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【關鍵詞】創業板;監管;信息披露;保薦;機構投資者
2009年3月31日,中國證監會了《首次公開發行股票并在創業板上市管理暫行辦法》,自5月1日起正式實施。《辦法》共分為6章58條,對擬到創業板上市企業的發行、信息披露、監督管理和法律責任等方面進行了詳細規定。4月又了修改后的《發審委辦法》和《保薦辦法》公開征求意見。我國創業板市場的推出要求有關部門進一步協調創業板上市公司和投資者之間的關系,發揮中介機構的作用,完善適應創業板市場監管的法律制度,從而在新興經濟格局下對創業板進行有效的監管,發揮創業板的實效。
從海外的實踐經驗來看,創業板的監管模式主要分為三種:
(一)自律型監管模式
自律型監管模式指創業板市場的監管任務主要由證券交易所、證券業協會等自律性組織來承擔,政府僅制定必要的相關法規,不設立專門的證券管理機關進行干預,強調市場主體自我約束、自我發展的一種管理模式。英國和新加坡等地的自律監管體系比較完善,創業板市場采用自律型監管模式適應其市場發展。
自律型監管模式下,信息反饋時間快,監管效率高;有利于發揮市場參與主體的主動性,防止監管過嚴或者監管不當對創業板市場發展造成的阻礙;交易所等市場參與者直接作為一線監管機構,可在一定程度上減少信息的不對稱問題,將違規操作、過度投機、損害中小投資者利益等事件也置于廣泛的監管之下。
(二)集中型監管模式
集中型監管模式指政府作為監管證券市場的主導者,通過制定專門的證券監管法律規范,成立統一的證監管機構對創業板市場進行集中監管,其他自律型組織起輔助作用的模式。美國的NASDAQ市場由全美證券交易商協會負責管理,但是受美國證券交易委員會的監管,是集中型監管模式的代表。
集中型監管模式中創業板市場監管具有較高的權威性和超脫性。集中立法為市場主體的可為與不可為提供了明確的法律依椐,由于監管機構不參與市場運作,能夠更好地維護市場“三公”原則和投資者的利益,但是政府對證券市場干預較多,不利于發揮市場參與者的能動性,難以對市場變化作出及時反應。
(三)分級監管模式
分級監管模式將對創業板市場的監管分為一線監管和二線監管,由證券交易所、證券業協會等自律組織負責一線監管,根據法律授權監管上市公司和上市程序;由政府專設的監管機構負責二線監管,作為法定機構承擔執行法律的職責。德國是最早實施分級監管的國家,目前香港等大部分亞洲地區的創業板市場采用這種監管模式。
分級監管模式采用“監管、自律雙重監管”架構,結合以上兩種監管模式的優點,以監管促進自律機構的自我管理,能夠形成涵蓋應予納入監管的一切行為的較完善的監管法律體系,因此成為世界上創業板市場監管模式的發展方向,我國的創業板監管也應采用此種模式。
借鑒國外的經驗,結合我國的實際情況,依據公開、公平、公正原則,依法監管原則,信息披露原則,“買者自負”原則從以下方面完善我國的創業板市場監管法律制度:
(一)增強創業板的透明度,建立完善的信息披露制度。
信息披露制度源于英國,作為法律制度被確認始于美國,現在各國的理念都認可信息披露是創業板存在和發展的基石,我國創業板監管規則征求意見的過程中,也多方認為,增強透明度是我國創業板監管的重心所在。
我國最新頒布的創業板監管規則中對信息披露除了沿襲主板市場的相關規定外,要求“發行人的控股股東、實際控制人應當對招股說明書出具確認意見,并簽名、蓋章”,擴大了投資者的信息接觸面,也將創業板市場易發生的操縱上市公司等潛在犯罪的責任主體拓寬;并針對公眾傳媒出現對股票價格有重大影響的誤導性消息等事件,規定限制發行人及與本發行有關的當事人以廣告、說明會等方式為公開發行股票進行宣傳。
我國創業板是在金融危機的經濟環境下推出的,為了充分發揮創業板的作用,其信息披露的具體規則應該適應其特點制定:
(1)強調風險披露和提示。風險是創業板公司信息披露的焦點。創業板市場信息披露規則應明確風險披露的范圍,例如有關市場營銷、技術、財務、法律、公司核心人員的更換等可能影響投資者判斷的重大不確定性因素,并要求發行人對這些風險因素進行定量分析或定性描述。
(2)強調成長性信息的披露。高成長性是創業板上市公司的特點。創業板市場信息披露應該要求發行人披露反映企業短期發展歷程的活躍業務記錄和展現企業發展潛力的業務發展目標,更應當強調上市公司及其所屬行業在科技含量、成長性和穩定性、市場競爭狀況和盈利能力方面的信息。
(3)強調信息披露的時效性。信息披露的時效性影響投資者對風險的判斷。多數創業板市場如香港創業板市場、德國新市場、東京證券交易所,不僅要求上市公司披露年報、中期報告,還要求披露季度報告。而且年報和中報的披露時間較主板市場也將相應縮短。
(4)強調對信息披露的事先監督。主板市場對于信息披露的監管多停留在事后查處上,事前的有效預防和主動檢查不足,創業板市場應加強對信息披露的事先監督,促使市場主體按法定要求行為,從而減輕虛假信息帶給市場的巨幅波動,有利于證券市場的穩定,又可保障投資者的合法權益。
(二)強化中介機構責任,完善保薦人制度。
創業板市場的中介機構參與企業上市的全過程,有進行信息披露及監管的便利條件。強化保薦人、會計師事務所、律師事務所在創業板監管上的責任,能夠減輕監管機構的負擔,降低信息使用者獲取信息的成本,減少不必要信息披露和違規操作導致的資源浪費,提高創業板監管的整體效率。
根據證監會發言人表示,按創業板市場建設總體安排,考慮到創業板保薦機構和保薦代表人的資格管理、業務組織和協調等方面與主板總體一致,保薦的原則、理念和內容也與主板沒有明顯差異,創業板執行現行的保薦制度,并結合創業板的特點對《保薦辦法》進行適當修改,以切實發揮保薦人在創業板市場建設中的作用。
我國修改后的《保薦辦法》印證了之前證監會發言人提出的“允許創業板在保薦代表人簽字權問題上突破‘一次一家’的限制”,并減輕了保薦人對于上市公司業績變臉的責任。例如規定“發行人上市當年營業利潤比上年下滑50%以上的,將對相關保薦代表人采取相應監管措施”的條款不適用于創業板。
根據皮海洲的觀點,創業板的風險遠遠大于主板,保薦機構與保薦人理應承擔比主板市場更大的責任。根據創業板的門檻設置,那些符合上市條件的企業,基本上也是發展相對成熟的企業。這樣的企業,雖然也會出現業績波動現象,但在企業正常發展的情況下,出現業績下滑50%以上的可能性甚小。《保薦辦法》缺乏的就是對保薦機構及保薦人的懲處措施,使保薦機構與保薦人基本上處于無責或責任很小狀態,修改后的《保薦辦法》連發行人上市當年業績大幅變臉這樣的事情也不追究保薦代表人的責任,令人質疑保薦制度的進步。
筆者同意上述觀點,認為我國創業板的監管應強化保薦人的責任,正是因為創業板企業業績具有不穩定性,加上新頒布的管理辦法對上市公司準入條件進行的調整,更需要保薦機構嚴格挑選的符合上市條件的企業。可以采取分級監管的模式,將保薦人和保薦機構納入到我國的一線監管機構中來,賦予其一定的監管權限令其輔助自律機構對上市公司進行監管,并要求對其自身的監管以及自律機構負責,從而防止保薦人將業績不佳的中小企業包裝上市后脫逃責任。
但《保薦辦法》也沒有為中小企業上市提供方便就一味減輕保薦人責任,考慮到創業板公司規模小、風險高的因素,將創業板上市公司的持續督導期較主板延長了1年,以提高創業板公司規范運作的水平,規定“首次公開發行股票并在創業板上市的,持續督導的期間為證券上市當年剩余時間及其后3個完整會計年度;創業板上市公司發行新股、可轉換公司債券的,持續督導的期間為證券上市當年剩余時間及其后2個完整會計年度”,并將實行保薦機構對發行人信息披露跟蹤報告制度等,從而深化信息披露,充分發揮保薦機構持續督導的作用。
(三)培養成熟的投資人隊伍,發展機構投資者。
我國證監會擬設立投資人準入制度,目前還沒有確定散戶是否可以投資創業板,但出臺投資者準入制度后,暫時不符合準入規定的投資者仍然可以通過基金或者其他的方式間接進入創業板。
創業板上市條件低于主板上市條件,因而風險性加大,加之企業多在高科技領域活動,信息披露的監管還不完善,對上市公司的價值更加難以判斷。在成熟的證券市場中,機構投資者才是真正的需求主體,設立投資者準入門檻,發展壯大機構投資者的實力是實現證券市場穩定發展的重要保證,需要加強對機構投資者的培育與發展,引導投資行為趨向理性化。
(1)繼續發展風險投資基金和高科技發展基金等風險投資機構,擴大基金規模,使這些熟悉投資技巧,善于控制投資風險的機構投資者成為創業版市場的主要投資者從而達到穩定市場、使創業板市場投資行為更趨向理性化的目的。
(2)引導國際資本流向我國的創業板市場。在金融危機的經濟環境下,以美國為首的發達國家出現經濟衰退,證券市場縮水嚴重,國際資本向中國等新興市場流動。我國應借此擴大創業板市場的資金來源,有效地支撐上市企業的融資活動,并借此學習、借鑒外國投資機構的投資理念等提高我國機構投資者的從業水平。
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[關鍵詞]依法治國；市場監管；回應性監管；食品安全
[中圖分類號]D035
[文獻標識碼]A
[文章編號]1006-0863（2015）05-0044-05
2014年的福喜事件、轉基因食品安全、微生物污染、臺灣餿水油事件、食品摻假事件等食品安全事件頻頻曝光，中國食品安全堪憂。這使我們聯想到2013年8月特大病死豬肉案，所涉豬肉售往蘇皖豫魯4省9個市縣。荒唐的是在這起案件偵破之前，地方食品安全監管部門無一察覺。根據我國現行的食品安全管理體制，從養殖到屠宰、加工、流通、銷售、消費等環節是在包括檢疫、商務、質檢、工商、衛生、食品藥品監督、城管等不同部門。這起案件中監管部門集體失靈。相關部門以“不知道”“不清楚”等模糊的回答面對各種質疑。
據統計，2014年中國全面小康進程中“最受關注的十大焦點問題”，即食品安全（55.1%）、腐敗問題（48%）、物價（43.4%）、房價（41.2%）、醫療改革（40.5%）、貧富差距（36.90/0）、環境保護（36.5%）、就業問題（33.2%）、社會保障（31.50/0）、社會道德風氣（31.1%）。
其中，食品安全居首位。食品安全是關系國計民生的重要方面，是國家大安全視角中重要的國家安全治理領域，也是市場監管的一個重要方面。正如亞當?斯密所述，“我們每天所需的食料和飲料，不是出自屠夫、釀酒家或烙面師的恩惠，而是出自他們自利的打算。我們不說喚起他們利他心的話，而說他們利己心的話。我們不說自己有需要，而說對他們有利。”市場主體為了追逐自身私利最大化，不可避免的會出現損人利己，甚至鋌而走險做出傷天害理的違法亂紀行為。2014年發生的各類食品安全案例都證明了市場主體在追求自身利益最大化時真的會選擇鋌而走險。為了有效遏制這類事件的發生，我們必須進行有效的市場監管。市場監管法律制度是有效市場監管的重要前提與基礎。要真正建立以高效為核心的市場監管法律制度，真正實現市場的公平、公正和有序。
目前，我國市場監管改革正在各地進行，出現了“三合一模式”、“三輪驅動”等地方特色的市場監管改革并在各地發揮一定的作用。但這些改革探索更多地局限在狹義的市場概念以及監管執法層面，廣義的市場監管革新不管在實踐層面，還是在理論層面都需要進一步明確相關維度。十八屆四中全會后，國家全面推進依法治國。為實現合理高效的市場監管，我們必須在依法治國背景下，分析當前我國的市場監管，譬如監管理念是否契合市場經濟的需求，政府監管機構的設置是否得當，監管體制是否合理，監管主體的監管權的配置是否科學、多元化的監管體系是否發揮了應有的作用，并在此基礎上明確市場監管的維度。楊炳霖曾指出，監管是典型的跨學科研究領域。目前加強監管治理體系的需要還存在不足，即：（l）占主導地位的管制經濟學監管更適用于經濟性監管，而當前我國社會性監管領域問題更突出，譬如安全生產、環境保護、食品安全等；（2）目前普遍秉持狹義的“政府監管”范式。即理論研究大多局限在政府監管層面。此外，從發達國家的市場監管發展歷程來看，他們大多經歷“經濟性監管――放松監管――縮小經濟性監管，擴大社會性監管”的發展路線，雖然發展日趨成熟，但仍處在不斷的改革與發展的進程中。我國不斷出現的食品安全事件，加之上述兩個不足正說明在依法治國的背景下，進一步明確我國市場監管維度是十分必要的。
一、監管模式：打破傳統政府監管，構建社會多元監管
傳統的監管理念認為，監管是政府或公共機構通過制定法律或頒布行政命令來規定、限制或調整可能造成各種社會負面影響的各種因素或行為，這是一種片面理解監管的理念。目前我國的監管法律及相關制度必須在法治基礎上正確引導社會對市場監管的認識，進一步引領監管模式的變革。
兩方成熟市場經濟最初為了克服市場失靈，呼吁把國家與政府找回來，全面加強監管法治架構和宏觀管理。譬如美國早在l998年就建立了食品安全委員會，專門監管食品安全并構建了全面的食品安全監管體系。其委員會包括農業部、商業部、衛生與公眾服務部、管理與預算辦公室等，將食品監管納入管理與預算中，進行全方位的管理。而中國屬于后發外生型國家，在進一步強化政府監管角色的同時必須把市場和社會找回來。隨著市場經濟的發展，為了克服市場失靈，政府對市場進行監管，但卻出現以政府為主體的單一監管模式不能有效克服市場失靈，存在過度監管或“政府失靈”的風險。對此，郭躍進提出：市場監管產生的原因不是理論界常說的市場失靈，而是由于市場主體之間的有關信息不對稱，討價還價的實力不對等和產權界定不足，致使市場主體在趨利動機的作用下對市場公平交易規則的有意破壞行為存在。這樣的問題市場機制本身無法解決，必須依靠其地位和身份超越市場主體的第三方介入，保證公平交易規則得到貫徹。這兩者都表明傳統單一政府監管不能夠實現高效市場監管。以政府對發牛的一系列食品安全事件的監管為例，我們發現市場監管都會受到執法資源等諸多因素的限制，這些執法資源包括執法人員、執法能力、檢測技術與沒備等。美國證監會有3100名監管人員，還聘用了1200名全職律師，組建了全球最大、最專業的監管隊伍，就是為了突破影響市場監管因素的限制，確保監管的專業與有效。因為某些執法資源的缺乏會引起無效率監管。
無效率監管的出現是政府市場監管權力配置始終在“主體――客體”的傳統監管理念的影響下進行。實質上，市場主體自身具備的權利以及主觀能動性與傳統政府管制合力能夠形成多元化的市場監管模式，即社會多元監管。構建社會多元監管的一個典型的例證即為回應性監管理論的出現。2012年我國學者楊炳霖出版《回應性管制：以安全生產為例的管制法和社會學研究》對該理論進行了全面介紹。他認為，回應性監管理論是構建政府與非政府合作型監管模式為宗旨，更加重視政府之外的其他主體的監管作用，以及政府和其他非政府監管之間互相建構的關系。社會多元監管的實質即是回應性管制理論中提及的政府與非政府主體的合作，它們在市場監管中的互動、合作、博弈，達到各方利益平衡，進而實現資源的最優配置的監管模式。傳統的全面型、保姆式的監管使我國市場監管系統工作繁重，監管力量分散，在依法治國的背景下，我國市場監管必須在提高市場監管效率的基礎上合理確定監管主體，合理劃分監管職能，充分發揮市場機制的作用，激發市場經濟的活力。譬如食品標準制定，我們可以通過市場行業協會或企業自身為標準制定主體，相關監管部門通過法律等相關程序認定標準并確定此標準是否為強制性標準。由此可以縮減政府相關職能部門的規模，實現有限監管模式，逐步走向多元監管模式。
社會多元監管是多元主體互動的過程，各個主體在市場中的權利都通過一定的渠道或機制得到了應有的尊重，而政府的公權力卻在社會性規制中得到應有的限制，規避了政府單一主體監管帶來的監管失效的可能。這種監管模式是監管多元主體相互監督、相互促進，實現有效市場監管的途徑，是依法治國背景下市場監督的有效模式，明確監督模式對實現有效市場監管具有重要意義。更為具體的說，監管權的分配是監管模式轉變的關鍵內容。政府在監管權的分配上起重要作用，在依法治國的背景下，基于“回應性監管”理論的不斷成熟以及政府權力清單改革的不斷深入，政府應該提供其他主體監管平臺，構建社會多元監管模式，形成共同監管合力，不至于出現監管不力或失效的情況。美國等發達國家擁有獨立的監管機構、完備的職能、清晰的權責等，都是確保市場監管體系有效運作的重要保證。他們不僅充分利用市場主體力量、社會自治組織，還充分發揮決策咨詢機構的作用，共同構建龐大的市場監管體系。我國在構建中國市場監管模式時，必須結合本國國情，吸收國際相關經驗，創新構建適合中國發展的市場監管模式。
二、監管主體：明確監管主體，發揮市場自律功能
市場監管的最初目標是解決市場失靈，實現市場資源的有效配置。明確監管主體是市場監管的基礎保證，明確監管主體有利于提倡發揮多元監管主體的作用。多元監管主體的提出是建立在第三方主體已經從“經濟人”向“社會人”轉換的基礎上，即除政府以外的第三方市場主體能夠維護社會的整體利益和良性競爭的社會秩序。越來越多的企業、行業協會（聯盟）等市場主體開始意識到過度追求自利并不能帶來長久的發展，很多企業在內的市場主體在發展的同時意識到企業的社會責任。正是市場主體的“社會人”定位，使得市場監管主體的多元化成為必然。此外，我國的市場監管雖與發達國家市場監管的總體目標一致，但我們面臨著與西方成熟市場經濟國家完全不同的制度約束和任務挑戰，亟待從國家管控、政府主導型體制向社會多元共治體制演進。所以我們應將多元主體納入市場監管體系，明確監管主體，發揮市場自律功能。
首先，強化市場主體自我監管意識。監管作為一種管理活動，其主體不應只有政府。當今社會法定的市場監管的法定主體主要包括：司法部門、政府的行政執法部門、行業協會（商會、聯盟）、消費者維權組織以及新聞媒體。這些部門既包括廣義上的政府部門、也包括社會組織、甚至企業等市場參與主體。就行業協會（聯盟）及企業而言，自我監管意識與行為是明確監管主體的充分必要條件。實現有效的自我監管不僅需要行業協會（聯盟）或企業的自律意識，還需要行業協會（聯盟）或企業的自律機構，這一自律的原動力來自于完備的市場監管法律體系。依法治國的實質即視法律為治國之重器。為實現有效的市場監管，必須確立市場監管法治信仰，依法設立監管機構和執法體系，并進一步確立強制自我監管制度。利用外部制度推動企業發展自我監管意識。只有市場主體如行業協會（聯盟）或企業能夠在制度下依法實現自我監管，才能從根本上有效補充傳統政府單一主體進行監管的弊端。可以說常規性監管力量主體的構成以及相互的關系狀態構成一個國家市場監管體制。這說明，明確的監管主體與市場監管的體制構成有著緊密的聯系。不管是行政管制型、行業自律型，還是兩者兼顧型的市場監管體制，都必須明確監管主體并賦予主體相應的權力與職責。主體意識是發揮市場監管主體作用的基礎，在依法治國背景下，不斷強化監管主體意識將有助于動員、發揮市場監管各主體作用。
其次，強調市場主體監管功能。前文提到的司法部門不可能作為常規運行的市場監管部門，只能作為非常規市場監管主體。消費者維權組織以及新聞媒體組織是社會監督的重要方面，其往往作為市場監管的補充力量。當然，他們與政府以及行業自律組織一起構成了市場外部約束力量。然而，市場秩序的維護不能夠只靠政府，更多需要來自市場主體的自律行為的自我監管。市場主體主要包括公司、合伙、獨資企業、個體工商戶等專門從事經營活動的法律主體。 2008年以來，全國的市場主體平均發展速度保持在8%以上，可見我國市場主體出現多樣化對市場監管提出了新時代的要求。強調市場主體監管功能是對市場主體的規范化的要求，是對市場主體治理結構、責任形態等方面的規范。市場主體發展與市場監管的改革、發展有著內在的聯系。明確市場主體監管必須建立在完善的制度建立基礎之上，這些制度包括監管聽證制度、監管回避制度、監管職能分離制度、監管告知制度和監管行為說明理由制度等。在依法治國的背景下，通過完備的法律制度強調、規定市場主體，確保市場主體制度統一性，利用外部因素促進市場主體自身監管行為的產生，并在實踐中日趨成熟。
三、監管問責：明晰市場監管權責，實現問責合理合法
總理在2014年的中國質量（北京）大會上講話指出，質量安全的主體責任在企業。要加強監理企業質量首負責任、缺陷產品強制召回、工程質量終身負責以及服務質量保障等制度。很多發達國家在社會性監管方面亦強調生產經營企業第一責任人的角色，通過法律規定企業必須作為第一責任人處理各種責任事故和事件，事后再根據全面調查進行責任追加認定。明確責任主體是有效問責的基礎。落實企業主體責任需要企業自身的內在意識與動力，即企業責任主體自發性。這種自發性必須依賴以法律形式規定并固定市場監管權責分配與問責。因為以法律形式明確監管主體是明確各主體監管權責，實現問責合理合法的保證。我們看到歐洲國家大多采用“法典――法律――行動指南”的形式完善法治架構。歐盟作為大陸法系國家，主要通過出臺法典并輔之以單行法規，構成較為完整的社會性監管法治體系。在完備的法治體系下進行有效地市場監管。對我國而言，通過法律形式規定監管問責是十分必要的。目前監管責任主體模糊、問責非法治化是導致問責不科學或隨意性的重要原因。我們必須通過法律形式明晰市場監管主體權責，實現合理合法的有效問責。
近年各地查出的多起食品安全事件中暴露出各種形式的執法亂象，其中不乏執法腐敗的現象。如媒體曾披露倒賣檢疫出境證明等亂象。這些亂象說明我們必須改變相關監管部門的職能重心，避免“重審批、輕監管”的情況，在法治背景下，明確市場監管主體，強化監管主體問責，對各種違法行為予以懲處，切實落實市場監管職責。
市場監管有效問責需要具備以下基本因素：
（一）明確的市場監管責任主體
首先，明晰市場監管主體權責。目前，市場監管尤其是食品安全事件或安全生產等社會性監管責任認定模糊。在出現的食品安全事件中問責結果不一致的現象顯而易見。早前發生的阜陽奶粉事件以及三鹿奶粉事件都存在監管部門存在失職責任過錯，但處理結果卻不同。前者追究了地方政府及相關部門的責任，證明地方政府主要承擔食品安全監管責任。后者則追究了中央職能部門的責任，證明中央承擔食品安全責任。這種不一致的情況勢必會加重市場監管問責不清的狀況。當然，造成市場監管問責不清的原因也與我們龐雜的問責群體有關。我國在食品安全監管問責主體認定上就經歷多次改革，從最初的縣級食品衛生監督機構到現在的農業部、工商部門、食品藥品監管等部門。所以，我們必須用法律法規等制度形式確定市場監管問責主體。
其次，確保市場監管問責有法律依據。市場監管需要明晰有效的責任制度對市場運行以及各主體的權責關系加以規定，以相關法律規則來確保制度的有效實施。目前我國市場監管問責依據普遍存在法律依據不足、規范籠統等問題。可以說市場監管問責法律法規的缺失是造成我國日前市場監管問責存在問題的主要原因。目前，我國“約談”問責屢見不鮮。約談具有濃郁的行政于預色彩，雖在相關事件發生后能夠從某種程度上疏導民意，企業往往也會遵循約談中勸說性的建議執行。但這更具有隨意性，不能夠保證問責的合法規范性。
（二）明確市場監管問責程序
目前市場監管沒有明確的問責啟動程序，問責機制的啟動往往來自于社會輿論或主管行政部門及主管領導。沒有專門的市場監管問責規范可供遵守。在市場監管問責程序啟動之后，法律上仍然缺乏可操作的程序。在問責中涉及的質詢、調查、罷免、撤職、撤銷、問責人申訴、復議程序等環節都沒有可操作的程序規范確保市場問責程序在合理合法的規范下實施。所以造成個別管理人員成了問責的“替罪羊”。雖然現在已經意識到市場監管問責的程序，但問責程序還需在不斷的實踐中予以完善并用法律的形式加以固定。當然市場監管問責程序仍需要其他制度的配合，譬如監管績效評估制度、監督制度等。經合組織（OECD）要求成員國采用監管影響分析，提高各國監管效率，并將監管納入預算機制，與監管績效評估構成全面的問責機制。這些我國市場監管改革發展的同時可以吸收西方社會的有效的經驗。
四、監管流程：再造市場監管流程，實現監管流程法治
流程再造足一種全新的管理思想，這一理論以業務流程為核心，設計企業管理過程，從整體上構建暢通的流程，追求令顧客滿意的管理最優目標。這涉及幾個關鍵的點：（1）以業務流程為核心。（2）構建暢通流程。（3）令顧客滿意的管理最優目標。那么再造市場監管流程時，必須改革以機構為中心的監管模式，實現監管業務流程化、專業化的監管，從而降低監管成本，實現低成本、高效率的監管。市場監管流程的合理正當是實現令公眾滿意、合法監管的基礎，是實現有效市場監管的重要保證，從而實現監管效果的最優化。
市場監管的法制化趨勢實質是市場監管流程阿造的重要驅動因素。市場監管的流程必須建立在法定流程的基礎上，對市場進行有效監管二目前我同產品質量安全監督管理大多采取“一環節，一監管”的原則，“一個監管環節由一個部門監管”被看似為明確分工的流程化監管模式。但從特大豬肉食品安全事件中足以看出，目前市場監管職能渙散，監管無效的情況依舊存在。針對某些具體的食品安全這一事件，各地工商、食品藥品監督等管理部門進行了改革嘗試，各種模式的聯合執法在各地嘗試且成果不錯。但在市場監管法治化進程中進行市場監管流程化改革，需要注意以下幾個方面。
（一）樹立市場監管流程管理理念
市場監管流程管理理念是市場監管思想的變革在市場監管領域推行流程管理理念必須建立在充分認識流程管理與市場監管的基礎上，進一步樹立以業務為中心、顧客滿意為核心的市場監管理念，從而推進市場監管改革，實現高效市場監管。
首先，市場監管流程管理其實質是將市場監管的若干業務進行細化、專業化分類，市場監管機構以業務為核心進行合理職能分工，并在市場監管法制流程框架下進行合理市場監管，這是市場監管的理念革新這一理念存在于監管模式創新、監管主體明確、監管問責法治的監管維度之中。其次，樹立市場監管的服務意識是顧客滿意的重要保證。市場監管服務意識必須從對市場監管的認識著手。我們要意識到市場監管不僅是審批準入，也是市場良性運作的重要保證一H前我國政府正在進行行政審批制度的改革，取消下放行政審批事項穩步進行。2014年全年，國務院部門分3批取消下放行政審批事項247項，到2014年底，國務院共取消下放部門審批事項538項。”這些行政審批事項的取消正是政府進一步還權于市場的重要舉措，也是提高行政效率的保證，進一步走向服務型的重要步驟。這也正是市場監管從“重審批”走向“重監管”的重要保證，是實現顧客滿意監管的起點。
（二）以業務為核心明確劃分監管職能范圍
目前市場監管仍然處于以行政職能單位為核心的模式，“重審批、輕監管”的現象普遍存在。在市場監管方面進行流程再造需要政府行政部門職能的轉變，以及相關制度的配合。這其中以業務為核心明確劃分監管職能范圍具有重要意義。市場監管以業務為核心，構建管理流程，進行市場監管流程再造不是單純的簡單分工，而是圍繞監管業務核心，打破僵化的行政機構沒置，以監管資源最優配置目標的監管改革。發達國家在市場監管的機構設置方面是值得我們借鑒的：他們一般分級設置監管機構，如設立高級別獨立的監管機構，構建多元化的監管機構；在此基礎上通過各種方式調整中央與地方監管關系。在合理機構設置的基礎上，充分發揮各主體的監管作用，以業務為核心實現有效地市場監管。
論文摘要：證券市場作為我國資本市場中的重要組成部分，自建立以來，在近20年間獲得了飛速發展，取得了舉世矚目的成績，在實現我國市場經濟持續、健康、快速發展方面發揮著重要作用。但由于證券市場監督管理法律制度的滯后等原因，導致證券市場監管不力，在證券市場上出現了諸多混亂現象，使證券市場的健康發展備受困擾。因此，完善我國證券市場的監督管理法律制度、加強對證券市場的監督管理，是證券市場走向規范和健康發展的根本所在。
我國證券市場自建立以來，在近20年間獲得了飛速發展，取得了舉世矚目的成績：據中國證監會2009年8月25日的統計數據顯示，截至2009年7月底，我國股票投資者開戶數近1．33億戶，基金投資賬戶超過1．78億戶，而上市公司共有1628家，滬深股市總市值達23．57萬億元，流通市值11．67萬億元，市值位列全球第三位。證券市場作為我國資本市場中的重要組成部分，在實現我國市場經濟持續、健康、快速發展方面發揮著重要作用。但同時，由于監管、上市公司、中介機構等方面的原因，中國證券市場。這些問題的出現使證券市場的健康發展備受困擾，證券市場監管陷人困境之中。因此，完善我國證券市場監管法律制度，加強對證券市場的監管、維護投資者合法權益已經成為當務之急。
一、我國證券市場監管制度存在的問題
(一)監管者存在的問題
1．證監會的作用問題
我國《證券法》第178條規定：“國務院證券監督管理機構依法對證券市場實行監督管理，維護證券市場秩序，保障其合法運行。”從現行體制看，證監會名義上是證券監督管理機關，證監會的監管范圍看似很大：無所不及、無所不能。從上市公司的審批、上市規模的大小、上市公司的家數、上市公司的價格、公司獨立董事培訓及認可標準，到證券中介機構準入、信息披露的方式及地方、信息披露之內容，以及證券交易所管理人員的任免等等，凡是與證券市場有關的事情無不是在其管制范圍內。而實際上，證監會只是國務院組成部門中的附屬機構，其監督管理的權力和效力無法充分發揮。
2．證券業協會自律性監管的獨立性問題
我國《證券法》第174條規定：“證券業協會是證券業的自律組織，是社會團體法人。證券公司應加入證券業協會。證券業協會的權力機構為全體會員組成的會員大會”。同時規定了證券業協會的職責，如擬定自律性管理制度、組織會員業務培訓和業務交流、處分違法違規會員及調解業內各種糾紛等等。這樣簡簡單單的四個條文，并未明確規定證券業協會的獨立的監管權力，致使這些規定不僅形同虛設，并且實施起來效果也不好。無論中國證券業協會還是地方證券業協會大都屬于官辦機構，帶有一定的行政色彩，機構負責人多是由政府機構負責人兼任，證券業協會的自律規章如一些管理規則、上市規則、處罰規則等等都是由證監會制定的，缺乏應有的獨立性，沒有實質的監督管理的權力，不是真正意義上的自律組織，通常被看作準政府機構。這與我國《證券法》的證券業的自律組織是通過其會員的自我約束、相互監督來補充證監會對證券市場的監督管理的初衷是相沖突的，從而表明我國《證券法》還沒有放手讓證券業協會進行自律監管，也不相信證券業協會能夠進行自律監管。在我國現行監管體制中，證券業協會的自律監管作用依然沒得到重視，證券市場自律管理缺乏應有的法律地位。
3．監管主體的自我監督約束問題
強調證券監管機構的獨立性，主要是考慮到證券市場的高風險、突發性、波及范圍廣等特點，而過于分散的監管權限往往會導致責任的相互推諉和監管效率的低下，最終使抵御風險的能力降低。而從辨證的角度分析，權力又必須受到約束，絕對的權力則意味著腐敗。從經濟學的角度分析，監管者也是經濟人，他們與被監管同樣需要自律性。監管機構希望加大自己的權力而減少自己的責任，監管機構的人員受到薪金、工作條件、聲譽權力以及行政工作之便利的影響，不管是制定規章還是執行監管，他們都有以公謀私的可能，甚至成為某些特殊利益集團的工具，而偏離自身的職責和犧牲公眾的利益。從法學理論的角度分析，公共權力不是與生俱來的，它是從人民權利中分離出來，交由公共管理機構享有行使權，用來為人服務；同時由于它是由人民賦予的，因此要接受人民的監督；但權力則意味著潛在的腐敗，它的行使有可能偏離人民服務的目標，被掌權者當作謀取私利的工具。因此，在證券市場的監管活動中，由于監管權的存在，監管者有可能，做出損害投資者合法權益的行為，所以必須加強對監管主體的監督約束。
(二)被監管者存在的問題
1．上市公司股權結構和治理機制的問題
由于我國上市公司上市前多由國有企業改制而來，股權過分集中于國有股股東，存在“一股獨大”現象，這種國有股股權比例過高的情況導致政府不敢過于放手讓市場自主調節，而用行政權力過多地干預證券市場的運行，形成所謂的“政策市”。由此出現了“證券的發行制度演變為國有企業的融資制度，同時證券市場的每一次大的波動均與政府政策有關，我國證券市場的功能被強烈扭曲”的現象。證監會的監管活動也往往為各級政府部門所左右。總之，由于股權結構的不合理，使政府或出于政治大局考慮，而不敢放手，最終造成證監會對證券市場的監管出現問題。
2．證券市場中介機構的治理問題
同上市公司一樣，我國的證券市場中介機構的股權結構、治理機制等也有在著上述的問題。證券公司、投資公司、基金公司等證券市場的中介機構隨著證券市場的發展雖然也成長起來，但在我國證券市場發展尚不成熟、法制尚待健全、相關發展經驗不足的境況下，這些機構的日常管理、規章制度、行為規范等也都存在很多缺陷。有些機構為了牟取私利，違背職業道德，為企業做假賬，提供虛假證明；有的甚至迎合上市公司的違法或無理要求，為其虛假包裝上市大開方便之門。目前很多上市公司與中介機構在上市、配股、資產重組、關聯交易等多個環節聯手勾結，出具虛假審計報告，或以能力有限為由對財務數據的真實性做出有傾向性錯誤的審計結論，誤導了投資者，擾亂證券市場的交易規則和秩序，對我國證券市場監督管理造成沖擊。
3．投資者的問題
我國證券市場的投資者特別是中小投資者離理性、成熟的要求還有極大的距離。這表現在他們缺乏有關投資的知識和經驗，缺乏正確判斷企業管理的好壞、企業盈利能力的高低、政府政策的效果的能力，在各種市場傳聞面前不知所措甚至盲信盲從，缺乏獨立思考和決策的能力。他們沒有樹立正確的風險觀念，在市場價格上漲時盲目樂觀，在市場價格下跌時又盲目悲觀，不斷的追漲殺跌，既加劇了市場的風險，又助長了大戶或證券公司操縱市場的行為，從而加大了我國證券市場的監督管理的難度。
(三)監管手段存在的問題
1．證券監管的法律手段存在的問題
我國證券法制建設從20世紀80年展至今，證券法律體系日漸完善已初步形成了以《證券法》、《公司法》為主，包括行政法規、部門規章、自律規則四個層次的法律體系，尤其是《證券法》的頒布實施，使得我國證券法律制度的框架最終形成。但是從總體上看，我國證券法律制度仍存在一些漏洞和不足：首先，證券市場是由上市公司證券經營機構、投資者及其它市場參與者組成，通過證券交易所的有效組織，圍繞上市、發行、交易等環節運行。在這一系列環節中，與之相配套的法律法規應當是應有俱有，但我國目前除《證券法》之外，與之相配套的相關法律如《證券交易法》、《證券信托法》、《證券信譽平價法》等幾乎空白。其次，一方面，由于我國不具備統一完整的證券法律體系，導致我國在面臨一些證券市場違法違規行為時無計可施；另一方面，我國現有的證券市場法律法規過于抽象，缺乏具體的操作措施，導致在監管中無法做到“有章可循”。再者，我國現行的證券法律制度中三大法律責任的配制嚴重失衡，過分強調行政責任和刑事責任，而忽視了民事責任，導致投資者的損失在事實上得不到補償。以2005年新修訂的《證券法》為例，該法規涉及法律責任的條款有48條，其中有42條直接規定了行政責任，而涉及民事責任的條款只有4條。
2．證券監管的行政手段存在的問題
在我國經濟發展的歷程中，計劃經濟體制的發展模式曾長久的站在我國經濟發展的舞臺上，這種政府干預為主的思想在經濟發展中已根深蒂固，監管者法律意識淡薄，最終導致政府不敢也不想過多放手于證券市場。因此在我國證券市場的監管中，市場的自我調節作用被弱化。
3．證券監管的經濟手段存在的問題
對于證券監管的經濟手段，無論是我國的法律規定還是在實際的操作過程中均有體現，只不過這種經濟的監管手段過于偏重于懲罰措施的監督管理作用而忽視了經濟獎勵的監督管理作用。我國證券監管主要表現為懲罰經濟制裁，而對于三年保持較好的穩定發展成績的上市公司，卻忽視了用經濟獎勵手段鼓勵其守法守規行為。
二、完善我國證券市場監管法律制度
(一)監管者的法律完善
I．證監會地位的法律完善
我國《證券法》首先應重塑中國證監會的權威形象，用法律規定增強其獨立性，明確界定中國證監會獨立的監督管理權。政府應將維護證券市場發展的任務從證監會的工作目標中剝離出去，將證監會獨立出來，作為一個獨立的行政執法委員會。同時我國《證券法》應明確界定證監會在現行法律框架內實施監管權力的獨立范圍，并對地方政府對證監會的不合理的干預行為在法律上做出相應規制。這樣，一方面利于樹立中國證監會的法律權威，增強其監管的獨立性，另一方面也利于監管主體之間合理分工和協調，提高監管效率。
2．證券業自律組織監管權的法律完善
《證券法》對證券業自律組織的簡簡單單的幾條規定并未確立其在證券市場監管中的輔助地位，我國應學習英美等發達國家的監管體制，對證券業自律組織重視起來。應制定一部與《證券法》相配套的《證券業自律組織法》，其中明確界定證券業自律組織在證券市場中的監管權范圍，確定其輔助監管的地位以及獨立的監管權力；在法律上規定政府和證監會對證券業自律組織的有限干預，并嚴格規定干預的程序；在法律上完善證券業自律組織的各項人事任免、自律規則等，使其擺脫政府對其監管權的干預，提高證券業自律組織的管理水平，真正走上規范化發展的道路，以利于我國證券業市場自我調節作用的發揮以及與國際證券市場的接軌。
3．監管者自我監管的法律完善
對證券市場中的監管者必須加強監督約束：我國相關法律要嚴格規定監管的程序，使其法制化，要求監管者依法行政；通過法律法規，我們可以從正面角度利用監管者經濟人的一面，一方面改變我國證監會及其分支機構從事證券監管的管理者的終身雇傭制，建立監管機構同管理者的勞動用工解聘制度，采取懲罰和激勵機制，另一方面落實量化定額的激勵相容的考核制度；在法律上明確建立公開聽證制度的相關內容，使相關利益主體參與其中，對監管者形成約束，增加監管的透明度；還可以通過法律開辟非政府的證券監管機構對監管者業績的評價機制，來作為監管機構人事考核的重要依據。
(二)被監管者的法律完善
1．上市公司治理的法律完善
面對我國上市公司的股權結構、治理機制出現的問題，我們應當以完善上市公司的權力制衡為中心的法人治理結構為目標。一方面在產權明晰的基礎上減少國有股的股份數額，改變國有股“一股獨大”的不合理的股權結構；另一方面制定和完善能夠使獨立董事發揮作用的法律環境，并在其內部建立一種控制權、指揮權與監督權的合理制衡的機制，把充分發揮董事會在公司治理結構中的積極作用作為改革和完善我國公司治理結構的突破口和主攻方向。
2．中介機構治理的法律完善
我國證券市場中的中介機構同上市公司一樣，在面對我國的經濟發展的歷史和國情時也有股權結構、治理機制的問題。除此之外，在其日常管理、規章制度、行為規范、經濟信用等方面也存在很多缺陷。我們應當以優化中介機構的股權結構、完善中介機構的法人治理結構為根本目標，一方面在法津上提高違法者成本，加大對違法違規的中介機構及相關人員的處罰力度：不僅要追究法人責任，還要追究直接責任人、相關責任人的經濟乃至刑事的責任。另一方面在法律上加大對中介機構的信用的管理規定，使中介機構建立起嚴格的信用擔保制度。
3．有關投資者投資的法律完善
我國相關法律應確立培育理性投資者的制度：首先在法律上確立問責機制，將培育理性投資的工作納入日常管理中，投資者投資出問題，誰應對此負責，法律應有明確答案。其次，實施長期的風險教育戰略，向投資者進行“股市有風險，投資需謹慎”的思想灌輸。另外，還要建立股價波動與經濟波動的分析體系，引導投資者理性預期。投資者對未來經濟的預期是決定股價波動的重要因素，投資者應以過去的經濟信念為條件對未來經濟作出預期，從而確定自己的投資策略。
(三)監管手段的法律完善
1．證券監管法律法規體系的完善
我國證券監管的法律法規體系雖然已經日漸完善，形成了以《證券法》和《公司法》為中心的包括法律、行政法規、部門規章、自律規則四個層次的法律法規體系，但我國證券監管法律法規體系無論從總體上還是細節部分都存在諸多漏洞和不足。面對21世紀的法治世界，證券監管法律法規在對證券監管中的作用不言而語，我們仍需加強對證券監管法律法規體系的重視與完善。要加快出臺《證券法》的實施細則，以便細化法律條款，增強法律的可操作性，并填補一些《證券法》無法監管的空白；制定與《證券法》相配套的監管證券的上市、發行、交易等環節的相關法律法規，如《證券交易法》、《證券信托法》、《證券信譽評價法》等等；進一步完善法律責任制度，使其在我國證券市場中發揮基礎作用，彌補投資者所遭受的損害，保護投資者利益。
2．證券監管行政手段的法律完善
政府對證券市場的過度干預，與市場經濟發展的基本原理是相違背的，不利于證券市場的健康、快速發展。因此要完善我國證券市場的監管手段，正確處理好證券監管同市場機制的關系，深化市場經濟的觀念，減少政府對市場的干涉。盡量以市場化的監管方式和經濟、法律手段代替過去的政府指令和政策干預，在法律上明確界定行政干預的范圍和程序等內容，使政府嚴格依法監管，并從法律上體現證券監管從“官本位”向“市場本位”轉化的思想。
3．證券監管其他手段的法律完善
證券監管除了法律手段和行政手段外，還有經濟手段、輿論手段等等。對于經濟手段前面也有所提及，證券監管中的每個主體都是經濟人，我們利用其正面的作用，可以發揮經濟手段不可替代的潛能，如對于監管機構的管理者建立違法違規的懲罰機制和監管效率的考核獎勵機制等，促進監管者依法監管，提高監管效率。在法律上對新聞媒體進行授權，除了原則性規定外，更應注重一些實施細則，從而便于輿論監督的操作和法律保護，使輿論監督制度化、規法化、程序化，保障其充分發揮作用。
關鍵詞:政府證券監管權;證券市場;發達國家;新興市場國家
世界主要國家地區的證券市場發展模式大致可劃分為自然成長型和政府主導型兩類。自然成長型以美、英等發達國家為代表,在自由市場理念籠罩下的市場發展中,政府并未采取具體的發展規劃或加以過多的行政引導。政府主導型以新興證券市場國家為代表,政府通過明確的規劃和積極的政策設計來推動證券市場發展。兩種不同類型的國家中,政府證券監管權的發展狀況存在較大差異。
一、自然成長型證券市場發展模式的政府證券監管
(一)政府證券監管權的缺失時期
證券市場的發展歷史表明,最早的證券市場是以場外市場的形式開始的。證券交易所是證券市場規模化、公開化和有序發展的產物,早期的證券市場監管呈現出松散及以自律監管占主導地位,政府監管缺失的特征。政府奉行不干預政策,各國關于證券監管的法規很不健全,缺乏統一、專門的證券立法。20世紀30年代經濟危機之前的美國、20世紀80年代之前的英國、1994年以前的德:國均處于這個時期。
(二)政府證券監管權取得法律授權并逐步強化的時期
隨著證券市場規模的日益擴大、交易量的增加和投資者數量的增多,政府逐漸意識到證券市場對一國經濟發展所起到的至關重要的作用。伴隨著自律監管弊端的暴露,自律監管占主導地位的現狀已經無法滿足證券市場發展的要求,各國通過立法設立政府證券監管機構,授權其進行證券監管并不斷強化其監管權,形成了政府監管與自律監管并行的局面,政府監管不僅需要與自律監管分工協作,還涉及到與其他不同政府部門的配合。
為了應對經濟危機對投資者信心的打擊,美國證券交易委員會(SEC)根據1934年《證券交易法》設立,作為政府證券監管機構統一管理美國證券市場,違法行為的查處是SEC的工作重心。自律監管機構包括證券交易所和全美證券商協會(NASD)。SEC與自律組織之間的基本分工是:對上市公司、證券商和證券交易的日常監管主要由自律性組織負責,而SEC主要對自律性組織進行監管,但是,仍然保留有限的對證券公司、上市公司和證券交易直接監管的權力。SEC不但扮演監督證券自律機構的角色,更扮演與自律組織合作的角色。SEC除了與自律組織分工外,還涉及與其他金融監管機構,包括:財政部、美國聯邦儲備委員會、貨幣監理署、保險業監管機構、商品期貨交易委員會(CFTC)之間的協作與合作。
英國和德國設立政府證券監管機構,主要目的在于增強本國金融市場的國際競爭力。1986年,英國議會頒行了《金融服務法》,授權新設立的證券投資管理局(SIB)代表政府對從事證券與投資的金融機構進行監管,自此,英國建立了政府證券監管機構,但SIB之下設立了3個自律機構,因此,英國仍然是以自律監管為主。德國于1994年頒布了《第二部金融市場促進法案》,根據該法授權,聯邦證券交易監管局(BAWe)為管理證券市場的聯邦政府機關,自此,德國建立起了對證券市場的聯邦、州、自律機構的三層監管框架。1994年以后,德國又進行了多項立法,采取一系列措施,對金融市場實施進一步改革,市場管理由自律管理模式向政府監管模式轉變。
(三)設立單一金融監管機構之擴權與監督并重的時期
為了適應混業經營下金融統一監管的需要,各國逐漸放棄了以往的分業監管模式,設立了對金融市場進行統一監管的單一金融監管機構,為提高監管效率,逐漸增加該機構權力。與此同時,為了克服監管權力過大帶來的弊端,通過明確權力行使程序,建立各種機制,強化對其監督,為合法權益受損者提供多種救濟途徑。
美國沒有建立統一的金融監管機構。但是,由于美國法律采取了功能監管理念,而且SEC十分注重與其他金融監管機構的合作,因此,分立的金融監管機構并不影響對混業經營主體的有效監管。為了提高SEC的監管效率,國會通過對證券法及相關法律的數次修改,擴充了SEC的權力。權力擴大對監管效率的提高發揮了一定作用,但是也帶來了一些弊端,其中之一是侵犯了自律組織的原有空間,頻繁地行使原來保留的對證券公司進行直接監管的權力,結果導致了政府證券監管權與自律監管權的高度重疊,監管成本提高、效率下降。為了防止類似情況出現,自律機構首先進行了改革,NASD與紐約證券交易所將兩者之間的會員監管、執行和仲裁功能進行整合,于2007年7月成立了美國金融業監管局(FINRA)。目前該局為全美最大的自律監管機構,負責監管所有在美國經營的證券公司。SEC下一步必須考慮的問題是如何實現與FINRA的配合。
權力擴大的另外一個弊端是可能侵害投資者的合法權利。為防止這種情況出現,美國通過多部法律嚴格規定SEC的權力行使程序。其中規則制定程序受1946年《聯邦行政程序法》(以下簡稱“程序法”)、1995年《文書精簡法》、2003年《監管彈性法》。的調整,其他權力行使程序主要受到《程序法》的調整。不僅如此,SEC還根據上述法律的要求,制定了《SEC行為規范、公平基金規則和償還計劃》,適用于SEC所有的執法程序。限于篇幅,這些法律規則無法展開,但上述法規對SEC程序規定共同的特點是:一是程序的規定極其詳細,自始至終貫徹對當事****利保護和尊重的原則,尤其強調給公眾及利害關系人參與并發表意見的機會,所有程序均體現了公開性和公眾參與性;二是程序規定的靈活性與嚴謹性并存,體現了監管效率原則,突出體現在《程序法》規定了行政機構可以依據執法的需要,依法定情況選擇不同的程序。為了保障SEC依法定程序行使權力,還對SEC進行了議會監督和司法審查。
在混業經營趨勢的影響下,為了增強本國金融市場的制度競爭力,英國和德國都對本國證券監管機構進行了整合,建立起了單一的綜合行使金融監管權的機構。英國根據《2000年金融服務法》(FSMA)建立起了集銀行業、證券業和保險業等金融服務業的監管職能于一身的金融服務管理局(FSA)。自建立以來,其職權也在逐步擴大。作為單一的金融監管機構,FSA并非監管所有的金融活動,還涉及與其他機構的協調,如,貿易和產業部負責管理公司法方面的事務,職業養老金監管局負責職業養老金計劃的監管等。為避免FSA權力過大,FSMA對FSA的權力行使程序進行了詳細的規定,包括FSA的行政許可程序和處罰程序,這些規定均體現了公開、保護相對人利益的特點。同時,防止權力擴大的另一措施是對FSA進行了廣泛的外部監督:一是財政部與議會的監督;二是金融服務與市場法庭(以下簡稱“金融法庭”)的監督與司法監督。
2002年,德國根據《金融監管一體化法案》和《聯邦金融服務監管局法》,將原銀行監管局(BAKred)、保險監管局(BAV)和證券交易監管局(BAWe)合并組建成聯邦金融服務監管局(BaFin),對整個金融市場實施兼容性的統一監管,獨立履行金融市場監管、客戶保護和流動性監管的全部職能,是德國證券行政執法的核心機關。BaFin通過內設金融監管論壇的形式,與聯邦財政部和聯邦銀行進行金融監管方面的合作與協調。此外,因為Fafin內部仍然由不同的機構分別對證券、銀行和保險市場進行監管,涉及機構之間的協調問題,為此,FaFin內設跨行業事務協調部,專門負責協調工作。對BaFin執法程序規定的法律主要包括《行政程序法》和《違反秩序法》,其中分析、立案階段和調查階段適用第一個法律,處罰階段適用后一個法律。為了有效監督BaFin的監管行為,內設有管理委員會,主席單位為聯邦財政部,負責監督BaFin的監管行為,并決定其預算;同時還設有專業顧問委員會,對BaFin的業務管理提出建議,并協助其完善監管法規。
(四)小結
第一,政府證券監管權取得合法授權的原因不盡相同,總體而言,可以歸納為彌補自律監管的缺陷。但各國情況又不盡相同,如美國是為了應對經濟危機對投資者信心的打擊,英國和德國則是為了提高本國證券市場的國際競爭力,這些都只是表面原因。更為深層的原因是各國政治經濟的差異導致對證券市場重要性的認識不同,由此決定了政府職能定位從原有的不干預經濟,到后來的積極履行職權,最終目標是促進本國經濟的繁榮。
第二,從政府證券監管權未來發展的趨勢看,由一個部門集中統一行使是大勢所趨,目的是為了適應對金融混業經營的綜合監管要求。英國和德國已經實現了統一的金融監管,但是由于德國金融監管機構內部仍然采取分部門監管,因此仍然存在協調配合問題。美國之所以堅持原有分業監管,主要原因在于該國法律對金融監管采取功能監管的理念,并且注重與其他機構的配合,并不影響其應對混業經營監管的效率。因此,怎樣設置監管機構必須根據本國國情,同時,也依賴于其他相關制度的發展水平。
第三,近年來,各國政府證券監管權的內容和范圍不斷擴大,為防止權力的觸角漫無邊際地侵入私人領域,各國都通過法律詳細規定政府證券監管機構的權力行使程序,并強調程序的公開、公眾參與、靈活性,以及對當事人和利害關系人的利益保護。不僅如此,各國也越來越重視對政府證券監管機構權力行使的監督,在這些監督機制中,來自行政機構內部的監督應該是位于第一層級的,同時還有議會監督,因為議會通過的法律是監管機構的權力來源,因此,這種監督是最根本也是最有效的。
第一條為促進城鄉農貿市場建設，規范市場經營管理，維護市場交易秩序，保護市場開辦單位、市場經營者和消費者合法權益，根據《省城鄉集貿市場管理條例》、《市城區農貿市場管理辦法》等規定，結合本市實際，制定本辦法。
第二條本辦法所稱農貿市場，是指由市場開辦單位提供固定場所、設施，經營者進場集中和公開交易農產品（包含農副產品，下同）的交易市場。
本辦法所稱市場開辦單位，是指依法設立，通過提供場地、設施和服務，從事農貿市場開發建設或經營管理的企業或其他組織。
本辦法所稱市場服務管理機構，是指由市場開辦單位依法設立或由其委托具有法人資格的市場服務管理機構對農貿市場進行服務管理的單位。
第三條本市行政區域內農貿市場的開辦、經營和監督管理，適用本辦法。
第四條市商務行政管理部門負責牽頭組織全市農貿市場規劃建設、升級改造，以及對改造建設的農貿市場進行驗收等。
工商行政管理、國土資源、住房和城鄉建設、經濟和信息化、城市管理行政執法、食品藥品監督管理、公安、畜牧獸醫、質量技術監督等部門根據各自職責，做好農貿市場有關管理工作。
第五條農貿市場的建設、管理實行屬地管轄原則。各鎮人民政府、街道辦事處負責組織實施本區域內農貿市場的監督管理工作。
第二章市場開辦
第六條市商務行政管理部門會同市住房和城鄉建設、國土資源、工商行政管理等部門按照科學選址、方便群眾的原則編制農貿市場建設規劃。
市商務行政管理部門會同相關部門制定市農貿市場建設改造標準，報經市人民政府批準后實施。
第七條新建居住區或舊城改造中配套建設的農貿市場項目應當與主體項目同步規劃、同步建設、同步交付使用。
城市規劃內的農貿市場應按照市人民政府批準的建設改造標準進行建設或改造，建設或改造完成后經商務行政管理部門會同相關部門驗收合格，方可投入使用。城市規劃區外農貿市場改造建設由農貿市場所在地鎮人民政府、街道辦事處組織實施。
第八條開辦農貿市場應當具備下列條件：
（一）有明確的市場開辦單位。
（二）選址符合農貿市場建設規劃。
（三）符合市農貿市場建設改造標準。
（四）法律、法規、規章規定的其他條件。
第九條農貿市場開辦單位應當經市商務行政管理部門驗收合格后，方可經營。
第十條任何單位和個人不得擅自改變農貿市場使用性質。
第十一條鼓勵公民、法人和其他組織按照誰投資、誰受益的原則，新建、改建、擴建農貿市場。
第三章市場經營管理
第十二條市場開辦單位是農貿市場管理的第一責任人。市場開辦單位或市場服務管理機構應加強農貿市場經營管理，建立健全市場管理制度，配備與市場管理相適應的管理人員及設施。
第十三條市場開辦單位應按照下列規定做好農貿市場的日常管理工作：
（一）與經營者簽訂入場經營協議，明確雙方的權利義務和相應的法律責任；審查入場經營者的主體資格；建立經營者檔案，記載經營者基本情況、信用狀況等。
（二）設立消費者投訴服務站，設置意見箱、監督電話和法定合格的計量器具，落實專人受理消費者投訴。
（三）在市場明顯位置設置公示欄，向消費者公示與交易有關的基本事項和重大事項，包括：市場管理制度、消費者投訴電話、農產品質量的抽檢結果、不合格商品退市情況以及市場經營者違法、違章經營記錄等。
（四）按照自愿原則統一配備或督促市場經營者配備和使用經計量檢定合格的計量器具。
（五）定期對市場經營者進行有關法律知識和政策的宣傳教育，在市場經營者中開展文明誠信評比活動。
第十四條市場開辦單位應按照下列規定做好農貿市場環境衛生管理工作：
（一）按照劃行歸市的要求，合理分布市場攤位、鋪面，設置規格統一、醒目的經營區域標志牌。
（二）無占道經營、亂擺賣、亂搭建行為，保持市場通道暢通。
（三）負責農貿市場公共區域的清掃保潔，配備專（兼）職保潔人員，及時清除場內的污水、垃圾和其他廢棄物。
（四）活禽經營區封閉或相對封閉，設有隔離的集中宰殺場。
市場經營者應按照與市場開辦單位簽訂的入場經營協議書的約定，負責各自店鋪、攤點周邊區域的清掃保潔。
第十五條市場開辦單位應按照下列規定做好農產品和食品安全管理工作：
（一）簽訂質量安全保證書。與市場經營者簽訂農產品和食品質量安全保證書，明確入場經營者的產品安全管理責任，督促其落實索證索票制度，建立農產品和食品經營臺賬，記錄進貨渠道。
（二）建立健全農產品和食品質量查驗登記制度。定期不定期派專人檢查市場經營者的農產品和食品進貨憑證，經營環境、條件、內部安全管理制度，查驗供應商的經營資質；查驗畜、禽、獸、水產動物肉類及其制品檢疫檢驗合格證明或產地證明和其他依法應當經檢測合格方可銷售的農產品檢測證明，對未取得檢疫檢驗合格證明或經檢測不合格的，禁止入場銷售。
（三）建立健全不合格農產品和食品退出制度。發現不合格農產品和食品的，應立即要求經營者停止銷售，報告并配合相關職能部門進行處理。
（四）抽查檢測農產品農藥殘留。在農貿市場內建立農藥殘留檢測室（點），對場內銷售的農產品進行農藥殘留抽查檢測。
第十六條市場開辦單位應按照下列規定做好農貿市場消防、建筑等安全工作：
（一）制定市場消防管理制度，配備專（兼）職消防人員，明確崗位責任，定期進行消防檢查，及時消除消防安全隱患。
（二）配備齊全的消防設施、器材，并保持完好有效，嚴禁占用防火間距、堵塞消防通道或者損壞、挪用、擅自拆除、停用消防設施、器材。
（三）不得有商住混用、使用明火作業、存放易燃易爆物品、亂拉亂接電線等消防安全隱患的行為。
（四）定期檢查市場建筑物的安全使用狀況，對存在安全隱患的，采取措施及時消除建筑物安全隱患。
第十七條除本辦法第十三條、第十四條、第十五條、第十六條規定以外，市場開辦單位還應承擔有關法律、法規、規章規定的其他管理職責。
第十八條除農民銷售自產的農產品外，市場經營者必須向工商行政管理部門申領營業執照后，方可從事經營活動，并在其營業場所懸掛營業執照；涉及其他須經許可的，還應當懸掛其他許可證件。
第十九條市場經營者應按照入場經營協議書的約定，在指定地點經營，服從管理，遵守農貿市場管理制度。
第二十條市場經營者應按照下列規定履行農產品和食品安全責任：
（一）審驗供貨商的經營資格，驗明產品合格證明和產品標識，向供貨商按照產品生產批次索要符合法定條件的檢驗機構出具的檢驗報告或者由供貨商簽字蓋章的檢驗報告復印件。
（二）建立進貨臺賬，記錄進貨渠道，進貨臺賬保存期限不得少于2年。
（三）食品生產經營者應當建立并執行從業人員健康管理制度，從業人員應當取得健康證明，每年進行健康檢查。
（四）經營散裝食品、熟食制品的，應具備防塵、防蠅、防鼠設施和冷藏、消毒器具；熟食檔應設置預進間和售賣間，生、熟食品應分開存放。
（五）從批準設立的生豬定點屠宰廠（場）購進生豬產品，并在明顯位置張掛檢疫檢驗合格證明。
第二十一條市場經營者從事經營活動應遵循自愿、平等、公平、誠實信用的原則，遵守商業道德。嚴禁欺行霸市、哄抬物價、強買強賣。
第二十二條市場經營者不得銷售下列商品：
（一）侵犯他人注冊商標專用權、使用虛假產地、假冒其他企業名稱或代號的商品；偽造或冒用名優標志、認證標志、許可證標志的商品。
（二）用非食品原料生產的食品或者添加食品添加劑以外的化學物質和其他可能危害人體健康物質的食品，或者用回收食品作為原料生產的食品。
（三）未經動物衛生監督機構檢疫或檢疫不合格的肉類，或者未經檢驗或檢驗不合格的肉類制品。
（四）病死、毒死或者死因不明的禽、畜、獸、水產動物肉類及其制品。
（五）法律、法規規定禁止銷售的其他商品。
第四章市場監督管理
第二十三條市商務行政管理部門組織編制和實施農貿市場發展規劃，制定全市農貿市場管理行業規范。
第二十四條各鎮人民政府、街道辦事處與各行政管理部門密切協作，加強農貿市場的監督管理，依法組織取締不符合農貿市場發展規劃、違法經營的農貿市場。
第二十五條工商行政管理部門應審查市場開辦單位和場內經營者的經營資格；規范交易行為，依法查處不正當競爭行為，打擊假冒偽劣行為；受理、處理消費者投訴，維護消費者合法權益。
第二十六條住房和城鄉建設行政管理部門應按照職責對農貿市場的建設規劃、建筑工程質量、環境衛生實施監督管理。
第二十七條城市管理行政執法部門應對在城區廣場、主次干道、小街巷或其他公共場所無照經營、隨意設點經營農產品的行為進行監督檢查。
第二十八條農業行政管理部門應加強農產品質量安全監督管理，制定并組織實施農貿市場農產品質量安全監測計劃，對銷售的農產品進行監督抽查；指導市場開辦單位對農產品進行安全檢測。
第二十九條畜牧獸醫行政管理部門應加強對畜、禽及畜、禽產品的檢疫、獸藥殘留監督管理；指導市場開辦單位查驗畜、禽及畜、禽產品檢疫檢驗合格證明。
第三十條質量技術監督行政部門應對農貿市場食品生產加工活動、使用的計量器具進行監督管理。
第三十一條公安機關應加強農貿市場的治安管理，指導農貿市場開辦單位建立安全治安管理制度。
公安機關消防機構應加強農貿市場消防安全監督管理，按照《中華人民共和國消防法》的規定，對農貿市場新建、改建、擴建的建設工程進行消防設計審查、驗收、備案。
第三十二條行政執法人員查處農貿市場違法行為應當依照法定程序進行，在執行監督檢查任務時，應當出示行政執法證件。對未出示執法證件的，當事人有權拒絕檢查。
第三十三條市場開辦單位、市場經營者應當接受有關行政管理部門的監督管理，配合有關行政管理部門依法查處農貿市場違法、違規行為，不得拒絕、阻礙行政執法人員依法執行公務。
第五章法律責任
第三十四條市場開辦單位違反本辦法規定，未審查入場銷售者的經營資格，未明確入場銷售者的產品安全管理責任，未定期對入場銷售者的經營環境、條件、內部安全管理制度和經營產品是否符合法定要求進行檢查，發現銷售不符合法定要求產品或其他違法行為，未及時制止并立即報告工商行政管理部門的，由工商行政管理部門按照《國務院關于加強食品等產品安全監督管理的特別規定》，對配合檢查調查、主動改正違法行為、造成較小危害后果的，處一千元以上二萬元以下罰款；對不配合檢查、拒絕改正違法行為的，處二萬元以上五萬元以下罰款；情節嚴重的，責令停業整頓；造成嚴重后果的，吊銷營業執照。
第三十五條市場開辦單位、市場經營者違反本辦法規定，不履行衛生責任區清掃義務的，由城市管理行政執法部門按照國務院《城市市容和環境衛生管理條例》的規定，除責令其糾正違法行為，采取補救措施外，可以并處警告、罰款。
第三十六條市場開辦單位、市場經營者有下列行為之一的，由公安機關消防機構按照《中華人民共和國消防法》的規定，責令改正，對影響面積小于二百平方米的，處五千元以上八千元以下罰款；對影響面積大于二百平方米小于五百平方米的，處八千元以上二萬元以下罰款；對影響面積大于五百平方米小于一千平方米的，處二萬元以上三萬元以下罰款；對影響面積大于一千平方米的，處三萬元以上五萬元以下罰款：
（一）消防設施、器材或者消防安全標志的配置、設置不符合國家標準、行業標準，或者未保持完好有效的。
（二）損壞、挪用或者擅自拆除、停用消防設施、器材的。
（三）占用、堵塞、封閉疏散通道、安全出口或者有其他妨礙安全疏散行為的。
（四）埋壓、圈占、遮擋消火栓或者占用防火間距的。
（五）占用、堵塞、封閉消防車通道，妨礙消防車通行的。
（六）對火災隱患經公安機關消防機構通知后不及時采取措施消除的。
個人有前款第二項、第三項、第四項、第五項行為之一的，處警告或者五百元以下罰款。
第三十七條市場開辦單位、市場經營者違反規定使用明火作業或者在具有火災、爆炸危險的場所吸煙、使用明火的，由公安機關消防機構按照《中華人民共和國消防法》的規定，處警告或者五百元以下罰款；情節嚴重的，處5日以下拘留。
第三十八條市場開辦單位、市場經營者違反本辦法規定，無照經營的，由工商行政管理部門按照國務院《無照經營查處取締辦法》的規定，予以處罰。
第三十九條市場經營者違反本辦法規定，有下列情形之一的，由有關主管部門按照《中華人民共和國食品安全法》的規定，沒收違法所得、違法生產經營的食品和用于違法生產經營的工具、設備、原料等物品；違法生產經營的食品貨值金額不足一萬元的，并處二千元以上五萬元以下罰款；貨值金額在一萬元以上的，并處貨值金額五倍以上十倍以下罰款；情節嚴重的，吊銷許可證：
（一）用非食品原料生產食品或者在食品中添加食品添加劑以外的化學物質和其他可能危害人體健康的物質，或者用回收食品作為原料生產食品。
（二）經營病死、毒死或者死因不明的禽、畜、獸、水產動物肉類，或者生產經營病死、毒死或死因不明的禽、畜、獸、水產動物肉類的制品。
（三）經營未經動物衛生監督機構檢疫或檢疫不合格的肉類，或者生產經營未經檢驗或檢驗不合格的肉類產品。
第四十條市場開辦單位和市場經營者拒絕和阻礙行政執法人員依法執行公務或者有其他違治安管理行為的，由公安機關按照《中華人民共和國治安管理處罰法》的規定予以處罰；構成犯罪的，由司法機關依法追究刑事責任。
第四十一條當事人對行政處罰決定不服的，依法可申請行政復議或向人民法院提訟；逾期不申請行政復議，也不向人民法院提訟，又不履行行政處罰決定的，作出處罰決定的行政機關依法可申請人民法院強制執行。
第四十二條有關管理部門工作人員、、的，由其所在單位或上級機關依法給予行政處分；構成犯罪的，由司法機關依法追究刑事責任。
第六章附則
關鍵詞：建筑施工；施工現場管理；問題；策略
施工現場管理對保證施工質量、安全有重要作用，而且有效的施工管理也是確保工程建設順利實施的主要手段，應得到施工單位的高度重視。然而，在內外部因素影響下，施工現場管理容易出現一些問題，既限制了施工現場管理作用的發揮，還會對質量等造成影響，因此有必要探討有效的施工現場管理策略。
1建筑工程概況
某市區對現有棚戶區進行改造，三年間共改造108塊棚戶區，房屋改造總面積達712萬m2，未來兩年內預計每年改造240萬m2。由此可見，本工程開工面積巨大，所需投資較多，且參建單位眾多，工期緊張，施工現場管理有很大的難度，容易產生很多實際問題。施工現場管理的主要內容如圖1所示。
2工程施工現場管理問題與成因分析
2.1施工現場管理問題
2.1.1門衛管理不完善施工現場管理要求在現場大門必須設置門衛，門兩側的標牌應清晰美觀，周圍標語明顯，圍墻規整；此外，在市區施工現場周圍還需設置至少1.8m的圍護；靠近街道的線纜與腳手架應預留足夠安全距離，并搭設隔離棚。2.1.2管理標牌不齊全施工現場門口應配置“一圖五牌”，包括總平面圖、概況牌、安全記錄牌、防火安全牌、安全計時牌與文明和安全施工牌。2.1.3材料與機具的管理不嚴格施工所用機具、材料與各類構配件必須按要求整齊碼放，不得在指定堆放位置以外的區域隨意擺放。針對施工產生的垃圾渣土可根據現場實際情況設置臨時性集中堆放點，但要組織定期運輸，不能長期堆放。施工現場中應實行劃區管理，分片承包責任區，明確個人的崗位職責。及時對施工機具與材料進行回收，并做好維護保養管理。2.1.4施工的臨時用電不合理應針對施工的臨時用電進行專項組織設計，并予以嚴格落實。場地中所有施工設備均需保持整潔，按照要求對電氣開關柜進行制作與安裝，配置齊全的安全防護裝置；架高敷設所有電纜電線，安排人員專門負責臨時用水、用電管理。供電不得使用花線插板，用于照明的臨時用電應選擇安全電壓36V，禁止使用碘鎢燈[1]。2.1.5施工現場缺少倉庫由于施工過程中無法避免進入和使用可燃材料，為保證現場防火安全，首先要針對可燃材料實行限量入場，同時制定行之有效的防火措施。場地內禁止工人吸煙，若有必要，可設置吸煙室。
2.2施工現場管理問題成因
2.2.1組織設計不到位組織設計的實行能確保項目順利實施，如果缺乏組織設計或組織設計不到位，將造成現場管理混亂等問題。在組織設計過程中，必須遵循“可行性、全面性、針對性、自主性、先進性”五項基本原則，只有滿足這些要求的組織設計方案才稱得上合格的方案，相反，如果沒有按照以上原則進行組織設計，而是一味采用生搬硬套等方式形成粗劣的組織設計方案，則不僅無法起到確保項目順利實施的作用，還會產生一系列實際問題[2]。2.2.2質量通病問題在建筑工程施工中，質量通病在所難免而且普遍存在，因本工程面廣量大，所以質量通病會對質量造成很大的危害，此外正因其普遍存在，所以在實際工作中很難引起足夠的重視。質量通病的種類包含多個方面，如鋼筋混凝土、砌磚、地面、門窗等，不僅在施工企業中時常出現，而且難以防范。盡管許多質量通病看起來十分簡單，但它們往往隱藏著極大的質量隱患，甚至有些問題在使用時也無法得到消除。2.2.3管理人員因素對工程項目管理而言，其質量控制主要包含組織管理與現場管理兩部分內容，分別對應的是產品的質量控制與工藝方法的質量控制。施工中，會對質量控制造成一定影響的因素包含五大方面，即人員、機具、材料、環境與方法。其中，人員始終排在首位。
3施工現場管理策略
3.1采取合理有效的管理方法
3.1.1制定合理施工方案并予以嚴格的實施在施工組織設計中，施工方案是一個十分重要的組成部分，作為指導施工的核心技術文件，組織設計包含眾多內容，如工程性質、工程規模、結構形式、難易程度與工期要求等，良好的組織設計可以為項目部正確、充分利用各項資源提供指導，實現以最低投入獲得最佳效果的目標。此外，組織設計是否可行還會對造價帶來直接影響，不同方案所需投資存在明顯差異，某些情況下還存在很大的差距[3]。正式開工前，應調動所有人員共同商討，制定合理組織方案，并在施工期間將現場實際情況作為依據制定施工方案，方案一旦出臺，則必須在施工中嚴格實施，若發現方案和實際不相符，應立即提出，由相關人員及時作出調整，確保方案正確性與有效性。3.1.2嚴格履行崗位責任目前，我國正式推行項目經濟負責制原有很長一段時間，其目的在于盡快使我國建筑施工管理實現與國際接軌。然而，從現實角度看，很多施工單位都沒有成熟完善的監督機制，未能落實項目經濟對應的約束機制，而且項目經理的綜合素質也是參差不齊。基于此，為了更好的推進與發展項目經濟負責制，應嚴格履行各自的崗位責任，使項目的經濟效益直接與項目經理掛鉤，以此帶動全體人員積極參與施工管理。
3.2防止質量通病的產生
3.2.1嚴把材料進場大關根據國家提出的有關材料監督管理方面的政策規定，對全部進場的材料按照規范及標準要求實施檢查與復驗，現場監理工程師應從材料中提取樣品，交由資質機構檢驗，避免廠家進行送檢時更換樣品，檢驗不合格的材料一律禁止入場使用。3.2.2積極改善材料性能借助科研的成果與力量對材料性能及功能進行改善，以此在滿足基本物理性能要求的同時提高材料使用壽命；采取科研產手段，在施工技術與工藝方法中充分融入先進設計理念。不難看出，科研方法與手段是解決質量通病這一難題的重要方法。3.2.3提高設計質量并加強管理建筑工程圖紙設計是預防質量通病關鍵時期，應引起相關設計人員高度重視。統計表明，很多質量通病均于設計密切相關，就其根本主要是和設計人員自身工作經驗與責任心有關。鑒于設計在防止質量通病中起到的關鍵性作用，在實際情況中應做好以下工作：（1）嚴格按照規范設計：規范是設計的根本也是設計工作的重要指導，如果設計偏離了規范，則必定會造成質量問題。（2）重視特殊部位節點設計：特殊部位的節點是確保建筑質量及使用功能的重點所在，一般小地方更容易發生質量通病，所以設計必須重視細節[4]。（3）將有關構造的分析與設計視作核心：雖然在通病發生以后可提出很多有效的整改方案，但最重要的是利用這些方案進行預防。在眾多預防通病的方法中，構造措施最直接、有效，大部分通病通過構造措施都可以完全消除，施工單位需要和設計人員密切協作，設計好關鍵部位構造，在發現問題后及時進行反饋，并制定應對措施，在類似工程建設中推廣應用，防止相同的問題再次發生。
3.3提高全體現場人員的操作能力與監管水平
3.3.1加強法制教育現場人員除了要遵行民法與刑法，還需深入了解建筑規范與建筑法，如果現場人員缺乏法制觀念，則將失去約束，后患無窮。因此，必須時刻繃緊法律法規這根弦，加強全體現場人員的法制教育，依法作業，確保建筑施工安全。3.3.2做好施工技術培訓（1）有組織性和連續性的開展知識培訓活動，提高現場施工人員操作水平，使他們能夠領會技術交底真實意圖，提高圖紙審閱和解讀能力。通過有效的知識培訓，能實現在保證質量的同時提高效率的目標[5]。（2）技術人員應在接受專項培訓后持證上崗，并定期參加考核，考核不通過的安排學習、培訓。（3）構建完善的責任制并對制定獎罰機制。規矩是維持秩序的重要手段，處罰的本質是一種方法，并不是最終的目的，約束人們嚴格按照規定進行施工，明確工序包含哪些具體的步驟，杜絕偷工減料，遵循基本工藝，以此確保建筑質量與施工現場管理效果。
4結束語
本工程施工現場管理主要存在門衛管理不完善、管理標牌不齊全等實際問題，究其根本主要由三方面因素造成，分別為組織設計不到位、質量通病與人員因素。為保證施工現場管理效果，必須采取合理可行管理方法、嚴防質量通病發生與提高人員綜合素質等措施，以此提高工程的施工現場管理水平。
參考文獻
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[4]陳亞賢.建筑工程施工現場管理的問題及對策研究[J].福建建材，2015（11）：102~103，109.
為規范我區建筑市場行為，保證建筑工程的質量和安全，避免建筑業的稅源流失，改善和營造良好的投資服務環境，根據《江蘇省建筑市場管理條例》和《*市建筑市場管理辦法》，結合我區建筑市場實際狀況，現就加強我區建筑市場管理提出如下意見：
一、統一思想，提高認識
1、積極培育建筑市場。建筑市場是指項目立項后，參與項目建設的各方進行勘察、設計、施工、監理的發包、承包以及中介服務等。隨著開發區規劃發展空間不斷拓展，建設規模不斷壯大，入區企業不斷增多，工程建設量不斷增加，開發區建筑業得到了快速發展。為此，全區要上下一心、統一思想、提高認識、落實措施，進一步培育開發區建筑市場，發展和壯大開發區建筑業，拓展稅源，增加區財政收入。
2、堅決維護市場秩序。在積極培育開發區建筑市場的同時，要遵循統一開放、有序競爭和公開、公平、公正的原則，加強建筑市場監管，不得違法限制或排斥本地區、本系統以外的法人公司參與競爭，不得以任何方式和理由干擾正常的競爭，切實維護好開發區建筑市場秩序。
3、確保市場繁榮穩定。為了維護開發區建筑市場的秩序和繁榮，開發區規劃建設組負責建筑市場的管理，對轄區內的建筑市場實施統一服務和相關管理，凡轄區內的建設工程（包括水利、交通、電力、郵政、電信等部門）都必須接受監督管理，以確保開發區建筑市場的繁榮和穩定。
二、統一管理，規范程序
1、嚴格審批制度。凡本區范圍之內的建設工程開工前，必須堅持先勘探、后設計、再施工的原則，按照規定程序辦理立項批文、規劃許可證、工程招投標、施工圖審查、質量監督、施工許可證和安全許可證等相關審批手續，經開發區規劃建設組定點放樣后方可施工，嚴禁未批先動工現象的發生。招商引資的工業項目由規劃建設組會同項目推進組共同定點放樣。
2、嚴格施工標準。各建設單位必須嚴格按照審查合格后的圖紙施工建設，對主要路段沿線的建筑立面、格調布局、色彩裝飾等必須認真審查把關，經開發區分管負責人審核同意后動工建設。各施工單位必須按照國家有關質量標準進行施工，確保工程質量。
3、嚴格依法辦事。凡進區的建設工程必須手續齊備，經開發區定點放樣后方可破土動工，否則視為違章建筑予以拆除。
三、統一把關，扎口管理
1、嚴把資質準入關。凡進入開發區內所有施工企業和項目經理必須到規劃建設組進行報名、登記、注冊，并且提供公司和項目經理相應的資質復印件以及施工方案和按規定的特種作業工人持證上崗人員復印件等。嚴格把好資質審查和準入關口。對弄虛作假（含虛報工程變更量），虛掛資質，野蠻施工，造成質量低劣或安全事故的施工單位要列入黑名單，以后禁止其進入開發區轄區內從事建設業務。
2、嚴把招投標關。開發區招商引資的建設項目，根據業主意愿，由開發區規劃建設組、項目推進組共同配合業主進行招標、議標程序，確定施工單位。在開發區轄區內投入的市屬工程項目和開發區管委會投入的建設項目、配套項目，根據市招投標管理辦法規定：50萬元以上由市招標辦公開招投標，50萬元以下由開發區招投標領導小組采取公平、公正、公開的方法組織招投標。
3、嚴把質量安全關。進入轄區內的施工企業必須牢固樹立質量意識、安全意識，工程項目中的質量和安全責任由所建工程的施工企業和項目經理直接負責。工程質量實行項目經理終身負責制。在施工過程中，項目的施工質量由監理單位會同市質量監督站和開發區規劃建設組明確專人進行全程跟蹤和檢查。每個施工現場，項目部都必須配備一名專職安全員，項目經理是施工現場的第一安全責任人。開發區村建站、安委辦要主動聯系并密切配合市建設局安全站對全區的施工現場進行定期安全檢查。
4、嚴把開票收費關。為了避免開發區的稅源流失，轄區內的所有建筑工程一律到開發區財政所開具建筑工程發票。較大規模的工程項目收取少量比例的管理服務費，中、小型項目一般不收取管理服務費。
四、統一領導、強化責任
為規范我區建筑市場行為，保證建筑工程的質量和安全，避免建筑業的稅源流失，改善和營造良好的投資服務環境，根據《省建筑市場管理條例》和《市建筑市場管理辦法》，結合我區建筑市場實際狀況，現就加強我區建筑市場管理提出如下意見：
一、統一思想，提高認識
1、積極培育建筑市場。建筑市場是指項目立項后，參與項目建設的各方進行勘察、設計、施工、監理的發包、承包以及中介服務等。隨著開發區規劃發展空間不斷拓展，建設規模不斷壯大，入區企業不斷增多，工程建設量不斷增加，開發區建筑業得到了快速發展。為此，全區要上下一心、統一思想、提高認識、落實措施，進一步培育開發區建筑市場，發展和壯大開發區建筑業，拓展稅源，增加區財政收入。
2、堅決維護市場秩序。在積極培育開發區建筑市場的同時，要遵循統一開放、有序競爭和公開、公平、公正的原則，加強建筑市場監管，不得違法限制或排斥本地區、本系統以外的法人公司參與競爭，不得以任何方式和理由干擾正常的競爭，切實維護好開發區建筑市場秩序。
3、確保市場繁榮穩定。為了維護開發區建筑市場的秩序和繁榮，開發區規劃建設組負責建筑市場的管理，對轄區內的建筑市場實施統一服務和相關管理，凡轄區內的建設工程（包括水利、交通、電力、郵政、電信等部門）都必須接受監督管理，以確保開發區建筑市場的繁榮和穩定。
二、統一管理，規范程序
1、嚴格審批制度。凡本區范圍之內的建設工程開工前，必須堅持先勘探、后設計、再施工的原則，按照規定程序辦理立項批文、規劃許可證、工程招投標、施工圖審查、質量監督、施工許可證和安全許可證等相關審批手續，經開發區規劃建設組定點放樣后方可施工，嚴禁未批先動工現象的發生。招商引資的工業項目由規劃建設組會同項目推進組共同定點放樣。
2、嚴格施工標準。各建設單位必須嚴格按照審查合格后的圖紙施工建設，對主要路段沿線的建筑立面、格調布局、色彩裝飾等必須認真審查把關，經開發區分管負責人審核同意后動工建設。各施工單位必須按照國家有關質量標準進行施工，確保工程質量。
3、嚴格依法辦事。凡進區的建設工程必須手續齊備，經開發區定點放樣后方可破土動工，否則視為違章建筑予以拆除。
三、統一把關，扎口管理
1、嚴把資質準入關。凡進入開發區內所有施工企業和項目經理必須到規劃建設組進行報名、登記、注冊，并且提供公司和項目經理相應的資質復印件以及施工方案和按規定的特種作業工人持證上崗人員復印件等。嚴格把好資質審查和準入關口。對弄虛作假（含虛報工程變更量），虛掛資質，野蠻施工，造成質量低劣或安全事故的施工單位要列入黑名單，以后禁止其進入開發區轄區內從事建設業務。
2、嚴把招投標關。開發區招商引資的建設項目，根據業主意愿，由開發區規劃建設組、項目推進組共同配合業主進行招標、議標程序，確定施工單位。在開發區轄區內投入的市屬工程項目和開發區管委會投入的建設項目、配套項目，根據市招投標管理辦法規定：50萬元以上由市招標辦公開招投標，50萬元以下由開發區招投標領導小組采取公平、公正、公開的方法組織招投標。
3、嚴把質量安全關。進入轄區內的施工企業必須牢固樹立質量意識、安全意識，工程項目中的質量和安全責任由所建工程的施工企業和項目經理直接負責。工程質量實行項目經理終身負責制。在施工過程中，項目的施工質量由監理單位會同市質量監督站和開發區規劃建設組明確專人進行全程跟蹤和檢查。每個施工現場，項目部都必須配備一名專職安全員，項目經理是施工現場的第一安全責任人。開發區村建站、安委辦要主動聯系并密切配合市建設局安全站對全區的施工現場進行定期安全檢查。
4、嚴把開票收費關。為了避免開發區的稅源流失，轄區內的所有建筑工程一律到開發區財政所開具建筑工程發票。較大規模的工程項目收取少量比例的管理服務費，中、小型項目一般不收取管理服務費。
四、統一領導、強化責任
【關鍵詞】建筑工程；現場管理；質量管理；安全管理
加強建筑工程現場管理對于建筑工程的順利進行意義重大，重視工程現場管理不僅能實現資源的優化配置，最大限度降低工程造價，縮短工時，而且能對整個工程進程實現有序化管理，有效避免安全事故和質量事故的發生，減少施工企業的損失。但是從目前建筑工程建設的過程中來說，工程現場管理的力度不夠，在管理方式等方面存在的問題較多。
一、建筑工程現場特點概述
在新時期，由于社會、科技、意識形態方面度發生了很大的變化，導致影響建筑工程現場的因素不斷增加，從而使得建筑工程現場有了以下特點：第一，建筑工程現場工作崗位的流動性較大，員工的工作環境變化較大。第二，工程現場的作業內容較多，這不僅表現在不同工種作業環境不一樣，而且在同一工種也存在不同作業部位的現象。第三，經常存在多工序同時作業的現象，導致在材料配備，工序的配合以及人員的調配方面的復雜性提高，增加現場管理的難度。第四，露天作業較多，在工程進行過程中受到外部環境影響較大，而且工程現場人員的流動比較頻繁，員工之間在文化、生活等方面的差異較大，容易發生摩擦，增加管理難度。
二、建筑工程現場管理中存在的不足之處
（一）安全問題頻發
安全問題不僅關系到工程進度，更重要的是對現場作業人員的人身安全造成比較澳大的威脅。很多工程建設中施工現場的安全措施不到位，在高空作業的時候防護措施不到位，在現場危險地帶沒有設置安全較高標識；在現場機械和工具的使用中不按照規定程序操作，由于操作失誤發生安全問題；在施工現場沒有設置專門的安全管理人員，對于一些隱蔽性的安全隱患不能及時發現。
（二）質量問題屢禁不止
工程質量關系到建筑后期的安全使用，在工程現場管理中質量管理是一個非常重要的方面，但是在很多工程建設中，質量問題還是普遍存在。一些施工單位在工程建設中為了加快工程進度往往對一些細節沒有進行嚴格的把關，從而引發質量問題，例如，在工程建設中一些對材料質量的把控不嚴，以次充好，材料質量不符合建筑設計標準，即使在工程建設中看不出質量問題，但是在建筑后期的使用中這些質量問題就會顯現。另外，在施工現場施工工序不嚴謹也是工程質量存在問題的因素，由于對施工現場沒有嚴格管理，很多工作人員不按照正確的工序進行施工，從而出現質量問題。
（三）其他問題
工程現場管理除了安全和質量之外，還應該對現場的環境以及人員的素質加強管理。就目前建筑工程現場管理實際情況來看，這兩方面的問題還是相對較多。從環境方面來看，很多施工現場的材料堆放較為混亂，沒有確定規定的堆放地點，一些材料占用施工通道，對正常的施工產生阻礙，而一些大型的機械設備在現場的管理也不到位，很多機械設備亂停亂放，嚴重影響施工。從人員方面來看，現場人員的安排經常出現緊張現象，沒有進行跨工種的合作，很多地方勞動力浪費嚴重。
三、優化建筑工程現場管理的方法
（一）完善施工現場的管理制度
制度是進行管理的保障和依據，要切實實現工程現場管理的有序性，必須在工程項目開工之前制定科學合理的工程現場管理制度。管理人員要以具體的施工實際情況為出發點，結合以往的管理經驗，盡量做到制度體系的嚴密性，同時要對整個工程現場管理細分，務必每個程序都有相應的制度可以依靠。例如，在現場管理制度中藥包括現場文明施工管理制度、安全生產管理制度、材料采購驗收制度、機械操作管理制度、現場檔案材料管理制度等等。只有做到制度的完善，才能在施工的過程中保證現場管理的科學性，降低各種干擾因素對工程項目的影響。
（二）工程現場安全管理方法
為了降低施工現場安全事故的發生必須切實加強現場安全管理。一般來說，工程現場安全管理可以從以下方面入手：第一，做好工程平面布置。在工程施工之前按照工程具體結構和施工的需要，確定工程平面布置圖，其中要包括各個工種的安全操作標準和工程防護措施。第二，加強人員教育。對工程施工人員進行前期的安全培訓，了解相關的安全常識，對于高危工種的安全教育更要加強，在安全教育過程中幫助他們掌握一定的安全自救技能。第三，完善施工現場安全設施。在工程現場必須配置與建筑規模相匹配的安全網，在電梯井、消防通道等處要設置明顯的安全警示標志，對于施工人員要配備足夠的安全帽、安全帶等等，這樣即便發生安全事故也能有效減少傷害。
（三）質量管理方法
加強施工現場的質量管理可以從三方面入手：第一，要加強對施工人員素質，在工程建設中選擇整體素質高的施工隊伍，同時在施工進行的過程中督促施工人員嚴格按照設計標準和程序進行施工，防止憑借經驗施工。第二，重視施工材料的質量管理。從材料的采購到使用都要進行質量檢測，不合格的材料不能在工程建設中使用，對于工程建設過程中發現有質量問題的材料要立即停止使用。第三，重視質量監督。在建筑工程建設中質量監督效果是比較明顯的，在監督中對沒有達標的工序進行返工，不僅避免了質量問題擴大化，而且減小了損失。
（四）進度管理方法
工程進度出現問題就會影響到工程的完工日期，所以工程進度管理也是現場管理的一個重要內容。在工程開工之前，在考慮工程量的基礎上合理編制工程施工計劃，尤其是要加強各個階段的工程施工計劃編制，在工程建設過程中嚴格按照這個施工計劃進行。一旦工程進度達不到相應的計劃，那么相關單位就應該采取調整措施，或者是增加工時，或者是縮短其他階段的施工時間，同時要進行工程施工動態實時監督，對工程進度加強控制，對工程計劃延誤的情況必須找出原因，盡快解決。
（五）造價管理
造價管理的目的是降低工程建設成本，有效擴大經濟效益。在工程現場管理中造價管理主要體現在兩個方面：第一，材料的管理。建筑工程中使用的材料數量較多，要控制材料成本不僅在采購過程中合理控制價格，而且在現場施工中要按照工程進度發放材料，對材料進出庫進行嚴格的登記，防止材料浪費。第二，在機械設備中要對工程建設中需要的機械設備型號、數量進行統計，做好成本核算，在使用中制定出機械設備的使用安排表，提高其利用效率，另外，在機械設備管理中還需要加強日常的維護和管理，降低機械設備使用中的費用，從而降低成本。
結語：
由于科技的發展，在建筑工程建設中不僅適用的設備、工具等有了新的改變，同時施工工藝也有了很大的改進，工程現場人員的素質較以往有了大幅度的提升，這樣就導致了建筑工程現場管理的復雜性增強。在現場管理過程中不僅要繼承以往的成功管理經驗，而且要進行不斷創新積極采用細的管理理念和方式，從而保證建筑工程現場的協調性，提高建筑工程現場水平。
參考文獻
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