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公共政策教學必須遵循和體現以上所闡釋的公共政策的學科性質和特點。但在當前的公共政策教學過程中還存在著以下主要問題:
第一，公共政策學的教學綜合性不強。公共政策的教學沒有充分整合各種學科知識，利用政治學、法學、行政學、經濟學、社會學、倫理學等學科的基本原理和方法對公共政策進行全面系統地教學。這主要表現在三個方面：一是公共政策學的教材內容綜合性不強。從當前公開出版發行的公共政策學教材來看，絕大多數教材的綜合性還有待進一步加強。有的教材內容偏向政治學，側重從政治系統、政治權力、政治制度、政治文化、政治統治等方面講解公共政策。把公共政策學編寫成為了政治政策學。有的教材內容偏向行政管理學，側重從政府職能、行政體制、行政決策、行政執行、行政效率等方面編寫教材，把公共政策學編寫成為了行政決策學。大多數的教材沒有把法學、社會學、經濟學、倫理學、歷史學等的內容有機整合到公共政策的內容中去，對公共政策過程進行全面分析研究。二是公共政策學的課堂教學綜合性不夠。從授課教師來看，絕大多數的教師是行政管理、政治學或哲學專業出身的，擁有較強的專業知識，但對于公共政策涉及到的法學、經濟學、社會學等知識卻知之甚少，在教學過程中對公共政策知識的講解缺乏全面性和系統性。目前，全國只有北京大學、吉林大學等極少數大學有專業培養公共政策學的博士學位授予點。公共政策學的專業人才非常稀少，大多數的授課教師往往是在自學公共政策的基礎上進行教學，缺乏專業訓練和學習。因此，絕大多數的公共政策學授課教師往往把公共政策學有意無意地講授成為了政治政策學或行政決策學。三是公共政策學培養學生綜合能力的功能沒有得到充分發揮。公共政策學不僅要培養學生學習掌握知識的能力、思維判斷能力、理性反思能力、洞察問題的能力、分析問題的能力、解決問題的能力，而且還要培養學生的理論批判能力、決策能力、創造能力、道德能力和公共精神、公共責任感等。但在當前的公共政策教學過程中，往往只注重向學生灌輸公共政策學的有關知識，注重考查學生的記憶知識的能力，沒有充分培養學生綜合能力素質的功能。
第二，公共政策學的教學實踐性不突出。這主要表現在：首先，課堂教學中缺乏對學生實際能力的培養。在當前的公共政策教學中，絕大多數教師把注重學生實際能力的培養簡化為在課堂教學中進行案例教學，又把案例教學簡化為舉例子，用例子來論證說明公共政策知識理論。有的老師根本不知道案例教學的實質和宗旨，也沒有真正掌握案例教學的方法，無法把真正的案例教學法貫徹運用到課堂教學中去。其次，公共政策教學與社會實際生活聯系薄弱。在公共政策的教學過程中，有的教師往往照本宣科，完全按照教材的內容進行講授，沒有把現實社會生活中的政策實踐問題融入到教學之中進行分析講解，使政策科學理論與現實政策實踐相脫離。同時，也使學生片面地感覺到公共政策實踐離自己很遙遠，只是極少數的政策制定者和執行者的事情，與自己沒有直接關系。再次，公共政策教學實踐實習環節缺失。在當前的公共政策教學計劃安排中，沒有教學實踐的環節。既沒有聘請黨政部門的政策制定者和執行者對學生進行定期教學，也沒有安排學生到黨政部門進行考察調研或實習，學生缺乏對政策實踐活動的切身真實體驗，對公共政策實踐活動存在著神秘感。
第三，公共政策學的教學活動不重視公共性價值取向的強調與培育。公共政策存在的基本前提之一就是其公共性，缺失了公共性的政策就是非公共政策，是私人政策。這種輕忽公共性價值取向教育的傾向主要表現在：其一，在教學中強調公共政策工具理性，忽視公共政策的價值理性，即注重向學生傳授公共政策制定、執行、評估、調整等方法的傳授，而對公共政策制定、執行、評估、調整等背后所蘊含的價值取向的揭示和強調欠缺。其二，有的教師缺失公共精神，也缺乏批判反思意識能力，因此，在教學過程中也就不可能向學生強調和灌輸這些價值理念。例如，有的教師缺乏平等、公正、民主等意識和精神，有的教師甚至向學生有意無意地灌輸等級觀念、官本位思想等，使學生的價值觀受到誤導。缺失公共性教育的公共政策教學，使學生無法領悟和掌握公共政策學科最根本最重要的宗旨和精髓，也失去了公共政策教育的終極目的。
第四，公共政策學的教學科學性不足、藝術性缺失。在公共政策學科學性教育方面，有的教師缺乏對公共政策的研究，對公共政策基本規律的領會把握不夠深刻、準確，在課堂上只能照本宣科，更談不上通過教學向學生灌輸公共政策過程中的科學追求與科學精神，甚至有的教師有意無意地向學生灌輸一些有悖科學真理的迷信思想觀念，使學生在追求真理的過程中迷失了方向。在公共政策學的教學計劃安排上，許多學校都存在著教學時間安排不合理的問題，大多數專業把公共政策課程安排在大二上學期，這與該課程的學科性質特點不相符合。同時，公共政策的教學評價體系不完善、不科學，沒有圍繞學生能力培養需要進行教學評價指標體系的設計,重教學評價的形式，輕教學評價的實質。
現行的學校教學評價中，常常忽視了它的教育與發展，片面重視其管理，使教學評價難以發揮其基本的功能。在公共政策教學科學性缺失的同時，對公共政策教學藝術性也缺乏基本的關照與兼顧。在現行的公共政策教材中，絕大多數教材都沒有涉及到對公共政策過程中的非理性因素的探討，沒有介紹政策主體的情感、意志、偏好、個性等非理性因素對公共政策的影響。因此，在公共政策的課堂教學中，大多數的教師也就沒有向學生講授相關的內容，使學生所掌握的公共政策知識體系存在殘缺。
第五，公共政策學教學對當前中國現實社會公共問題關注不夠。這主要表現在兩方面：一方面，在公共政策的教學過程中，沒有注重中國特色的政策實踐活動，也沒有應用普遍性的政策原理來深入分析中國的實際政策問題。有的教材雖然嘗試提出了中國公共政策的決策模型，但卻與實際的決策相差萬里，是學者們模仿西方的決策模型，坐在書齋里臆想出的東西，這些所謂決策模型理論讓人如墜云霧。另一方面，在公共政策教學過程中沒有結合現實的政策問題。在我國，區域差距極大，東部沿海地區、中部地區、東北老工業地區以及西部地區，區域發展極不平衡，政策問題的現實差異突出。在公共政策教學過程中，各地區的教學內容和課堂教學并沒有與所在區域的現實政策問題聯系起來進行分析講解，因此，難以使學生把公共政策與自己生活、學習的區域生態政策環境聯系起來進行思考、學習、體驗，從而更好地掌握和領悟公共政策的基本原理和知識。
二、公共政策教學模式優化的基本路向
當前公共政策教學中所存在的問題直接影響著公共政策學科功能的發揮，使其難以充分發揮提高學生政策科學知識素養和決策能力的作用。為此，必須根據公共政策的學科特點，優化公共政策的教學模式。其一，強化公共政策教學的綜合性。加強公共政策學的綜合性是培養學生綜合能力素質的基礎。首先要強化公共政策學教材的綜合性。在公共政策教材的編寫過程中，應該認真整合多學科的知識理論，全面深入分析和闡述公共政策的基本知識原理。運用政治學、行政學、管理學、法學、社會學、經濟學、倫理學等學科的知識對相關的政策問題和原理進行論證闡釋。編寫公共政策學教材是一項系統工程，單靠一己之力或某一專業之學是難以編好的，應該組織政治學、行政學、經濟學、社會學、法學等專業的學者在一起討論研究，集思廣益，發揮各自專業優勢進行編寫，把相關學科知識有機地進行有機整合，用來系統分析和研究公共政策問題。其次，加強公共政策課堂教學內容的綜合性。授課教師應該加強學習，對公共政策學所涉及到的學科知識進行系統學習與熟練掌握，在課堂教學中，把相關學科知識用來準確具體地闡述公共政策問題，在對公共政策進行全面系統分析與研究的基礎上，使學生全面了解和掌握公共政策的基本原理和技能。再次，加強學生綜合能力素質的培養。在公共政策教學過程中，教師不僅要準確全面向學生傳授公共政策的理論知識，讓其把握公共政策的基本規律，使其掌握比較扎實的公共政策專業知識，而且要想方設法提高學生發現問題、分析問題、解決問題的能力，緊密聯系社會現實問題，通過課堂討論、案例教學、調查研究等方法，教師應用公共政策理論對相關社會問題進行政策分析，使學生養成關心社會重大問題的習慣，聯系學生的學習和生活實際，從中發現與之有關的政策問題，并與學生一道進行深入分析研究，使其掌握政策分析的方法，掌握發現問題、分析問題、解決問題的基本方法和技能。
其二，重視公共政策教學的實踐性。加強公共政策教學的實踐性是促使學生掌握決策基本方法和培養學生解決實際問題能力的重要環節。一方面，教師要真正熟練掌握案例教學的基本方法，認真選擇、整理、編寫、改造案例材料，設置近似真實的政策實踐情境，使學生在仿真式的政策實踐情境中開動腦筋，調動所學習的政策知識方法思考解決問題的對策，同時，讓學生把自己的解決方案與真實的解決對策進行比較，再通過教師的講評分析，使學生在模擬情境決策中感受體驗到公共政策各個環節的基本方法，掌握一般的決策方法與技能。另一方面，要重視公共政策教學的實踐環節，把公共政策課程的教學實習納入教學計劃之中，可以聘請黨政部門的領導干部定期講授公共政策過程的實踐狀況以及存在的問題，使學生了解我國黨政部門公共政策的運行情況，對公共政策形成一定的感性認識。同時，也可以把公共政策實踐在實習階段予以明確要求，即在學生的實習計劃安排中，把公共政策實踐的具體內容進行細化和明確，要求學生在黨政部門的實習鍛煉中，按照實習計劃的要求，對所在實習的黨政部門的有關公共政策狀況進行調查研究，寫出調查報告，把其內容納入到總的實習報告之中，并進行相關考核。
其三，把公共政策價值取向教育納入教學過程之中，對學生進行公共精神教育。公共精神是公共政策的靈魂，如果不加強公共政策價值取向的教育，培育學生的公正公平、民主法治、公共利益、公共責任等理念和精神，公共政策就失去了存在的基礎。首先，作為教師應該具有公共精神，把傳授知識、創造知識、發現真理、傳播真理作為自己教書育人的歷史使命，在教學過程中秉持公平公正、法治民主、公共責任感等理念和精神。要使教師具有公共精神，一方面要加強對教師的連續教育培訓，另一方面，在教師的選擇聘任以及考核評價中，要重視公共精神的標準和要求，把公共精神作為嚴格把握好教師入口關的重要標準之一。其次，在公共政策的教師教學考評中，應該把教師是否具有公共精神作為考評的一個不可或缺的指標，使學生、教師和管理者能夠通過考評促進公共精神的發育，自覺或不自覺地激發培養公共精神。再次，在公共政策教學中，要把公共精神的教育作為教學的重要內容之一，不能僅僅只向學生傳授公共政策的知識和方法。在公共政策學的教材編寫時，應該把公共政策的價值取向作為一個重要內容編寫進教材中。在講授公共政策時，注重向學生傳授系統的知識內容，并把公共精神的培養貫穿到教學的全過程之中，把公共精神的培育作為公共政策教學的主要目的之一。
其四，注重公共政策學的科學性，兼顧公共政策學的藝術性。公共政策的科學性是其有效性的前提。把公共政策作為獨立的對象和一門科學進行研究，這是現代民主政治發展的結果，是人類社會進步的主要表現。因此，加強公共政策教學的科學性是不言而喻、理所當然的。在公共政策教學過程中，作為教師要培養批判性思維能力，提高理性思維水平，不能把公共政策學講授為對黨和政府的政策的宣傳解釋，而應該把現實的公共政策問題和所有政策作為客觀的研究對象進行思考、質疑、分析，發現存在的問題，探究問題產生的原因，不斷優化政策制定體制和政策質量。在公共政策教學過程中，教師要培養和提高自己的科學精神，用嚴謹的科學態度和高度的社會責任感傳授公共政策知識，絕對不允許向學生宣揚迷信思想。如果發現有向學生宣傳迷信思想的教師，教學管理部門必須立即進行批評教育，嚴肅處理。在公共政策教學過程中，教師應該注重向學生傳授公共政策的基本規律，使學生掌握公共政策學的基本原理。同時，及時調整公共政策教學計劃，提高公共政策教學計劃設置的科學性，把公共政策課程安排在大學三、四年級，使學生能夠學習掌握政治學、行政學、管理學、經濟學、法理學、社會學、歷史學、倫理學等基礎課程及其研究方法之后，更好地領會公共政策的基本原理和掌握公共決策的基本方法，并將公共政策與各種基礎課程有機結合起來學以致用。同時，以學生綜合能力培養為中心進行公共政策教學評價指標體系的科學設計，強化教學評估的導向性、獎懲性、管理。最后，在注重公共政策教學科學性的同時兼顧其藝術性的教育，向學生講清楚公共政策過程中非理性因素的影響機制，并且使學生了解這些非理性因素的積極作用和消極功能，掌握減少和避免非理性因素對公共政策活動產生消極影響的方法。
一、對婚前財產的認識
婚前財產公證是指公證機構依法對夫妻（未婚夫妻）雙方就各自婚前財產、債務的范圍和權利歸屬問題達成協議的真實性、合法性給予證明的活動。婚前財產公證有兩種形式，一是未婚夫妻在結婚登記前達成協議辦理公證，二是夫妻雙方在婚后對一方或雙方婚前的財產達成的協議辦理公證。如何正確認識婚前財產公證，還要從夫妻財產制說起。夫妻財產制是指規定夫妻財產關系的法律制度，其內容包括夫妻財產制的設立、變更與廢止。夫妻婚前婚后財產的歸屬、管理、使用、收益、處分以及家庭生活費用的負擔，夫妻對外財產的責任、婚姻終止時夫妻財產的清算和分割等問題。在現實生活中，因離婚而引發的財產清算和分割的婚姻糾紛不少。結婚前，男、女雙方依法到公證機構對各自的財產、債務范圍、權利歸屬問題進行公證，經過公證的財產約定將會得到法律的直接認可。因為公證書，它不同于一般文書，它具有法律上的證據作用，一旦涉及訴訟，人民法院可以將公證書直接作為認定事實的依據。最高人民法院《關于民事訴訟證據的若干規定》第九條將“已為有效公證文書所證明的事實”列為當事人無需舉證證明的事實之一。婚前財產公證是近幾年來新開起的一項公證業務，它有助于明確協議雙方對婚前財產的數量、范圍、價值和產權的歸屬，是解決婚姻糾紛的可靠法律依據，對穩定家庭關系和財產關系，預防婚姻糾紛、保護夫妻雙方的合法權益、促進社會的安定團結起著重要的作用。
二、辦理婚前財產公證中注意的事項
辦理婚前財產公證不是法律上規定的必須公證才生效的事項，它遵循的是當事人自愿的原則，其具體程序是：協議雙方當事人應共同到有管轄權的公證處申請辦理，填寫公證申請表，提交申請人的身份證明，財產權利證明，婚前財產協議書（當事人沒寫協議的公證員可以應當事人的要求代為書寫），其它證明材料。公證員在辦理婚前財產公證中，除要認真審查當事人的主體資格是否具備，意思是否表示真實、協議的內容是否不違反法律或者社會公共利益外，筆者認為還要注意審查以下幾個方面：
1、注意審查婚前財產協議中的內容，約定的財產要做到雙方當事人無爭議。在現實生活中，當事人獲得財產權的方式是多種多樣的，有接受贈與的，有繼承……等。但在財產的權屬問題上，并不是都不存在爭議。如筆者在辦理這類公證中，就遇到有個別當事人，在結婚前就在一起共同生活了好幾年，雙方經濟共同支配、購置財產（如汽車、房產、股票等），但財產權利憑證上卻只寫了一方當事人的姓名，表面看是一方的婚前財產，而實際上卻是雙方共有的。還有的個別的當事人，在準備結婚前，共同出資購房，購買家具、電器等物品，但財產權利憑證上只寫了一方的姓名，實際上在這樣的財產的權屬問題上已存在著問題。因此，公證員在辦理此類公證時，一定要注意審查雙方當事人在約定的財產權屬上是否存在糾紛，協議中財產的歸屬，債權債務處理的內容上是否明確，要做到雙方當事人無異議才能辦理公證。
2、對沒有房屋產權憑證的婚前財產公證，要注意收集當事人購置財產時給付款項的證明材料。在現實生活中，有的當事人已實際占有、使用房屋，但由于多方面的原因，未獲得房屋的產權憑證；還有的當事人，購買了房屋，在房屋還未交付、產權憑證未獲得前就準備結婚而申請辦理婚前財產公證。對這類當事人，公證員要注意了解房屋的來源，房屋的付款情況，房屋的使用、裝修等現狀，并收集相關的證明材料，同時應向另一方當事人進行應證，只要另一方當事人認可對方婚前財產的情況屬實，并對財產權屬的約定無異議，筆者認為這類婚前財產協議，可以公證。
3、注意審查當事人申請辦理婚前財產公證的原因。對不符合要求的申請不予受理。有的當事人在婚前單方到公證處申請辦理婚前財產公證，他們認為要求對方當事人到公證處辦理婚前財產公證有傷感情。對這種公證申請，應不予受理。同時公證員要給當事人做耐心的講解，告知其辦理婚前財產的目的、意義，鼓勵當事人要打破傳統的婚姻觀念；告知其辦理公證，需要雙方當事人到公證處親自辦理；告知其將申請辦理婚前財產公證的時間放在臨結婚前或結婚后。
4、注意審查再婚當事人或另一方系再婚當事人提供的財產權利憑證，做到約定的財產無產權糾紛。在婚前財產公證中，有的當事人由于有婚姻失敗的經歷，對再婚就顯得格外的謹慎，為了避免再次離婚而發生財產糾紛，對婚前的財產申請辦理公證。公證員在辦理此類公證時，要注意審查當事人公證的財產是否是屬于本人所有，有無產權糾紛。要求當事人要提供離婚證和離婚協議，審查財產的權屬。只有搞清了財產的權屬，做到約定的財產無爭議、無產權糾紛，才能使公證的協議起到防患于未然的作用。
5、對未婚夫婦申請辦理的婚前財產公證，要注意在雙方達成的協議和公證詞中載明協議生效的時間，即經雙方當事人簽名（或簽名、公證）、辦理結婚登記后生效。因為這類財產協議的主體是特定主體，只有在雙方當事人辦理結婚登記后，雙方當事人的婚姻關系才能得到法律的保護，簽訂的婚前財產協議對雙方當事人才有約束力。否則，反之。
關鍵詞:和諧社會;公共財政;生態財政
一、構建和諧社會對財政建設的要求
社會是一個十分復雜的系統,由此也決定了和諧社會內涵的復雜性和廣泛性。不同學者對和諧社會的理解也不盡一致。有的認為,和諧社會最根本的特征是和諧的利益關系;有的認為,構建和諧社會就是建立一個與社會主義市場經濟體制相配套的社會利益均衡機制,從而形成全體人民各盡所能、各得其所而又和諧相處的社會;還有的認為,和諧社會是指“民主法制、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處”的社會。以上觀點從不同的側面闡述了和諧社會的內涵。綜上所述,和諧社會是指社會內部本身以及社會與其自身相關的事物之間保持的一種協調狀態。社會主義和諧社會既強調人與人的和諧,人與社會的和諧,又要達到人與自然的和諧。
構建社會主義和諧社會是一個長期的系統工程,需要社會各子系統之間良性運行和協調發展,需要財稅、收入分配、社會保障制度等與之相配套。應積極運用財政政策使每個公民都能享受到經濟增長給其帶來的實惠,使其自身得到全面發展,從而增強社會認同感,避免各種不和諧現象的發生。與構建和諧社會相適應的是和諧財政政策。所謂和諧財政政策,是指既能有效支撐和促進社會主義和諧社會的構建與發展,又能保證財政體系自身和諧循環的財政方針、準則和措施的總稱。與以往的財政政策相比,和諧財政政策應更加注重公共產品配置的公平,實現公共產品均等化;更加注重財力分配的基本均衡,縮小地區間因經濟發展水平不同造成的財力差異;更加注重財政政策的公平公正,為各種市場經濟主體提供平等的財政條件。
二、財政政策對構建和諧社會制約的主要表現
改革開放以來,我國經濟建設取得了舉世矚目的成就。但由于各項制度建設滯后,難免產生各種不和諧因素。諸如居民收入分配差距問題;地區、城鄉差別問題;生態環境持續惡化等。以上不和諧因素的產生固然是多種因素綜合作用的結果,但與財政政策不完善也有很大關系,突出表現在以下幾個方面。
1.不同地區居民享受的公共產品和服務不均等從公平角度講,同一個國家居民應該享受到大致相同的公共產品和服務,不因居住地區不同而有較大差別。全國性公共產品由中央政府提供,各地不會有太大差異。地方性公共產品由各地方政府提供,在現行的財政政策框架下,地方性公共產品的多少與當地政府財力有直接聯系,而政府財力又是與當地經濟發展水平密切相關的。不同省區之間,特別是東部地區與中西部地區之間,人均財力差距非常明顯。2003年人均財政支出,最大與最小的省份差達8.58倍;并且同一省區內財力差距也較大,如廣東省珠江三角洲地區2004年人均可支配財力分別是東西兩翼和粵北等山區的7.7倍和6.6倍。財力差異造成各地方政府提供公共產品和服務的能力不同,不同地區居民享受的公共產品和服務不均等。
2.“二元”財政結構彰顯城鄉差別從構建和諧社會的需要出發,政府財政應有助于縮小城鄉差別。相反,由于我國“二元”財政結構的存在進一步拉大了城鄉差別。一是政府對于同一種公共產品,在城鄉之間的提供方式不一樣。如在教育、道路等方面,城市居民基本上可低價甚至免費使用,其成本主要由政府承擔;而在農村則主要是通過名目繁多的非稅方式由農民自己承擔,財政只給予少量或根本不給補貼。二是社會保障制度不完善,廣大農村居民尚未納入社會保障的范圍。近年來,我國政府逐步加強了社會保障制度建設,擴大了社保對象范圍,但農村社會保障體系建設滯后。在占全國人口60%的農村人口中,社會保障僅限于在小部分城鎮勞動者中實施,使得城鄉社保覆蓋率之比高達22∶1。
3.居民收入分配差距持續拉大,財政調節乏力在市場經濟條件下,財政的一個重要職能是調節收入分配,避免貧富差距過大,維持相對公平。當前,收入分配差距在不同地區、不同行業、不同單位,甚至同一單位不同崗位之間都呈現持續拉大的態勢。從整體上看,我國的基尼系數已經接近0.5,早已超過0.4的國際警戒線標準,如果不采取措施予以解決,很可能引發社會動亂等不穩定因素。現行財政調節功能存在明顯不足,主要體現在稅收調節作用未能充分發揮。一是不同收入階層稅負不均衡,從稅負公平角度而言,稅負應與納稅能力相適應。而我國事實上卻出現了中低收入者稅負相對過重,富人稅負輕的“逆向調節”現象。由于當前個人所得稅起征點過低,稅率過高,又缺乏合理的減免和退稅制度,造成中低收入者稅負過重。據統計,2004年我國個人所得稅收入的65%來源于工資、薪金所得,且中低收入者占了絕大多數。二是稅制體系不完善,財產稅相對缺失。根據國際經驗,個人所得稅調節作用的充分發揮必須要有與之相配套的財產稅。由于我國遺產稅、贈予稅等稅種的缺失,使稅收難以發揮對高收入群體的“削峰”作用。
4.財政宏觀調控乏力,影響了人與自然的和諧相處
由于長期以來我國采取粗放式經濟增長模式,導致自然資源大量消耗,環境質量嚴重下降,生態環境遭到破壞,資源短缺、國土沙化、飲用水源的污染等因素對我國經濟發展構成很大制約。然而,財政宏觀調控在推動經濟結構調整、保護生態環境等方面作用發揮不夠,粗放式的經濟增長方式沒有得到根本性轉變,在一定程度上影響了人與自然的和諧相處。
三、構建和諧財政的設想
公共財政應通過完善各種政策、制度,構建“和諧財政”,為建設和諧社會做出應有的貢獻。
1.完善財政轉移支付制度,為公共服務均等化奠定基礎
實現地區間公共服務均等化是構建和諧社會的要求。公共服務均等化是指消除地方差異和主體差異,各地方政府能夠按照全國一般標準和居民的生存需求,提供基本的公共產品和公共服務。應建立公共服務均等化的保障機制,重點是完善財政轉移支付制度。一是變基數法為因素法。按照因素法合理確定中央政府對地方政府的轉移支付額,將地區經濟發展水平、稅負高低、城市化程度、人口、教育狀況等因素作為轉移支付的主要依據,通過對各種因素綜合分析確定支付規模,提高轉移支付的科學合理程度;二是采取靈活多樣的轉移支付形式。要把一般性補助、平級補助、專項補助、特別補助等形式有效結合;三是調整轉移支付結構。現行轉移支付很大一塊是通過稅收返還形式進行的,經濟發達地區稅收返還所占份額最大,反而加劇了地區間財力不均衡。由于稅收返還的狀況短期內難以改變,為抵消其不利影響,應調整轉移支付的地區分配結構,重點向中西部貧窮地區傾斜。2.加大解決“三農”問題的財力支持力度,促進城鄉協調發展
針對目前我國城鄉之間差距過大的現實,應發揮財政政策導向作用,使財政收入分配適度向“三農”傾斜,縮小城鄉差距,促進城鄉協調發展。一是財政投資重點由城市轉向農村。新增財政支出和固定資產投資向“三農”傾斜,逐步建立穩定的農業投入增長機制,大力加強農村基礎設施建設,增強農業發展后勁。二是調整優化財政支出結構,大力支持農村公益事業發展,新增教育、文化、衛生等財政支出應主要用于農村,進一步改善農村中小學辦學條件,推進新型農村合作醫療試點,完善農村醫療救助制度,逐步實現公共產品的城鄉“一體化”供給。三是完善稅費減免和財政補貼政策。建立防止農民負擔反彈的長效機制,維護農民的正當利益。四是增加農民就業培訓支出。對農民進行職業技能培訓,增強農民的就業能力,有利于轉移農村剩余勞動力,增加農民收入。
3.完善稅收制度,促進收入分配的公平縮小收入差距是構建和諧社會的基礎,稅收制度則是調節收入分配的重要手段,要逐步完善稅收制度。一是完善稅制設計。個人所得稅調節收入分配的重點應放在高收入階層,適當減輕中等收入者的稅負,通過提高起征點、降低稅率、減免退稅制度等,縮小中、低收入者與富人之間的收入差距。應將目前的分類課征制改為混合課征制或綜合課征制,有利于加大對高收入階層的調節力度,真正體現公平稅負的原則。同時,應將各種補貼、福利等全部納入工資范圍征稅。二是加強稅收征管,提高稅務管理和監督的技術水平,加強對偷稅、逃稅、避稅行為高發領域的監管力度。對私營企業家、文藝體育界明星、外企高級雇員、房地產開發商、知名經濟學家、律師、官員等“新富階層”的收入實施重點監控。三是適時開征遺產稅和贈與稅。遺產稅是個人所得稅的補充,可以有效防止個人所得稅的流失。此外,在開征遺產稅的同時還應開征贈與稅,以防止被繼承人生前將財產通過贈與方式逃避繳納遺產稅。
4.建設“生態財政”,促進人與自然的和諧相處當前,資源緊缺和環境污染等問題已對我國經濟的可持續發展構成嚴重制約,應加強財政在生態社會轉型過程中的作用,支持統籌人與自然和諧發展。在財政政策上,加大對生態建設和環境建設的支持力度,建設“生態財政”,促進循環經濟發展及節約型社會的建立,促進經濟社會全面發展與生態環境保護的良性循環。一是優化財政支出結構,增加生態環境保護和基礎設施建設支出。二是完善生態補償機制。進一步完善排污收費制度,并按照“誰開發誰保護、誰利用誰補償”的原則,建立健全生態補償機制。三是大力支持發展循環經濟。堅持開源與節流并重,通過稅收優惠等政策積極引導社會資金進入資源循環利用領域,促進資源節約型社會的建立。
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主題詞：公共財政和諧社會
一、和諧社會的概念
黨的十六屆四中全會《決定》提出“構建社會主義和諧社會”的重要論斷，引起社會各界廣泛關注。什么是和諧社會，怎樣實現？正可謂見仁見智，可以從不同的視角做出回答。筆者認為，有必要從該概念提出的源頭及背景上加以考察，“形成全體人民各盡其能、各得其所而又和諧相處的社會，……要適應我國社會的深刻變化，把和諧社會建設擺在重要位置，注重激發社會活力，促進社會公平和正義，增強全社會的法律意識和誠信意識，維護社會安定團結。”[1]這是十六屆四中全會《決定》的論斷。
筆者對和諧社會的認識上，傾向于贊同吳鵬森在《公平：和諧社會的柱石》一文中提及的觀點。和諧社會應包括三個層次：“第一個層次是宏觀結構的和諧，包括城鄉結構、區域結構、階層結構、民族和睦、勞資關系都要處于和諧狀態。”“第二個層次是微觀結構的和諧。微觀和諧是人與人之間關系的和諧。”“第三個層次是人與自然的和諧。”[2]
和諧社會應是各方面利益關系得到均衡和協調的社會。[3]“和諧”不等于“沒有矛盾”。和諧社會的構建是以承認社會矛盾為前提的。構建社會主義和諧社會，必須認識到當前社會的種種不和諧現象。和諧社會是社會的各種要素和關系相互融洽的狀態，內涵極其豐富，涉及到人與人、人與社會、公民與政府、人與自然等多重關系。而在各種社會關系中，最重要的一對關系是依賴于法律所調整的政府與公眾、公共利益與個人利益之間的關系。利益上的差異和矛盾總是不可避免的，要使這種差異和矛盾不會導致社會沖突，就需要從利益機制上加以調整，不能以犧牲弱勢群體的利益為代價來維護強勢群體的利益。公共財政通過對這種利益關系的調整，一方面維護和促進兩者之間的一致性，另一方面化解和協調兩者之間的對立和沖突，從而不斷地追求公共利益與個人利益的和諧一致，實現兩者之間的利益協調。顯然，公共財政的這種價值追求與和諧社會的內核完全相契合，在一定程度上影響著和諧社會構建的成功與否。通過財政及稅收法律的引導，保證經濟發展從非均衡策略向均衡策略轉變。一方面要促進產業結構的合理與優化升級。加強農業基礎地位。加強基礎設施和基礎工業，振興支柱產業，大力促進第三產業發展。另一方面要促進區域經濟的協調發展。改變我國東部與西部，發達地區與不發達地區經濟發展越拉越大的局面。這一切都需要加大宏觀調控力度，通過法律機制來調節。
為此，筆者從構建和諧社會的內在要求出發，對公共財政的概念、職能、模式等問題做些粗淺探討，以期拋磚引玉。
二、公共財政的職能、模式
近年來，“公共財政”成為我國學術界和政府所關注的問題。尤其在財政學界展開了一場關于“公共財政”的討論。對其概念也有不同的表述，概括起來說，公共財政是以市場失效為存在前提，是政府以政權組織的身份，依據政治權力，在全社會進行的以市場失效為范圍的，以執行國家的社會管理者職能，為市場提供公共服務的需要為目的的一種政府分配行為。其分配具有公共性和非市場盈利性兩個基本特征，其收支活動主要通過公共預算來體現，主要包括：經費預算和公共投資預算，社會保障基金預算從性質上也應是公共預算性質的，它提供的也是公共服務。[4]
“公共財政”不等于“財政”或“國家財政”，它僅是一種存在于特定時期的，有著特定內涵與活動范圍的財政類型。公共財政是指國家為市場經濟提供公共服務而進行的政府分配行為。（1）公共財政是市場失效的產物；（2）公共財政以企業和個人追求自身最大利益為分析的基點。[5]這兩點對我國公共財政來說也是如此。正是由于存在著市場失效和追求企業自身利益，才使得在社會主義市場經濟下，也要有與之相適應的社會主義公共財政存在。
市場經濟要求的是公共財政，只有公共財政才能適應于、服務于并有利于市場經濟的存在和發展，這是數百年來市場經濟在西方的發展歷程所鮮明昭示的。我國要建立社會主義市場經濟，很自然也要建立與之相適應的公共財政。改革開放以來，我國出現了向公共財政轉化的趨勢：（1）稅收占預算內收入比重大幅度上升而達90％以上；（2）稅收制度從按所有制成分分別設置，逐步轉向對不同經濟成分實行同一稅收制度上來；（3）經濟建設支出占財政總支出比重大為下降，而同期社會文教支出急劇上升；（4）基本建設支出占財政總支出比重急劇下降。該支出曾是國家計劃配置資源的直接財力手段；（5）財政的基本建設向以基礎設施和公共設施投資為主轉化。[6]
（一）公共財政的職能
公共財政的職能范圍：由于財政是政府實現其職能的財力保證，因而公共財政又從財力上規范和制約了政府這種職能范圍。具體表現為：
1、政府從三位一體（國家政權組織、國有資產所有者、生產經營的組織者和指揮者）向社會管理者轉變。市場經濟下社會管理者的經濟職能是對市場運行的保障、服務、監督功能，即維護市場運行正常秩序（法律法規和行政管理）；提供市場自身不能解決的外部條件（如基礎設施）；對市場進行宏觀調控，彌補和糾正市場機制的缺陷，促進市場的平穩運行，實現效率與公平的最佳組合，對市場機制能有效發揮作用的領域，政府逐步做到不直接干預，或不進入。
2、財政適應政府職能轉變以適應市場經濟的要求步。公共財政從財力分配和資源配置的角度明確了政府與市場的邊界，使財政分配從統包大攬中進一步脫身出來，能夠更加明確、有效地解決財政分配的“越位”和“缺位”問題，更好地抓大事，管宏觀，做好為市場順暢正常運轉提供公共服務，創造外部條件的職責。（二）公共財政的模式
公共財政不等于吃飯財政，不等于財政建設功能的消失，而是財政職能的調整，是財政管理深化與資金投向的深刻變革。財政必須立足經濟大局，下面筆者試提出公共財政新模式：
第一，深化財政改革。一是推進依法理財進程，建立與市場經濟接軌的財政運行體系。二是預算管理進一步法制化、規范化。三是深化財政支出改革，優化結構，提高效益。逐步把不應由財政開支的項目剝離出去。大力推行政府采購制度。
第二，界定和規范財政支出范圍。一方面要根據中央統一部署，不斷提高對科學、教育、政權建設、環境保護等方面的保障能力；另一方面，利用財政支出政策的導向，不斷優化行業內部支出結構，優化事業發展布局結構，推動教育、衛生、文化、體育、廣播電視、農林水利等事業布局結構調整，解決低水平重復設置問題，建立開放型事業發展體制。
第三，調整整建設性支出投向。“公共財政”并不等于財政失去投資和建設的功能，而是要求我們改變傳統的扶持生產的觀念和做法，對財政在新時期財源建設中的地位、作用重新進行認識和定位。財政建設性支出，要從直接投入生產領域，逐步地轉到為生產建設的持續發展創造條件的投入上來，轉向主要搞基礎設施、科技進步、環境保護、公共服務項目，以改善投資環境，促進企業平等競爭。同時，財政投入支持經濟建設，應以反經濟周期投入為主。
第四，廣泛實施規范的政府采購政策和辦法。政府采購是政府機關利用財政資金從社會生部門購買商品和勞務的支出，直接影響社會總需求的增減，調控經濟運行。[16]
三、構建社會主義和諧社會需要公共財政
和諧社會是人類自古以來孜孜以求的一種理想社會形態。然而只有當人類進入法治時代，通過建立一整套能夠對各種錯綜復雜的社會關系加以全面有效調整的法律機制，才能真正實現整個社會的安定有序，在人與人之間形成一種穩定性、確定性和規則性的良好狀態。而在各種社會關系中，最重要的一對關系是依賴于法律調整的政府與公眾、公共利益與個人利益之間的關系。公共財政是國家為市場經濟提供公共服務而進行的政府分配行為。公共財政是一種存在于特定時期的，有著特定內涵與活動范圍的財政類型。在調整的政府與公眾、公共利益與個人利益之間的關系中具有重要作用。如前文所述，在我國目前的形勢下，公共財政對于構建社會主義和諧社會具有積極作用。正是由于存在著市場失效和追求企業自身利益，才使得在社會主義市場經濟下，也要有與之相適應的社會主義公共財政存在。
（一）社會主義公共財政是政府“公共服務”的重要組成部分。和諧社會首先必須是利益協調的社會，但在現實中，公共利益與個人利益之間關系既相一致又相沖突。與利益關系的一致與沖突相對應，政府與公眾之間的行為分別呈現出“服務與合作”的互相信任關系和“命令與服從”的斗爭或對抗關系兩種不同的狀態。既然我們應當倡導和促進利益關系的一致性，就決定著政府與公眾間關系應當是一種服務與合作的相互信任關系，而不再是傳統意義上的命令與服從的對抗關系。即強調政府行使職權的目的不再僅僅是為了“管理”，而是使政府能夠更有效地為全體人民和整個社會提供最好的服務。這就要求我們的政府機關應當改變過去那種高高在上的觀念，真正樹立起為民服務的觀念；不要把自己手里的職權看作一種絕對的命令和強制，而要看作是為公眾服務的職責；不要把公眾當作敵人或小偷來防范和對待，而要充分信任我們的公眾，誠實地對待公眾，把公眾當作行政的主人或參與者。只有這樣，才能在政府與公眾之間建立一種和諧一致的良好關系。
（二）公共財政體現了和諧社會“利益均衡”的法律原則。盡管和諧社會追求的是利益關系的一致性，但是利益關系的沖突與矛盾在現實中卻總是不可避免的。在此種情況下，就需要發揮法律平衡利益沖突的功能，遵循“利益均衡”的法律原則。在均衡公共利益與個人利益之間關系時，必須遵循禁止過度原則和信賴保護原則。前者要求政府在限制個人利益的手段與實現公共利益的目的之間進行權衡，以選擇一種既為實現公共利益所絕對必要，也為對相對人利益限制或損害最少的手段；后者要求政府在其實施的行政行為對相對人產生了值得保護的信賴利益時，不得隨意變更或者撤銷該行政行為，否則應當必須給予相對人合理的信賴補償或賠償，以均衡協調個人的信賴利益與公共利益之間的關系。公共財政充分體現了和諧社會“利益均衡”的法律原則。
總之，構建社會主義和諧社會需要公共財政，公共財政的推行，對于構建社會主義和諧社會具有重要意義。
注釋：
[1]：參見十六屆四中全會公報
[2]、[3]：吳鵬森《公平：和諧社會的柱石》
關鍵字：和諧社會、公共財政、轉型
一、“和諧”，人類社會始終追求的目標
和諧是人類社會的元問題，是社會科學的根本問題。
1、中國的“和諧”哲學，宏觀和諧
中國四書五經之首的“易經”，其最高境界是“天人合一”，“易有太極”，太極是什么？就是“太一”，是哲學上的整體和統一，是宇宙渾然一體的元氣。中國圍棋的黑白旗子，以中央為“天元”的棋盤，深深的凝聚著“和諧”的思想。
儒家思想，自漢武帝“罷黜百家，獨尊儒數”以來，兩千年來一直是中國社會的正統思想，“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”倫理和諧觀，實行“仁政”的政治和諧觀，都是歷朝歷代統治階級宣揚的國家治理理念。
道教雖然與儒家思想同時發源于我國春秋時期，但由于其“清心寡欲”、“小國寡民”的超然和諧觀有抑制生產的不利因素，因此被統治階級所棄用，沒有成為中國的正統思想，但其始終伴隨著儒家思想，成為中國社會隱性的社會和諧觀，歷代“學而優，卻不能仕”的社會精英，往往選擇隱居的生活方式實現超然的和諧觀。
中國本土化的佛教就更厲害，“六祖大師”惠能的一句“菩提本無樹，明鏡亦非臺，本來無一物，何處惹塵埃。”道出了人生輪回的和諧。
2、西方的“和諧”哲學，微觀和諧
而西方的“和諧”哲學卻是從小處著眼，從每個獨一無二的人性的和諧談起。
基督教是西方社會基本的社會價值取向的思想根源。德國社會學家馬克斯•韋伯的一個最偉大的思想成果，就是肯定了基督教在社會變革中的作用。在其著名的《新教倫理與資本主義精神》一書中他指出，正是新教的宗教精神，一種新的價值觀，促進了資本主義經濟在歐洲的發展。德國費爾巴哈在其《基督教的本質》一書中提出“上帝的完善性，就是我們靈魂的完善性；只是前者是無限制的……”都是從個人的角度出發，來闡述個人在社會和諧中的巨大作用。
亞當•斯密，被認為是現代經濟學的開山之人，其“看不見的手”理論通過研究普通制針工人的分工對效率的提高的作用，闡述了充分的競爭交易可以是使個體的自私自利行為在整個社會層面表現為完美的“和諧統一”
精神病學家，弗洛伊德通過對夢這種無意識人類行為的研究，闡述了人的潛意識對于社會和諧的影響，經濟學家和社會學家，哈耶克、米塞斯等人通過研究有意識的人類行為，闡述了自由對于和諧社會的重要。
但是在實際中，社會和諧的狀態是短暫的，不和諧的聲音往往此起彼伏。美國經濟學家K·阿羅(K·Arrow)的“不可能定理”，道出了集體選擇和諧的現實困難性，“博弈論”中的“囚徒困境”，使人們看到了個人理性的選擇到集體和諧選擇之間的鴻溝。也正是現實中的不和諧，使人們產生了對和諧社會的憧憬，西方的“烏托邦”、中國的“世外桃源”體現著古今中外人們對和諧社會的向往。
二、轉型時期社會不和諧的表現
縱觀人類歷史，社會的不和諧往往在社會轉型期表現的最為顯著。美國政治學會副主席、哈佛大學政治學系主任塞謬爾·P.亨廷頓在《變動社會中的政治秩序》一書里指出現代化過程中基本價值觀的轉變、社會財富和權力的重新分配、政治體系的巨大變革往往造成社會不和諧。
縱觀我國二十年來改革開放的歷程，我們不難發現我國社會正在體現著重重的不和諧：
1、思想上的不和諧，“忠孝”倫理價值觀與市場經濟的背離
中國傳統社會是以“忠孝”為核心的社會。自然經濟是以忠孝道德為基礎的“人情經濟”，“身份經濟”，它與以誠信為道德基礎的等價交換的市場經濟是格格不入的。在市場經濟條件下，商品是天生的平等派，商品經濟的基本規律就是價值規律，它從不承認像人情、身份、倫理規則等一類的規律。同時，競爭和變動使得每一個人利益的實現都離不開他人和社會的利益，每一個人的行為都受到他人行為的制約，因而也有必要通過互相之間的契約達成合意，去完成經濟交往活動。契約關系所蘊含的意志自由、權利義務平等、等價有償和公平競爭等一系列規則及其法律精神必然使人們在社會交往中改變“忠孝”的道德觀，建立以誠信為基礎的市場道德。
2、政治上的不和諧，授權集中與用權民主
西方的政治體制，是體制下的議會制，這種政治制度的特點就是政治授權的民主性和行使權力的行政獨立性和集中性。政府的政治權力是必須通過議會的立法授權，一旦授權，行政權力的行使便不受議會的監督，體現集中性。但是我國的政治體制體現為領導、干部的選拔采取組織提名的辦法，行政的授權體現為上級領導的意志，體現為集中；而在國家政策的執行時卻體現為民主，必須由“四大班子”一致通過才可以，這樣的民主集中制，最大的弊端體現在財政政策上就是各級干部不對百姓負責，而只對上級負責，并且在制定政策時缺乏效率。
3、經濟上的不和諧，計劃功能與市場功能的交叉
目前我國的經濟體制是一種既不同于西歐的古典市場經濟，也與東亞地區新興工業化國家的市場體制相異的“雙軌制”，即發育中的市場機制與行政性干預并存。中國特有的經濟發展模式被西方媒體稱為“中國模式”以區別于“東亞模式”。體現在財政上，就是財政政策對私人經濟的過分干預、稅收政策的區別對待和國有經濟成分的規模龐大以及證券市場上國有股“一股獨大”，這種“雙軌制”在相當長時期內還可能存在。
4、自然環境上的不和諧，我們的發展是以破壞環境為代價的
由于我國粗放型經濟增長模式，把經濟的增長、GDP的增大作為各級政府的經濟工作的唯一目標，不考慮自然界的發展變化，不建設自然界，只把自然界當作免費獲取資源的倉庫，導致環境質量下降，自然資源受重損。石油的短缺、國土的沙化、飲用水源的污染、溫室氣體的排放、城市的光污染等等已大大制約我國經濟發展，人與自然的不和諧凸現三、公共財政VS不和諧
“財政學從本質上說是一個社會科學的范疇，而不只是一種純粹的技術分析工具。”[i]“在任何時代、任何社會制度下，財政都是個大問題。財政、稅收實際上是一國政治的全部經濟內容，“因為從經濟學的角度看，政治不過就是決定公共物品提供即公共資源配置（包括收入再分配）的社會機制……是關系到、民主、法治的政治大問題。”[ii]，既然財政是個大問題，那么解決社會的不和諧，財政具有推卸不掉的責任。
1、公共財政應通過對“私人契約”的保護，重塑“誠信精神”
在市場經濟條件下，契約關系是商品生產者經濟交往的最基本形式，因而也是范圍廣泛的社會關系存在的前提或基礎，誠信是簽訂和履行“私人契約”的道德基礎，沒有誠信，“私人契約”就會難以履行。市場經濟的基礎是交換，交換的基石是誠信。西方學者馬克斯·韋伯在《中國宗教》一書中，說中國商人缺乏“誠實”和彼此毫不信任，這是對中國商人缺乏了解。恰恰相反，中國商人則是非常強調“信”、“誠”之道德的。然而，在實行市場經濟的今天，由于歷史的長期禁錮和市場經濟轉軌時期體制的不完善，加之公共領域和私人領域的劃分不清，使得“私人契約”在很大程度上得不到有效得執行，使得社會的交易成本大大的加大，中國社會傳統的誠信美德得到破壞，阻礙著市場交易范圍的擴大，阻礙著市場體制的建立。公共財政應當抽身比賽，切切實實的當好裁判員，通過有效的公共政策，降低交易的履行成本，促進契約的有效執行，重塑市場的“誠信精神”。
2、公共財政應通過法治化，逐步形成有效的民主財政
公共財政是建立在市場經濟基礎上，并與之相適應的一種財政模式，因此，公共財政的首要任務是對市場契約的尊重和保護。公共財政應當成為保護市場契約的工具，公共財政的使命就是保護私人契約。從這點上講，公共財政首先必然是“法治”的財政，因為對契約的有效保護是法制的本質特征之一。基于對私人契約保護的本質特征，現代“法治”的核心必然是“治政府”，人民通過法律限制政府的權力，體現在財政上就是建立民主財政。建立人民說了算的財政。通過財政的民主化，逐步促進政治的民主化。
3、財政應通過公共化，退出私人領域，提供更廣泛的公共產品
在市場經濟條件下，市場上的交易活動一般只發生在私人領域，市場經濟從本質上要求政府退出這一領域，把政府活動其中主要是財政活動局限于公共領域之內。非贏利性是公共財政的本質特征之一。在我國目前以市場為目的的改革中，市場經濟體制的確立過程，就要發揮市場配置資源的基礎性作用，改變政府配置資源的方式，不能再像過去那樣，政府想做什么就做什么。體現在財政上，就是財政支出范圍的問題。因此，要發揮市場配置資源的基礎性作用，財政支出范圍就只能界定在市場做不了的即失靈的領域，以彌補市場的不足，提供更廣泛的公共產品。
從歷史上看，社會的和諧是自發形成的，不是“構建的”，在一定程度上也是不能“構建”的，在我們宣傳和諧社會的同時，如何運用財政政策使每個公民可以享受到經濟增長給他們帶來的實實在在的利益，使每個公民在經濟增長中自身得到發展，使每個公民在經濟增長的同時增進社會認同感，是我們的政府應該認認真真思考的，也是我國財政在促進經濟發展，克服社會的不和諧，建立和諧社會中應該承擔的歷史使命。三、公共財政VS不和諧
“財政學從本質上說是一個社會科學的范疇，而不只是一種純粹的技術分析工具。”[i]“在任何時代、任何社會制度下，財政都是個大問題。財政、稅收實際上是一國政治的全部經濟內容，“因為從經濟學的角度看，政治不過就是決定公共物品提供即公共資源配置（包括收入再分配）的社會機制……是關系到、民主、法治的政治大問題。”[ii]，既然財政是個大問題，那么解決社會的不和諧，財政具有推卸不掉的責任。
1、公共財政應通過對“私人契約”的保護，重塑“誠信精神”
在市場經濟條件下，契約關系是商品生產者經濟交往的最基本形式，因而也是范圍廣泛的社會關系存在的前提或基礎，誠信是簽訂和履行“私人契約”的道德基礎，沒有誠信，“私人契約”就會難以履行。市場經濟的基礎是交換，交換的基石是誠信。西方學者馬克斯·韋伯在《中國宗教》一書中，說中國商人缺乏“誠實”和彼此毫不信任，這是對中國商人缺乏了解。恰恰相反，中國商人則是非常強調“信”、“誠”之道德的。然而，在實行市場經濟的今天，由于歷史的長期禁錮和市場經濟轉軌時期體制的不完善，加之公共領域和私人領域的劃分不清，使得“私人契約”在很大程度上得不到有效得執行，使得社會的交易成本大大的加大，中國社會傳統的誠信美德得到破壞，阻礙著市場交易范圍的擴大，阻礙著市場體制的建立。公共財政應當抽身比賽，切切實實的當好裁判員，通過有效的公共政策，降低交易的履行成本，促進契約的有效執行，重塑市場的“誠信精神”。
2、公共財政應通過法治化，逐步形成有效的民主財政
公共財政是建立在市場經濟基礎上，并與之相適應的一種財政模式，因此，公共財政的首要任務是對市場契約的尊重和保護。公共財政應當成為保護市場契約的工具，公共財政的使命就是保護私人契約。從這點上講，公共財政首先必然是“法治”的財政，因為對契約的有效保護是法制的本質特征之一。基于對私人契約保護的本質特征，現代“法治”的核心必然是“治政府”，人民通過法律限制政府的權力，體現在財政上就是建立民主財政。建立人民說了算的財政。通過財政的民主化，逐步促進政治的民主化。
3、財政應通過公共化，退出私人領域，提供更廣泛的公共產品
與其他經濟成分相比，公共財政與公有經濟尤其是與國有經濟有著一種特殊的不可分割的聯系。財政一方面要承擔計劃經濟遺留下來的沉重負擔，另一方面又要適應政府職能的轉變，滿足不斷增長的必不可少的公共需要。這些特點表明，公共財政框架的建立與政府職能的轉化和國有企業的改革是息息相關的。主要體現在以下三個方面：
(一)在今后一定時期，國有經濟將仍然是我國公共財政預算的經濟基礎。改革開放以來，在以公有制為主體，多種經濟成分共同發展的基本經濟制度下，國有經濟不斷發展壯大。
(二)從政府彌補市場失效的角度看，公共財政的建立不能排除國有企業的存在。根據公共產品的特征，可以把公共產品分為兩種類型：一類是純公共產品，如國防、外交、貨幣發行、空間技術等；一類是準公共產品，如交通、通訊、能源、城市公共服務等。政府提供公共產品的方式主要有兩種：一類是直接生產，一種是向社會其他生產部門采購。一般來講，純公共產品和自然壟斷性很強的準公共產品一般由政府以直接生產的方式提供，而政府直接生產就必然依托國有企業，國有企業具有“公共企業”的特殊功能。而政府向社會其他生產部門采購時，對象也可能是國有企業。所以，無論政府采取什么形式，都不排除國有企業向社會提供公共產品。
(三)政府在調節和干預經濟時，為了保證市場競爭的公平公正原則，必然會進入一些壟斷性行業。政府干預壟斷性行業的主要方法有，由政府直接經營或者制定嚴格的經濟措施限制這些行業的壟斷價格和壟斷利潤，以保護市場競爭，促進資源的有效配置。從世界各國來看，有相當多的壟斷性行業是由國有企業直接經營的。
在我國傳統的計劃體制中，國家財政收入主要依靠國有企業。改革開放以來，非公有制經濟得到迅速發展，公有制經濟規模比重逐年降低，但是在財政收入來源中，公有經濟特別是國有經濟的成分比重一直居高不下。1995年全國工業總產值中，國有經濟的比重下降為33.95％，但提供的財政收入比重卻占71.15％。在傳統體制當中，國家的某些目標和職能需要通過國有企業來實現，國有企業除了以利潤和稅收向國家提供財政收入外，還擔負著充分就業及向職工提供福利等政府宏觀經濟目標，因此，“企業辦社會”的結果是企業效率低下。隨著時間的推移，這一日益突出的問題不僅制約了國有企業的經濟績效，而且減少了對財政收入的貢獻，再加上稅收監管的不力，預算外收入擠壓預算內的收入以及財政支出的不斷膨脹，造成90年代以來，國家連年出現財政赤字，面臨巨大的財政壓力。
財政壓力的最終緩解有賴于多項重大的改革措施：國企改革、金融體制改革和政府行政改革的同步推進。同時，財政改革的推進即公共財政制度的建立和公共財政職能的履行，將進一步深化國企改革。因此，國企改革和財政改革是相輔相成，互相促進的。規范的、完善的公共財政制度的建立，對于推進國企改革具有重大意義。首先，新型公共財政制度的建立為國企卸下沉重的財政負擔和社會負擔，使國有企業在改革中輕裝上陣。其次，新型公共財政制度的建立能夠為國有企業創造一個公平的競爭環境，使國有企業以一種嶄新的姿態面對改革。再次，新型公共財政制度的建立為國企改革帶來了各種新的實踐方式，使國有企業真正能夠在改革中求發展，在發展中促改革。最后，新型公共財政制度的建立為國企改革創造了穩定的宏觀經濟、社會環境，提供了巨大的財政支持，降低了國企改革的社會成本，減少了國企改革的后顧之憂。總之，新型的、規范的、完善的公共財政制度的建立將為國企改革的進一步推進開拓空間。
二、從公共財政收入角度看國企改革
1.發展非國有經濟的第三產業，擺脫財政和就業對國有企業的依賴，為國有企業創造公平的競爭環境。新型公共財政收入制度的建立，可以擺脫那種以國家所有權為基礎的財稅體系，改變國家財政收入對國有企業的嚴重依賴。重構公共財政收入制度的思路之一，就是根據變化了產業結構，所有制結構等經濟結構狀況，拓寬理財思路，調整有關財稅政策，提高非國有經濟和第三產業的財政貢獻率。
(1)發展非國有經濟，擺脫財政和就業對國有企業的依賴。非國有經濟的崛起使國企改革遇到了極佳的機會。隨著非國有經濟在中國經濟中比重的迅速上升，其產值和財政上繳的比重有了很大程度的提高，成了中國經濟新的增長源泉，給了國家財政新的支援。困擾國有企業的冗員問題，隨著非國有經濟的崛起也得到了一定程度的解決。非國有企業以它驚人的包容能力為數以千計的人提供了就業機會，相對于國有企業在提高就業方面的作用在逐步提高。
(2)大力發展第三產業，拓寬財政稅基。從財政收入來源的產業結構來看，我國的財政收入對工業這個國有企業密集分布的產業依賴性很大，約占50％。而信息、房地產、證券、金融、娛樂、中介等第三產業在國民經濟中的比重不斷增長，利潤率高，但財政貢獻率卻很低。因此，提高第三產業新興部門的財政貢獻率，對減輕國有企業財政負擔，拓寬財政稅基、增加財政收入意義重大。
(3)公平各所有制企業間稅賦，為國有企業創造公平的競爭環境。各類企業間的公平稅賦是建立現代企業制度，推進國企改革的重要前提之一。我國目前國有企業稅賦較重，非國有企業稅賦較輕，難以形成公平有效的競爭，這樣就扼殺了國有企業自我發展的積極性。因此，建立各類企業間的公平稅賦意義重大。此外，還應盡量減少針對非國有經濟新興產業的優惠政策、稅收減免政策。過多的優惠政策、稅收減免政策，一方面意味著國家財政收入的流失，另一方面反映了行政手段對市場活動的干預，使沒有獲得稅收減免優惠政策的國有企業更加感到不公平。
2.清費立稅，減輕國有企業稅外負擔。國有企業除了預算內各項利稅的上繳外，還要負擔沉重的各項預算外非稅收入，包括基金、收費和攤派等，形成了稅費并重，甚至費稅倒掛的現象。沉重的稅外負擔吞噬了企業的利潤，削弱了企業的活力，阻礙了國有企業的發展。而且由于這部分資金長期游離于預算之外，脫離了政府的監管和控制，擾亂了我國財政秩序。經過改革，規范、完善的公共財政收入制度的建立，將減輕國有企業沉重的財政負擔。
3.完善個人所得稅征管制度，開征社會保險稅，推進國企改革。與西方的個人所得稅相比，我國的個人所得稅引起的收入再分配規模較小，涉及面較窄，沒有起到將國民收入應有份額從社會富裕階層向貧窮階層轉移的作用。為此，應進一步深化改革，主要是在技術上加以完善和加強征管，使其能夠實現其調節社會收入，為社會保障提供財力支持的職能。為了使國企改革到位，就必須建立起相應的社會保險制度以及開征社會保險稅。這樣，個人所得稅側重調劑社會成員之間的個人收入不平，社會保險稅側重調劑社會成員之間社會福利水平，防止個人在收入及福利方面的過分懸殊，為國企改革的深入進行創造穩定的環境，盡量減少國企改革引起的一部分社會成員的不滿。
三、從公共財政支出角度看國企改革
1.財政從生產領域走出來，從經營性和競爭性領域走出來。市場經濟體制下的公共財政，否定了財政以國家所有者的身份直接參與國有企業生產經營的運行方式，要求財政尊重和維護國有企業生產經營自，切實維護國有企業理財自，財政不再承擔彌補企業虧損的責任，擺脫國有企業對財政補貼的依賴性，迫使其提高自主經營意識，增強其抵御市場風險的能力，真正做到財政和企業分開。市場經濟體制下的公共財政，還要求財政從市場配置資源的經營性和競爭性領域退出來。隨著投融資體制改革的逐步到位，國有企業的生產經營、資本經營由企業自主解決，財政將致力于“市場失靈”問題的解決，側重宏觀調控。
2.增加對科研、教育等公共物品的提供，為國企改革注入活力。我國目前正處于轉軌時期，財政支出還遠遠不能滿足對公共物品的需求，使得公共財政的職能未能充分發揮。公共物品中的行政、公安、國防、公共衛生等的供給，是包括國有企業在內的每一個企業正常所需生產經營的宏觀環境。而科研、教育雖然不是純公共物品，但卻具有極大的溢出效應，所以應該成為新型公共財政支出體制中的側重點。增加對科研、教育的投入，加快人才培養，加強基礎研究和高新技術研究，查以推進企業技術創新，使國有企業能夠用高新技術改造傳統專業，促進產品升級換代。這些都為國有企業的發展注入了活力，為國有企業的進一步改革創造了條件。
3.增加公共財政的轉移性支出，為國企改革創造良好的外部環境。
(1)失業問題的解決。隨著國企改革的推進，越來越多的職工面臨下崗。失業問題已成為人們最關注的社會問題，事關整個社會的穩定。新型公共財政支出制度的建立，要求政府加大財政投入力度，創辦再就業工程，開展職業培訓、職業介紹，盡量促進勞動力市場的發展，使失業職工盡快成為勞動力市場“空缺”的合適人選。
(2)建立社會保障體系。從更廣泛的意義上說，公共財政支出改革的一項重大舉措就是增加財政轉移性支出在公共財政支出中的比例，建立、健全社會保障體系。我國的社會保障制度與西方的社會保障制度相比有明顯的差距。西方政府社會保障制度和個人所得稅相配合，是在全國范圍內大規模的收入和社會福利再分配，以保障低收入者基本生活水準和消費需要，緩和了社會矛盾，充當了宏觀經濟的“自動穩定器”。我國以往的社會保障對城市人口的福利起了很大的作用，但對那些真正需要“濟貧”的貧困人口并沒有產生太大的作用。社會保障性支出在發達國家財政支出中的比重為30％～50％，在發展中國家占20％左右，但在我國還不到2％。因此，必須將社會保障納入財政支出規劃，建立和完善與國企改革各項措施相配套的社會保障制度體系，為國企改革創造一個穩定的外部環境。國家介入社會保障有助于減輕國企作為社會保障的支付主體帶來的沉重負擔，彌補企業作為主體所造成的效率損失，使財政成為社會保障的堅強后盾。
關鍵詞：財產保險公司應收保費管理
近年來，我國財產保險公司的應收保費總量不斷增加，其表面上表現為保險責任與交費的時間差，背面則在于保險公司的財務管理中的一系列問題。加強應收保費的管理，對防范風險、提高公司競爭力有重要意義。
一、我國財產保險公司應收保費的現狀
應收保費是指保險合同已經生效、符合保費收入確認條件但尚未收到資金的保費，待以后收到保戶交納的保費時，沖減應收保費。投保人將風險轉嫁給保險公司，應收保費要對應相應保險單承保的風險責任。一般企業在取得收入的成本是已經發生、可準確計量的，確認收入的同時可確定盈利；而由于保險成本的事后確定性，取得保費收入的成本是對未來的一種估計，不能準確預計和計量。這與會計上的應收賬款所對應的已完成事項有本質的差異。在保險期限沒有結束前，應收保費不能按照簡單的應收款項處理。
從性質上看，應收保費是保險企業對投保人的一種債權，表現為保險責任與交費的時間差。但是部分財產保險公司利用應收保費賬戶進行相關財務處理，以達到逃避和謀利的目的。另外，由于人身保險合同生效需要合同成立與繳納保險費兩個條件，而財產保險合同的生效不需繳納保險費。只要保險合同成立，約定了保險責任起訖時間即生效。因此，應收保費比較嚴重的主要是財產保險公司。目前，關于應收保費在保費收入中的理想比重一般認為在3%-5%。人保系統把應收保費比率定為5%，而保監會下達給財產保險公司應收保費比率的底線定為8%。
實事上，我國財產保險公司應收保費比率過高且各財產保險公司之間不平衡。中國人保、平安保險、太平洋保險等公司低于認可標準8%。但中國人保是從原來的中國人民保險公司分立而來的，而一般公司分立時，會對其歷史上的財務包袱進行處理。平安保險和太平洋保險的數據是以集團公司為基準的，因壽險公司的應收保費比率低于財產保險公司，比率可能會被稀釋。比率遠高于8%的有中華聯合、香港民安、東京海上火災保險等。華泰、天安等公司的指標與8%較為接近。總體上看，幾家大的財產保險公司的指標要遠低于中小財產保險公司的同項指標，這反映出較為規范的內控管理。
從縱向看，多數財產保險公司各個年份的比率有較大的波動性。以平安保險為例，從1990年到1995年，應收保費比率較高，接近或高于9%，1994年甚至達到15.4%；而從1996年到2000年應收保費比率迅速下降到3%以下，2002年甚至只有0.90%；而在2003年該比率又有反彈趨勢，達到6.21%。比率的不穩定性可能與經濟環境及控制管理水平等因素有關。
應收保費的險種分布較集中，主要在機車險、企財產保險、貨運險等傳統險種上。由于國家規定交強險須先交保費再出單，一般不會出現應收保費，而車險中的商業險應收保費的比例就較高。另外，應收保費還呈現出季節性分布特點，往往年中比率高于年末，這與應收保費產生的時段及年終的大力清繳有關。
二、應收保費的產生
我國財產保險業近年均保持兩位數以上的增長率，2007年財產保險業保費收入更是達到了1997.73億元人民幣，逼近2000億元大關。保險收入的增加帶動了應收保費的增加。就應收保費的會計意義，可按產生的原因將其分為正常的應收保費和不正常的應收保費。
1、正常的應收保費
（1）信用政策形成的應收保費。由于展業和市場競爭的需要，財產保險公司針對一些大客戶簽發的機車險、企業財產保險、貨運險的大額保單或招投標業務，會在保險費率和保險交納期限上給予優惠，從而形成部分應收保費。
（2）正常的流轉過程中形成的應收保費。保費在正常的流轉過程中，由于出單與結算之間的時間差以及保單在流轉過程中的正常失誤如網點保費結算滯后，也會形成應收保費。有些保險業務如個人住房按揭險、貨運險、航運險等業務是通過銀行、郵政及交通運輸部門等中介網點代辦代收的，而財險公司與中介的結算慣例通常是月結或季結。保險中介的介入增加了保費從投保人到保險人的環節，減緩了資金流通速度，導致保費結算期限較長從而產生應收保費。另外，一些不能在業務處理系統直接出單的保險業務，如某些業務、定額保險，要進行手工補錄，由于補錄時間緊、工作量大等原因補錄數據不到位，未能及時進行收付保費的結轉確認，也會產生應收保費。
（3）系統處理方式和操作失誤產生的應收保費。由于財產保險公司的業務系統與財務系統已經實現了無縫對接，業務系統中每錄入一張保單，財務系統就會自動確認保費收入。在實際操作過程中，錄單操作失誤（錄入的信息不能隨便刪除）及復核把關不嚴，導致同一張保單重復錄入，財務系統相應進行多次確認，從而虛增一部分應收保費。
2、非正常的應收保費
財產保險公司的應收保費中相當部分是不正常的，根據其產生的原因可以分為以下幾類。
（1）惡意拖欠行為產生的應收保費。部分投保人以各種借口比如經營狀況不佳、資金周轉困難惡意拖欠保費。有些人出于提高傭金、甚至侵吞保費的目的，進行隱瞞欺騙，不按時向保險公司劃轉保費。因拖欠而形成的應收保費，壞賬率往往較高。而在清收過程中財產保險公司又畏懼訴訟成本，一般不通過法律途徑加以解決，進一步縱容了投保人和人的拖欠行為。
（2）保險公司的違規造假行為形成應收保費。由于各保險公司的產品費率和支付給人手續費的最高限額均由保監會審批，部分財產保險公司為了擴大銷售額，承諾給予保費回扣或變相降低費率，即“暗返”。利用虛掛應收保費的方式支付給人法律規定以外的高額手續費，這部分多支付的手續費以應收保費的形式存在，實際上卻不能收回，徹底成為了壞賬。另一方面，保險機構索要高額手續費，為躲避監管機構的檢查，在會計上以掛應收保費的形式對支付的費用進行處理，但實際上已無法收回；還有一些保險公司通過出具批單反向沖減保費收入，達到“暗返”的目的。基層保險機構為完成上級規定的指標任務，達到多提費用的目的，通過“應收保費”賬戶進行造假。以上情況產生的應收保費通常被稱為“虛應收”。這也是監管部門對應收保費監管的重點部分。
（3）營銷人員變動導致的應收保費。保險營銷人員的流動非常頻繁，部分財產保險公司對業務員缺乏有效的管理。一旦營銷人
員變動，就有可能留下一部分保單因客戶資料遺失而無法收款。
三、不良應收保費的影響
應收保費的數量太多，甚至發生很多不正常的應收保費時，會對財產保險公司造成不良影響。
1、降低會計信息真實性
一方面，應收保費長期掛賬，虛增了保費收入；另一方面，由于業務系統的設置，部分財產保險公司由于應付未付的批減保費會存在一部分負數的應收保費。這實際上是財產保險公司的一項債務，而正數的應收保費是一項債權，兩者對應的債權人和債務人通常不是同一人，不能直接抵減。如財產保險公司直接沖減正數的應收保費，會降低應收保費數據的真實性。
2、加大了企業的財務風險
第一，它直接造成了現金流的減少。應收保費占用了保險公司正常的現金流，公司可能因現金周轉困難而出現支付危機。另外應收保費缺乏流動性和收益性，直接影響了保險公司的資產質量。第二，加大了企業償付風險，不利于正常的賠付。對于已生效但尚未收到保費的財產保險保單，一旦出險，保險人就需承擔響應的賠付責任，而應收保費造成的大量未收回的資金則給正常賠付增加了壓力。第三，保監會的《保險公司償付能力額度及監管指標管理規定》對保險公司的償付能力有著嚴格的規定，大量的應收保費直接影響公司的償付能力。再次，應收保費作為收入雖未收到款項，但保險公司須據此預繳營業稅和所得稅，增加了經費負擔。第四，無論是否收到款項均要進行分保（再保險），又增加了保險公司的分保成本。第五，應收保費易誘發經濟犯罪。應收保費的長期大量存在，有可能給不法分子貪污挪用、弄虛作假提供了可乘之機，如已經收到資金而不入賬，或未繳費出險時，用賠款沖抵應收保費。
四、針對不良應收保費所采取的對策
由于過多的應收保費給財產保險公司造成不良影響，為了防范經營風險，提高企業的競爭力，應從以下幾個方面入手加強應收保費的管理。
1、加大保險宣傳力度和提高誠信的投入
部分客戶片面認為投了保就有保障，繳費的時間不是決定因素。對此保險公司要加大宣傳，鼓勵主動繳費，消除產生應收保費的客戶因素。另外，樹立全員防范經營風險的意識，實現穩健經營、風險可控的發展。
2、根據投保業務的質量進行有選擇的承保
在擴大市場份額和業務規模的同時還要考慮成本效益原則。首先，保險公司要在收入和費用、規模與效益之間找到一個平衡點。其次培養業務員對企業的責任感。按照保戶信譽程度、償債能力、當前財務狀況和實際支付保費的能力制定信用政策，降低應收保費產生的可能性，從而確保保費的實收率。
3、充分利用特別約定
利用特別約定可以有效提高應收保費的實收率。比如，在特別約定中增加保單生效或失效的條件，以減少在不能按規定時間收取保費時的保險責任；在特別約定中增加繳費時間，以及未繳費合同失效條款，以減少保險責任，促進保費的及時回收。
4、建立科學的回收管理機制
應收保費發生后，保險公司應采取各種措施，盡量爭取按期收回保費。有效的措施包括對回收情況的監督、提取壞賬準備和制定適當的收賬政策。在制定收賬政策時，要以應收保費總成本最小化為原則，在收賬費用和所減少壞賬損失之間做出權衡。
5、完善公司內部控制體系
通過開展應收保費的審計調查工作，摸清應收保費的底線，了解其管理現狀。保險公司各部門之間要積極配合，以公司利益為重，加強風險管控，有力推動應收保費的管理工作。
通過上述措施的結合使用，可以有效降低不良保費的比重，將其保持在合理的范圍內，這對我國財產保險企業的健康發展以及進一步提高其自身的競爭力有著重要的現實意義。
【參考文獻】
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[3]鄔潤龍：應收保費認可標準初探[J].上海保險，2005（4）.
一、工商行政執法自由裁量權存在的必要性
1、隨著現代社會經濟和科技的發展，工商行政管理部門監督和管理社會生活的職能和范圍不斷擴大，需要相應的自由裁量權，從而與日新月異的現實相適應。
2、效率是行政的生命。賦予工商行政管理部門以自由裁量的權力，能使其審時度勢地及時處理問題，維護社會主義市場經濟秩序的健康運行。
3、從法律本身而言，面對復雜的社會關系，法律法規不能概括完美，羅列窮盡，做出非常細致的規定。因此，從立法技術上看，有限的法律只能做出一些較原則的規定（法律的穩定性），做出可供選擇的措施和上下活動的幅度，促使行政主體靈活機動地因人因事做出更有成效的管理（現實的變動性）。
二、工商行政執法自由裁量權行使中的問題
在工商行政執法中，自由裁量權每時都在行使之中，它有效增強了執法辦案的準確性和靈活性。但是，也確實存在著很多問題。工商執法人員受地方保護主義干擾，執法難，難執法；說情風盛行，執法不能到位；受地方經濟不發達影響，違者難以承受；極少數執法人員素質低，有隨意減免等現象，造成自由裁量隨意性大。從行政自由裁量權自身“自由”屬性看，存在著職權濫用的條件（法條的相對模糊和相對抽象）。在實踐中具體表現為：有些執法人員在執法過程中以合法為名行不合法之實問題；對公民、法人和其他組織的合法權益造成侵害問題；少數人在“合法”執法的外殼保護下，運用自由裁量權恣意妄行，為小集體、個人撈取好處的問題，等等。自由裁量權的濫用，負面效應主要有：一是不利于社會秩序的穩定。因為濫用行政處罰自由裁量權，處理問題隨意性很大，畸輕畸重，反復無常，不同情況相同處理，相同情況不同對待，引起群眾懷疑、不信任，產生對立情緒，不配合工商執法，行政違法行為增多，導致經濟秩序的不穩定；二是助長特權思想，滋生腐敗，影響黨和政府的形象。
三、正確行使自由裁量權的基本原則
從權力的本身屬性來看，任何一項權力都是有腐蝕性和侵犯性，總是趨于濫用。由于自由裁量權的靈活性又決定了它的更易于被濫用。自由裁量權的濫用構成的違法往往是隱蔽的，不易為人們所識破。在現實生活中相應的法律法規對行政自由裁量權的約束較少，給自由裁量權的被濫用留下了隱患。在實際執法中，由于地域不同、個人素質和價值取向不同，導致對法律法規的理解不同，從而也會產生自由裁量權的被濫用。故此，正確地行使自由裁量權須遵循以下原則和標準：
第一，是否符合立法目的。任何法律法規在授予行政機關自由裁量權時，都有其內在目的。工商機關在行使自由裁量權時，必須正確理解授權機關的立法意圖和精神實質。反之，即構成濫用自由裁量權。如為罰款而罰款，為完成罰款任務而執法，即屬此種情形。
第二，是否考慮相關因素。在行使自由裁量權時，必須考慮到一切應當考慮的因素，進而做出綜合判斷。未正確考慮相關因素的表現為兩個方面：其一是考慮了不相關因素。如政治因素吊銷個體營業執照。其二是忽略了相關因素。如公司超范圍經營，其產品是否是抵賬造成的。
第三，是否基于正當的考慮。如果具體行政執法行為并不是經過慎重的理性思考與衡量的過程，而是憑著主觀直覺或臆斷做出自由裁量決定。如當事人違法事實輕微，卻被處以最高額的處罰，顯屬對自由裁量權的濫用。
第四，是否濫用程序，包括不正當的遲延和不正當的步驟、方式等。如在法律沒有明確規定具體執法行為期限的情況下，無故拖延或置之不理。如《商標法》、《產品質量法》等，都賦予工商部門有查封扣押權，但卻無期限規定。實際操作中應不超出2個月，特處情況，不超出3個月為妥。
第五，是否符合社會客觀規律。客觀規律是指每件事項的自然活動過程。如責令當事人撤除侵權商品上的商標標識，應視數量的多少而定，不能要求3分鐘內完成。
第六，是否符合情理，包括對當事人是否平等對待，運用自由裁量權行為之間是否保持一定的連續性。
四、規范自由裁量權行使之對策
正確行使自由裁量權，除弄清立法意圖、端正執法觀念、強化司法監督外，筆者認為重點還應放在“立法”上，從源頭上解決自由裁量權過于“自由”的問題，使之具體化、規范化，具有較強的可操作性。
1、編制案例。借鑒最高人民法院《最高人民法院案例選編》，由國家總局或各省局編制《工商行政管理案例選編》，以案釋法，指導基層。雖說我國實行的是成文法（大陸法系），《選編》不具有法律效力，但對各級工商部門的執法辦案所具有的指導作用，顯而易見。最起碼，不至于同樣的案件，結果相反或畸輕畸重。
2、制定規范性文件，明晰和界定“概括性”和“模糊性”的法律詞語。在這方面，國家總局可參照最高人民法院的做法。最高人民法院為確保我國成百上千部的法律法規統一、合法、公正的實施，經常有關司法解釋。如《關于實施┄┄若干問題的意見》、《關于┄┄具體應用法律若干問題的解釋》、《關于實施┄┄若干問題的解釋》。以無照經營為例，可制發《關于查處無照經營若干問題的意見》，對無照經營在什么情況下，達到什么條件，予以何種（種類、幅度）處罰，分門別類，予以明晰，確立具體的標準。當然，這是一項艱巨的工作，同時也是一項偉大的工作。
“徒法不足以自行”。配套的法律文件，構成一個由不同層級組成的法律體系（法律、法規、規章、規范性文件）。層級低的規范性文件，可隨著形勢的發展廢、改、立，以適應不斷變化的現實，從而也可以克服法律因穩定性較強所具有的局限性。如果不便于做出硬性規定，至少應有一個參照標準，作為指導性的意見。如最常見的“情節輕微”、“情節惡劣”，由于沒有一個參照標準，在實際執法辦案中，“自由裁量”已演變為“任意裁量”，造成混亂，就不足為奇了。
3、實行定量分析，定性與定量相結合。《行政處罰法》第四條規定了行政處罰應考慮的基本因素“違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度”，工商部門可根據以上基本因素，各因素之主次情況及所占比重等，以綜合評定的方式來確定一個可供操作的處罰標準，這樣，不僅便于執法人員操作，也便于實現行政處罰的統一。可設想建立這樣一個公式，猶如單位對每位職工進行的工資核算，工齡、級別、職務、任職年限等各種情況按不同的標準、檔次逐一對應，其總和即是該同志的應得工資。這里有個前提，須首先對法定的考慮因素制定標準，予以量化（前面已述）。以“無照經營”為例，其應考慮的法定因素為“無照經營的事實、性質、情節、后果”（何人、何事、何地、何時、何因、何情、何果）。以“情節”為例，可分為“輕微、一般、比較惡劣、惡劣”四檔。再對這四檔予以明晰，確定其具體內容。以“輕微”為例，時間短（15天以內）、規模小（資產500元以內）、違法獲利少（100元以內）、未出售假冒偽劣產品、消費者無投訴、第一次違法或不知道違法、有立功表現、主動消除或減輕違法行為危害后果等。其余，以此類推。
行政處罰自由裁量對應表
事實性質情節后果
20%以下一般一般輕微輕微
20%--50%較大較重一般一般
50%--80%嚴重嚴重比較惡劣比較嚴重
80%以上重大惡劣惡劣嚴重
根據上述分析，以“無照經營”為例，舉例如下：王某待業，在家無照經營小百貨，20日后被查，其間獲利200元。在處理時，應首先對其違法所得予以沒收，同時可處以20%以下的罰款，即1000元（5000元×20%）以下的罰款。考慮其情節“輕微”（原因、規模等），罰款額應掌握在500元（20%中的50%）以下，總的罰沒款最高額不超出700元為妥。若王某及時改正（如補辦執照），可免于罰款，以僅沒收違法所得即可。
論文關鍵詞 婚前財產 公證 完善措施
婚前財產公證是指公證機構依法對夫妻（未婚夫妻）雙方各自婚前財產、債務的范圍和權利歸屬問題所達成的協議的真實性、合法性予以證明的活動。雖然我國現行的《婚姻法》已明確規定婚前財產屬于夫或妻個人所有，但是由于在婚姻關系存續期間長期共同使用、消耗、變更上述財產，使得如何認定婚前財產的范圍和產權歸屬成為一個棘手的問題。婚前財產公證可以很好地解決這個問題，它的實施與應用與當前市場經濟的發展是相適應的，與當前社會的發展及人們的思想變化相吻合。然而，由于婚前財產公證的發展時期較短，尚不算十分成熟，而人們對其需求與要求卻越來越高，為此其在發展與應用過程中各式各樣的問題也逐漸地暴露出來，需要更多的有識之士及法律工作者為之努力，解決問題，完善各相關法律體系，使之更好地為廣大人民所服務。
一、婚前財產公證所存在的問題
社會文明與市場經濟的快速發展，為人們帶來了更加豐富的內容，也給人們越來越多的選擇。在選擇面前，人們總是容易迷失與難以取舍，正如婚前財產公證，是要愛情還是財產？雖然，婚前財產公證，并不是要讓人們在此二者之間做出選擇，但卻對人們的婚姻發出了挑戰。雖然，婚前財產公證有利地明確了夫妻雙方的財產關系，對夫妻雙方都具要約束力，減少了離婚后的財產糾紛問題，有效地提高了司法工作效率，但對夫妻雙方的沖擊力也不小，其主要問題主要表現在：
（一）婚姻更為現實，與和諧社會所倡導的理念不相符
在婚前財產公證面前，婚姻更為現實，這種現實很容易使夫妻雙方，或正準備結婚的未婚夫妻之間產生懷疑，使彼此不再似相戀相愛時那么相互信任，對婚姻的信心也隨之降低，這不僅不利于夫妻之間感情的唯系與發展，更有可能會傷害到彼此之間的感情，最終導致分手或離婚，離婚率不斷上升。在現實生活中，此種現象屢見不鮮。顯然，這與和諧社會所倡導的和諧理念是不相符的，有礙于和諧社會的發展，不利于社會的穩定。社會是由一個又一個家庭所組成的，家庭不穩定現象越多，則社會的穩定也將無從說起。在保障婚姻與個人權利的同時，如何確保夫妻雙方的彼此信任，這將是一個大課題，是一個全民、全社會的問題，亟待我們去解決。
（二）缺乏年限的限制將可能造成婚姻雙方的不公平
在實際工作中，曾經遇到這樣一個問題：夫妻雙方在結婚前已經做了婚前財產公證。然而，多年以后，甲方要拋棄乙方及其子女，可是卻因為之前所做的婚前財產公證，致使無過錯的乙方及其子女在離婚后一無所有。這顯然有悖于法律的公平、有失于公證制度的建立初衷。為此，本文認為，相關部門及法律工作者能對此點引起重視，一起為婚前財產公證設立一個年限，確保夫妻雙方的合法權益得到保護。
（三）婚前財產公證的范圍過于狹隘，無形財產未能得到有效監督
隨著社會的發展，無形財產的發展速度更是可觀，數量越來越大，所起的作用也越來越重要。而就目前而言我國婚前財產的公證僅限于有形財產，而如何保護無形財產，是婚前財產公證尚待解決的問題，因此它有可能在平衡雙方利益時出現一定程度的不公平，即婚前財產公證在一定程度上是對夫妻雙方財產權利的保護，但目前而言這個保護對象和范圍是比較有限的。這需要立法和司法解釋的制定從而彌補法律漏洞，促進社會和諧發展。
二、完善婚前財產公證的措施和設想
婚前財產公證制度的建立其主要意義在于：一是明確夫妻雙方的財產關系，可以有效避免不必要的家庭財產紛爭；二是當在家庭債權債務訴訟發生時，可以避免將其作為夫妻共同財產或家庭共同財產抵債。因此，為了更好地將婚前財產公證制度落到實處，充分挖掘婚前財產公證制度的意義及其作用，避免上述問題的產生，本文認為，公證員在辦理婚前財產公證時除了要認真審查當事人是否具有主體資格、其意思表示是否真實、協議內容是否不違背法律和社會公共利益外，還應進一步針對前面提到的婚前財產協議中急待完善的內容，引導當事人制定更加全面、公平、公正的協議。只有這樣才能更加充分發揮婚前財產公證的意義及其作用。在此，本文結合多年的公證工作實踐，提出幾點建議及措施：
（一）注意審查當事人申辦婚前財產公證的真實原因
在多年的公證實踐中，我們發現申辦婚前財產公證有許多是由財產較多的一方提出申請，另一方迫于各種壓力，雖然一同前來但態度較為勉強，神情落寞。公證員針對這種情況應認真詢問雙方申辦的真實原因是什么，必要時可以對當事人進行心理疏導，使他們了解婚前財產公證有助于明確雙方婚前財產的數量、范圍、價值和產權歸屬，是解決婚姻、財產糾紛的可靠法律依據，對于穩定家庭關系和財產關系、預防婚姻糾紛、保護夫妻雙方的合法權益、促進社會的安定穩定具有積極的作用。引導當事人在自愿的基礎上簽定協議。一旦發現有任何一方是迫于壓力而非出于自愿前來辦理或者基于某種目的希望利用婚前財產協議達到逃避債務等非法目的的則應堅決拒絕辦理。
（二）嚴格審查婚前財產協議內容，為雙方當事人把好第一道關
當前在辦理婚前財產公證時，公證員往往是根據當事人雙方已經擬好的協議，稍作審查，只要內容不違背法律，雙方當事人沒有異義就為其辦理相關的公證手續。許多協議內容含糊不清，甚至沒有明確的標的，僅籠統地表述為某人名下的財產如何處分、債務如何分擔。然而，在很多情況下，雙方當事人對彼此的財產關系、債務關系等并不像自己想像中的了解，這對夫妻雙方其實是一種潛在的風險，特別是財產少的一方，弱勢的一方，其權益更容易受到傷害。因此，為了確保當事人雙方對協議內容確保無爭議，則需要公證員除了當面征詢雙方當事人的意見時，更應該認真、詳細地對整個協議內容進行嚴格審查，確保協議內容中的文字表述清楚、準確并符合公平、公證的基本法律原則。結合前面所說的婚前財產公證存在的問題，本文認為在婚前財產協議內容的審查上應該從以下幾個方面加以完善：
1.明確約定婚前財產公證的標的
為保證婚前財產公證的合法、真實、有效性，公證員應當引導當事人在婚前財產協議中明確將財產的種類一一列舉，盡可能寫得具體、明確，從而最大程度上確保婚姻弱勢一方的利益，不因不了解對方的財產狀況盲目簽定協議，將來后悔莫及。對對方有意隱瞞的財產，因協議中沒有提及，將來還有獲取的機會。公證員在審查時也應注意審查約定財產的客體必須是夫妻財產，而不是屬于家庭成員的財產和他人所有的財產。
2.注意提醒申辦婚前財產公證的當事人
即可以在協議中約定婚前財產歸各自所有，也可以在協議中約定婚前財產歸雙方共同所有甚至歸對方個人所有。這是法律賦予當事人的權利，卻常常為當事人所不知。公證員在辦理此類公證時應及時告知當事人以便他們做出選擇。在實踐中，不少夫妻（未婚夫妻）為了體現二人患難與共的決心，也常常自愿將夫或妻一方的財產約定為雙方共有。
3.約定婚前財產協議的有效年限
多年辦理公證的過程中，本人未曾見過有人能在婚前財產協議中約定協議的有效期，往往是一張協議、終身有效。然而在現實生活中卻常常發生事過境遷的情形。若干年后，雙方的感情和經濟狀況都可能發生很大的變化，此時協議內容可能已無法體現雙方或一方的真實意愿。應當在婚前財產協議中設立一個年限，給雙方一個反悔的機會。年限到了，若一方或雙方對協議條款產生爭議，可重新訂立新的協議。否則，一紙保終身對夫妻雙方都是不公平的，特別對弱勢一方的權益更是得不到有效的保護。
4.注意審查再婚當事人提供的財產權利憑證
在辦理婚前財產公證時，曾出現過當事人財產無產權的糾紛，且這種情況也是時有發生。為此，本文認為，公證員在辦理婚前財產公證時，特別是再婚當事人，更應對其提供的財產權利憑證進行認真且嚴格的審查。這樣才能有效地避免財產無產權糾紛的發生，將這種糾紛消滅在源頭，才能真正起到防患于未然的作用。
（三）進一步完善相應的法律法規
有效的法律政策，能夠使公民們更加具體地了解處理婚姻財產糾紛問題，能夠完善婚前財產公證。如今的婚前財產公證，法律程序公正嚴謹，要求簽訂協議的必須是當事人，不允許其他委托或人進行簽訂；限制不具備民事行為能力的公民進行簽訂。在不違背婚前財產公證原則和宗旨的前提下，制定或是增加有效地法律政策，有利于在監督夫妻雙方執行法律義務。
1.將無形財產納入其財產保護范圍
隨著社會的發展，人們的財產更多偏向于無形財產。因此，將無形財產納入婚前財產公證保護范圍內更適合當前社會的發展及人們的需要。這既是完善婚前財產公證制度的重要內容，更是時展的趨勢所須。當前，結婚男女雙方的婚前資產一般包括有形財產和無形財產，這些都屬于法律保護的范圍。可是，隨著人們法律維權意識的不斷增強，不僅僅只關注金錢、房產、車權等固定有形資產，也開始關注到著作權、肖像權等無形的資產，這類無形資產同樣具有極大的經濟利益，所以，在婚前財產協議中應盡量引導當事人將無形資產寫入協議中。
2.進一步完善財產補償制度