄報市土地收購儲備管理委員會各成員單位。
第二十三條儲備土地根據(jù)出讓方案規(guī)定可以用于房地產(chǎn)開發(fā)或經(jīng)營性項目建設(shè)的，市土地儲備中心應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)或拍賣的方式約定儲備土地使用者。
市土地儲備中心應(yīng)當(dāng)依照法定程序?qū)嵤﹥渫恋仡A(yù)出讓招標(biāo)、拍賣活動。第二十四條儲備土地使用權(quán)不具備招標(biāo)或拍賣條件的，經(jīng)土地收購儲備管理委員會批準(zhǔn)，市土地儲備中心可采取協(xié)議的方式約定儲備土地使用者。以協(xié)議方式實(shí)施儲備土地使用權(quán)預(yù)出讓的，市土地儲備中心應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格審查申請者的資信，并按規(guī)定程序與申請者協(xié)商開發(fā)補(bǔ)償費(fèi)用、土地使用權(quán)出讓金、土地使用權(quán)交付期限與方式等事項。
第二十五條市土地儲備中心應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定程序，與儲備土地使用權(quán)預(yù)出讓的中標(biāo)人、買受人或協(xié)議約定的使用者簽訂《國有土地使用權(quán)預(yù)出讓合同》。
《國有土地使用權(quán)預(yù)出讓合同》應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：
（一）土地的位置、面積；
（二）規(guī)劃用途、規(guī)劃指標(biāo)；
（三）土地開發(fā)補(bǔ)償費(fèi)、土地使用權(quán)出讓金的金額、付款進(jìn)度和方式；
（四）交付土地的期限和方式；
（五）雙方約定的其他權(quán)利和義務(wù)；
（六）違約責(zé)任；
（七）糾紛處理。
第二十六條儲備土地使用權(quán)預(yù)出讓約定的土地使用者，應(yīng)當(dāng)持《預(yù)出讓合同》向計劃、規(guī)劃、土地等行政主管部門辦理項目前期計劃、規(guī)劃審批、建設(shè)用地及土地出讓手續(xù)，市土地儲備中心應(yīng)當(dāng)按照合同約定予以協(xié)助。儲備土地使用權(quán)預(yù)出讓約定的土地使用者，應(yīng)當(dāng)依照合同約定交納土地開發(fā)補(bǔ)償費(fèi)、土地出讓金等費(fèi)用。第二十七條儲備土地使用權(quán)劃撥使用的，由市土地儲備中心報市土地行政主管部門，依照國家法律、法規(guī)和規(guī)章的有關(guān)規(guī)定辦理。
第五章儲備土地資金管理
第二十八條土地儲備資本金，由本市財政予以解決。
第二十九條市土地儲備中心可以用儲備土地作抵押貸款，籌措土地儲備資金。
第三十條儲備土地預(yù)出讓收入中的出讓金部分，由市土地行政主管部門全額上繳市財政。
市土地儲備中心應(yīng)當(dāng)按市土地、財政、價格行政主管部門核準(zhǔn)的數(shù)額，從儲備土地預(yù)出讓收入中扣除土地開發(fā)補(bǔ)償費(fèi)用。
儲備土地預(yù)出讓收入在扣除出讓金、土地開發(fā)補(bǔ)償費(fèi)后的部分，由市土地儲備中心全額上繳市財政。
第三十一條市土地儲備中心應(yīng)當(dāng)健全財務(wù)管理制度，加強(qiáng)土地儲備資金管理，自覺接受市財政、審計、土地行政主管部門的監(jiān)督檢查。
第六章違規(guī)處理
第三十二條依照本辦法的規(guī)定應(yīng)當(dāng)進(jìn)行儲備的土地，其使用權(quán)人未經(jīng)市土地儲備中心進(jìn)行土地儲備而擅自轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)及其地上建（構(gòu)）筑物的，有關(guān)部門不得為其辦理審批和登記手續(xù)。
第三十三條市土地儲備中心未按本辦法規(guī)定支付土地收購補(bǔ)償費(fèi)的，原土地使用權(quán)人有權(quán)解除《國有土地使用權(quán)收購合同》，已支付給原土地使用權(quán)人的定金不予返還。
第三十四條原土地使用權(quán)人未按本辦法規(guī)定和合同約定交付土地及地上建（構(gòu)）筑物，或者在交付土地的同時擅自處理其地上建（構(gòu)）筑物的，市土地儲備中心有權(quán)要求其限期改正并繼續(xù)履行合同；逾期不履行的，由市土地行政主管部門依法采取強(qiáng)制措施，并可要求原土地使用權(quán)人賠償相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)損失。
第三十五條儲備土地使用者未按本辦法規(guī)定和合同約定交納土地開發(fā)補(bǔ)償費(fèi)、土地使用權(quán)出讓金的，市土地儲備中心有權(quán)依法解除《預(yù)出讓合同》，并要求其承擔(dān)違約責(zé)任。
第三十六條有關(guān)土地收購儲備、前期開發(fā)利用和預(yù)出讓、劃撥中的其他糾紛，爭議雙方可依法申請仲裁或向人民法院。
第三十七條土地儲備工作人員、、循私舞弊的，由其所在單位或上級主管部門給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，提請司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。
第七章附則
第一條為進(jìn)一步規(guī)范土地儲備，加強(qiáng)土地宏觀調(diào)控，規(guī)范土地市場運(yùn)行，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，提高建設(shè)用地保障能力，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》、國務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》（國發(fā)〔**8〕3號）、《土地儲備管理辦法》（國土資發(fā)〔**7〕277號）和《安徽省國有土地儲備辦法》（省政府令第177號）等有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，結(jié)合本市實(shí)際，制定本辦法。
第二條本辦法所稱土地儲備，是指市人民政府為實(shí)現(xiàn)調(diào)控土地市場、促進(jìn)土地資源合理利用目標(biāo)，通過收回、收購、征收等方式依法取得土地，進(jìn)行前期開發(fā)、儲存，以備向社會供應(yīng)土地的行為。
第三條本市市區(qū)行政區(qū)域內(nèi)的土地儲備工作，適用本辦法。
第四條土地儲備實(shí)行統(tǒng)一儲備、統(tǒng)一供應(yīng)的原則。
第五條市土地資產(chǎn)管理委員會負(fù)責(zé)組織、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督土地儲備工作。
市國土資源管理部門負(fù)責(zé)土地儲備管理工作。
各區(qū)人民政府和市發(fā)展改革、財政、建設(shè)、工業(yè)、規(guī)劃、房地產(chǎn)、城市管理、審計、監(jiān)察、人民銀行**市中心支行等管理部門按照各自職責(zé)，協(xié)同做好土地儲備管理的相關(guān)工作。
第六條市土地收購儲備中心統(tǒng)一承擔(dān)本市市區(qū)行政區(qū)域內(nèi)的土地儲備工作。
第七條建立信息共享制度。市國土資源、財政、人民銀行**市中心支行等部門和市土地收購儲備中心要將土地儲備與供應(yīng)數(shù)量、儲備資金收支、貸款數(shù)量等信息按季逐級匯總上報主管部門，并在同級部門、單位間進(jìn)行信息交換。
第二章土地儲備計劃管理
第八條市人民政府根據(jù)調(diào)控土地市場的需要，合理確定儲備土地規(guī)模，儲備土地必須符合規(guī)劃、計劃，優(yōu)先儲備閑置、空閑和低效利用的國有存量建設(shè)用地。
第九條土地儲備應(yīng)當(dāng)編制年度土地儲備計劃，并根據(jù)實(shí)際需要，編制中長期計劃。市土地收購儲備中心依據(jù)本市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計劃和土地市場供需情況等，編制土地儲備計劃草案，征求市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管理委員會、各轄區(qū)人民政府和市發(fā)展改革、工業(yè)、規(guī)劃、建設(shè)、房地產(chǎn)、財政等有關(guān)部門意見，經(jīng)市國土資源管理部門審核后，提請市土地資產(chǎn)管理委員會審議，并報市人民政府批準(zhǔn)。
年度土地儲備計劃應(yīng)包括：
（一）年度儲備土地規(guī)模；
（二）年度儲備土地前期開發(fā)規(guī)模；
（三）年度儲備土地供應(yīng)規(guī)模；
（四）年度儲備土地臨時利用計劃；
（五）計劃年度末儲備土地規(guī)模。
批準(zhǔn)后的土地儲備計劃由市土地收購儲備中心負(fù)責(zé)具體實(shí)施。實(shí)施土地儲備計劃，應(yīng)編制項目實(shí)施方案，經(jīng)市人民政府批準(zhǔn)后，作為辦理相關(guān)審批手續(xù)的依據(jù)。
第十條土地儲備項目實(shí)施方案應(yīng)包括：項目概況、項目用地規(guī)模、項目規(guī)劃條件、土地前期開發(fā)的主要內(nèi)容、項目收儲和前期開發(fā)成本測算及土地收益、資金計劃安排、實(shí)施方式及其他附件等。
第三章儲備土地范圍與實(shí)施程序
第十一條下列土地可以納入土地儲備范圍：
（一）依法收回的國有建設(shè)用地；
（二）收購的土地；
（三）行使優(yōu)先購買權(quán)取得的土地；
（四）已辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收批準(zhǔn)手續(xù)的土地；
（五）其他依法取得的土地。
第十二條按照《中華人民共和國土地管理法》等法律、法規(guī)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)無償收回的國有建設(shè)用地，依法無償收回后納入土地儲備。
第十三條下列國有建設(shè)用地，通過有償收回方式納入土地儲備：
（一）因公共利益需要使用的國有建設(shè)用地；
（二）因?qū)嵤┏鞘幸?guī)劃進(jìn)行舊城改造調(diào)整使用的國有建設(shè)用地；
（三）因企業(yè)改制、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等原因調(diào)整出的國有劃撥土地；
（四）集體土地因農(nóng)轉(zhuǎn)非依法轉(zhuǎn)為國有的土地；
（五）法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)有償收回的其他國有建設(shè)用地。
第十四條下列國有建設(shè)用地，通過收購方式納入土地儲備：
（一）以出讓方式取得土地使用權(quán)，土地使用權(quán)人申請政府收購的國有建設(shè)用地；
（二）申報土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓價格比標(biāo)定地價低20％以上的國有建設(shè)用地；
（三）其他可以依法收購的國有建設(shè)用地。
第十五條城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)的集體土地，通過依法征收方式納入土地儲備。
第十六條以收回、收購方式儲備土地，由市土地收購儲備中心具體實(shí)施，市發(fā)展改革、國土資源、規(guī)劃、房地產(chǎn)、財政、審計、監(jiān)察等部門和土地收購儲備中心參加的土地收儲業(yè)務(wù)會審小組（以下簡稱會審小組）提前介入，遵循下列程序：
（一）確定地塊。根據(jù)本辦法的規(guī)定，確定擬收回、收購的地塊。
（二）權(quán)屬核查。對擬收回、收購?fù)恋氐臋?quán)屬、面積、四至范圍、土地用途以及建筑物、其他附著物的權(quán)屬、面積等情況進(jìn)行實(shí)地調(diào)查和核實(shí)。
（三）征詢意見。根據(jù)實(shí)地調(diào)查的情況，向國土資源、規(guī)劃、房地產(chǎn)等管理部門征詢意見。
（四）費(fèi)用測算。根據(jù)權(quán)屬調(diào)查、地籍測量、土地和房產(chǎn)評估結(jié)果和本辦法規(guī)定的土地收回、收購儲備補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，測算土地補(bǔ)償費(fèi)用。
（五）方案報批。土地收購儲備中心擬訂國有建設(shè)用地使用權(quán)收回、收購方案，經(jīng)由會審小組會審?fù)夂螅瑘笫腥嗣裾鷾?zhǔn)。
土地使用權(quán)收回方案需要依法舉行聽證的，由市國土資源管理部門依法舉行聽證。
（六）下達(dá)土地使用權(quán)收回通知或簽訂收購合同。國有建設(shè)用地使用權(quán)收回方案批準(zhǔn)后，由市國土資源管理部門向土地使用權(quán)人下達(dá)土地使用權(quán)收回通知；國有建設(shè)用地使用權(quán)收購方案批準(zhǔn)后，由市土地收購儲備中心與土地使用權(quán)人簽訂國有建設(shè)用地使用權(quán)收購合同。
（七）實(shí)施補(bǔ)償。以有償方式收回土地使用權(quán)的，市土地收購儲備中心應(yīng)當(dāng)自土地使用權(quán)收回通知下達(dá)后30日內(nèi)，根據(jù)土地交付情況，將補(bǔ)償費(fèi)用支付給土地使用權(quán)人或者與其簽訂土地使用權(quán)補(bǔ)償協(xié)議；收購?fù)恋厥褂脵?quán)的，市土地收購儲備中心應(yīng)當(dāng)根據(jù)國有建設(shè)用地使用權(quán)收購合同約定的金額、期限和方式，向土地使用權(quán)人支付土地收購費(fèi)用。
（八）注銷登記。注銷土地使用權(quán)登記由市國土資源管理部門依法辦理：對無償收回的土地使用權(quán)，在下達(dá)土地使用權(quán)收回通知的同時，辦理注銷登記手續(xù)；對有償收回的土地使用權(quán)，在市土地收購儲備中心將補(bǔ)償費(fèi)用全額支付給土地使用權(quán)人或者與土地使用權(quán)人簽訂土地使用權(quán)補(bǔ)償協(xié)議后，辦理注銷登記手續(xù)；對收購的土地使用權(quán)，土地使用權(quán)人在收到土地收購的定金或者約定費(fèi)用后15日內(nèi)，應(yīng)當(dāng)依法申請辦理注銷登記手續(xù)，逾期不申請的，由市國土資源管理部門報請市人民政府同意后依法辦理注銷登記手續(xù)。
注銷房屋所有權(quán)登記由市房地產(chǎn)管理部門按照房屋管理有關(guān)規(guī)定辦理。
（九）交付土地。根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定和合同約定的期限和方式，原土地使用權(quán)人向市土地收購儲備中心交付土地以及地上、地下建筑物、其他附著物。
第十七條向市土地收購儲備中心申請收購國有建設(shè)用地使用權(quán)時，應(yīng)當(dāng)填寫土地收儲申請表，并附具下列材料：
（一）土地使用權(quán)人的身份證明。土地使用權(quán)人是法人的，應(yīng)當(dāng)提供法人資格證明和法定代表人的身份證明。土地使用權(quán)人委托他人辦理的，還應(yīng)當(dāng)提交授權(quán)委托書；
（二）土地使用權(quán)的權(quán)屬證明及土地平面圖；
（三）建筑物、其他附著物的產(chǎn)權(quán)證明；
（四）主管部門意見；
（五）其他需要提交的資料。
第十八條土地收回、收購儲備補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)：
（一）以有償方式收回劃撥土地使用權(quán)的，補(bǔ)償費(fèi)用按原批準(zhǔn)用途的劃撥土地使用權(quán)現(xiàn)行評估價確定；以有償方式收回出讓土地使用權(quán)的，補(bǔ)償費(fèi)用按原批準(zhǔn)用途的出讓土地使用權(quán)現(xiàn)行評估價確定。
（二）以收購方式儲備土地的，由市土地收購儲備中心與土地使用權(quán)人協(xié)商委托具有土地評估資格的評估機(jī)構(gòu)對申請收購的土地使用權(quán)價格按現(xiàn)狀進(jìn)行評估，并參照評估價格，協(xié)商確定土地使用權(quán)收購價格，經(jīng)由會審小組會審確認(rèn)。
（三）通過收回、收購方式儲備國有建設(shè)用地使用權(quán)，涉及地上、地下建筑物及其他附著物的，對其所有人或者使用人按照城市房屋拆遷有關(guān)規(guī)定依法給予補(bǔ)償，但補(bǔ)償數(shù)額應(yīng)當(dāng)扣除依法不需補(bǔ)償或者己經(jīng)補(bǔ)償?shù)耐恋厥褂脵?quán)價款。
第十九條申報土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓價格比標(biāo)定地價低20％以上的，由市土地收購儲備中心提出收購意見，經(jīng)由會審小組會審?fù)獠笫腥嗣裾鷾?zhǔn)后，按照申報價格依法予以收購，并由市國土資源管理部門按照有關(guān)法律、法規(guī)和本辦法第十六條第（八）項的規(guī)定，辦理土地使用權(quán)注銷登記手續(xù)。
第二十條通過征收方式儲備土地的，征收土地的程序和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按照土地管理有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和市人民政府的有關(guān)規(guī)定辦理。
已辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收批準(zhǔn)手續(xù)的土地，由土地登記機(jī)關(guān)辦理注銷土地登記手續(xù)后納入土地儲備。
第二十一條市土地收購儲備中心應(yīng)當(dāng)將儲備的國有建設(shè)用地位置、面積、用途、規(guī)劃設(shè)計要求以及供地方式定期向社會公告。
第二十二條對儲備的國有建設(shè)用地，市規(guī)劃管理部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)城市總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃，提出具體地塊的規(guī)劃條件。
第四章前期開發(fā)和利用
第二十三條對納入儲備的土地，由市土地收購儲備中心進(jìn)行前期開發(fā)、保護(hù)、管理、臨時利用及為儲備土地、實(shí)施前期開發(fā)進(jìn)行融資等活動。
前款所稱前期開發(fā)，是指在儲備土地向社會供應(yīng)前，為了使儲備土地達(dá)到土地供應(yīng)條件，對儲備土地組織實(shí)施拆遷、場地平整和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等一級開發(fā)整理行為。
第二十四條市人民政府根據(jù)需要，對產(chǎn)權(quán)清晰、申請資料齊全的儲備土地，辦理土地登記手續(xù)，核發(fā)土地證書。供應(yīng)已發(fā)證儲備土地前，應(yīng)收回土地證書；設(shè)立土地抵押權(quán)的，要先行依法解除。
第二十五條市土地收購儲備中心應(yīng)當(dāng)對儲備土地特別是依法征收后納入儲備的土地進(jìn)行必要的前期開發(fā)，使之具備供應(yīng)條件。
土地的前期開發(fā)，按照有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定規(guī)范操作。需要合作、協(xié)作開發(fā)的，應(yīng)當(dāng)通過公開、公平、公正的方式，選擇土地前期開發(fā)合作、協(xié)作單位。
前期開發(fā)涉及征地拆遷安置的，可以依法委托轄區(qū)政府組織實(shí)施；前期開發(fā)涉及道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定，引入市場機(jī)制，通過公開招標(biāo)方式選擇工程實(shí)施單位。
第二十六條市土地收購儲備中心應(yīng)當(dāng)對納入儲備的土地采取必要的措施予以保護(hù)管理，防止侵害儲備土地權(quán)利行為的發(fā)生。
第二十七條在儲備土地未供應(yīng)前，市土地收購儲備中心可以將儲備土地或連同地上、地下建筑物、構(gòu)筑物，通過出租、臨時使用等方式加以利用。設(shè)立抵押權(quán)的儲備土地臨時利用，應(yīng)征得抵押權(quán)人同意。進(jìn)行臨時建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)遵守《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定。
儲備土地的臨時利用，一般不超過兩年，且不能影響城市規(guī)劃實(shí)施和土地供應(yīng)。
臨時利用儲備地塊收益，應(yīng)當(dāng)上繳市財政。
第五章土地供應(yīng)
第二十八條儲備土地完成前期開發(fā)整理后，納入市區(qū)土地供應(yīng)計劃，由市國土資源管理部門統(tǒng)一組織供地。
第六章資金管理
第二十九條土地儲備資金收支管理按照國土資源部、財政部《土地儲備資金財務(wù)管理暫行辦法》（財綜〔**7〕17號）和市人民政府的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
第三十條市土地收購儲備中心可以向銀行等金融機(jī)構(gòu)申請擔(dān)保貸款，其中抵押貸款必須具有合法的土地使用證；市土地收購儲備中心申請貸款，應(yīng)當(dāng)滿足商業(yè)銀行及其他金融機(jī)構(gòu)的貸款要求。市土地收購儲備中心舉借的貸款規(guī)模，應(yīng)當(dāng)與年度土地儲備計劃、土地儲備資金項目預(yù)算相銜接，并報經(jīng)市人民政府批準(zhǔn)，不得超計劃、超規(guī)模貸款。
土地儲備貸款應(yīng)實(shí)行專款專用、封閉管理，不得挪用，并接受財政、審計部門監(jiān)督。
第三十一條市土地收購儲備中心舉借商業(yè)銀行及其他金融機(jī)構(gòu)貸款的，必須按貸款合同約定，及時足額償還貸款本息。
第三十二條各類財政性資金依法不得用于土地儲備貸款擔(dān)保。市土地收購儲備中心應(yīng)加強(qiáng)資金風(fēng)險管理，不得以任何形式為第三方提供擔(dān)保。
第七章其他規(guī)定
第三十三條通過收回、收購方式儲備國有建設(shè)用地的，市土地收購儲備中心未按規(guī)定支付補(bǔ)償費(fèi)用或者未按合同支付收購資金的，不得注銷土地使用權(quán)登記，原土地使用權(quán)人有權(quán)拒絕交付土地。
涉及地上、地下建筑物、構(gòu)筑物的，對其所有人或者使用人依法應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償而未予補(bǔ)償?shù)模坏檬栈卦恋厥褂脵?quán)。
第三十四條原土地使用權(quán)人未按收回補(bǔ)償協(xié)議或收購合同的規(guī)定交付土地及地上、地下建筑物、構(gòu)筑物的，或交付土地期間，擅自處理地上、地下建筑物、構(gòu)筑物的，市土地收購儲備中心有權(quán)要求原土地使用權(quán)人糾正并繼續(xù)履行合同。逾期不履行的，市土地收購儲備中心可以申請有關(guān)部門依法處理。
第三十五條市發(fā)展改革、建設(shè)、國土資源、規(guī)劃、房地產(chǎn)、城市管理和人民銀行**市中心支行等管理部門應(yīng)當(dāng)提高辦事質(zhì)量和效率，國有建設(shè)用地儲備及前期開發(fā)整理過程中涉及的有關(guān)手續(xù)，應(yīng)在法定時限內(nèi)或承諾時限內(nèi)及時辦結(jié)；行政事業(yè)性收費(fèi)，嚴(yán)格按照有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和市人民政府規(guī)定執(zhí)行，不得擅自設(shè)立收費(fèi)項目，提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。
第三十六條有關(guān)管理部門和土地收購儲備中心的工作人員、、的，視情給予批評教育或依法給予行政處分；情節(jié)嚴(yán)重、構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
第八章附則
第三十七條黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位遷址的，市國土資源管理部門應(yīng)及時將原有土地全部收回并重新處置。
市國土資源管理部門對本市行政區(qū)域內(nèi)縣（市）人民政府未依法收回土地使用權(quán)的閑置土地，應(yīng)當(dāng)報市人民政府批準(zhǔn)后依法收回，作為市本級儲備土地。市土地收購儲備中心負(fù)責(zé)具體實(shí)施。
第三十八條開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)范圍內(nèi)的工業(yè)項目建設(shè)用地的儲備和前期開發(fā)，可以委托開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)管理機(jī)構(gòu)組織實(shí)施。
城市道路、公共設(shè)施、公益事業(yè)等非經(jīng)營性項目建設(shè)用地的儲備和前期開發(fā)，可以委托有關(guān)機(jī)構(gòu)組織實(shí)施。