時間：2023-07-13 16:43:44
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解決農村養老金問題，建立健全農村養老保險制度，使更多的農村老人能夠安享晚年是踐行中華民族傳統美德的重任，也是建設社會主義新農村的題中之義。農村養老保險制度的運行與發展已經有20多年的歷史，經過國家和人民不斷的嘗試和總結，已經取得了一定的成果和功效。在某種意義上解決了農村老年人晚年的依托，使他們老有所養，能夠公平地享受到國家給予的福利，得到了國家提供的基本生活保障，能夠安祥地度過晚年，總的來看我國現階段農村養老保險運行與發展良好，但是依然出現了一些問題與不足，這些問題可以大體概括為：養老保險覆蓋范圍有限，觀念缺乏更新、發展不平衡、管理不正規等。
二、農村養老金保險的問題
總的來看，我國的農村養老保險問題受地域環境、經濟水平與思想覺悟等方面的影響，不同地域環境與經濟條件下的農村養老保險水平不一樣，而且地獄之間差異較大，排除這些客觀因素，從農村人民的主觀思想方面來看，也存在一些問題，農民在思想覺悟與主觀意識等方面仍然缺乏突破和更新，這也使得農村養老金保險制度的運行面臨阻礙。上述兩個方面的問題分開闡述，具體表現在：
1、農村養老金發展不協調現階段，總的來看，我國農村養老金保險制度出現了地域發展不協調，區域不平衡等現象，制度發展水平仍然有待提高，一些地區仍然無法有效籌集到足額的養老金，養老金的全面、充分普及面臨巨大挑戰。主要的地域分區為：東部沿海地區與中西偏遠內陸地區差距較大，東部沿海一帶由于地理位置優越，經濟較為發達，社會進步，能夠足額有效地籌集到農村養老金，確保絕大多數的農村老人享受到養老金補貼，然而，相對于東部沿海地區的中西部地區，尤其是偏遠落后的山區，由于地理位置不占據優勢，經濟發展程度較低，社會資金十分有限，很難籌集到足額的養老金，這樣就會使得一部分農村老年人無法享受到養老金保險保障，使養老金保險制度發展舉步維艱，面對這種情況，必須大力發展地方經濟，不斷完善地方經濟建設，促進社會發展，在此基礎上再依靠國家的轉移支付措施予以解決。
2、地方群眾的思想意識有待提高因為地域經濟發展水平跟不上時代步伐，社會思想也收到了不同程度的影響，很多中西部落后地區的農民仍然秉承著保守的傳統觀念，認為養老的責任應該由兒女來承擔，沒有認識到養老金保險的重要作用，拒絕參與到養老保險投保工作中來，再加上受到原本有限的經濟收入的限制，一些老年人拒絕繳納養老金，然而、這種傳統的思想觀念事實上已經不符合時展，因為當前的生育制度決定了有限的家庭成員數量，有限的子女成員、有限的經濟力量使得依靠兒女養老的思想已經不成立，特別是當前時代競爭激烈，年輕人生活面臨著巨大的壓力，同時也要供養自己的子女，在養老問題上也是心有余而力不足，很難給予徹底的經濟保障，在這樣的形勢下，就必須要調動社會保障制度的力量。
3、農村養老保險管理水平有待提高農村養老保險管理并非是簡單的工作，它需要專業的管理知識與高超的操作技能，對于管理者的總體素質與水平都有一定要求。然而，從當前的農村養老金保險管理來看，卻十分令人擔憂，不但缺少相關方面的專業人才，也沒有一套健全的管理制度進行約束，而且也沒有一個系統的管理機構來運作執行管理任務，難免會使問題層出不窮，主要的問題集中在養老保險金的籌集與管理上，例如：一些農民因為經濟能力與思想意識有限不能積極參與投保，為一些人創造了機會和便利，巧取豪奪地為自身投保，這樣就使得原本有限的養老金落入了的這部分手中，而且一些農村養老金無法被切實運用，甚至出現轉移挪用的現象。這些都打擊了農民投保的積極性，使得農村養老保險制度難以有效普及。
三、解決我國農村養老金問題的有效途徑
1、穩固家庭養老保障的功能和地位雖然，養老保險制度已經成為一種社會性保障制度，然而，在人們心中，特別是老年人心理仍然趨向于享受家庭帶來的保護與溫暖，雖然當前的家庭規模和成員相對有限，但是家庭養老仍然作為一種傳統美德在引導和教育著當代年輕人，家庭仍然擔負著養老的責任和義務，根據調查顯示：仍有將近78%的老年人意愿同子女生活在一起，希望得到子女兒孫的照料；有95%以上的老年人意愿在家中度過晚年。基于老年人這樣的心理，可以繼續穩固家庭養老的功能和地位，積極宣傳與教育廣大人民群眾，使他們能夠主動發揚中華民族的傳統美德，尊老敬老，主動盡養老的義務，為自己年老的父母提經濟上的支持和輔助，使他們老有所養。這樣就能夠有效減輕社會養老金保險的負擔，又能使尊老愛幼的傳統文化得到傳承，對于整個社會的精神文明建設也能起到推動作用。
2、強化土地保障功能農村主要的生活、生產依靠就是土地資源，農村老年人的養老金的保障也勢必要發揮土地的重要作用。然而，當前的城市化發展持續進行，征占土地的現象屢見不鮮，使得土地保障也面臨很多問題，具體表現在：農村耕地規模減小，無法全面負責眾多農民的養老需求，針對這種情況，我國政府需要采取科學的解決措施來給予解決，維護土地的養老保障作用。
（1）不斷強化農業經營效益水平，極其比較利益水平，充分維護土地的養老保障作用。
（2）大力調整和優化農業生產結構，加快產業化發展步伐，確保農產品占據良好的價格優勢，通過引進先進農業技術、拓寬農產品銷售渠道、健全農業生產設施的建設等來提高農產品的經濟附加值，提高農產品價格，以此來發揮農村土地資源的作用。
（3）不斷科學更新土地流轉制度，確保其經濟效益得到最大程度的發揮。可以通過創設土地股份合作制度，使農民可以通過享受股權分紅，來調動農民的積極性，同時，各個鄉鎮需要積極創新土地流轉制度，利用各種靈活形式，例如：土地租賃、轉包、大戶集中承包等等來使土地資源流動起來，這樣才能充分發揮土地的養老金保障功能，為農村老年人提供養老支持，通過強化農村土地的功能與作用的發揮，來使農民獲得回報，這也是支持農村養老保險非常重要的一大力量。
3、回歸政府的財政與行政職責農村養老保險保障需要獲得國家政府的支持，國家要將農村養老化當成一項社會化工作給予高度重視，將其納入農村各項工作的重要部分，將農村養老作為重點任務來抓，不斷調動各方力量，通過實施各項政策、制度來支持和完善農村養老保險制度。可以使農村養老成為社會保障制度建設的一部分，為其建立正規的法律法規制度，進行強有力的約束，增強農民的投保意識，也能有效控制非法操作現象的發生，維護農村養老保險制度健康、平穩地實施，積極健全農村養老社會化組織。同時，也要創建集國家行政部門、企業與個人等為一體的養老金籌集方式，國家行政機構，例如：政府與財務部門要加大對養老金的政策與財政支持力度，不斷充實和擴大農村養老金的資金規模和實力，以此來帶動農村養老保險事業的發展與進步。為了規范農村養老保險制度，就要加強對農村養老金的有效管理，完善監管機制，特別是在經辦方面要嚴格監督，可以借助現代化信息技術，建立一套科學、健全的信息管理系統，實現養老金保險制度的信息化管理，并對資金的籌集、發放與使用等狀況進行不定期核查，并輔助以群眾力量進行有效監督，只有這樣才能維護農村養老金的合理使用。
四、結語
三、措施建議
建立完善的社會保障經辦管理服務體系，是統籌城鄉社會保障體系建設的重要內容，也是社會保險全覆蓋形勢下，實現更加公平和可持續發展的社會保障的基本要求。為加快我國社會保障經辦管理體系建設，提升社會保障管理服務能力，提出如下措施建議。
（一）整合各級政府和不同部門之間的社保管理服務資源，形成統一經辦格局
理論和實踐都證明，管理服務資源分散，政出多門，多頭管理，是最沒有效率并浪費資源的一種模式。今年初，國務院已經明確了將城鎮居民社會養老保險和新農保合并為城鄉居民基本養老保險，并實現統一經辦和管理。當前，社保管理服務中的資源分散主要體現在城鄉居民基本醫療保險分散在人社部門和衛生計生部門，社會保險費的征繳分散在人社部門和稅務部門，應盡快整合這些經辦管理服務資源，實現統一經辦。
在城鄉居民基本醫療保險經辦方面，要根據國務院機構改革和職能轉變方案，盡快實現三項基本醫療保險的統一管理。《社會保險法》明確規定社會保險行政部門負責整個社會保險（包括醫療保險）的管理。特別是新一輪醫改明確要求加強醫療保險對醫療服務的約束作用、發揮醫療保險在醫改中的基礎性作用。基于上述原因，將現由衛生計生部門管理的新農合劃歸人社部門管理，建立統一的城鄉居民醫保制度，實現城鄉居民醫保管理“七統一”，即政策統一、繳費和待遇標準統一、統籌層次統一、基金統一管理、醫保目錄統一、經辦管理機構統一、醫療服務監管和支付辦法統一。
從我國社保費征繳流程看，參保登記、繳費申報和基數核定全部由社保機構承擔，經核定后由銀行托收，按規定分賬處理（劃分統籌基金和個人賬戶基金）后直接進入社保基金收入專戶。目前辦理社保費代收的商業銀行網點已遍布城鄉。稅務機構征收增加了基金管理環節，拉長了基金管理鏈條，完全沒有必要。另外，稅務代征主要針對正規用人單位，對大多數的中小微企業、個體工商戶和靈活就業人員都是由社保機構征收，稅務代收的險種也主要是職工養老保險和職工醫療保險。隨著參保人群中靈活就業人員、個體參保人數和居民的不斷增加，以及按照社保法規定必須“五險合一”統一征收的要求，稅務征收已經不符合我國社保發展的需要。應盡快明確做出規定，將目前由地方稅務部門征收社保費的業務歸還給社保機構，實現由社保經辦機構統一合并征收。
同時，建議整合高齡津貼、計劃生育獎勵補助、村干部養老保障等社會保障項目，改變多頭管理、重復投入等問題。具體措施，一是將民政部門推動建立的一些地區的高齡津貼等劃歸人社部門管理，并入城鄉居民養老待遇。二是將組織部門、民政部門等管理的村干部、老黨員養老補貼等并入職工養老或城鄉居民養老制度。三是將衛生計生部門管理的計劃生育獎勵補助發放業務交由人社部門經辦，各項養老待遇由社保經辦機構統一發放。同時要梳理針對特定人群發放的各類生活補助，包括社會優撫、被征地人員養老補助、撫恤金、非因工死亡職工遺屬生活困難補助、精減退職回鄉老職工配偶生活困難補助等的經辦業務，使這些管理項目和內容實行集中統一管理。
另外，在社會保險經辦管理體系內部，也要下決心改革經辦體制，整合職能重疊的機構，實現多險合一經辦，再造流程。圍繞陸續出臺的社保重大改革舉措，統一設計經辦規程，以適應社會保障全覆蓋的需要。
（二）夯實基礎，加緊建立覆蓋全民的社會保險登記制度
一是加強社會保障經辦“三化”建設，以參保單位和參保居民對社會保險的管理服務需求為導向，大力推進標準化、信息化、規范化建設，加快制訂實施社保標準，全面推行“網上經辦”，加快發行社會保障卡，盡早實現參保人員人手一卡，并著力拓展應用；二是加強社會保險經辦隊伍建設，以完善崗位規范、嚴格經辦紀律要求、推行文明服務為主要內容推進行風建設，努力實現為廣大參保人員提供精心盡心貼心的服務；三是優化經辦管理服務模式，實現從面向單一人群向城鄉統籌經辦轉變，從專管員制向綜合柜員制轉變，從單一的大廳服務向大廳和網上共同經辦轉變，從服務網點集中在城區向街道、社區、鄉鎮勞動服務平臺下沉轉變，從經辦機構統一經辦向多渠道購買利用社會公共服務轉變，不斷提高經辦服務的可及性和便捷化。
推行“全民參保登記計劃”，對社會保障制度的長期可持續發展，實現社會保障的公平意義重大。通過全民參保登記，可以有效解決當前在城鄉居民養老保險中青壯年參保率低的問題，與強化激勵機制相結合，可以有效解決已經參保的居民繳費選檔低、期限短的問題，是從根本上解決社會保障制度公平性問題的重要舉措。
（三）改革社會保險管理服務體制機制，探索建立適應全覆蓋要求的社會法人治理結構，逐步形成“政府主導、社會和商業機構參與、參保單位和參保人監督”的多元社保服務供給機制
西方公共管理論認為，公眾不斷增長的公共服務需求要求政府在理念、功能和組織體制方面進行改革，打破行政官僚體制，建立以民眾需要為導向和具有服務理念的管理體制。新公共管理的理論主張政府與公民的關系是“顧客導向”型的主客體關系。社會契約理論也認為，公共服務機構隸屬于政府部門，行政色彩濃厚、獨立性差，是服務能力功能不足的重要根源。社保經辦管理應當改變目前在一些地區存在的命令式、管制式做法，確立與公眾溝通式、協商式、治理型管理服務方式，建立一套具有整合能力和迅速回應能力的社會保險經辦管理服務機構。
社會保險制度啟動初期，其經辦管理靠行政手段推動是非常必要的，但是隨著社會保障制度的全民覆蓋，社會保險機構管理服務供需矛盾的加大，尤其是國家在大力加強公共服務型政府時期，僅靠行政手段是不能滿足公眾對社會保險公共服務的要求，必須引入公共服務治理機制和服務方式。在機制上，應當改變完全靠政府機構提供服務模式，引入民營服務和市場競爭機制、公眾參與的治理機制。在組織體系上，建立扁平化的經辦管理組織機構體系。為了實現我國社會保障經辦管理法人治理結構的目標，要根據社保管理服務內在規律，界定社會保險的服務項目，鼓勵具備條件的社會組織和公眾參與部分社會保險經辦。具體細化社會保險經辦業務，劃分出哪些業務的服務項目必須由經辦機構本身提供，哪些是可以委托外包的服務項目及采用社會化、市場化提供的服務項目，以便更好地利用社會資源，提高機構工作效率和能力，防止經辦機構的無序擴張和臃腫。實現部分服務外包，引入社會治理和公眾參與，參保人可以有更多的選擇，就像商業銀行或商業保險公司的經辦模式，群眾可以就近選擇服務好的網點。
在依托社會組織，部分社會保險經辦業務外包方面，有些地方已經進行了有益的探索：湖北省對農村基層的社會保險業務交由鄉鎮政府實行購買服務、經營。從2005年開始改革鄉鎮事業單位，按照“政府主導、財政保障，市場導向、平等競爭、合同管理、民主監督”的原則，將包括社會保障在內的部分業務外包給民間組織，建立了“以錢養事”的管理服務新機制。重慶市利用遍布城鄉的商業保險機構網絡，探索商業保險參與農村社會保障的經辦管理。經過幾年的實踐，已經構建起了商業保險機構為主經辦農村社會保障的工作體系，探索了多層次經辦農村社會保障體系的又一途徑。江蘇省江陰市自2006年以來，也實施了委托商業保險公司參與新農合的經辦管理工作。這些實踐探索，為我國建立“政府主導、社會參與、公眾監督”的社會保險經辦管理新型法人治理結構奠定了基礎，應在總結各地經驗基礎上，結合事業單位機構改革，逐步實現社會保險經辦管理的法人治理結構。
（四）加快推進“金保工程”二期建設，盡快實現參保人人手一卡，社保卡“一卡多用、全國通用”目標，為經辦提供便捷高效安全的技術手段
信息技術的發展和互聯網的普遍應用，將會徹底顛覆傳統的社會保險經辦管理模式。應主動適應，積極應對新技術帶來的管理服務變革。當前，要以社保卡和“電子社保”為載體，綜合、廣泛集成各類應用模塊，加快推進電子社保。應制定社保卡應用指標體系規范，建立“電子社保”服務基本標準，建設全民參保登記系統和全國個人權益記錄網上查詢服務系統，以及跨省異地就醫結算、異地養老金管理系統。要建設實施社會保險經辦管理的“四位一體”體系，既社會保險信息交換和共享平臺、養老保險權益保障和異地就醫管理服務平臺、參保繳費和待遇享受監控平臺及管理服務人員教育培訓平臺。建立“三個機制”，既社會保險基金風險多方共擔機制、基本醫療保險的供需雙方談判機制和社會機構參與社會保險管理的多渠道社會保險服務提供機制。這些平臺和機制的建立，可以從根本上解決長期以來社會保險經辦機構人手少、事務多、經費緊、監督難的問題。
（五）加快制定和實施社保管理標準化，實現精確管理
（一）傳統的家庭養老模式作用逐漸削弱。
目前，我國農民雖然還是以家庭養老為主，但其家庭養老功能已經明顯弱化。隨著我國產業結構的調整，耕地逐年減少，農民作為生存依托的資源嚴重稀缺，導致農村外出打工人員數量逐年增加，造成許多老年農民無法獲得家庭的養老支持。同時，由于農民收入提高緩慢，使農民的養老問題面臨著既缺乏經濟支撐，又缺乏家庭保障的困難。
（二）農村人口老齡化問題日趨嚴重。
根據最近的人口普查數據，我國農村老年人口為8557萬人，占老年人口總數的65.82%，農村人口老齡化速度加快，老齡化程度高于城鎮的現象將一直持續到2040年左右。農村人口在經濟發展水平很低的情況下就進入了人口老齡化進程，靠傳統的自力更生、家庭養老很難滿足老年農民的生活需求。
（三）土地的養老保障功能下降。
目前，我國農民的收入主要來自農業經營收入。但隨著城市化和非農產業的發展，人均占有的耕地越來越少，同時受市場和自然環境的影響，農民的土地收益率呈現下降的趨勢，而在以小規模農戶分散經營為主的農業組織結構之下，農產品成本不斷地增加。這就導致了農業增產不增收，農業經營的絕對收益不斷降低，土地的保障功能弱化。
（四）原農村養老保險制度設計存在缺陷。
我國原有的農村社會養老保險制度，參保主要依靠農民個人交費，政府的責任和財政支持不足，農民獲得的保障相對較低，不能切實滿足農民的實際需求。而且基金投資渠道單一，資金的收益率就被限制在了較低的水平。同時絕大部分基金的管理、運營集中在縣級，由于監管手段缺乏，難以防止基金違規，基金管理運營效率普遍偏低。
二、新型農村社會養老保險制度運行中存在的問題。
（一）資金的管理與運營模式缺乏創新，養老金的保值增值難度增大。
目前我國大部分地區的農保基金管理并沒有遵循征繳、管理、使用三權分離的原則，由于基金實行的是省、市、縣三級管理，按比例分級使用，職責和義務不明確，約束機制不健全，基金的安全性難以得到保障。新農保制度主要是以個人賬戶為主，隨著覆蓋面的擴大，基金結余額會越來越大，但是基金增值渠道單一，購買國債和存入銀行是各級農保基金增值的主要方式，在養老保險基金完全或者部分積累的情況下，資金如何投資運營，如何在通貨膨脹的壓力下保值增值，是政府面臨的一個重要問題。同時，農村社會養老保險基金還處于縣級管理的層次，由于受管理水平的制約，資金被違規挪用的風險較大。
（二）各級財政支出責任不明確，地方財政補貼沒有具體規定。
此次新農保制度設計的最大特點就是通過建立各項財政補貼機制，構建普惠式的農民養老金。在強化了政府責任的同時，也說明了地方政府財政支持能力和村集體經濟的發達程度是新農保持續發展的關鍵。但是目前在試點地區，財政主要是對縣、鄉政府農村養老保險工作的投入，省、市兩級還缺乏專項投入。而縣、鄉兩級政府事權多、財權少，普遍存在財政困難，不僅對新農保的補貼力度小，而且資金投入不確定，再加上各地村集體的經濟實力差別很大，而農民收入又存在極大的不確定性，從而使新農保的資金來源具有不確定性。
新農保作為一個剛性的制度安排，沒有中央和省一級財政的支持，難以實現地區養老保障的均等化，在基金籌集和待遇支付方面也存在很大的風險。
（三）新農保與老農保、農民工養老保險制度銜接不夠，缺少轉換。
目前針對城鎮職工、城鎮居民、農民、農民工及被征地農民等不同人群有多個養老保障制度和辦法。新農保制度與其他社保政策之間要考慮相互轉換、銜接的問題，才能切實保障農民權益。但是新農保僅規定了同上述不同養老制度銜接的原則性意見，還沒有具體可操作的實施細則，在一定程度上影響了農民的參保積極性。
（四）籌資方式不合理，制度變動過于頻繁。
由于新農保方案基本上是縣級統籌，個別地區是市級或省級統籌。每個地區關于籌資模式、籌資各方籌資比例、籌資渠道等內容都不相同。伴隨著人口老齡化的加劇，在沒有國家財政支持的情況下，養老基金籌集和支付存在很大的風險。同時，目前我國各地開展的新農保試點，出臺的方案，缺乏國家勞動保障部門的統一協調，這些方案在保險基金籌資模式、最低參保年齡、繳費水平、繳費基數的確定、政府補貼、調節機制等方面存在較大差異，對基金的運用也缺乏有效監督。制度變動過于頻繁，注重短期效益，不利于新型農村養老保險制度的可持續發展。
三、完善新型農村社會養老保險制度的對策與建議。
（一）加大宣傳力度，逐步擴大保險覆蓋范圍。
一是領導干部要重視宣傳工作，在“自愿參保”的原則下，宣傳工作決定了新農保成敗的關鍵。在制度推進過程當中，不搞強迫命令，不片面追求參保率，通過優化管理和服務，逐步擴大新農保的覆蓋范圍。
二是要充分利用廣播、網絡、報刊、電視等多種宣傳工具，向廣大農民充分展示新農保制度的優越性，以形成新農保的全方位整體宣傳效果。三是村干部及宣傳人員要向廣大農民講解新型農村社會養老保險制度的各項規定，向農民說清楚社會養老保險的收益性、可靠性和規范性，讓農民知道繳納養老保險金的預期收益。要加大信息透明度，充分尊重農民的知情權、參與權、表達權和監督權。
（二）建立健全農村養老保險基金的保值增值運行機制，完善監督體系。
首先，應建立省、市縣兩級政事分開的管理體制，行政單位負責制定政策，事業單位負責基金管理。農村養老基金由省、市縣共管，市縣負責基金的收繳和發放，省級負責基金管理并委托專業管理機構進行多元化組合投資運營，以提高積累資金的增值率。
其次，拓寬基金運營渠道，盡快出臺基金運營優惠政策。中央政府可每年發行農村社會養老保險基金專項優惠債券或制定農村社會養老保險基金銀行儲蓄優惠利率，也可確定一定比例投資一些風險小、收益高的大型基礎設施建設項目，這樣既保證基金有較高的回報率，又可解決建設資金不足的問題。
在基金的監管方面，首先，強化行政監督，社會保障相關職能部門要做好對農村養老保險運行機制的日常監督工作，建立基金監督責任制。要把專門監督落到實處，財政、審計、稅務等職能部門對農村社會養老保險基金的財務收支情況要定期進行檢查監督。其次，完善實務操作流程，大力推行和普及規范化操作，逐步推廣和應用個人賬戶IT管理系統，不斷提高工作的透明度。最后，加強社會監督，建立由農民、鄉鎮企業、農村居民委員會、輿論機構等組成的社會監督體系，對政府執行政策法規的情況，對農村社會養老保險基金的收支和管理情況進行監督，對違法行為進行申訴、控告、檢舉等。
（三）強化政府的財政職責，建立城鄉一體化的社會養老保險籌資體系。
新農保注重強化政府責任，要建立健全各級財政穩定、長效的資金補助機制，由政府對參保人員根據年齡的不同給予適當的補貼；建立養老保障待遇調整的儲備基金，以保證被保險人領取的養老金數額與社會經濟發展水平同步提升，基礎養老金隨物價水平上漲適時調整。財政補貼應以統籌地區地方財政為主，省級財政對經濟薄弱地區給予適當支持，地方財政每年應列出專項預算，充實農村社會養老保障基金。同時要界定各級財政職責，妥善解決各級財政責任分擔問題，要明確省、市、縣各級財政的籌資責任，特別是加大對貧困縣市的轉移支付力度。
在選擇新農保籌資模式問題上，要打破城鄉二元社會保障結構，建立項目齊全、形式多樣、覆蓋面廣又標準適當的多層次養老保障體系，同時不斷提高社會化程度，最終建立起城鄉一體化、統一的社會養老保險籌資體系。此外，新農保的出資一定要適應生產力發展水平，建立城鄉統一的社會養老籌資體系應區別對待。
（四）注重制度有序銜接，妥善解決新農保與其他社保政策的接續轉移問題。
一是制定統一、規范和切實可行的操作流程，規范轉換、接續的操作辦法，在制度模式銜接上采用政府補貼的基礎養老金與個人賬戶養老金相結合的模式。
個人繳費與集體繳費部分屬于自有資金，全部計入個人賬戶。政府補貼分兩部分，對于中央政府補貼，主要補出口，確保最低標準基礎養老金待遇水平；對于地方政府補貼，主要補進口，對參保人進行鼓勵資助。
【關鍵詞】城職保；新農保；制度銜接障礙
中圖分類號：F84文獻標識碼A文章編號1006-0278（2015）10-032-02
一、導論
（一）研究背景
2012年，黨的十提出，要堅持“全覆蓋、保基本、多層次、可持續”的社會保障基本方針，構建“以增強公平性、適應流動性、保證可持續性為重點，覆蓋城鄉居民”的社會保障體系，實現城職保與新農保制度銜接無疑將我國城鄉社保一體化提升了一個新高度。改革開放的勝利成果帶來了市場經濟水平的提高，越來越多的農村勞動力進入城鎮打工。然而，在市場不斷擴大的同時，社會保障制度的“碎片化”造成城鄉二元矛盾隨之升級，無疑對我國的飛速發展的經濟以及和諧穩定的社會造成了巨大的風險隱患。
（二）文獻綜述
在城職保與新農保的制度銜接的研究中，學界的爭論焦點主要集中在同時參加新農保與城職保的參保人，他們的養老保險關系、繳費年限與資金轉移如何實現順利的轉接。
楊輝和曹亞飛①在對比“分段計算、折算、補繳和混合型轉換”等幾種方案后，建議我國在制度銜接時應采用分段計算的方法。王小春②認為當參保人選擇城居保轉城職保時，應折算繳費年限后再累加的政策方案；當參保人選擇城職保轉城居保時，應直接累加年限的政策方案。黃寅桓③提出社保經辦機構對企業的職工個人的社會保險關系轉移干預較多，社會保險經辦機構對社會保險關系轉移實行較強的政策干預模式。劉芳佳④認為造成制度間無法有效銜接的主要原因是全國各地針對同一參保群體使用不同的社會保障制度模式。
我國目前城職保與新農保制度銜接方面的研究大多是從宏觀角度分析一些制度和理論層面而進行的有益研究。但是，筆者認為還可以從微觀層面，切實關注實際城職保與新農保的業務經辦案例以提出切實可行的建議。
二、城職保與新農保制度銜接的現狀
我國的城職保制度與新農保制度相較于西方國家起步較晚，特別是新農保制度于2009年才開始在我國試點實施，到2012年實現全國新農保制度覆蓋。雖然我國社會保障制度起步晚，但是國家高度重視這一領域的發展，為城職保與新農保制度銜接奠定堅實的基礎。
（一）城職保與新農保制度銜接的政策規定
人力資源和社會保障部于2012年12月16日頒布的《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）提出關于城職保與新農保或城居保的銜接條件規定：1.參加新農保或城居保人員，達到城職保法定退休年齡后，城職保繳費年限滿15年可以申請從新農保或城居保轉入城職保；2.當參保人城職保繳費年限不足15年的，可以申請從城職保轉入新農保或城居保。
目前，我國個省市地區基本依據國家人社部的政策指導方針下，開展了城職保與新農保的銜接試點，主要分為以下三種辦法。第一是以江蘇省南通市為試點代表的“折算法”，即年限折算和繳費折算。新農保的個人賬戶儲存額轉入城職保中，折算為城職保的繳費年限和個人賬戶。折算的基準為以統籌地區歷年職工平均工資的60%-300%為基數，按同期個人與企業繳費比例之和計算出養老保險費本金，再加上歷年養老保險利率計息，且新農保的參保年限可以計算為城職保繳費年限。
第二種是以廣東省為代表，基本按照人社部《辦法》執行的銜接辦法。自2014年7月1日起施行的《廣東省城鄉養老保險制度銜接經辦規程（試行）》的通知中規定參保人達到法定退休年齡，且城職保繳費年限滿15年（含延長繳費至15年）的，應向城職保待遇領取地社保機構申請辦理從居保轉入城職保，按照城職保辦法計發相應待遇。城職保繳費年限不足15年或按規定延長繳費仍不足15年的，應向居保待遇領取地社保機構申請辦理從城職保轉入居保，待達到居保規定的領取條件時，按照居保辦法計發相應待遇。
此外，部分地區的城職保與新農保的制度較為相似，如四川省成都市為代表的模式。其兩種制度均采用個人賬戶與統籌賬戶相結合的設計，且兩者繳費率相同。該部分地區在進行城職保與新農保制度銜接中表現為“無縫對接”，即參保人所繳納的費用大部分進入個人賬戶外，其余部分進入統籌賬戶。
（二）城職保與新農保制度銜接的實踐進展
目前，對于跨地區間、同一制度的銜接因各地區統籌級別不同導致的經辦業務水平的有差異致使辦理該業務成功率不高。2007年廣東省社會保險基金管理局的調查表明，2006年全省需辦理養老保險關系轉移的農民工和職工總人數為42萬人，成功辦理了轉移業務的為76844人，僅占18.3%。以深圳為例，2007年該市共有493.97萬人參加基本養老保險，成功轉保人數只有9672人，也就是說，每10000個參保人中成功轉保的只有19人，比例僅為退保人數的1%。⑤
同時，因為辦理城職保與新農保制度銜接的業務系統正在研發中，截止至2014年7月31日，廣東省社保局也僅有6例申請跨制度間轉保的業務，駁回5例申請，1例正在受理中，成功接收城職保與新農保制度銜接辦理率僅為16.6%。⑥全國范圍內大部分地區的城職保與新農保未能制度銜接，幾乎沒有新農保與城職保相互銜接的案例。
三、城職保與新農保制度銜接中的主要障礙
（一）城職保與新農保銜接中的機制障礙
我國城職保與新農保制度無論在繳費模式、計發辦法和責任承擔等方面都存在較大差距，這也就決定了兩種制度間的一些根本性差異而難以銜接。首先，在制度設計上覆蓋對象不同。城職保主要涵蓋城鎮所有類型的企業職工、個體經營人員、靈活就業人員，而新農保涵蓋的是所有符合條件的農村人口，保障范圍主要依據戶口為準。其次，城職保是以“社會統籌+個人賬戶”組成，“個人賬戶”部分是規定一地區某一年度的社會平均工資的60%-300%作為繳費基數。新農保只是建立了“個人賬戶”模式。最后，由于籌資機制的不同，使得待遇水平上也有很大的差距。
（二）城職保與新農保制度銜接中的服務障礙
城職保與新農保制度銜接的服務障礙主要表現在電子政務信息系統尚未發開完全和銜接流程中經辦手續較復雜兩個方面。首先，沒有一個很好地技術作為支撐，勢必影響城職保與新農保制度銜接辦理業務的服務質量。目前很多落后的地區仍需手工開具新農保的繳費憑證辦理轉移證明，再加上各統籌區域的管理自成一體，對金保工程的設計不同，業務信息網絡未連接，轉移只能通過多個環節的人工處理費時費力。
其次，城職保與新農保制度銜接的經辦流程的復雜程度也對兩種制度間銜接造成很大的困難。依照《辦法》可知，如果參保人想從居保轉城職保將有諸多困難。第一，辦理城職保與新農保銜接牽扯的相關部門較多。條款涉及部門包括待職保銜接地社保機構、戶籍所在地、居保社保機構以及其他相關部門。第二，涉及其他相關子業務。例如會涉及重復繳費、漏繳補繳以及重復領取待遇的情況，如有以上情況需先辦結才能辦理城職保與居保的銜接業務。第三，辦理城職保與新農保銜接所花費時間較長。辦理居保轉城職保最少也需要45個工作日，即長達三個月的時間才能辦結。
（三）城職保與新農保制度銜接的經濟障礙
城職保繳納比例、數額均遠大于新農保。《城鎮企業職工基本養老保險條例》規定，企業職工按本人繳費工資的8%繳納養老保險。根據2014年上海的社會平均工資，一位上海職工應繳納費用約為436元/月。而一位農民如果選擇新農保中5個檔次中的最低檔，只需要繳納100元/年，即2014年上海的一位城鎮職工每月繳納的城職保費用相當于一位農民繳納了四年多的新農保費用。
（四）城職保與新農保銜接中的觀念障礙
大多數新農保的參保人都由于教育程度不高，參保意識很淡薄，對我國的社會保障政策不了解，而較少選擇城職保與新農保間的制度銜接。他們的養老觀念還是停留在兒女養老和以地養老，絕大多數農民存在一定的短視行為，對自己的養老保障沒有較好的打算。即使在城鎮打工期間同時參加了城職保和新農保，在退出城鎮企業單位工作時也會寧愿選擇“退保”而非“轉保”。
四、完善城職保與新農保制度銜接的對策建議
（一）縮小制度差距，提高統籌層次
我國城職保與新農保兩種迥異的制度設計，為我國社會保險管理造成較大的困難與資源的浪費。因此，要使兩種制度在繳費模式、統籌層次、計發辦法、經辦能力和責任承擔等方面盡量減小差距，為兩種保險制度的順利銜接創造條件。
（二）建立統一經辦業務操作主體與平臺
提高城職保與新農保的服務水平，既包括開發統一的操作平臺也包括簡化制度銜接中的業務流程。應該加緊技術研發，建立網絡頂層設計，進行全國聯網的檔案無縫對接的社會保險信息網絡管理系統，使得參保人在全國各地自由流動就業而轉移社會保險關系而可以清楚查看在何時何地參保內容，解決了城鄉基本養老保險制度銜接的技術難題。
（三）改變新農保自主選檔的繳費方式
我國目前新農保與城職保每月繳納的保費差距較大，使得即使參保人在從新農保轉城職保過程中，會面臨著巨大的經濟壓力。筆者建議，應該改革新農保自主選檔的方式，可根據個人可承受負擔能力進行繳費，避免趨向于選擇最低檔的繳費水平，以減少城職保與新農保的繳費差距。
（四）鼓勵多元主體共同參與的理念
要使參保人產生自主愿意參保的觀念，關鍵是厘清國家、集體和個人的責任，依據“誰受益，誰擔責”的原則，鼓勵多元主體主動參與到國家提供的社會養老的保障計劃中來。同時，加強對參保人的社會保險政策宣傳，使得老人明白“多繳多得，不繳不得”的養老權利與義務關系。
注釋：
①楊輝，曹亞飛.城鄉社會養老保險轉移銜接政策的分析與建議[J].東北農業大學學報（社會科學版），2011（4）.
②王小春.關于新農保或城居保與城鎮職工社會養老保險關系轉移接續的研究[J].農村經濟與科技，2013（5）.
③黃寅桓.基本養老保險關系轉移接續中社會保險政策的比較分析及啟迪[J].中國市場，2012（5）.
④劉芳佳.新農保與城職保的銜接制度研究[J].長沙民政職業技術學院學報，2012（2）：23-26.
⑤陸瑩.農民工養老保險轉移接續問題研究[J].蘭州大學，2013（4）.
⑥廣東省社保局的相關工作人員的采訪[Z].2014（9）.
參考文獻：
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[2]龍騰鑫.新農保與職工養老保險政策銜接問題研究[J].中國人力資源開發，2014（5）.
[3]莫春玲.城鎮職工基本養老保險與新型農村社會養老保險轉移接續問題研究[D].2014.
關于社會保險關系接續的問題，近幾年業內有不少討論，實踐探索也從未停止。特別是在構建和諧社會的今天，社會保險關系接續越來越受到政府、理論界和廣大學術界的關注。2007年10月，黨的十七大報告明確指出“要加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，保障人民的基本生活。提高統籌層次，制定全國統一的社會保險關系轉續辦法”。可以說，上述論述既規定了逐步提高統籌層次和制定全國統一的社會保險關系接續辦法的現實任務，又指出了未來發展方向。隨后，勞動和社會保障部亦表示，按照用兩年左右時間在全國范圍內實現省級統籌的目標，未實行省級統籌的地區要加快步伐。要從制度建設的全局出發，進一步完善養老保險關系轉移接續辦法，并推動實施。顯然，在這樣的大背景下，進一步深入研究提高統籌層次和制定全國統一的社會保險關系接續辦法毋庸質疑具有重要的理論意義和實踐意義。
二、我國社會保險關系的接續問題
(一)社會保險關系需要接續的對象
在我國社會主義市場經濟體制逐步完善、經濟結構和產業結構轉型時期，勞動力流動日益頻繁，流動頻率逐步提高，需要接續社會保險關系的人員也日益增多。目前，除了少數人經過組織、人事、勞動部門批準調動工作，社會保險關系可以順利轉移接續，大多數流動人員轉換工作單位，流動到其他地區都會碰上社會保險關系轉移難的問題，參保人的養老保險關系，往往從原參保地轉出來不難，但到新參保地卻接續不上。這部分群體主要包括：破產企業的職工，企業改制后與原單位終止或解除勞動關系的人員，再就業服務中心期滿或關閉后出“中心”的人員，原工作單位終止或解除勞動關系的制度內人員，事業單位改制為企業后的職工，從機關事業單位流動到企業的職工，參加農村養老保險的進城農民工等。
(二)社會保險關系需要接續的種類
具體到接續社會保險關系的種類，盡管通常需要接續社會保險關系的主要有養老保險、醫療保險和失業保險三種。但具體到我國的實際，我們認為，當前真正需要跨地區轉移接續的社會保險關系其實有兩種，一種是養老保險，一種是醫療保險。
(三)社會保險關系接續難的弊端
首先，社會保險關系跨區接續難阻礙了勞動力的自由流動，限制了我國城鄉一體化勞動力市場的形成，不利于勞動力資源的合理配置，同時也不利于我國工業化和城市化的發展，從而對經濟社會協調發展產生了不利影響。
其次，社會保險關系接續的困難和不便，還可能導致社會保險管理的漏洞，給欺詐行為提供方便，如多頭參保和騙保等。
再次，社會保險關系轉移接續不順暢，直接受損的就是參保人，一旦參保人到達退休年齡，其應享受的養老保險待遇就難以兌現，這不僅損害了參保人的利益，而且對社會保險工作及其在群眾中的形象帶來負面影響，群眾所希望的社會保險有保障、在哪參保都一樣，將會成為一句空話。
三、我國社會保險關系跨區接續難的原因
首先，是我國城鄉二元經濟社會結構的原因。我們認為，我國經濟社會發展呈現的二元結構，沿海發達地區與中西部貧困省區經濟實力差距過大導致的社會保險統籌層次過低，是社保關系跨地區轉移接續難的根源。從這個意義上說，接續問題存在的原因從根本上來說也是我國城鄉二元經濟社會結構在社會保障制度上延續的結果。
其次，是現行財政體制的原因。由于我國長期實行財政“分灶吃飯”的體制，必然會導致社會保險關系跨地區轉移會影響地區的局部利益，轉出就是轉嫁了責任，轉入就意味著將來要承擔責任。盡管國家了相關的規定，但各地基本上都出臺了本地的“土辦法”只愿轉出，不愿轉入。更有甚者，鑒于將來要承擔更多社會保障責任，有些地區為了防止異地人員流動后社會保險關系的大量涌入，人為地設置了壁壘，比較突出的做法就是征收養老保險超齡費，還有的地方對于農民工的社會保險關系干脆就不予接收。這種做法實際是對社會保險關系轉移采取了深挖溝、高筑墻的辦法來阻攔。
再次，是現行社保制度規定的原因。在現行社會保險政策中，有兩點規定對流動人口的社會保險關系接續極為不利。一是流動就業者須在一個地方工作15年，才能得到退休后按月發給基本養老金的待遇；二是如果流動，則只能帶走個人賬戶個人繳費部分，無法享受社會統籌部分的權益。按照國家現行規定，職工跨地區流動時只轉移養老保險個人賬戶，不轉移社會統籌資金，城鎮職工的社會保險關系轉移因此難以落實，農民工的社保關系轉移則更為困難。上述規定也導致了眾多農民工反復地參保之后又退保的無奈與矛盾，凸顯出現有社會保險所存在的種種制度缺陷。
最后，是管理系統及戶籍制度的影響。我國目前的社會保險各統籌區域的管理是自成系統，業務信息網絡基本不與其他統籌區域連接，社會保險關系轉移只能通過多個環節的人工辦理，費時費力，制約社會保險關系的轉移。此外，戶籍政策是社會保險關系轉移的又一難題。社會保險管理與戶籍管理聯系緊密，一般情況下當地戶籍應在當地參保，當然這里除了有原人事勞動管理規定外，還有便于社會保險的屬地管理的需求。這種社會保險與戶籍掛鉤的管理辦法，使保險關系轉移遇到障礙，有戶籍的可以轉入，無戶籍的則不能轉入，這對于社會保險關系接續是極為不利的。
四、實現社會保險關系跨地接續的對策建議
當前我國正在努力構建社會主義和諧社會，構建社會主義和諧社會要求逐步建立社會保險、社會救助、社會福利和慈善事業相銜接的覆蓋城鄉居民的社會保障體系，以適應人口老齡化、城鎮化和就業方式多樣化的發展需要。連續性是社會保險關系的基本特征。從法律意義上講，只有切實履行責任和義務，及時足額繳費，才說明真正建立了社會保險關系。因此，只有保持社會保險關系的便利接續，才能調動參保人參保的積極性，才能真正使社會保障發揮其為構建和諧社會保駕護航的作用。
(一)逐步提高統籌層次
社會保險的統籌層次與抗風險能力緊密相關，統籌層次越高，抗風險能力越強。社會保險的統籌層次還與流動性高度相關，統籌層次越高，流動性也越強。因此，提高統籌層次，不僅是增強社保基金調劑能力，減少結構性資金缺口，適應勞動力市場流動性的必要措施，也是社保長效機制建設的重要內容，顯然，如果社會保險實現了全國統籌，那么社會保險接續問題也就迎刃而解了。
如何提高社會保險的統籌層次，目前有兩種思路。一種是目前正在實行的路徑，從地市級統籌做好再到省級統籌，從而進一步發展到全國統籌；一種是一步到位解決全國統籌。我們認為，由于我國地區經濟發展不平衡，現行社會保險待遇水平以及財政體制的差異，短時間內建立全國統一的社會保險制度還有相當困難。因此，先實行省級統籌，再實現全國統籌應該是可行的路徑。
(二)努力擴大社會保險覆蓋面
從社會保障制度比較健全的國家來看，基本上其社會保障體系已覆蓋了全體國民，即“全民皆保障”，不同地域、民族、職業、城鄉之間的社會保障待遇的實質差別亦不存在，這樣社會保險的接續自然也就很好解決。而我國的現行社會保障體系，長期以來一直僅僅覆蓋城市勞動者，而不能包括占人口絕大多數的農村勞動者。因此，不論從構建和諧社會的角度還是從為接續創造條件的角度，都必須擴大社會保險的覆蓋面。
擴大社會保險的覆蓋面，首先應擴大城鎮社會保險的覆蓋面，除了保證在城鎮中就業的農民工參保，還要將在城鎮中從事個體經營的農民工積極納入城鎮社會保險體系。為此，社會保障部門要督促企業按照規定為農民工辦理社會保險，繳納社會保險費，并與稅務、工商等部門聯合，采取有力措施防止企業虛報、漏報本企業職工人數，定期核查企業員工的參保狀況，對拒絕為農民工繳納社會保險的或故意拖欠社會保險費的業主和企業實行嚴格處罰。此外，為保證農民工的參保率，可以考慮在農民工社會保險繳費期間參保人原則上不允許退保。即使農民工離開參保地時本人社會保險關系無法轉移的，可以暫時封存其個人賬戶、保留社會保險關系，待其達到最低領養老金年齡時，其戶籍所在地實行農村社會保險的，將個人賬戶余額轉移至本人戶籍所在地，未建立農村社會保險制度的，將個人賬戶余額一次性退還本人。
(三)加快社會保障的立法步伐
在社會保障制度比較健全的國家，社會保障制度和其他事業一樣，依靠法律推行已成為一種國際慣例。但從我國的社會保障立法現狀看，還沒有一部統一的社會保障法，社會保障方面保守性、臨時性的決定多于法律、法規。因此，應盡快出臺《社會保險法》，以國家基本法的形式確定社會保險全國統籌的實施路徑以及接續辦法。
(四)借鑒歐盟的經驗實行分段計算
要使社會保險制度能夠覆蓋到流動就業群體，就必項使制度本身能夠與其“流動”的特點相適應，在這方面歐盟的經驗值得我們借鑒。如：歐共體條約48條第3款規定了共同體公民在共同體范圍內自由遷移的權利，并要求各成員國努力消除一切阻礙人員流動的障礙。同時要求各成員國被要求給予共同體范圍內移民勞動者同本國公民一樣的待遇。根據歐盟合作性社會保障政策，投保人累計的繳費期限和工齡記錄，在移民國家授予有關權利時繼續有效。英國也規定“居住在英國本土以外的國家基本養老金制度參加者，如果其所居住的國家已經與英國達成關于社會保障的總體協議，即可領取按照其所居住國家的通貨膨脹率進行指數化調整的養老金”。唐鈞將上述歐盟的經驗總結為“在歐盟，勞動者先后在不同的國家就業，不論在哪個國家工作并繳納社會保險費，都可以在當地進行權益記錄。將來在任何一個國家退休，也都可以通過相關憑證就地享受養老保障，可以概括為‘工作地繳費，分段記錄；退休地發放，全盟結算”’。同樣，我們不妨也借鑒歐盟的經驗，采取“工作地繳費，分段記錄；退休地方發放，全國結算”的思路，以解決流動就業者社保異地轉移接續問題。
(五)加快社會保障信息化建設
作為成熟的市場經濟國家，發達國家的社會保障信息化建設比較完備。從整個國家的社會保障安全網來看，保險市場、資本市場、勞動力市場、醫療市場、中介機構等都很發達，高度發達的信息化程度使得社會保障號碼(賬戶)具有獨一無二性、不可偽造性和終身不變性。如：在美國，必須提供社會保障號碼才能發工資，享受政府提供的福利，辦理銀行賬號、保險、駕駛執照和財產登記。個人資信機構正是通過社會保障號碼收集、鑒定個人信用記錄。可以說完備的社會保障信息化網絡是發達國家社會保障系統建設的基礎。在目前我國流動就業群體逐漸增多、工作崗位變換日益頻繁的情況下，勞動者社會保險關系的變動、接續和管理的工作量越來越大，因此，要加快研制和設置社會保險關系信息庫，逐步實現社會保險關系信息庫在地市間、省市間，乃至全國范圍的聯網與信息共享，做到流動人員隨到，隨交，隨記賬，隨辦轉移。充分利用現代電子技術和金融網絡實現社會保險權益的可轉移、可查詢，切實解決跨地區流動時社會保險關系和資金的轉移接續問題。
【關鍵詞】城鄉居民養老保險；平臺建設；經辦能力
1 基層人力資源和社會保障服務平臺建設現狀
全面建立人力資源和社會保障服務平臺，是落實科學發展觀、構建和諧社會的客觀要求，落實十服務民生的具體體現，是實現社會保障服務工作重心下移的重要載體，是落實城鄉統籌就業和做好城居保工作的基礎。
作為第一批新農保試點縣，聊城市東昌府區在人力資源和社會保障服務平臺建設方面 以城鄉居民養老保險為切入點。在健全規章制度，明確工作職能，建立信息系統的基礎上，健全工作隊伍，落實辦公場所、明確工作要求，確保經費到位，層層落實責任，努力實現基礎管理工作規范化，使城居保工作得到了平穩運行。
1.1 夯實基礎，努力構建人力資源和社會保障服務平臺。
為了更好地滿足城鄉社會保險制度全覆蓋的現實需要，我區在 服務場所、人員編制、經費支持及軟硬件建設等方面加大支持力度， 做到機構、人員、經費、場地、制度、工作“六個到位”，機構名稱、基礎臺賬、規章制度、工作流程、服務標準五統一，規范建設基層勞動社會保障服務平臺，為參保群眾提供方便、快捷、優質的服務。
1.2 以點帶面，借力促進基層勞動服務平臺建設上水平
根據上級文件精神及各鄉鎮辦事處實際情況，積極實施新農保工作典型帶動舉措，以2個示范鎮和72個示范村作為工作重點，將更多的鎮（街道）納入示范點建設范圍，實施高標準、嚴要求，落實《新型農村社會養老保險經辦規程（試行）》的各項規程，帶動全區新農保經辦水平不斷提升。一是及時召開專項會議，成立專門的督導組，對各示范點新農保工作情況進行實時跟蹤督導。二是嚴格按照上級文件，統一示范點創建標準。三是為推動其他鎮、辦新農保工作順利進展，我區采取召開座談交流、參觀學習等方式，不斷強化示范點與其他鎮、辦新農保工作的研討與溝通，形成各鎮、辦之間相互學習、相互借鑒的良好風氣，促進示范點更好地起到以點帶面的作用。
2 基層社會勞動保障平臺建設存在的問題
近年來，人力資源和社會保障服務平臺建設，取得了一定成效，但在實現城鄉居民社會養老保險全覆蓋的過程中，現有的基層服務平臺還存在一些問題，在一定程度上制約了工作的進一步發展，主要表現在以下幾個方面：
2.1 機構建設及人員管理方面
新農保工作啟動時，機構和人員是由老農保機構過渡來的，人員不足時，臨時抽調其他部門的人員。隨著工作的不斷深入，這種現狀遠遠不能滿足工作需要，編制少機構不統一，有的是正科級事業單位，有的是副科級事業單位，甚至有的還是股級科室。
2.2 工作經費方面
人力資源和社會保障服務平臺承擔著轄區內社會保障等民生事業發展的重擔，除了鎮辦工作人員工資由同級財政解決外，工作經費嚴重不足，而各鎮辦轄區村級協理員，由于人員沒有編制，更談不上工作經費，嚴重影響了基層服務平臺工作人員的積極性。
2.3 人員素質方面
社會保障工作政策性強，涉及面廣，內容豐富，涉及最廣大人民群眾的切身利益。 工作人員由于頻繁調動，隊伍不穩定，經驗不足，缺乏系統的專業培訓。 主動性、積極性有待提高，因此需要穩定隊伍加強政策業務知識培訓，提高服務平臺工作人員的業務水平。
2.4 信息網絡建設方面
新農保信息化管理系統建立仍需進一步完善。一方面各項養老保險的信息系統相互獨立，尚未從系統上解決信息的不相容性；由于數據量巨大，無法進行人工篩查，導致不同險種重復參保。
3 加強基層人力資源和社會勞動保障服務平臺建設的對策和建議
3.1 按照統籌城鄉保障體系建設的要求，把基層工作平臺建設擺上重要位置
十報告提出，要統籌推進城鄉社會保障體系建設。要堅持全覆蓋、保基本、多層次、可持續方針，以增強公平性、適應流動性、保證可持續性為重點，全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系。 一是加強政策宣傳， 認識建設基層服務平臺建設的重要意義，了解國家、省市對基層服務平臺建設的規定和要求，充分認識加強基層平臺建設特別是加強勞動保障服務平臺建設對于加快城鄉統籌，改善民生，促進地方經濟發展的重要作用。二是將基層服務平臺建設 納入政府目標考核，促使鎮（辦）政府把這項工作擺上突出的位置，抓緊抓好。
3.2 規范完善基層平臺工作機構，合理配置人員
開展基層社會勞動保障工作，首要條件是有機構辦事，有人辦事，建議統一規劃縣級經辦機構組織級別，明確基層服務工作機構的性質和工作職責，同時根據工作實際需要，合力配備專職工作人員，保障工資收入，激發工作熱情。
3.3 建立對鎮（辦）園區勞動保障所“垂直管理”機制
從戰略高度理順社會保險管理體制，逐步推進社會保險的垂直化管理改革。可以借鑒外地等其他垂直管理單位的成功經驗，把基層服務機構劃歸由人社部門垂直管理，這既能穩定基層服務平臺工作人員思想，有利于基層服務平臺工作人員職能職責的發揮，更進一步促進各項社保工作的深入開展。
3.4 加強對基層平臺工作人員的培訓
加快建立基層社會保障管理人才培訓體系，為統籌城鄉社會保障事業的健康發展提供有力的人才支持。社會保障專業人才的系統培訓和有效使用，是社會保障基層管理平臺建設的基礎性工作。創新基層勞動保障服務專業人才、管理人才的培訓機制，盡快提升基層社會保障管理服務能力，是統籌城鄉社會保障體系建設的一項戰略任務，需要引起高度重視。
3.5 加快信息網絡建設的推進速度
加快社會保障信息化建設，實現社會保障信息共享。社會保障信息化平臺建設需要兼顧制度對接和技術結合，著力提高各項社保制度運行效率。應將社會保障信息化建設同社保經辦管理體制改革綜合考慮，避免低水平重復建設，從長遠發展的角度構建動態性、開放性、兼容性強的統一社會保障信息化平臺，并實現與多類型社會保障信息化平臺的全面對接。
【關鍵詞】社會保險；業務檔案；管理現狀；規范化
2009年7月23日中華人民共和國人力資源和社會保障部、國家檔案局聯合頒布了《社會保險業務檔案管理規定（試行）》，2010年開始在全系統開展了社會保險業務檔案管理達標考評活動。2013年福建省社會保險業務檔案管理系統上線，福建省社會保險業務檔案管理逐漸步入正軌。然而，檔案管理是一項實踐性很強的活動，特別是專門檔案的管理需要在實踐中逐步完善。所以，社會保險業務檔案管理也需要在實踐中逐步完善，進一步提高規范化管理水平。
一、社會保險業務檔案的概念
《社會保險業務檔案管理規定（試行）》第三條規定：“本規定所稱社會保險業務檔案，是指社會保險經辦機構在辦理社會保險業務過程中，直接形成的具有保存和利用價值的專業性文字材料、電子文檔、圖表、聲像等不同載體的歷史記錄。”從這一條款中我們可以得知社會保險業務檔案的基本含義有以下三個方面：
（一）社會保險業務檔案是社會保險經辦機構在辦理社會保險業務過程中直接形成的。
現行社會保險經辦機構主要包括養老、醫療、工傷生育、失業、機關事業、農村養老保險經辦機構，這些機構在業務過程中都會逐漸積累形成社會保險業務檔案。因為每個機構所管理的業務是不一樣的，因此各機構所形成的檔案也不盡相同。但為了對社會保險業務檔案進行更加規范的管理，《社會保險業務檔案管理規定（試行）解讀》將社會保險業務檔案分為以下幾個類別：社會保險管理類、社會保險費征繳類、醫療保險待遇類、失業保險待遇類、工傷保險待遇類、生育保險待遇類、社會保險稽核監管類。
（二）社會保險業務檔案是具有保存和利用價值的專業性文件。
在社會保險業務活動中形成的文件是各種各樣的，只有那些具有保存和利用價值的文件才能稱之為社會保險業務檔案。對于社會保險業務檔案來說，具有保存和利用價值就是指對參保對象的權益記錄、待遇享受等內容具有重要作用。
（三）社會保險業務檔案內容的記錄方式和載體是多種多樣的。
目前，社會保險業務檔案的載體主要以紙質為主，只有少部分的電子文檔，圖表、聲像等載體還很少涉及到。
二、社會保險業務檔案的管理現狀
（一）各地基礎設施建設極不平衡
隨著全系統社會保險業務檔案管理標準化活動的推進，各地社會保險經辦機構檔案室從無到有，設備也不斷的投入。但是，由于各地經濟發展水平不一致，領導重視程度不一致，導致各地基礎設施建設極不平衡。有些社會保險經辦機構根據國家和部省的有關規定高標準的建立庫房、辦公室與閱覽室分開的檔案場所，購置檔案專用立式雙軌道密集架，配備空調、計算機、溫濕度記錄儀、防磁柜去濕機等專業設備，并嚴格按照防盜、防火、防蟲、防濕、防塵、防高溫等要求完善基礎設施建設。然而，有些社會保險經辦機構由于沒有經濟基礎的保障，可能連最基本的檔案庫房面積的要求都達不到，基礎設施可能極其簡陋。
（二）管理人員隊伍建設相對比較薄弱
全國檔案管理人才本就稀缺，能夠投身社會保險事業的檔案管理人才更是少之又少，各地社會保險經辦機構很難在短時間內建立起自己的檔案管理專業化隊伍。從目前情況來看，省市級社會保險經辦機構都基本配備有專業的檔案管理人員，有些機構可能還建立有專業的檔案管理團隊。但是，各地縣級社會保險經辦機構大多都不具有專業的檔案管理人員，有些機構甚至是經辦人員兼職管理檔案。從檔案管理人員素質來看，大多數社會保險業務檔案管理人員還不具備檔案管理的專業知識，檔案管理的經驗不足，還不能夠對社會保險業務檔案進行專業化、規范化、現代化的管理。
（三）保管方法有待進一步改進
檔案保管工作質量的高低，對提高檔案管理工作水平具有重要的影響，甚至在一定的條件下具有決定性的影響。檔案保管的好，就為整個檔案工作的進行提供了物質對象，提供一個最起碼、最基本的前提。反之，如果不能有效地延長其壽命，或者甚至損毀殆盡，那就會是整個檔案的工作意義，影響整個部門的工作秩序。從目前情況來看，我省各地的社會保險業務檔案保管方法還存在以下問題：1.大多數社會保險業務檔案仍然只采用紙質線裝保存，沒有結合現代化技術進行數字化管理。2.歸檔入庫不及時。3.無關人員隨意進出檔案庫房。
（四）利用服務效率低、方式單一化
我省社會保險經辦機構從2009年底進行社會保險業務檔案標準化建設，2010年開始進行達標驗收工作。從驗收的結果來看，目前我省大多數社會保險經辦機構只對2007年以來的檔案進行了整理，整理形式也僅僅是裝訂成冊、編制電子檔目錄。整理的水平決定了利用服務的方式，對于2007年以前的社會保險業務檔案只能單純的靠管理人員一本本一頁頁地翻找，費時費力，效率低；對于2007年以后的檔案，雖然已經進行了整理，但是，在利用時也只是通過電子檔目錄查找到卷數和月數，最后仍是需要通過手工查閱紙質檔案。隨著參保人數的不斷增加，社會保險業務檔案的數量也逐年增加，手工查閱的利用服務方式已不能滿足社會發展的需求。
三、對社會保險業務檔案規范化管理的幾點建議
（一）著力完善規章制度，構建科學管理長效機制
制度建設是檔案工作的基礎，做好社會保險業務檔案的管理應加強制度建設，嚴格依制度做好檔案工作，是新形勢下對社會保險業務檔案管理工作的迫切要求。從我省2009年底進行社會保險業務檔案標準化建設以來，各級社會保險經辦機構陸續建立起自己的社會保險業務檔案的管理規范制度。但是，這些制度畢竟是在沒有多少實踐經驗的基礎上確立起來的，需要在實際的檔案管理工作中逐步地完善和改進。各地社會保險經辦機構應當在結合實踐的基礎上針對檔案管理工作的收集、整理、鑒定、保管、檢索、編研、利用、統計環節，逐步地完善和改進之前已經建立起來的規范制度，更好地促進社會保險業務檔案規范化管理。
（二）打造專業化管理隊伍
檔案管理人員的素質直接影響到社會保險業務檔案管理的水平，只有建立起專業化的檔案管理隊伍才能夠更好地促進社會保險業務檔案的管理規范化。要打造專業化的檔案管理隊伍，首先應當重視檔案專業人才的配備，專業人員的配備是社會保險業務檔案管理規范化的基礎。其次，要建立對檔案管理人員長期有效的培訓，促進檔案管理人員素質和管理水平的不斷提升。再次，重視社會保險業務經辦人員對檔案管理知識的學習。社會保險業務檔案是在辦理社會保險業務過程中直接形成的，經辦過程中經辦人員對文件材料的收集整理直接影響到檔案的管理水平和利用服務水平。
（三）清理積壓，為民所用
從目前對社會保險業務檔案的利用需求來看，參保人員對于社會保險經辦機構成立以來至國企改制之間的檔案的利用需求相對比較大。由于社會保險事業成立初期，各企業社會保險經辦人員對企業職工的社會保險不是很重視，造成許多早期參保人員的社會保險繳費的混亂以及檔案的遺失，參保人員急需通過社會保險經辦機構來確定自己的繳費情況和找回自己的檔案。但是，就目前我省來說，各地社會保險經辦機構對該期間的社會保險業務檔案的管理不是很規范，有些機構甚至對這期間的檔案沒有進行整理。這就需要各地社會保險經辦機構盡快清理積壓的檔案。只有將積壓的檔案全部完整地整理，才能使保管的檔案全宗完整，才能更好地為領導決策服務，為參保人員服務，為社會服務。
（四）全面推進現代化管理
隨著社會保險事業的快速發展，業務范圍的不斷擴大，經辦工作中形成的檔案資料也大幅度增加，紙質檔案已不能完全適應新形勢發展的需要。為此，我們需要通過創新理念、創新服務平臺，在抓好紙質檔案建設的同時，積極探索建設電子檔案的新路子。2013年我省社會保險業務檔案管理系統正式上線，2013年6月底前全省各縣市陸續將2007年至2012年的檔案案卷目錄和卷內目錄導入系統，實現了最基本的計算機檢索。但，我們不能僅僅滿足于此，我們還應當加大檔案信息化建設的投入，實現對信息資源的自動輸入、瀏覽、查詢、全文檢索、統計、報表輸出的無紙化辦公，實現了檔案查詢與窗口崗位服務的有效對接；我們還應當積極建設數字化檔案，充分利用現代化手段，把文件檔案通過縮微掃描，實現數字化管理，為查詢者提供優質服務。
（五）利用服務方式方法的多元化
檔案管理的目的在于應用，立足服務，積極擴寬社會保險業務檔案服務領域，充分發揮社會保險業務檔案服務民生的重要作用，形成全方位、多層次的服務體系。首先各地社會保險經辦機構應當建立專門的閱覽場所，為人們提供舒適的查檔環節。其次，各地社會保險經辦機構還應當積極建立更加便捷的利用模式，如提供電話預約查詢、網絡查詢服務等。
四、社會保險業務檔案的規范化管理的前景
社會保險業務檔案是對參保單位和個人權益的真實記錄，是確定參保人員享受社會保險待遇的重要依據，是實現參保人“記錄一生、跟蹤一生、服務一生、保障一生”目標的必要條件，是研究社會保險事業運行軌跡和發展規律的重要史料。因此，實現社會保險業務檔案的規范化管理，是社會保險經辦機構未來的一項重要任務。相信在人力資源和社會保障部以及國家檔案局的重視和支持下，在各級社會保險經辦機構的積極努力下，對社會保險業務檔案的管理一定會越來越規范化、標準化。
（作者單位：永定縣醫院醫保科）
參考文獻：
[1] 孟昭喜.社會保險業務檔案管理指南[M].北京：中國勞動社會保障出版社.2009.