時間：2022-10-19 19:52:39
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一、整合支農資金以縣、區為主體，以農村土地整理和新農村建設為平臺。各縣、區政府要根據實際，科學制定土地整理和新農村建設規劃和計劃，積極整合各類財政支農項目資金，集中投向土地整理項目和新農村基礎設施和社會事業建設項目。
二、整合支農資金要堅持"渠道不變、用途不亂、各負其責、各記其功"的原則，不改變部門預算安排，不轉移資金支付方向，不改變資金分配渠道和資金用途。
三、支農資金整合的范圍原則上包括各級財政安排的農村基礎設施和公益事業建設資金，主要包括鄉村道路、新農村建設重點示范鎮和示范村、鄉村清潔工程、農田水利、三農信息服務、農村安全飲水、農村能源、教育、衛生、計劃生育、文化、廣播、村級組織建設、現代農業項目、農村商品流通等項目資金。各縣、區政府可根據本地實際，進一步明確整合資金的具體項目和內容。
四、支農項目資金的申報、審批、實施實行集中統一管理。一是整合支農資金實行統一規劃。各縣、區政府要以土地整理項目和新農村建設規劃為依據，重點圍繞農村土地整理和新農村建設，建立支農資金投入項目庫，統籌安排各項目的建設內容和資金投入。二是支農項目實行統一申報。除上級有特殊要求的項目外，所有申報項目均應從項目庫中選擇，并經支農資金整合領導小組審核同意。三是支農項目實行統一實施。支農項目資金到位后，按照所申報的用途統一打捆使用，集中投向土地整理項目和新農村建設，并對項目實行統一竣工驗收。
五、對整合的各類支農項目資金實行"專戶存儲、專賬核算、專款專用"和縣級報賬的制度，要統一協調，分類核算，各記其賬。中央和省有關專項資金有特殊規定的，按照上級有關規定撥付和管理。
關鍵詞：農村；土地；整理；問題
中圖分類號：G812文獻標識碼： A
引言
我國是一個人口密度高、人均土地資源占有率低的國家，而且隨著我國城市化率的不斷提高和社會主義新農村建設持續推進，農村發展、農民生產與農村土地保有量之間存在的問題將會越來越突出。
一、土地整理的現實意義
（一）我國是一個農業大國，人多地少是基本國情，珍惜和合理利用每一寸土地是我國的基本國策，土地整理是補充耕地、進行土地集約利用的重要途徑。土地整理有利于促進農村地區土地集約利用，增加優質耕地面積，實現耕地總量動態平衡，與保障糧食安全需要相適應。
（二）在我國，由于政治、經濟、文化和地理的多樣性，使得土地整理的概念有所不同，國土資源部在借鑒海內外土地整理概念的基礎上，將土地整理定義為在一定區域內，按照土地利用規劃或城市規劃所確定的目標和用途，采取行政、經濟、法律和工程技術手段，對土地利用狀況進行綜合整治、調整改造，以提高土地利用率，改善生產、生活條件和生態環境的過程，與促進城鄉統籌發展相適應。
（三）土地整理主要針對改變農業基礎設施不配套的土地現狀，進行水利設施配置、道路的建設，進行渠道合理布局和硬化，整理后的農田灌水排水能耗降低，農業生產規模擴大，有助于實現農業機械化生產，整理后土地經營范圍擴大，宜種性廣，從而可以增加耕地數量，提高土地質量，改善生態環境，降低農業生產成本，實現農業增產增效，可大大提高農民收入。
二、農村土地整理出現的問題
（一）新增耕地造假現象普遍
增加有效耕地面積是土地整理的主要目標，而實際操作中很多時候將重點放在看數量上，并未重視起土地的使用情況。為實現土地整理標準所劃定的新增耕地率，政府單單只是決定使用采用 “多出地”，很多時候會把小田歸并為大田，對耕田隨意處理，胡亂擴大耕地的數量，使得良田被破壞浪費。
對于經過開發而增加的耕地是否可以達到種植和耕作的標準，在現實考察過程中未出現相應的適宜性評價和分析。在土地整理過程中對原有耕地的不規則占有，使得耕地質量在整體上呈現下降的趨勢，這就無法滿足耕地質量不斷提升的最終目標需要。這和當前政府積極實施土地保護政策是相互背離的，而政府也應該采取相應的措施進行有效地處理與解決。
（二）農民權益難以得到保障
土地整理主要是參照節約用土地的規定，對土地進行重新劃定。通常對于形狀不規則、達不到機械耕作要求的土地，可以利用相關的手段將其轉化為整齊、規則、能用于集約經營的土地，這樣就能促進農業經濟的不斷發展，這也是達到了社會主義現代農業的需要，積極構建社會新型農村的要求。而土地的用途和位置發生轉變后，將造成土地權屬的變化，實施土地整理常常會把原有田塊的邊界打破，這就必須要重新制定計劃，這就需要進行土地權屬調整，其主要目的是為了實現土地整理的內容。
實施土地整理必須要以農民自身的農業利用為重點，從農民的角度出發實施相關的策略。當前，土地整理開展時常常關系著田塊重劃、房屋拆遷、遷墳騰地等問題，而這些事項都和農民的實際利益有著密不可分的關系。土地權屬是農民關注的一項問題，涉及到了許多方面的利益劃分，例如：所有者、使用者、經營者等。
由于歷史遺留問題，土地制度歷經變遷，在土地整理過程中，由于土地帶來增值收益，有些土地使用證所記載權屬界線早已模糊不清，不能準確反映權屬界址，相當一部分為農用地的土地所有權不明確，權屬調整難以進行，實際使用者與登記的使用者不一致，導致土地權屬紊亂，整理時糾紛不斷，造成土地所有者之間的矛盾沖突。
（三）土地整理功能難以顯現
綜合發展主要強調把土地整理與農村結合起來發展，其目的在于把內容與空間組織、管理相互統一，這樣就使得土地整理的綜合功能得到以充分發揮。當前，增加耕地數量、補償因非農建設占用的耕地是整個土地整理的重要目標，這也使得土地整理的綜合功能難以起到應有的作用，有時還會引起較大的不良影響，例如：重數量輕質量、占優補劣、開發不利、破壞環境等一系列問題。
盡管國家已明確了土地整理的工作方針，立足保護和提高農業綜合生產能力，但土地整理項目重申報輕建設，工程質量較低，項目目標單一化等問題依然存在，在社會主義新農村建設的背景下，土地整理還未與新農村建設緊密結合，影響了土地整理綜合性的顯現與發揮，導致了土地整理與新農村建設目標相脫節的現象。
三、農村土地整理的對策
（一）保障農民切身利益
（1）尊重當地農民的習慣。農村的部分道路是農民長期生活和生產中自然形成的，其存在有一定的合理性，土地在進行規劃時要綜合考慮原有設施的合理因素，積極運用現有設施，堅持“路成網，田成方，林成行，渠相連”的建設模式，在原有溝、渠、路的附近搭建類似設施，不僅能滿足農民生活和生產的習慣方式，還能節約資金投入的成本。這就要求立足實際情況對土地進行整理和規劃，以達到建設社會主義新農村的要求，滿足服務農民、農村、農業的需求。土地在規劃過程中需要有效保護土地資源，展開規劃工作時最好能夠有效結合社會效益和經濟效益，保持兩者的協調統一，從而保證所使用的土地能夠達到土地利用計劃和當地實情的雙重要求。
（2）劃分村、組界線。農村集體承包制是我國當前發展時期農村建設的主要制度，每個村、組土地之間已有明顯的界限劃分。而這個問題在政府對土地進行規劃過程中時常被忽視，因此會造成界限劃分不清的問題，從而引起各村、組之間的利益糾紛，不利于土地整理工作的進行。這就需要在政府和相關部門制定界限時全面考慮村、組界線的問題，一般不允許存在明顯界限的設計，但必須認真對待單元劃分。
（3）有效協調內部關系。在規劃實施農村和諧發展的過程中，土地管理部門應該將農戶、監理單位、施工單位以及其他部門的相關工作協調好。當出現不合理的項目規劃方案時，應由施工單位報給監理單位，由監理單位認可確定后再上報給土地管理部門，土地管理部門要在15 d內予以答復，以免延誤工期、耽誤農民播種時間，造成嚴重的后果。當實施的項目規劃需要與其他部門進行協調時，如道路中電線桿遷移等，則由監理單位和施工單位上報土地管理部門，土地管理部門有協調相關部門進行解決的義務。
（三） 堅持民主集中制原則
建設社會主義新農村的過程中要求對農村的土地進行相應規劃和整理，進行土地整理工作必須堅持民主集中制的原則，才能使土地整理規劃應有的作用得以發揮。進行土地整理項目的過程中要使農民深刻了解每個項目的具體內容，充分調動公眾參與的積極性，根據實際的情況提出合理化建議，這樣不僅能達到實際的方案設計要求，而且也能對技術上的不足進行彌補，從而形成科學合理的規劃設計方案。由此形成的土地整理方案能夠使農民對土地整理的實際作用有切身的體會，既能維護農民切身利益，又能有效調動農民參與農業發展工作的積極性。
結語
目前我國的土地整理仍處于探索階段，國家對土地整理市場化發展還缺乏比較健全和完善的政策體系。建立健全的法律、法規是實施土地整理的重要保障，通過法律法規來規定土地整理的內容、目標、程序、規劃設計、資金來源以及處罰辦法等，解決土地整理過程中出現的問題，以保障土地整理的順利進行。
參考文獻：
［關鍵詞］土地整理；績效評價；AHP-FCE評價方法
我國真正現代意義的土地整理開始于20世紀中后期，從1986年成立的國家土地管理局起。主要目標是增加耕地面積，提高耕地質量，改善農村生產生活條件，緩解我國糧食安全和城市化、工業化發展所需的土地之間的矛盾。從1999年新的《土地管理法》將土地整理上升到法律層面上的一種正式的制度安排，土地整理在我國大規模的發展和壯大起來。這期間，政府為保證土地整理項目的有序開展，使項目實施規范化，出臺了一系列土地整理相關的政策法規和規程標準，但是這些法規和規程主要針對項目的可行性分析和規劃設計編制與審查，而對于項目整個實施過程的監督與評價缺乏明確有效的指導。因此，建立完善科學的政府財政投資項目績效評價體系，大力開展績效評價工作，對于完善我國土地整理理論體系，提高項目投資決策和管理水平具有重要的意義。
土地整理項目績效評價在國土資源部和各省基本都處于研究探索階段，有關的研究較少，評價內容多以項目的后評價和效益評價為主，評價方法也多以定性描述為主。張中帆、楊劍從績效評價的內涵出發，在對土地整理績效評價工作在當前項目管理新體制中具有的重要作用分析的基礎上,提出土地整理績效評價體系的構建應從機制、機構、制度、指標體系、信息系統和成果應用6個方面出發。［1］馮應斌等根據土地整理項目績效評價指標體系的構建原則以及西南丘陵區土地整理項目績效評價內容和目標，采用目標解析法構建了西南丘陵區土地整理項目績效評價的指標體系。［2］田華文等采用區域環境指數和土地利用程度指數耦合技術對項目區整理前后的土地利用變化及對區域生態環境的影響進行分析發現指數耦合技術簡便易行，適于在土地整理項目績效評價中推廣應用。［3］吳瑩等從經濟效益、社會效益和生態環境效益三方面構建了績效評價指標體系并運用模糊綜合評價法，進行項目后效益的模糊綜合評價，豐富了土地整理績效評價理論方法體系。［4］
本文擬在前人研究的基礎上，針對目前我國土地整理項目評價研究主要集中于效益評價和項目后評價的狀況，從項目的業務績效、財務績效、效益績效出發，運用AHP-FCE分析方法建立了一套側重于政府財政投資項目績效評價體系，并結合成都市溫江區已實施的土地整理項目實例對其進行了績效評價和驗證。
一、土地整理績效評價指標體系構建
(一)土地整理績效評價內涵探討
財政部關于“中央政府投資項目預算績效評價工作指導意見”規定了政府投資項目績效評價內容，要求政府投資項目績效評價工作要貫穿整個項目周期，內容應該囊括項目前期績效評價、項目建設期績效評價、項目竣工運營期績效評價。與之相對應其評價完整內容包括項目業務績效、財務績效、效益績效。（1）項目業務績效主要包括:從項目立項、規劃到實施、監理、驗收等資料的完備性；項目實施計劃的詳細、準確、完整性；項目實施內容完成質量；項目實施內容完成進度和及時性；招標和監理情況的合理、合法性；組織管理制度及人員配備狀況。（2）項目財務績效主要包括：項目資金到位狀況；項目資金支出狀況；項目資金管理狀況；會計信息質量。（3）項目效益績效包括經濟效益變化度、社會效益變化度、生態效益變化度。
(二)績效評價指標體系構建
評價指標作為土地整理項目績效評價的載體，是土地整理績效評價內容的外在表現形式。構建土地整理績效評價指標體系的目標就是綜合、全面地反映土地整理項目績效評價的內容，透過指標體系能客觀地反映出土地整理項目績效的真實水平，為預測未來發展趨勢提供依據。本文在對土地整理績效評價相關理論及內涵進行系統分析的基礎上，參考國內外相關文獻資料，從土地整理項目績效評價的總目標出發，按照土地整理項目的模式和目標以及績效評價內容進行逐次分解，得出整個績效評價指標體系見表1。
二、數據來源和評估過程
本文數據來源于溫江區政府投資的土地整理項目。該項目位于成都市溫江區境內，項目區總面積為6681.10畝，建設規模為4978.74畝，項目總投資1722.94萬元，單位面積投資3614.47元/畝，新增耕地單位面積投資1.59萬元/畝，建設工期為三個月，2008年8月開工，2009年1月完工。①調查問卷發放120份，回收問卷115份，有效問卷110份。評估過程如下：
(一)指標權重的確定
第五，一致性檢驗，CI=（M-3）/(n-1)=0，CR=CI/RI=0，因為CR=0＜0.1，A的一致性可接受，A1，A2，A3相對于土地整理績效的權重：
J=(B1，B2，B3)= （0.5，0.25，0.25）
2.同樣的方法可確定二級指標和三級指標相對于各自上級指標的權重。其數學計算過程同上，限于篇幅不再一一列出，權重結果見表2。
(二)隸屬度的求取
本文借鑒相關文獻中有關指標評價等級的說明采取三等級評定法，將項目實施結果分為差、一般、好三個等級。［5］定性指標采取百分制，定量指標由所得數據求得。其評語集如表5。
接著采用目前用得較多的半梯形模糊分布函數，將所取得的指標數據代入求出各指標的隸屬度：
于是當a1=55，a2=65，a3=75，a4=85， x=72時U1(x)=0，U2(x)=1，U3(x)=0即D11對應的隸屬度為［0，1，0］；同理按此步驟可以計算出其他各指標的隸屬度，匯總成如下表6的模糊綜合評價矩陣。
三、土地整理績效評價結果與分析
(一)二級指標績效綜合評價
由相應三級指標權重組成權重矩陣B，根據三級指標績效等級隸屬度組成單因素績效評價矩陣R，計算二級評價指標的績效等級A及其特征值。故C1評價結果如下：
c1=AQR1=［0.333 0.667］010
00.40.6=(0 0.4002 0.5998)
特征值為(1，2，3)×(0，0.4002，0.5998)=2.5998；其中:1、2、3分別對應單一指標等級“差、一般、好”級別。
同理C2評價結果：C2=A2R2=(0，0.0667，0.9333)，特征值為(1，2，3)×(0，0.0667，0.9333)=3.1124；
C3評價結果：C3=A3R3=(0.2001，0.7999，0)，特征值為(1，2，3)×(0.2001，0.7999，0)=1.7999；
C4評價結果：C4=A4R4=(0，0.1665，0.8335)，特征值為(1，2，3)×(0，0.1665，0.8335)=2.8335；
C5評價結果：C5=A5R5=(0.2，0.75，0.05)，特征值為(1，2，3)×(0.2，0.75，0.05)=1.85；
C6評價結果：C6=A6R6=(0.537，0.3022，0.1608)，特征值為(1，2，3)×(0.537，0.3022，0.1608)=1.6248；
C7評價結果：C7=A7R7=(0.0335，0.5648，0.4017)，特征值為(1，2，3)×(0.0335，0.5648，0.4017)=2.3682；
C8評價結果：C8=A8R8=(0，0.29，0.71)，特征值為(1，2，3)×(0，0.29，0.71)=2.71。
(二)一級指標績效綜合評價
由相應二級指標權重組成權重矩陣A，根據二級指標績效評價結果組成績效評價矩陣R，計算一級評價指標的績效等級B及其特征值。故B1業務績效評價結果如下：
B1=A1R1=［0.213 0.477 0.310］00.06670.9333
0.20 010.79990=(0.062，0.356，0.573)
特征值為：（1，2，3）×(0.062，0.365，0.573)=2.449；
同理財務績效B2評價結果：B2=A2R2=(0.095，0.445，0.460)，特征值為(1，2，3)×(0.095，0.445，0.460)=2.365；
效益績效B3的評價結果：B3=A3R3=(0.243，0.342，0.415)，特征值為(1，2，3)×(0.243，0.342，0.415)=2.172。
(三)土地整理總的績效評價
由一級指標權重組成權重矩陣A，由一級指標評價結果組成綜合評價矩陣R，計算項目的綜合績效等級J:
J=AR=［0.5 0.25 0.25］0.0620.3650.573
0.0950.4450.460
0.2430.3420.415=(0.12 0.38 0.50)
特征值為（1，2，3）×（0.12，0.38，0.50）=2.4。
四、簡短的結論
本文通過分析政府財政投資的土地整理項目績效評價的內涵，在此基礎上并參考國內外相關文獻建立了土地整理績效評價指標體系，結合四川省土地整理項目具體實例運用AHP-FCE評價方法對土地整理項目的各項績效進行評價，得出以下結論:本文土地整理績效評價區別于效益績效評價和項目后評價而是從業務績效、財務績效和效益績效三個大的方面選取了具有代表性的多個指標，所建立的土地整理項目績效評價指標體系能夠基本覆蓋土地整理過程中的各個階段和環節，較為系統性和完備性，基本能夠客觀準確地反映出土地整理項目的實際績效水平。運用此績效評價方法體系對成都市溫江區壽安鎮天星村土地整理項目進行了實證評價，土地整理項目績效評價總目標屬于等級差的隸屬度為12%，一般為38%，好為50%。根據最大隸屬原則，此設定指標下績效評價體系下該土地整理項目績效最終評價結果為好，和實際項目運行情況基本相符合。
注 釋：
①有關溫江土地整理分析原始資料來源于溫江國土局。
主要參考文獻：
［1］張中帆,楊 劍.土地整理績效評價［J］.資源與產業,2008（10）．
［2］馮應斌,楊慶媛,張 麗．西南丘陵區土地整理項目績效評價指標體系研究［J］.鄉鎮經濟,2008（10）．
［3］田華文,張亞麗,孟慶香．基于指數耦合技術的土地整理項目績效評價［J］.河南農業科學,2010（4）．
［4］吳 瑩,金曉斌,周寅康．基于多級模糊綜合評價的土地整理項目后效益評價指標體系構建及應用［J］．中國農學通報,2007（9）．
［5］楊明洪，李 彬．中國訂單農業違約風險因素評估［J］．財經科學,2009（12）．
Rural Land Distribution Performance Evaluation:Case Study of Chengdu Wenjiang District Project
He Xike1 Yang Jinxiu2 Ran Bin3
Abstract: Our traditional land distribution performance evaluation is mainly based upon profits evaluation and post-project evaluation. This paper uses AHP-FCE evaluation methods to establish a perfect performance evaluation system for government's financial investment projects, and uses Chengdu Wenjiang District land distribution project as a case to study, verifies that this land distribution performance evaluation method is operational and valid.
Key words: Land Distribution; Performance Evaluation; AHP-FCE Evaluation Method
[關鍵字]小城鎮 農村 土地整理
[中圖分類號] F301.23 [文獻碼] B [文章編號] 1000-405X（2013）-5-10-1
1 前言
隨著社會經濟的迅速增長，小城鎮也得到快速發展，許多農民離開農村到城鎮居住及就業，農業的現代化、規模化以及生活環保化已經成為小城鎮發展的重要趨勢，而所有的這一切需要建立在對土地進行科學整理和規劃的前提上，因此本文對有關小城鎮發展過程中的農村土地整理進行研究具有重要的實際意義。
2 土地整理的概念
按照《中華人民共和國土地管理法》中的相關規定，國家鼓勵土地整理，縣、鄉鎮人民政府應該有效負責和組織農村集體經濟組織，并且按照土地利用的總體規劃，對田、水、路以及村進行綜合整治，以此提高耕地質量，增加有效耕地面積，并且對農業生產條件和生態環境進行改善。小城鎮發展過程中的土地整理可以分為耕地整理、農村居民點整理以及土地開發和復墾等。
3 小城鎮發展過程中的農村土地整理需求
3.1 小城鎮的快速發展
現階段，黨和政府以實現農村發展、縮小城鄉差別出發，并且提出小城鎮發展戰略。數據調查顯示，從1978年到2007年，我國建制鎮從2200個增加到2萬多個，按照《中國城市發展報告》的數據統計，截止到2011年，我國城鎮人口已經突破6億人，城鎮化水平持續上升，已經達到45%左右，小城鎮的快速發展，給農村帶來更多發展機會，農村土地整理的需求正在持續上升。
3.2 農村土地整理的必要性分析
現階段，農村開展土地整理的必要性主要有以下幾個方面。
3.2.1 農業生產機械化
我國在快速工業化和城鎮化的過程中，農村機械化程度也得到了快速提升，尤其是近些年我國對購買農機具實行政策補貼，農業機械迅速增長。這不斷促使傳統農業生產模式的轉變。然而，農村家庭聯產承包制的實際情況和農業機械的大規模應用有些沖突，處于經濟利益考慮的話，許多比較寬的田埂現在已無法行人，何談機械化？因此，在農業生產方式經歷變化的狀況下，以及農業機械化的發展趨勢，都需要開展土地整理。
3.2.2 農業經營規模化
我國的實際情況是傳統小農經濟，是以農戶為單位的進行小規模經營的，在進行生產過程中投入大量勞動力，而且產量高。然而當前城鎮化發展的過程中，農業科技的不斷應用，替代了許多勞動力，且城鎮化的發展創造了許多工作機會，造成許多農民背井離鄉，去城市發展，逐漸脫離土地的束縛。因此，土地只有兩條出路，要么是被拋荒，要么是轉包給其他人。以上兩條出路都會導致農業經營的規模化，這是城鎮發展的必然趨勢，確保土地利用率的提高，以及保護國家糧食安全，因此就農業經營規模化方面來說，土地整理是非常有必要的。
3.2.3 農業基礎設施
我國在進行優先發展工業化的過程中，對農業投入相對較少，尤其是家庭聯產承包制開始實施之后，農業基礎設施的資金和勞動力投入嚴重不足，造成許多地方還存在農業基礎設施極度落后的狀況。現階段，許多地方開始對基礎設施進行建設，比如廣修路、當家塘以及整修渠道等，這對于農業生產能力大提高是非常有必要的。還有許多地方的基礎設施不配套的問題，也導致工程難以發揮出作用。因此，土地整理中對田、水、路以及村的整治，和農業基礎設施方面的諸多問題不謀而合，是可以解決農村基礎設施薄弱的問題。
3.2.4 農業生產、生活的環保化
目前，“村容整潔”是農村建設的重要內容，然而現階段農村的環境狀況還有待提高。農村環境問題主要來自于三個方面：農村生活污染、農業生產污染以及城鎮轉移的污染。農村生活領域的污染，是和居民的生活水平以及消費結構是有很大關聯的，農村普及的一次性消費方式也屬于農村生活領域的污染問題，而且農村的垃圾回收系統、污水處理系統等不太健全，因此加劇了農村生活污染。而且，農村城鎮化的快速發展，許多農村居民轉移到城鎮，因此造成居住點空心化和荒蕪化，以及管理和經濟等原因，許多城市將生活垃圾處理轉移到農村進行。所有這些原因，統統導致農村環境問題的不斷惡化。土地整理可以有效改善農村生活環境，加大農村土地面積的利用率，便于農業生產規模化的經營和管理，從而確保農業生產污染得到降低。因此，對于農業生產、生活的環保化來說，土地整理也是相當重要的。
4 土地整理的路徑
結合我國目前土地整理中的實際情況，以及國際土地整理經驗，我國土地整理的路徑選擇可以從以下幾個方面進行調整。
4.1 資金來源
首先要增加經費來源，可以以國家專項經費為主，廣開財路，增加其他經費來源途徑。可以采取誰收益、誰投資的原則，讓已經獲益的農民承擔投資，國家可以給與一定的補貼。除此之外，還可以引入市場機制，按照我國實際國情，也可以嘗試發展BOT模式和PPP模式，也就是建設、經營以及轉讓模式，和公共部門和私人企業進行合作的模式。
4.2 組織機構
在組織機構方面，政府發揮主導作用，引入農民組織參與機制，努力發揮農民在土地整理中的作用。不僅是投資、申請階段，以及其中的實施階段和后期維護階段，都要有農民組織參與，確保項目的長久運行。
4.3 實施機構
從實施機構方面將確保項目施工中的實施機構的監督，可以從招投標、質量管理以及資金管理的立法方面開始加強，也可以在進行具體施工中，加強監督作用。確保土地整理施工按照相關規定以及質量管理要求進行。
5 小結
總而言之，土地整理是我國現階段和今后興農政策實施的重要方面，本文對土地整理的概念進行總結，對小城鎮發展過程中的農村土地整理需求進行分析，從資金來源、組織機構和實施機構三個方面對土地整理的路徑進行探討，以期對于我國城鎮發展過程中農村土地整理，起到一定的理論指導意義。
參考文獻
[1] 林瓊慧. 對小城鎮用地問題的分析與思考[J]. 中州學刊. 2009（05）.
1農村土地綜合整治簡要回顧
農村土地綜合整治十分重要，從2000年開始至今已有10余年，事業從無到有，資金從少到多，影響力從小到大，管理從散亂到基本成體系，基層政府和廣大群眾從不了解、不理解到主動申請項目，積極擁護并參與項目實施，各級各部門密切配合、積極推進，加大資金投入，狠抓項目管理，農村土地綜合整治得到迅速發展，取得了明顯成效，在保護耕地和節約用地、促進新農村建設和縣域經濟發展等方面發揮了重要作用，取得了顯著成效，受到了各地區特別是廣大農民的歡迎。通過多年來農村土地綜合整治項目實施，全面提高了項目區耕地質量，有效增加耕地面積，提升了耕地質量等級，達到田成方、溝相通、路相連、旱能灌及澇能排，基礎設施完備，整體功能較強的高產農業區標準，不僅保證了耕地的“占補平衡”和“總量平衡”，進而保證了經濟快速發展的用地需求，而且為提高農業綜合生產能力，發展現代農業創造了條件，對改善農村的生產、生態條件，提高農民收入，強化農業綜合生產能力起到了積極的作用。
2農村土地綜合整治現狀分析
一是基層國土資源管理部門推進農村土地綜合整治積極性不高，重視程度不夠。目前，經濟發展已進入快車道，各類建設用地進入高峰期，各地區將重點放在保經濟發展上，把爭取建設用地指標和加快用地報批作為頭等大事。對推進當地農村土地綜合整治重視程度不夠，同時農村土地綜合整治項目建設資金多、任務重、壓力大，各級國土資源管理部門和土地整治機構普遍存在畏難情緒，存在多干事問題多的顧慮，工作積極性不高。二是各級土地整治機構人員較少，專業性不強，力量相對不足。近幾年，隨著農村土地綜合整治深入開展，各級國土資源管理部門基本上建立了專門的土地整治機構，取得了一定成績，也起到了積極的作用，但與目前農村土地綜合整治項目建設任務需要還有一定差距。部分地區仍沒有建立專門的管理部門和工作機構，力量薄弱，工作被動，大部分地區土地整治機構人員少，專業性不強，難以適應工作需要。三是全國范圍內耕地后備資源匱乏，通過實施農村土地綜合整治項目實現新增耕地已十分困難。全國第二次土地調查后，大部分地區基本上已沒有可供開發的耕地后備資源。同時，各地區為了爭取建設用地指標，優先保證占補平衡項目補充耕地，與農村土地綜合整治項目補充耕地發生沖突，已成為影響農村土地綜合整治項目安排的主要因素之一。四是專項資金使用范圍較窄，現行預算體系已不能適應農村土地綜合整治工作需要。項目投資范圍僅局限于耕地和基本農田整理范圍，將農村和城鎮工礦建設用地整治、損毀土地復墾等排除在外，資金預算體系中，現行的預算定額、建設標準已不能滿足各類農村土地綜合整治項目工程建設實際需要。
3農村土地綜合整治項目管理存在的問題
2000年以來，通過開展以農村宜農未利用土地的開發和以田、水、路、林與村綜合整治為主的農村土地綜合整治工作，不僅實現了耕地總量平衡，還極大地改善了農田基礎設施，在推進農業現代化上作出了重大貢獻。但隨著項目建設的深入推進，在資金和項目管理上的缺陷也逐漸顯現。一是典型示范作用不明顯。目前，已實施的各類農村土地綜合整治項目數量龐大，但質量不高，工程建設突出、示范效果明顯，可以成為樣板工程的綜合性項目不多。二是項目實施范圍窄。農村土地綜合整治項目始終圍繞客土整理、農田水利、田間道路和農田防護林等工程建設進行投入，在城鄉統籌發展、建設用地整理等方面投入不夠。三是項目建設周期往往拖延時間過長，且資金使用率不高。大量專項資金滯留在各級政府和財政部門，沒有落實到項目。
4強化農村土地綜合整治項目管理的措施
4.1進一步加大宣傳力度，擴大宣傳范圍一是加強對各級政府，特別是縣、鄉基層人民政府的宣傳力度。縣、鄉基層人民政府是項目實施的主體，建議將農村土地綜合整治工作宣傳重心放在縣、鄉基層人民政府，調動基層人民政府申報項目積極性，充分發揮基層人民政府，尤其是鄉鎮政府在項目實施過程中的管理、協調和監督作用，鼓勵鄉鎮政府內部成立專門機構，派專人參與項目實施、管理、監督和協調等相關工作。二是進一步提高國土資源管理系統對農村土地綜合整治重要性的認識。農村土地綜合整治是國土資源管理的重要組成部分，能否搞好這項事業，關系重大。農村土地綜合整治資金量大，政策性強，對專業和技術要求也比較高，各級國土資源管理部門應高度重視，切實加強領導，加大力度，嚴格監管，規范管理，切實搞好農村土地綜合整治工作。三是在全社會深入開展農村土地綜合整治法規和政策宣傳，提高群眾對農村土地綜合整治在提高糧食生產能力、改善農民生產生活水平、全面建設小康社會、實施可持續發展戰略中重要作用的認識。樹立依法、按規劃進行農村土地綜合整治的觀念，增強公眾參與和監督意識。充分發揮農村集體經濟組織在項目實施過程中的監督、協調作用，鼓勵農村集體經濟組織成立村群眾工程質量監督小組，派專人擔任群眾監理員參與項目實施。
4.2以農村土地綜合整治規劃為龍頭，以項目信息檢測監管系統為抓手，綜合運用現代技術手段，強化資金和項目管理一是要做好規劃。有了規劃，任務才能明確，工作才有方向，農村土地綜合整治專項規劃是項目安排的重要依據，同時也是協調與農村土地綜合整治有關各部門工作的重要抓手，因此，農村土地綜合整治專項規劃應上升到政府層面，作為土地利用總體規劃的子規劃指導有關各部門的工作。二是搭建好農村土地綜合整治監測監管信息平臺。項目管理系統平臺的應用，將大大提高農村土地綜合整治工作效率，為各級政府和相關部門對農村土地綜合整治項目實時監督管理提供了便利條件，同時作為項目管理系統，對各地區把握政策方向，規范項目實施也起到重要作用。
4.3規范資金使用，切實加強農村土地綜合整治資金管理，整合使用其他各類涉農建設資金項目專項資金實行專賬管理，專款專用，不得擠占挪用或平衡預算，不得用于與農村土地綜合整治無關的其他支出。項目承擔單位單獨建賬、單獨核算。項目資金必須嚴格按照項目預算執行，不得擅自調整、修改項目預算，嚴禁超預算開支，保證資金安全合理使用。努力提高資金使用效率，降低成本，優先保障農村土地綜合整治重點工程的投入。對弄虛作假、擠占挪用等違規違紀行為，將嚴格按照相關規定處理，并依法追究有關責任人的責任。項目承擔單位按計劃、按預算、按進度、按質量撥付工程款。工程施工費由承擔單位支付到施工單位和農村集體經濟組織，管理費用實行預算控制、據實列支、領導審核、統一結帳及集中支付。鼓勵地方政府多渠道籌措資金，整合使用涉農、涉地部門資金，按照“誰投入、誰受益”的原則，完善適應市場經濟要求的利益分配機制，吸引社會更多資金投入農村土地綜合整治。在農村土地綜合整治示范項目中，對于村莊宅基地和基礎設施復墾之外的工程，如村莊道路、給排水、安全設施和電網等公用工程設施建設、住房改造、居住集中以及村莊公共設施建設等，各相關部門與項目所在地政府將按照國家和省政府有關促進新農村建設、推動城鎮化進程等要求，積極統籌相關建設資金，按照“全域規劃、全域設計、全域整治”的要求，整村推進，進行“田、水、路、林、村、房”綜合整治，在優化農用地和建設用地布局，推進節約集約整治模式、統籌資金、管理機制等方面發揮示范、引導作用。
關鍵詞：農村居民點；土地整理；影響；潛力；政策
由于農民生活水平提高，不少人不僅僅滿足于有居住的地方，農村居民點用地不斷擴張，直接導致耕地越來越少，越來越多的耕地被私自占用。在社會經濟對耕地的要求下不得不提出農村居民點土地整理。即改善農村居民點用地零亂，沒有制度約束的情況，對農村土地格局進行整理，優化土地利用結構，提高土地利用率。另一方面采取此措施來還原耕地，增加耕地面積，從而保證糧食充足，進一步保障食品安全。
一、農村居民點土地整理發展潛力
農村居民點土地整理發展潛力包括土地整理綜合發展潛力和增加耕地面積的潛力這兩個部分，其中增加耕地面積潛力是土地整理潛力探索中主要的挖掘部分。
（一）土地整理綜合潛力
農村居民點土地整理綜合潛力探索必須要形成合理的全面的評估評價體系，由部分土地整理綜合潛力值來評估整體在特定時間段及條件下土地整理后能夠節省出耕地的大小。土地整理潛力評估是土地整理的基石，是進行土地整理的依據，只有準確評估，才能使得土地整理順利進行。區域農村居民點土地整理的方向和手段受不同地區的自然條件 、人文背景及經濟發展水平等方面的影響，各地區不能一概而論，要結合各地區實際給予綜合評估。農村居民點土地整理潛力的實現并不是單一的過程，是眾多因素影響的結果，評價體系必須能夠比較全面系統地評估和體現農村居民點整理潛力的情況，考慮到各個方面。農村居民點土地整理綜合潛力的挖掘對農村地區合理分配和利用土地，增加耕地數量有積極作用。只有不斷加深對土地整理潛力的認識，才能將土地整理進行到底。
（二）增加耕地面積潛力
增加耕地數量是農村居民點土地整理的主要目的之一，所以要制定政策規定用地標準，將每戶人家超出標準的部分還原為耕地。一般采用政策指標計算法、閑置住宅地抽樣調查法和提高建筑物容積率法這三種方法來計算增加耕地面積潛力。
1. 政策指標計算法
政策指標計算法是計算增加耕地面積常用的方法，就是通過將居民點每人或每戶的用地量調整為國家規定的用地標準，從而得到耕地。用這種方法可以計算出現狀潛力和規劃潛力。政策指標計算法簡便易操作，同時也表現了要探索地區自然環境、文化和地區發展因素的不同，聯合實際綜合研究，也研究了自然潛力轉變為現實潛力的可能性和可行性。農村居民點由閑置用地、宅基地、公共服務設施用地、工商業用地、村鄉管理機構用地五部分構成，但宅基地分為居住性用地和生產性用地，農村居民點用地的構造和農村的生產生活會影響通過政策指標計算的增加耕地面積的結果，故在實際操作中并不能達到理論值。
2. 閑置宅基地抽樣調查法
閑置住宅抽樣調查法，顧名思義就是用部分代表整體，選出能代表農村居民點閑置狀況的地方作為樣本，經計算得到農村居民點閑置土地面積，用這個結果來測算總體農村居民點土地整理潛力。閑置宅基地抽樣調查法簡便，不失為一種好方法，但沒有考慮農村非閑置宅基地的整理潛力和土地集約利用的潛力，所以得到的結果比真實值小。
3.提高建筑容積率的方法
提高建筑物容積率這種方法是首先得到現如今農村居民點用地建筑容積率的值，通過得到的值聯系實際推出策劃建筑容積率的期望值，用農村居民點建設用地總面積去乘現值與期望值的差來計算增加耕地面積潛力。雖然此方法把土地集約利用因素考慮在內，但村莊閑置土地整理潛力并沒有考慮，以至得到的結果值偏小。
這三種方法各有利弊，都離實際有一定的偏差，還需要繼續研究，探索更好的方法。
二、農村居民點土地整理模式
目前，人們對農村居民點所存在的問題有了深刻的認識，也有不少人對土地整理新增耕地潛力進行了詳細的研究。但歸根到底如何以增加耕地為基礎改善農村土地結構是急需要處理的問題，很多學者對農村居民點土地整理模式提出了自己的見解，包括農村城鎮化型、異地遷移型、自然村縮并型等幾種農村居民點土地整理模式。但是目前提出的整理模式是從理論方面分析的一般固定模式，并不是我國土地整理的普遍適用模式。考慮到我國自然條件有所差別，各地區經濟、文化有所差異，不同地區農村居民點土地整理模式應該結合其實際情況去選擇或對一般模式進行修正。根據不同地區實際情況，把土地整理模式細化，在實踐中不斷完善土地整理模式，因地制宜，選擇合適的整理模式，使土地整理模式更好的為增加耕地數量來服務，當然這是重點也是難點。
三、土地整理政策意見
農村居民點土地整理勢在必行，只有這樣才能滿足市場經濟對耕地的需求。農村居民點土地整理擴大耕地面積探索需要一定的政策來作支撐，現今農村居民點土地整理政策探索中為增加耕地面積尋找資金渠道的研究還不透徹，農村居民點土地整理理論與實踐要結合起來，理論和實踐不能脫離開來，這樣兩者都得不到發展。據研究資料，再結合現實情況，提出以下農村居民點土地整理意見：
1.我國農村居民點土地整理探索還不夠深入很多理論研究還處于初級階段，農村居民點土地整理的計算公式一般都是定性描述，理論與實踐還有很大差距，不同理論之間沒有做到很好的聯系起來，還達不到相互滲透，相互融和。從全局來看農村居民點土地整理實踐缺少理論支持，農村居民點土地整理實踐還需要更完善更全面的理論來指導。
2.農村居民點土地整理最主要的目的是擴大耕地面積，只有這樣才能更好的保證糧食安全，所以怎樣來計算增加耕地數量潛力是更好的完善是農村居民點土地整理體系關鍵的一步。目前，在計算增加耕地面積潛力方法中所使用的標準是全國統一的，而我國地區差異很大，所以這在農村居民點整理實踐中比較難實現。農村居民點用地標準不應該完全以國家制定的標準為準，必須依照各地區不同自然條件擬定出有可行性的農村居民點土地整理標準體系。因此，在考慮當地自然條件和經濟發展情況的基礎上，要注重政府對土地整理的認知程度，了解農民的意愿，考慮不同地方的實際情況，考慮到土地整理對農村的發展和農民的生活習慣的深刻影響，并將這些指標量化，成為進一步探索的出發點，不斷完善土地整理體系，為投入實踐提供良好的理論基礎。
四、總結
農業在我國經濟中占主體地位，農村居民點土地整理能有效增加耕地數量，進一步保障糧食安全。本文通過對農村居民點探索成果的分析，找出其中的一些問題，提出相應的對策。要實現“耕地總量動態平衡”，達到土地整理的目的和意義，在農村居民點土地整理潛力與土地模式探索的前提下上，面對耕地越來越少的現象，還需要相關政策的支持。如今我國對其還在探索階段，還需努力加強對土地整理理論的認識，早日形成全面完善的理論體系。
參考文獻
關鍵詞：農村居民點；土地整理；耕地影響
中圖分類號：G812.42 文獻標識碼：A
土地是人類賴以生存和發展的寶貴資源和資產。隨著人口的增長和社會經濟的發展，有限的入地資源與社會需求的矛盾日益突出，珍惜和合理利用土地，切實保護耕地，強化土地，利用宏觀調控和微觀管理機制，對土地資源進行科學管理和優化配置，充分發揮兔子資源的最佳綜合效益，為國民經濟與社會發展提供土地保障，事關我國經濟社會的可持續發展。
1、概述
農村居民點是農村居民聚集的主要場所，一般情況下，可以分為農村集鎮、中心村和基層村。
農村居民點整理指的是運用工程技術和土地產權調整，對村莊進行改造、合并以及再利用，使得農村建設逐漸走向集中化，從而提高農村居民點土地能夠更加科學合理化，并且能夠為農民的生產、生活條件以及農村生態環境提供保障。
農村居民點整理的內涵是指對農村居民點數量與布局從宏觀上進行調整，對農村居民點用地規模、內部結構以及布局從微觀上進行調整的綜合性措施。其主要目的是為了提高當地的土地利用率，改善人們的生活條件，確保糧食的安全性。因此，近些年來，農村居民點土地整理已經引起了各領導階層的關注，同時也已經成為了學術界較為重視的項目。
農村居民點整理的必要性
農村居民點整理是貫徹落實我國基本國策，實現耕地總量動態平衡
的有效措施。我國是一個人口大國，土地資源極為短缺：隨著人口的持續增長和經濟的迅速發展，對于土地的需求量也在日益增加；人地矛盾也更加突出。我國土地的實際國情決定了我們一定要推進土地整理和集約用地。當前，耕地總量動態平衡已通過國家法律的形式確定下來，對耕地進行補充的主要路徑有有開發后備土地資源、整理土地，復墾土地，因為農村居民點具有較為客觀的整理潛力數量和相當高的開發再利用價值，所以應該將其作為補充封底的最主要路徑。
農村居民點整理有助于改善農村的生態環境、促進去經濟的可持續發
展。對農村居民點進行整理，不僅可以增加使耕地面積增加，集約經營，發展農村經濟，同時還可以講土地資產盤活，并且使村級集體經濟更加壯大；結合科學合理的方法，對村鎮進行規劃，并且將農村的剩余勞動力轉移，使農村人口適當集中，加強基礎設施建設，推進農村城鎮化，改善農村的村容村貌、提高農民的生活水平有，提高農村精神文明建設和農民物質文化生活，進而使農村社會的長期穩定和全面發展，為社會主義新農村建設創造條件。
農村居民點整理的原則
根據社會主義新農村建設的目標、居民點整理特點和經濟技術水平，農村
居民點整理應該遵循以下原則。
統一規劃原則。農村居民點整理是一項較為系統的工程，一定要統一
規劃、統一領導。在具體的實施過程中與當地的實際情況相結合，立足于長遠目標，有計劃、有步驟地進行，從專項整理轉為綜合整理，確保居民點整理能夠充分發揮自身的效益，保證土地資源的能夠被持續利用。
因地制宜原則。不同地獄的自然條件、經濟水平以及人們的生活習慣
都不相同，農村居民點在整理過程中應該因地制宜，根據待整理區土地的實際情況和社會發展的需求對農村居民點整理的目標和模式進行確定。比如山區和平原地區的農村居民點整理是截然不同的，山區山地丘陵廣布整理起來有很大的技術難度，投入的資金也比較多，但綜合效益不高，實施起來見效慢，不適合一哄而上，應該分期進行。所以，農村居民點整理一定要因地制宜，千萬不能一刀切。
第三，三大效益兼顧原則。土地利用是一個復雜的自然-經濟-社會系統，這
三種效益是緊密聯系在一起的，人類土地利用的最終目的就是形成統一的整體。農村居民點整理的目的就是能夠合理的對土地進行利用，因此，一定要同時兼顧生態-經濟-社會這三大效益。
與各類規劃相銜接原則。農村居民點整理是土地利用總體規劃的組成
部分，一定要跟本地區的土地利用總體規劃銜接好，并且再起控制之下進行；此外，農村居民點整理還得與城鎮體系規劃、村鎮規劃和基本農田保護規劃等保持協調。
土地整理綜合潛力及其對增加耕地數量影響
潛力，指的是在一定時期、一定生產力和某種既定的條件下，某一指標可能提高或節約的能力。農村居民點整理潛力是指按照國家相關小城鎮建設的規定，立足于自身自然條件與社會經濟的需求之上，通過拆遷和搞糟舊村及土地整理，對閑置土地進行盤活、增強內涵挖潛、提高土地利用率、改善農民的生活環境為目的的一系列工程措施而增加的耕地、住宅、商業等各類用地面積的能力。農村居民點整理潛力主要有增加有效土地面積、改善生態環境、農村聚落優化、土地增值四個方面。農村居民點整理潛力是對以上四種潛力的綜合，是一個或多個相對的值，其反映的是某一區域在農村居民點整理方面與其它區填的差異性及相似性。
農村居民點土地整理綜合潛力研究基本上都是以建立評價指標體系及空間參評單元，通過得到某個單元一個或多個土地整理綜合潛力值來評價該單元在一定時期、一定條件下整理后可能節約出耕地的能力，由于不同區域的自然稟賦條件、社會文化背景和經濟發展水平等方面的特點對區域農村居民點土地整理的方向與特征起著決定作用，并且對農村居民點土地整理潛力有很大的影響，農村居民點土地整理目標多元性的取向決定了農村居民點土地整理潛力的。農村居民點土地整理潛力的實現是一個復雜的綜合性過程，有很多因素都直接或間接地影響到農村居民點整理潛力的大小，指標體系作為一個有機整體，一定要能夠較全面地反映和權衡農村居民點整理潛力狀況。
增加耕地面積是農村居民點土地整理的主要目的與意義，指的是通過政策制定農村居民點建設用地單位占地標準及土地集約利用措施實施以實現農村居民點土地利用的空間擴展，將節約出的土地整理為耕地。
通常情況下，有三種方法可以增加有效耕地面積，即政策指標計算法、閑置宅基地抽樣調查法和提高建筑容積率方法。
5、增加耕地面積研究
5.1、補充耕地目標
增加有效耕地面積是農村居民點整理的直接目的，土地利用規劃從耕地供需平衡的角度確定了因建設占用耕地的最大規模和通過土地整治補充耕地的最小規模，以確保從時間、空間、數量和質量多方面保證耕地總量的動態平衡。然而，農村居民點整理補充耕地的數量和質量存在較多的不確定性，這是由農村居民點整理自身的復雜性決定的。農村居民點整理在整理區域空間變化上涉及整理拆遷區、置換還建區和增減掛鉤區三類區域，其最終補充耕地的數量可表達如下：
其中，SA為補充耕地面積；SZ為農村居民點整理拆遷區面積；α為整理拆遷區新增耕地率；SN為農村居民點置換還建區面積，β為置換還建區占用耕地比例；SG為農村居民點增減掛鉤區面積，γ為增減掛鉤區占用耕地比例。
對于農村居民點整理拆遷區，雖然在規劃中多傾向整理拆遷后轉化為耕地，然而，其實際的轉換過程存在一定差異，即整理后的新增耕地率受自然條件和土地利用方式的雙重制約。而置換還建區和增減掛鉤區占用耕地的位置和數量也較難明確，原則上規定置換還建區和增減掛鉤區占用耕地的規模應小于整理拆遷區補充耕地規模。從土地利用規劃目標來看，置換還建區和增減掛鉤區占用耕地都應劃入新增建設用地占用耕地的范圍；從農村居民點整理占補耕地的動態變化而言，主要關注整理拆遷區和置換還建區一增一減的耕地變化，即往往不考慮增減掛鉤區占用耕地的情況。
確定農村居民點整理補充耕地目標，需要采取上下結合的方法，即以自上而下的土地利用規劃補充耕地目標為導向，以自下而上的農村居民點現狀特征和潛力調查分析為前提，綜合已實施農村居民點整理項目的新增耕地率，分期規劃、分區確定。同時，需要強調的是，補充耕地目標不能僅停留在數量的增長上，應同時關注補充耕地的質量高低；既要確定補充耕地的數量目標，更要確定補充耕地的質量目標，結合各地農用地分等成果，對整理中新增的低質量耕地應予以折算。
5.2、增減掛鉤目標
農村居民點整理潛力的釋放為盤活城鄉建設用地增量提供了空間，通過實施掛鉤政策，能夠使分散的農村居民點從自然形態轉化為規劃形態，引導農民有序進城，引導村莊聚并逐漸將鄉村基礎設施和城市基礎設施融為一體，不但可以推進村鎮基礎設施及農村環境衛生整治，還可以改善農戶的居住條件。土地利用規劃確定了建設用地凈增量和新增量目標， 凈增量是規劃期間建設用地總量的變化， 新增量是規劃期間非建設用地轉化為建設用地的總量，凈增量與新增量共同控制和引導區域建設用地的發展總量和動態變化。土地利用規劃中明確提出了城鎮土地利用規劃分區管制，如圖1所示，在城鎮用地增量指標用盡的情況下，可根據城鄉增減掛鉤的相關政策，通過農村居民點或其他建設用地整理，在有條件建設區安排釋放整理潛力規模內的新增城鎮用地，當前掛鉤試點實施中!過分追求建設用地指標，!耕地占用與補充之間重數量平衡、輕質量提高。土地利用規劃中均明確了新增建設用地占用耕地量，對于增減掛鉤區必須滿足建新區占用耕地規模小于拆舊區增加耕地規模，并確保拆舊區新增耕地質量不低于建新區占用耕地質量。
（圖1 城鎮土地利用規劃分區管制）
城鄉增減掛鉤指標的使用，必須考慮區域社會經濟發展的實際需求和能力，有序推進，避免盲目亂建與強拆行為。農村居民點增減掛鉤區面積SG滿足如下條件：
其中SG由兩方面的值共同約束，即整理拆遷區（SZ）與置換還建區（SN）的面積差值和農村居民點現狀（SX）與土地利用總體規劃中確定的規劃目標年農村居民點規模（SJ）的面積差值，前者為農村居民點整理縮減總量，后者為土地利用規劃確定的農村居民點整理縮減目標，即各地城鄉增減掛鉤量是在完成土地利用規劃確定的農村居民點縮減量的基礎上，根據城鄉建設用地的發展需求確定， 同時保證增減掛鉤區占補耕地數量和質量的動態平衡。
5.3、節約集約目標
節約集約利用土地是發展循環經濟和建設節約型社會的重要內容之一，我國快速的城鎮化與工業化進程同時伴隨著土地資源的低效利用和土地結構的復雜化。目前我國農村居民點節約集約利用總體水平較低，人均農村居民點面積遠高于《村鎮建設用地規劃標準(GB 50188-93)》規定的人均150㎡標準，并且伴隨著大量的空心村，通過農村居民點整理可以有效提高其用地節約集約水平，優化農村用地布局!改善農村生產、生活環境。土地利用規劃中并未從人均或戶均標準上給出具體的農村居民點集約節約目標，但通過農村居民點整理縮減其用地規模是統一的規劃方向。因而，作為隸屬于土地利用規劃之下的土地整治規劃，在農村居民點集約節約目標上應予以進一步明確，而其目標的設定應切忌“一刀切”的標準，需根據不同區域的自然條件和社會經濟發展特點而確定，即在分區、分類型的基礎上結合實地調研分標準確定。同時，對于節約集約目標不能簡單地以數量為目標，應更多地關注空間上的合理規劃和有效配置，以及由此帶來的生活環境的改善和綜合效益的提高。
現階段農村居民點土地整理的主要目的和任務是增加耕地數量，以此來確保糧食安全，因此如何將整理潛力進一步挖掘出是農村居民點土地整理方法體系研究中的焦點。
參考文獻：
[1]何英彬,陳佑啟,楊鵬,許新國,余強毅. 農村居民點土地整理及其對耕地的影響[J]. 農業工程學報,2009,07:312-316.
[關鍵詞]農村社區建設；土地整理；制約因素；路徑選擇
[作者簡介]楊亞非，廣西社會科學院研究員，廣西南寧530022
[中圖分類號]F12 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2728(2008)10-0001-09
開展農村社區建設，是構建社會主義和諧社會的重要措施，是推進社會主義新農村建設的有效途徑。在農村社區建設中土地資源及土地利用是最基本的載體和最基礎的條件。在我國，總體上農村是人多地少，這是我國農村發展的剛性約束。因此，如何實現土地資源的有效利用和土地資源的優化配置是我國農村社區建設的基本前提，而土地整理則是實現土地利用的科學性、合理性和集約性以及改善農村生活、農業生產條件的基本路徑和基礎工程。
一、農村社區建設與土地整理的關系
人類總是在一定的地域上從事生產活動和進行生活。因此，農村社區建設中的重要環節是要對土地資源的優化配置和合理利用、可持續利用。農村社區建設中的土地整理包括對田、水、路、林、村等實行綜合整治；農村土地整理過程是提高農村土地利用率和產出率，改善農村生產、生活條件和生態環境的過程。
1 改善農村社區人居環境，要求進行農村居民點的土地整理
農村居民點建設是農村社區基礎設施建設的重點。農村居民點的土地整理是通過村鎮規劃，以村鎮宅基地建設為中心內容，結合土地產權調整，退宅還田，并進行村莊改造、歸并和合理布局，建設和完善村莊生活基礎設施，提高農村居民點土地利用強度，促進土地利用有序化和科學化，這是實現農村城鎮化、發展農村經濟和建設現代農村社區的必然選擇。
(1)農村土地整理可消除我國農村社區建設用地的瓶頸。搞好農村社區居民點建設，包括社區組織公共管理所需的場所建設、居民住宅區建設、農村公共服務的基礎設施建設等。當前，我國農村居民點占地面積較大，且零星分散，土地利用中存在較大的浪費，而且不少鄉村中居住環境臟亂、污染嚴重、生活習慣不文明等弊端急需整治。開展農村社區建設與村莊土地整理的基礎設施建設相結合，能大大改善人居環境，為農民參與農村社區的社會生活提供良好的公共空間。農村居民點通過土地整理可在很大程度上對已利用的土地資源進行功能和存量上的優化配置，這將大大緩解我國農村社區建設用地緊張的困境。
(2)農村土地整理能提高農村居民點的土地利用率，為村莊發展提供后備用地。首先，結合村鎮規劃，挖掘居民點的用地潛力，將部分可開發的居民點用地置換為公共建設用地，或復墾為耕地和其他農用地。既能擴大耕地面積，改善農業生產條件，促進農村經濟的可持續發展，又可以提高土地利用率和居民點的建筑容積，減少農村居民點占用農地，增加耕地的可開發數量。整理出來的居民點用地可轉化為農地或非農建設用地，由此可節約大量的農用地資源，提高農村居民點單位土地面積的利用率。
(3)農村土地整理將加速推進農村社區向全面建設小康社會的目標邁進。對農村居民點進行土地綜合整理，能為改善農村居民點的各種基礎和服務設施(如道路、通訊、教育、飲水、用電、物資供應、休閑、娛樂、保健和醫療等)創造條件，能有利于改善農民的居住條件和居住環境，完善農村社區服務，提高農民的生活質量和農民物質生活水平。如通過對農村居民點的土地整理，將社區建設中的新型農民住宅和住宅小區達到統一規劃、設計和建設，將會大大改變農村有史以來存在的臟、亂、差的局面，在人居條件上不斷消除與城市的差別，使農村居民能充分分享到現代城市文明，并有利于農村社會的長期穩定和全面發展，加快農村現代化建設。
(4)加快原有鄉鎮企業用地整理，將提高農村社區環境質量和產業集約化程度。把大量以原來的自然村落為依托、零散分布的鄉村企業向小城鎮或工業園區集中，并將原址復墾，減小和壓縮鄉村工業過度占用耕地，這樣既可以減少鄉村環境的污染源，便于統一進行環境治理，還可擴大村莊建設用地。而鄉村企業的集中布局，又能較大幅度地降低企業生產成本和節省基礎設施投入，這將能大大提高鄉村企業的集約化水平和規模效益。
2 適應農村經濟社會的可持續發展。要求進行農用地整理
農村社區建設中對農用地的整理是提高農村現代化程度和農村社區整體經濟實力的主要途徑，是農村經濟與社會可持續發展的必備條件和基本保障。農用地的整理與居民點的土地整理相輔相成。農用地整理是指在耕作區內進行土地合并、復耕復墾、農田平整、興修水利、調整和修建道路等，包括農業地塊整理、農田綜合整理和農業用地結構整理，從而在農村社區范圍內因地制宜，挖掘存量土地資源的利用潛力，形成合理、高效、集約的土地利用結構，提高土地利用效率，改善生態環境，提高生態承載力，以適應農村社區各項建設項目和事業發展及生態平衡對土地的需求。對農村社區范圍的農用地整理的作用主要表現如下：
(1)能有效地增加耕地面積，提高農村社區建設的用地資源存量。為滿足人口日益增長和生活水平不斷提高的要求和緩解建設用地增加帶來的人地矛盾的加劇，通過農用地整理，改變不合理的農用地利用方式，可新增有效耕地面積，滿足生產用地、農田基礎設施用地的需要，保持和提高土地生產力，彌補因人口增長和建設占用耕地增加而導致的耕地減小的困境，這是實現耕地總量動態平衡的重要選擇。
(2)能有效地推動農業生產的集約化進程，加快提高農村社區的農業現代化水平。農地整理是按照農村發展規劃和建設新農村要求而進行的一種資源再配置過程。因此，通過對農用地進行整理，有利于把零碎分散的一家一戶經營的耕地合并成大片園田化的農地，增加了機械化耕作的使用率，改善了農業生產條件，提高了土地質量和農業綜合生產能力；有利于把耕地資源集中到種田能手和農業龍頭企業手中，實現產業化經營，降低生產成本，謀求農業土地利用的規模效益，增加農民收入；有利于建設和完善農村社區中的生產基礎設施和農業生產的社會化服務體系，增強農業生產的抗風險能力；有利于減少兼業農戶，推進農村的專業化分工的深化。因此，實施土地整理是促進農村社區經濟發展的重要手段，是改善農村社區范圍內生產條件和提高農業生產能力的重要保障。
(3)土地整理是農村災區恢復生產重建家園的重要舉措。我國是自然災害多發地區，尤其農業生產和農村居民點受災發生率較高。自然災害已成為影響農村社區建設的經常性的重要因素。農村社區的災區重建中的土地整理就不同程度地包
括有清理宅基地、重建農田基礎設施、農田復耕、災毀耕地重建、遷村并點、移民建鎮等。農村災區土地整理是實現農村災區耕地毀補平衡和恢復農村社區美好家園面貌的主要途徑，是實現農村社區經濟社會可持續發展的重要舉措。
3 順應農村工業化和城鎮化發展及新農村建設需要。要求進行農村土地整理
農村的村莊空間布局是農村社區長年累積發展演變的結果，其土地利用狀況是經過了人類投入大量勞動長期開發利用，因而留下了人類勞動的跡痕的后果，它體現了土地物質和土地資本構成的屬性，在以往的鄉村土地利用中更多地是體現了傳統農業的生產活動的特征。改革開放以來，隨著我國農村經濟的發展，順應農村工業化和城鎮化發展要求，農村產業結構中二、三產業比重不斷上升，鄉村從業人員結構的變化深刻反映了這一趨勢。由此，村莊功能中二、三產業的比重加大和鄉村從業人員不斷從傳統農業中的轉移，使得農村社區原有的土地空間布局受到較大的沖擊。農村原有的以農業為基礎的產業結構正向著以工業和服務業為基礎的產業結構轉換，單一的農業從業人員比重也呈現加快下降的趨勢，農村社區建設的空間布局必然要進行土地利用結構調整才能適應這種新變化。這就要求在農村社區建設中必須要加快進行農村土地整理，為農村二、三產業發展和與之相適應的人居環境的改變與改善提供土地利用的有效供給，以解決農村社區日益增長的建設用地與農用地和耕地日益減少的矛盾，對農村社區的土地利用空間進行合理布局，從而為建設生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔和管理民主的新農村提供基礎條件。
二、農村社區建設中土地整理的制約性因素和土地利用存在的主要問題
1 全國農村耕地減少與全國人口增長呈現較大的反差趨勢使農村社區建設人地矛盾日益凸顯
隨著我國經濟社會的發展和工業化、城鎮化進程的不斷推進，當前，我國正面臨著耕地減少，人口增加，各項建設對土地需求增大等壓力。僅從1998年至2007年的10年間看，全國耕地面積由19.45億畝下降到18.26億畝，減少了1.19億畝，下降幅度達6.12％；而同期全國人口則由12.4761億人上升到13.2129億人，增加7368萬人，上升幅度達5.91％。這使我國人均耕地面積不斷縮小的趨勢沒有改變，人地矛盾日益嚴重(見圖1)。雖然1998―2007年間，我國鄉村人口由于勞動力轉移和城鎮化的加速，已由8.3153億人減少到7.275億人，下降幅度達12.51％，但農村土地面積減小的趨勢也仍在繼續，使我國農村社區建設中土地利用面臨較嚴重的制約。究其原因，一是與城市相比，農村人口的較高出生率將使農村人口增長成為農村社區發展較長時期中的剛性約束。二是城市化加速和各項基礎設施建設對農村土地的占用仍將繼續。三是農村大量的外出務工人員是個龐大的社會群體，雖然許多實現了職業上非農化的轉換，但大多仍是“離土不離鄉”，建房仍在農民家庭消費支出中占有最重要的比重。如在2006年我國農村居民家庭平均每人生活消費支出構成中，除食品消費占43.02％，就是居住消費占16.58％，長期位居消費類第二高比重；同期，在農村生活消費現金支出構成中，除食品消費占34.58％，居住消費占18.15％，均大大高于其它消費類比重。這一狀況必然導致農村居民點建設的住宅用地也出現過快增長趨勢。四是耕地質量不斷下降。其原因一方面是由于耕地的粗放利用，使目前我國大部分的耕地為中低產田；另一方面是由于自然災害頻繁，環境污染嚴重使土壤退化仍未能受到抑制，如西北地區土壤荒漠化、黃土高原的水土流失、南方的土壤酸化等。這種狀況導致單位耕地產出率和效用下降，意味著原等同農產品的收獲現在需要占用更多的耕地才能得以實現。五是我國是一個耕地后備資源貧乏的國家，我國目前未開墾的荒地、荒坡、可利用的草原、可利用的沿海灘涂的總量十分有限，而且開墾這些后備資源的投入和代價很高，這些后備資源大多分布在生態環境脆弱的地區，考慮到很高的生態代價，因此相當部分后備土地資源是不宜開發的。由此，使我國農村社區建設中的土地瓶頸問題仍將長期存在。
2 農村居民點用地分散增大了農村社區人均基礎設施建設成本
長期以來，農村用地結構和布局不合理。我國農村居民點形成大多呈自然式發展，村莊建設基本上處于自發性的狀況，由于落后的生產工具和交通不便的限制，為了農田耕作的便利，農村居民點多數分布于一定的耕作半徑，散居的習慣特征較為明顯，尤其是我國山地面積大，小型的零星村落在村莊總數中占有較高比重。加上單一村莊的空間布局方式大多是隨著人口的增加而以外延式自然擴展為主，往往忽視了對原有村莊空間布局的調整。其后果，一是形成了自然村落極其分散的狀況，農民居住集中化程度比較低，增大了村莊配套設施的建設規模；二是隨著農村家庭小型化趨勢的不斷擴大，農村中平均每戶常住人口、平均每戶整半勞動力和平均每個勞動力負擔人口的下降趨勢(見圖2)均反映了農村傳統家庭的不斷分化縮小，從而使單一家庭數量大大增加，增大了農村人均住宅占地面積的建設投入；三是建設用地粗放式外延擴張，大量占用了村莊周邊的農用地，特別是耕地。這種結構松散的人居布局體系和日益分散小型化的家庭結構，不僅極大地增加了農村社區公共設施和生活基礎設施的投入，大大提高了人均建設成本，同時，使得農村社區公共服務覆蓋面和輻射效果受到影響，也不利于社區居民通過經常性地交往培育社區共同意識和加強社區凝聚力。
3 農村居民人均住宅建設占地過大使農村社區建設面臨土地后備資源短缺的困境
目前，農村居民點的用地規模急劇擴大，每年占用了較多的耕地和農用地。就農村本地而言，突出表現在人均建設用地偏大，空間利用率低下。近年來，農村地區村莊建設面積的不斷擴大，與農村耕地面積日益減少的下降狀況正好相反。我國農村人均住戶面積一直呈現上升趨勢，并且大大高于城鎮人均住宅面積(見圖3)。以2005年為例，人均住房面積中，農村大于城市3.6個平方米，高出13.79％。在城鄉新建住房面積的比較中，農村新建住房面積也始終占較高比重(見圖4)。
以1990―2006年的農村居民家庭住房情況分析(見表2)，可以得出以下結論：(1)農村人均新建房屋面積17年間增長了2.44％，農村人均新建房屋面積基本呈現較平穩的增長。(2)人均新建住房結構中鋼筋混凝土結構17年間增長了1.35倍，年均增長了5.48％；同期，磚木結構下降了42.55％。表明農村新建住房質量和價值有個較大提高。農村人均新建房投入呈現較大的增長，反映了農戶建房保持了較高的愿望，這是農村住房占地過大的直接動機。(3)人均住戶面積17年間增長了71.90％，年均增長3.44％；同期，人均住房結構
中鋼筋混凝土結構面積增長8.66倍，年均增長了15.23％，磚木結構面積增長了48.27％，年均增長2.49％。表明了農村人均住房占地面積長期處于較快增長的趨勢，而農村人均住戶面積增長幅度又大大高于農村人均新建房屋面積的增長，在很大程度上反映了農村人口向城鎮遷徙的加快和農村空閑房大量的存在，使農村人均住宅占地面積在農村居民點人均用地中達到了一個較高的比重，此消彼長，就增大了農村社區建設用地的壓力。(4)在17年間，按當年價新建房屋造價每平米增長了3.26倍，而同期，住房造價每平米則增長了5.45倍。反映了原有住房造價低廉，原來較小的資本投入就能占用較多的宅基地面積進行建房，導致農村社區住房建設中因土地利用成本較低，使土地后備資源過早地過度開發、過度供應，這是造成目前農村人均住戶占地過大和土地低效使用及土地浪費的經濟根源。
農村居民點的建筑類型多以單層為主，庭院較大，內部結構大多松散零亂，各家各戶獨立成型且人均宅基地面積過大，客觀上造成了村莊空間的無序蔓延擴展和土地的巨大浪費。其表現，一是建筑外觀和坐落雜亂，平面占地大，而且建筑物功能單一，尤其缺乏公共活動和公共服務場所。這種容積率低的村莊用地現狀，給農村居民點內部基礎設施建設用地增加了很多困難，制約了居民點建筑結構和功能結構的優化。二是缺乏對原有農村居民點建筑的更新改造。一邊是農村居民點用地規模在不斷擴大，新建住房在村莊不斷出現；而另一邊則是村莊中心地帶的舊住宅用地不斷荒廢。三是隨著大量農村勞動力的轉移和鄉村從業人員就業地域的擴大，使農村家庭人員的分居形式成為常態，在一面出現大量的老、少、婦、病、殘留守人員同時，另一面是農村中出現長年存在的大量空置房。四是許多鄉村企業存在建設用地較大浪費的現象，隨著市場化改革的不斷深化和市場競爭的優勝劣汰，許多粗放式經營的鄉村企業出現了經營不景氣或已經倒閉，使這些企業占用的土地出現大量閑置，加劇了農村土地的荒蕪程度。
4 農村社區建設長期缺乏統一規劃，村莊基礎設施嚴重落后。居住環境惡劣。增大了居民點改造難度
農村社區由于長期缺乏統一的規劃，使農村居民點建設表現為較大的隨意性。一是村莊的整體空間面貌臟亂差現象嚴重，對村莊的生產、生活的公共設施缺少整體統籌建設和長遠考慮。目前，由于農村經濟的多元化和鄉村從業人員職業的分化，村莊作為村民日常生活的聚集地和農民的生產勞動場所的雙重性質日益明顯。這使得原來村莊建設功能更多的是為了適應傳統農業生產活動的需要，面臨著還要日益去適應農村二、三產業生產活動的需要。而為適應不同產業發展需要的村莊住宅和基礎設施建設顯然存在較大的差異性，如何使村莊建設的新舊功能能實現有機結合和對村莊建設用地實現合理利用是個較復雜的過程，是個需要較大投入和改造的過程，這勢必大大增加農村社區基礎設施建設的困難性。二是村莊基礎設施差和居住環境惡劣主要表現為村莊的衛生狀況低劣，就生活環境而言，許多村莊的住宅與畜禽圈舍混雜，且缺乏排污排水的公共設施，村中常常污水橫流，增大了疾病的傳播概率和范圍；飲用水的安全性較差，許多村莊均缺乏進行飲用水凈化處理的設施；村中廁所、畜舍以敞口露天、半露天的居多，而且大多是與農戶居住用房混雜布局，對村中空氣造成較大的污染；缺乏必要的垃圾收集和處理設施及管理制度，傳統不文明的生活習慣與習俗還在很大程度上禁錮著人們的生活。就生產環境而言，由于村中和周邊產業“三廢”的大量排放及農藥、化肥等的大量使用，使大量有毒有害物質進入土地生態系統和水循環系統，造成土地、水源和大氣生態環境污染，土地質量和產出率下降，并通過食物鏈危害居民健康。凡此種種，使得村民極易受到疾病的侵害，其健康也易受到損害，加之社會保障的滯后，村民往往是因病致貧和因病返貧，極大地制約了新農村建設和農村全面實現建設小康社會的目標。三是存在著地方政府對農村宅基地的管理缺位和規劃滯后，許多地方農村社區建設的土地利用無序化，還沒有建立一套規范的土地整理程序，這給農村社區建設增添了較大的制度障礙，導致農村居民點用地成為我國土地管理中最薄弱的環節。
5 農村家庭承包制使農村土地整理面臨諸多的障礙
農村社區建設是在家庭承包制的框架下展開的，由此農村土地整理受制于現行的家庭承包制。一是土地產權調整是土地整理的主要內容之一，涉及到田塊重整、村莊合并等諸多權屬重劃。但目前實施的家庭承包制使農村土地權屬模糊，產權制度短缺已成為制約我國農村土地高效利用乃至農村經濟發展的嚴重桎梏。二是在家庭承包制下，一家一戶的分散經營，造成耕地劃分零散，使土地難以發揮規模效應，制約了農業機械的應用，這與通過土地整理促進土地資源優化配置以實現土地高效集約經營是相悖的。三是在家庭承包制下，農業生產的微觀主體是分散經營的農戶，因此，土地整理作為農村社區建設中的一種社會行為在很大程度上取決于各個農戶對土地整理主觀上的接受和認知程度，加上一些地方土地整理目前還缺乏有效的宏觀指導和科學管理，政府服務職能還不到位。這勢必增加土地整理的社會成本、經濟成本和實施難度。四是土地分包到戶后，土地所有權和使用權分離，由于二者隸屬界限尚不清晰，極易于造成土地資源的浪費，如出現擅自占用，變相非法買賣和轉讓農用地使用途徑，或浪費和拋荒耕地等；同時，還造成農村居民點存量土地粗放利用，村莊中一戶多宅與房屋閑置現象突出，有的農戶建房時還往往避開廢棄地、閑置地，占用建設成本較低的耕地建房等，而另一方面則又限制了城市工商業者、龍頭企業和外來資本對農村投資的土地需求，這就在很大程度上制約了農村社區的建設。
三、農村社區建設中搞好土地整理的模式與路徑選擇
1 因地制宜地確定農村社區的土地整理模式
我國地域廣闊，不同鄉村地區存在著自然條件、社會經濟條件的差別，同時農村土地整理內容復雜，資金籌集渠道和土地權屬等情況各地差異性較大，決定了農村土地整理模式也應多元化。應結合各地區農村實際情況，堅持因地制宜、實事求是的原則，充分利用現有條件和基礎設施，針對不同群體的居住類型和生產條件，因村而宜選擇各具特色的農村土地整理模式。
一是城鄉一體化的土地整理模式。這種方式較適用于經濟比較發達的城郊結合部地區和城市群空間布局較密集的地區及規劃中待開發的重點項目建設用地。應將這些地區的村莊土地整理納入城鎮的總體規劃體系，對分散的自然村實行搬遷移民，或使村民享有城鎮拆遷居民的同等待遇和福利政策，實行集中時間一家一戶有步驟地向城鎮搬遷，或集中合并建立新村，把城鎮的基礎設施和服務功能延伸到農村，實現農民生活方式的城鎮化。在上述基礎上形成對原有村莊土地的集中連片開
發，實行產權的集中，復墾已搬遷的村莊，建設現代農業園區和發展集約化農業，增加耕地面積和提高土地生產率。
二是以中心村為基礎的自然村合并的土地整理模式。這種方式適用于平原和低矮丘陵地區，且交通較為便利，自然村落之間經濟聯系、血緣紐帶及婚姻圈較為緊密，集市和產業分工較為成熟，文化傳承和生活習俗及民間信仰相似的鄉村地區。這是以建設中心新村為重點，通過中心村的總體規劃布局將周邊分散零亂的自然村合并到中心村，將搬遷的自然村落農戶騰出的農用地和建設用地進行成片復耕、復墾，減少自然村數量，加大和不斷完善中心村居民點住宅區、基礎設施和公用設施建設，在實現提高土地增量和土地利用率的基礎上加大對城市文明成果的吸納能力，加快農村社區建設的城鎮化進程。
三是單一自然村落土地利用結構調整的土地整理模式。這種方式適用于不宜進行自然村合并，或合并的社會成本、經濟成本和生態成本超過了現階段可利用資源的實際承載力，或合并后對農戶生活和生產活動影響的中、長期效果是弊大于利的地區。這種自然村一般是分布在山地間較狹小的平原和丘陵及河谷地區，且歷史悠久，地域文化沉積深厚，并已具有一定的人口規模。這種村落主要是對自身土地利用結構進行調整和優化配置，挖潛土地利用潛力，對于農舍和基礎設施等建設用地進行統盤規劃和優化布局，充分利用閑置地和廢棄地；對于農用地圍繞優化產業結構進行調整，本著有利于規模化經營、科學種養和構建良好生態環境的原則不斷提高土地利用的集約化水平。
四是異地遷移的土地整理模式。這是以政府行為為主導的模式。這種方式適用于分布于偏遠山區和生態脆弱區的零散村落，一般是自然條件差，交通不便，土地承載力極低，就地改造難度大，靠有限貧瘠的土地資源難以擺脫貧困的資源極度缺乏地區。這些村落大多分布在國家扶貧工作重點縣或庫區及退耕還林地區境內，或江河上游及源頭地區。應對這些村落居民進行整體異地遷移到區位條件較好的中心村，或用經濟補償方式在土地資源相對較富余地區通過土地流轉和置換建立新村，實施異地重建規劃，并對舊村落土地進行以生態建設為重點的土地整理。這類鄉村的土地整理的效應更多的應是體現在對整個流域地區，或對某個大面積連綿成片的農耕區的土地利用上發揮不可替代的生態屏障保護和生態平衡作用，或出于維護基本人權的需要，其土地利用更多的是體現社會效益的屬性和保證公共利益最大化及保證貧困人口基本生存權的以人為本的價值觀。此類土地整理是個復雜的社會系統工程，既要考慮經濟成本，也要注重社區重建的文化、族群、宗教、歷史等元素在人口遷移中的影響力。，
五是地域資源利用最大化的土地整理模式。這是一種在不改變耕地用途，根據當地資源稟賦和區位，以市場需求為導向的土地整理模式。由于傳統的農村社區是以自然經濟為基礎，具有地域封閉性。隨著市場化改革的推進和商貿、交通、信息等因素的影響，農村社區的封閉性被打破，生產、生活和交往愈益社會化，農民的活動空間已大大超越傳統的村莊地域界限，這使以市場取向為內涵的土地整理模式成為了可能。其特征，一是將農業與其他服務業和社會事業相結合，延長產業鏈和價值鏈，如發展觀光農業，包括觀光農園、生態農園、教育農園、休閑農莊、森林及地質公園、觀光民俗村、現代農業設施園等。二是將農業從業人員大部分轉移到本村的非農業產業上，在經濟能人和龍頭企業的帶動下，利用特色資源從事“一村一品”的特色手工業和農產品加工業，深化本地的產業分工。三是利用村莊所在地特有的地域優勢，開辟多種經營(如在重要交通要沖點，在歷史文化的重要遺址、特有的景觀等發展服務業和旅游業)。同時將原有耕地進行土地整理后通過土地流轉實行規模化經營，并圍繞有利于特色開發經營的需求進行村莊整理，從而使農戶能得到更多的非傳統農業的經營收入。其所得收入又可以用于反哺種植和養殖業，提高農村土地的生產力。
2 調整土地使用結構，提高土地的供給能力和利用效率
農村社區建設中土地整理目的，(1)要擴大可利用土地面積，通過調整土地利用結構和布局，提高土地利用的供給量；(2)提高土地生產力，通過土地集約化利用，增加土地產出，使土地利用的邊際效益最大化。從而在上述基礎上實現耕地總量動態平衡。為此，可選擇的路徑有：一是加強耕地管理，完善基本農田保護制度，增強農業的抗災能力，為農業集約化提供良好的保障條件。著眼點是要從根本上改變不利的農業生產條件，加大農田基本建設的投入，主要包括土地平整，改造坡耕地，改良土壤，營造農田防護林，整修田間道路，興修水利等等，以提高中低產田的生產力水平。二是適應產業與產品結構優化的需要，對社區范圍內的農用地進行結構調整，分類合理利用農用地，加大應用農業科技的投入，集約利用土地，提高耕地利用效率。三是加強宅基地管理，嚴格控制農村居民人均建房占用面積。通過村莊土地整理將騰出宅基地用作基礎設施建設和公共服務設施的后備資源，或通過村莊合并將搬遷村落的土地復墾還耕。充分利用農村閑置的占地建筑，將其改造為為社區服務的載體。對于新建住宅應充分利用村莊中的荒廢地和實施舊宅改造，盡量不占或少占村莊周邊耕地。等量建設用地要有經土地整理騰出的等量閑置土地進行補償，實現耕地總量動態平衡。四是為實現土地利用結構的優化，農村居民點規劃必須要先行。村莊規劃要符合農村現代化的要求，并要結合農村實際，注重農戶的生產生活特點，本著節約土地和村容整潔的原則嚴格控制村莊盲目擴張。同時，農村土地整理過程須根據待整理土地適宜性及經濟社會發展需要，應對社區居民點內部各項用地作出近、中期和遠期總體布局和具體規劃，實行動態控制，確定農村土地整理的不同階段目標和模式，使村鎮規劃更加符合科學發展觀要求的人居環境標準。五是應廣泛開發和動員社會資源，采取多種途徑和形式，爭取社會各界在人力、物力和財力上對農村社區建設的支持。
3 改革和完善農村土地使用制度和管理制度
在穩定家庭承包制的基礎上進一步完善集體的土地所有權和農戶承包經營權。一方面要改變目前農村宅基地無償占有和無償使用而造成許多地方宅基地管理失控和大量占用耕地的現象；另一方面要保護好農民的生產積極性和促進農村土地的可持續利用。為此，首先，要明晰土地產權調整及土地收益分配關系。農村社區建設用地整理涉及到田塊重整，村村合并，農用地和建設用地替代等土地權屬置換。如果不明晰產權關系，不僅不利于社區居民點用地整理工作的開展，而且還會給農村居民點用地整理后留下各種權屬糾紛，影響今后構建和諧社區。要注重把社區建設中土地整理后的利益分配與土地整理的工作相互聯系起來，建立和完善農村社區用地整理的激勵機制和監督機制。其次，我國農村的土地整理是在廣大的鄉村地區進
行的，每個項目都涉及到眾多農民的實際利益，因而農民的積極參與程度是推動土地整理工作能否高效、科學開展的重要條件。政府應推動建立積極的公眾參與及商榷機制，確保每個農戶家庭利益都不受較大侵犯，搞好這項惠民工程，盡可能地減少因土地問題引發的社會矛盾和社會沖突，以使農村土地整理項目達到社會效益最大化。第三，農村社區的土地整理涉及到國家、集體的土地所有權人、農戶乃至社會公眾的切身利益。這些利益僅靠單一政策、行政法規去調整是不夠的，必須有整套完備的法規政策體系來調整利益相關者的利益。要求從法律上規范農村宅基地分配、有償使用、交易和繼承等。這將有利于對耕地的保護，有利于農村土地合理利用，也有利于為農村和農業發展開辟新的資金支持渠道。為保證農村社區建設中土地整理的順利開展，應在現有土地管理法的基礎上制定我國的土地整理法，彌補我國在土地整理的具體運行操作上還缺乏一個具體的法案去規范土地整理項目從啟動到實施完畢這一具體過程的各個環節的法律條文，科學地規范農村土地整理的各種行為，不斷完善農村土地使用制度和管理制度，以促進農村土地的合理配置和高效利用。
4 建立多元投資模式。滿足農村社區土地整理的資金需求
農村社區的土地整理是一項投資較大的基礎工程，資金能否落實是土地整理能否達到預期目的關鍵因素之一。土地整理較成功的國家或地區的經驗表明，資金渠道的穩定，是土地整理順利進行的基本保障。雖然在很大程度上土地整理是調整土地利用結構和土地關系的政府為主導的行為，公共財政應占主體，但限于我國目前的財力，應建立多元投資模式，從國家土地稅收、土地拍買、集體經濟組織以及私人等渠道籌集專項資金，國家可以對土地整理進行政策性信貸融資、財政信用融資和爭取國際援助等擴大籌資渠道。同時，建立和完善中央及地方各級政府土地整理專項資金保障體系。應制定開展農村社區建設的土地整理投入的優惠政策和引入市場競爭機制，建立和完善農村土地整理的資本市場，統籌兼顧調動各方面的積極性，廣泛吸引多種社會力量進入農村土地整理市場。要從農村土地整理項目的規劃設計、工程施工到工程監理等不同階段引入不同的競爭方式如招標、投標、議標形式等。對企業、個人等投資農村居民點整理增加的有效耕地，投資者可擁有經營使用權30年，使用期限的政策與現行的農村土地承包政策相銜接。在土地使用期限內允許土地承包經營權在不改變土地用途的前提下有償流轉。對農村土地整理后按比例和政策獲得的建設用地指標，可優先安排土地整理的投資者用于建設用地使用。
近日，山東省青島市政府《規范農村集體經濟組織土地征收收益分配管理的通知》要求，落實最嚴格的土地管理制度，嚴格履行法定征地程序，建立征地預存款制度，依法依規合理予以補償安置，著力規范農村集體經濟組織土地征收收益分配管理，保障失地農民合法權益，確保村集體和農民分享工業化城市化成果，確保被征地農民生活水平不因征地而降低、長遠生計有保障。
《通知》強調，要嚴格落實土地征收補償政策。征地補償安置費用是對被征地農民和村集體的補償，包括土地征收補償安置費（土地補償費和安置補助費）、地上附著物和青苗補償費。土地征收補償安置費要嚴格執行省政府公布的征地區片綜合地價標準，不得隨意降低。地上附著物和青苗補償費按照市政府公布的標準執行。把土地征收補償安置費列入財政預算，建立征地預存款制度，做到征地報批前資金先行到專賬、征地批準后資金兌付有保障。批準征收3個月內將土地征收補償安置等費用，按照規定足額支付給被征地村集體和農民。
《通知》規定，合理分配土地征收補償安置費。依法依規將土地征收補償安置費在村集體和土地承包戶之間進行合理分配，維護農村土地集體所有權和農民土地承包經營權的權益。對實行家庭承包的土地，全部或部分被征收且沒有條件調整承包土地的，土地征收補償安置費的80%按照承包合同和確權登記面積支付給土地承包戶，其余20%支付給被征收土地的村集體。對依法實行其他形式承包的土地（荒山、荒溝、荒丘、荒灘等）和機動地、農村田間道路和溝渠等，土地收補償安置費應支付給村集體，歸全體成員所有，由村集體制定分配使用方案，經全體成員討論通過后實施。
《通知》提出，創新完善村集體資產分配管理制度。開展農村集體產權改革的村（社區），應把包括集體所有的土地征收收益在內的各類村集體資產作為股本金，按規定折股量化到村集體每個成員，使農民能夠享受股權和股金分配收益。已經完成產權改革的村（社區），股權配置不均衡、村干部多占股份的，要依法調整股權配置。