時間：2023-07-17 16:30:39
導語：在公共管理的范疇的撰寫旅程中，學習并吸收他人佳作的精髓是一條寶貴的路徑，好期刊匯集了九篇優秀范文，愿這些內容能夠啟發您的創作靈感，引領您探索更多的創作可能。
關鍵詞：工程管理；范疇；意義
從工程管理的字面意義上我們可以看出，工程管理的本質就是服務于工程行業的，可以說起工程管理的對象就是建設行業。對于工程來說，他是指相關專業人員在科學理論的基礎上，對固有存在自然資源進行一系列的加工改造，將其改造成能夠最大程度服務人類生活、人類活動物質的一項技術。隨著工程技術的不斷發展，占有領域的不斷擴張，按照工程的基本發展方向可以有效的劃分為建筑工程、機電工程、化學工程、生物工程以及登月工程等工程。隨著工程技術的不斷發展完善，基于前人大量的工程經驗上以及大量的試驗研究，工程管理逐漸成型，能夠對對工程項目的建設質量達到有效的控制。
1工程管理的范疇
對于工程項目來說，基本包括工程項目建設前期的準備工作、建設工作以及實際投產工作這三個重要工作步驟，而工程管理則是針對于工程項目的建設環節，可以說工程管理的范疇對工程項目的建設質量有著重要的意義。
1.1工程項目的前期準備工作
對于工程項目的前期準備工作，一般需要先后進行工程項目的提出、工程項目的可行性的研究分析、工程項目的評審決策這三個工作環節，具體情況如下：
（1）工程項目的提出。對于工程項目的提出，必須綜合考慮當前時期的社會現狀、自然條件以及人文環境，從實際情況出發考慮工程項目的經濟效益、社會效益以及自然效益，在初步可行性評估的基礎上提出工程項目。
（2）工程項目的可行性研究。對于工程項目的可行性研究環節，必須整體上從宏觀角度與微觀角度出發，對其進行綜合的可行性分析。在宏觀角度上，工程項目需要從其具備的客觀條件下手進行分析；在微觀角度上工程項目需要從工程建設的基本工藝流程、基本技術水平、資金的注入等信息進行分析。
（3）工程項目的評審決策。對于工程項目的評審決策，需要從工程項目的可行性研究報告出發，按照研究數據審核該工程項目的建設是否能夠達到該工程項目的目標，再進行相關決策。
1.2工程項目的建設環節
對于工程項目的建設環節，主要包括工程項目的設計與合同談判工作、施工設計工作與準備調試工作這三個部分。首先需要從該工程項目的可行性研究報告決策信息出手，按照實際需求對該工程項目進行設計，對工程項目中的具體環節、設備的實用情況進行說明。其次需要從該工程項目的意向書出發，編制施工方案，確保工程能夠順利進行，如果在工程建設的過程中發現施工方案與現實需要不想否，就要及時的做出工程計劃的調試，保證工程能夠順利進行。在此要注意，在工程設備利用前必須對設備進行初步的調試工作，避免在施工過程中出現設備不能運作的尷尬情況。
1.3工程項目的實際投產工作環節
對于工程項目的實際投產工作環節，主要包括工程項目的投資準備以及工程項目的投產兩個部分。在進行工程項目的投產準備工作時必須給予工程項目的可行性研究，根據數據的分析計算進行資金的準備、生產技術的準備以及施工人員的組織。投產準備工作完成之后，就可以進行實際投產了，在此需要根據工程項目的計劃嚴格進行建設施工。
2實施工程管理的意義
隨著我國市場經濟的不斷發展完善，綜合國力的不斷提高，城市化發展、工業化發展成為當前我國的主要工作重心，這樣就隨之導致了我國的工程項目建設規模擴大化。對于工程項目的建設來說，最重要的就是要保證工程的質量，而工程管理又是工程質量的基本保保證，所以工程管理的重要性不言而喻。所以在此，一定要加強工程管理的建設工作，使之不斷趨于完善，使得工程項目的質量和工程項目的經濟效益、社會效益得到保障。
隨著我國建設行業的不斷發展，工程管理的水平也逐漸提高，逐漸走向了規模化與成熟化，但是在實際工作中仍然具有很大的漏洞，比如產業結構的不健全、工程管理與實際情況的不想否、工程管理資源配置的不合理等情況，這些情況的出現都或多或少對工程項目的建設有一定的影響，甚至能夠影響工程項目的生產質量，影響工程項目的經濟收益，對建設行業的發展有著嚴重的負面影響。
對于工程管理來說，他是一種集自然科學、工程技術、管理科學和系統科學于一身的管理技術，是一種客觀、科學的管理系統，是工程建設環節中最重要的管理工作，而我國大部分建設企業在進行工程項目的建設過程中對其都不加以重視，僅僅將其作為一個行政管理部門或者工程指揮部，沒有對其加以嚴格的執行，并且大部分管理人員也不具有過硬專業技能，沒有切合實際的管理能力與決策能力，這樣就導致了其形同虛設，對工程項目不具有保護管理作業。所以在此我們應當正視這個問題，努力提高工程管理的質量，首先要讓建設企業的領導明白工程管理的意義，了解工程管理的重要作用，然后相應的組織建立起一支專業技術有保證、道德素質有保障的管理團隊，從實際出發利用本身的專業技能進行工程的質量管理，只有這樣才能夠讓我國的工程管理真正成熟化，使得我國的建設行業得到健康飛速的發展。
3對工程管理發展提出的一些建設性意見
3.1加強當局者對工程建設過程中工程管理的重視程度
在整個工程項目過程中，要想保證工程項目的質量則需要對工程管理給予足夠的重視。在此需要從兩個方面下手，一方面從建筑企業的工程管理人員下手，讓建設企業的當局者加強對工程管理的認知，讓其通過教育培訓學習與工程管理相關的知識，讓其了解工程管理系統的基本結構，讓其了解工程管理對工程項目的重要作用和相關意義；另一方面需要從國家的政策下手，讓國家加強對工程管理的重視程度，出臺一些規范工程管理的相關規定，通過法律的手段來規范工程管理，讓建設企業能夠重視工程管理。
3.2加強建筑施工的質量管理
根據對以往工程項目建設過程的調查可以發現，在工程質量的管理環節中最重要的還是施工人員的生命安全。隨著建設行業的不斷發展，建筑施工項目的規模也不斷擴大，就必然會導致施工難度增強、施工強度加大、施工局限性提高的情形，這樣無疑就會使施工人員的工作量加大，這種情況的出現為工程質量的管理增強了難度。針對于這種情況，必須加強建筑施工的質量管理，引用嚴格客觀的責任制，責任到人，整體的提高工程項目管理者的安全意識，并且也要規定工程項目的管理者能夠定期的對工程進行檢查維護，盡量將施工人員的安全事故扼殺在搖籃之中，整體的提高工程項目的質量管理。
4結束語
綜上所述，工程管理對建設行業的發展有著決定性作用，是工程項目能夠健康施工、質量施工、安全施工的基本保證，所以在此一定要使得建設企業的管理人員加強對工程管理的重視程度，加強建設企業工程管理的人才培養，整體的提高工程管理的質量，促進我國建設行業的發展。
參考文獻：
[1]關巨.淺談房地產企業之工程管理.《赤子 》.2013年7期
[2]郝亮.綠色工程管理的工程價值觀與創新的意義和必要性.《價值工程》.2012年15期
當前，利用自己的形象從事商業廣告活動，為企業做廣告、做企業形象代言人的“形象大使”已形成一類龐大的群體。筆者認為這是市場經濟條件下孕育出來的一種新的經濟形態在市場經濟中運行，提出了應把其納入工商部門注冊登記管理范疇的觀點。通過對“形象大使”在廣告活動中的經濟關系分析，證明了“形象大使”在商業廣告活動中是一種獨立的經濟形態。從經濟社會發展、依法治國、經濟社會信用體系建設、工商管理部門管理和廣告受眾、形象大使及廣告主、廣告經營者、廣告者等角度，論述了把“形象大使”納入注冊登記范疇的客觀要求。
關 鍵 詞：工商管理 注冊登記 形象大使 管理
注冊登記管理是國家規范和管理市場主體設立、變更、終止，確認其市場主體資格和經營資格的行為，是國家經濟管理的重要內容，是建立和維護市場秩序的基礎和保障。當前，影視名星、歌壇名星、相聲名星、小品名星、體育名星及其他一些中外名人等，在市場經濟中將自己的“形象”作為資本，做企業的代言人，為企業做形象宣傳，為企業生產、銷售的商品或提供的服務進行商業廣告宣傳等等，獲取經濟利益。筆者認為，這是市場經濟條件下孕育出的新型經濟形態，應把其納入工商部門注冊登記管理的范疇，規范其行為，為其營造更為廣闊的發展空間，使其在監督管理中健康發展。
一、“形象大使”在商業廣告活動中是一種獨立的經濟形態
透視“形象大使”在商業廣告活動中的經濟關系，可以清楚看出，是“形象大使”將自己的形象或以往積累起來的，在廣大人民群眾中的良好印象，作為一種特殊的商品—“形象”，賣出去獲取投入特殊資本的利潤。這是一種抽象、獨立、特殊的商品交易行為，是一種新的、獨立的經濟形態在市場中運行。
（一）“形象大使”在商業廣告活動是把“形象”作為商品的經營活動。從經濟學的角度看，“形象大使”本人與一般人一樣，都是人，沒有什么本質或根本的區別，只有他們的“形象”與其他人不一樣, 在商業廣告活動中人與人的“形象”不同，產生了不同廣告效應，不同的廣告效應產生了經濟效益。“形象”是產生經濟利益的基礎和根本條件，“形象大使”只有把自已的特殊商品—“形象”推銷出去，才能獲得經濟利益。
（二）“形象大使”與廣告主、廣告經營者（設計者、制作者）、廣告者，在廣告活動中的關系是經濟合作關系，法律地位平等。“形象大使”在商業廣告活動中與廣告主、廣告經營者之間的關系是通過平等互利的契約結成的經濟合作關系，法律地位平等。“形象大使”在廣告活動中與廣告主、廣告經營者、廣告者的地位是平等的經濟合伙人，不是雇用的工人。他們在商業廣告活動中從事的不是一般勞動，投入簡單、極少，獲得的經濟利益豐厚。“形象大使”在網上公布的的合作報價，一則廣告一年都要以數十萬或以百萬、千萬為單位予以計算?。
（三）“形象大使”在商業廣告活動中起的是廣告作用。“形象大使”的“形象”是商業廣告的重要組成部分，是將自己的“形象”附加在廣告主生產、銷售的商品或提供的服務上，使生產、銷售的商品或提供服務的知名度、美譽度得到相對提高，產生的是潛在經濟效益，只有將商品或服務銷售出去，“形象大使—廣告”才能使廣告主得到經濟利益。從“形象大使”在商業廣告中所起的作用上看，與其它商業廣告的屬性一樣是“廣而告知”，不能獨立為廣告主創造出經濟利益。
（四）“形象大使”在商業廣告活動中是獨立的交易行為。從“形象大使”在商業廣告中獲得的經濟利益看，“形象大使”獲得的經濟利益依賴于商業廣告，而不從屬于商業廣告給廣告主帶來的經濟利益。因為，廣告主在利用“形象大使—廣告”獲得經濟利益之前，“形象大使” 已從商業廣告活動中獲得了自己契約中約定應得的經濟利益，即廣告制作完畢就得到了自己應該得到的經濟利益。“形象大使—廣告”未起實質性作用之前，“形象大使”的契約已履行完畢，從商業廣告中脫離出來，交易活動結束。“形象大使—廣告”無論將來能否給廣告主創造出經濟利益，無論為廣告主創造的經濟效益多、還是少，“形象大使”都要獲得經濟利益，而且數額都是一樣的、約定的利益。
特別是，我國《食品安全法》第55條規定：社會團體或者其他組織、個人在虛假廣告中向消費者推薦食品，使消費者的合法權益受到損害的，與食品生產經營者承擔連帶責任。表明國家已認定“形象大使”在廣告經營活動中是個獨立的經濟個體。
二、把“形象大使”納入工商部門注冊登記管理的范疇是客觀要求
當前，“形象大使” 隨著市場經濟的發展、經濟體制改革的加快，在經濟生活中空前活躍，并且呈現快速發趨勢。為使“形象大使”健康發展，更好地在經濟社會發展中發揮用，客觀上要求國家把其納入工商部門注冊登記管理范疇。
第一，把“形象大使”納入工商部門注冊登記管理的范疇，是經濟社會發展形勢的要求。社會主義市場經濟需要規范有序、公平競爭的市場秩序，沒有必要的法律規范就沒有秩序可言。面對我國進一步改革開放、中國經濟與世界經濟接軌的新形勢，客觀上要求用健全的法律依據，整頓和規范市場經濟秩序，保障市場經濟有序運行。“形象大使”作為一種新的經濟形態，規范有序的經濟秩序客觀要求把其注冊登記管理范疇，確認市場主體的的法律地位，規范其經營行為。
第二，把“形象大使”納入工商部門注冊登記管理的范疇，是依法治國的要求。市場經濟是法制經濟，沒有法制就沒秩序可言，也就不可避免地有挑戰法律行為出現。依法治國理念是逐步使人們在政治、經濟、社會、 文化、生活等各個方面有法可依、有章可循，把人們的各個方面行為用法律加以規范。依法治國的理念要求將“形象大使”納入注冊登記管理的范疇，讓其受到法律的約束，使其經濟活動中符合社會主義法制要求，使在市場經濟中正確處理個人利益與社會利益的關系，自覺遵守法律法規、自覺抵制違法違章行為、自覺維護市場經濟秩序。
第三，把“形象大使”納入工商部門注冊登記管理的范疇，是推進經濟社會信用體系建設的要求。我們已步入信息時代，消費者和用戶購買商品往往是靠廣告、認品牌，是所謂印象交易。當前，有些“形象大使”唯利是圖，在商業廣告活動中明知自己的廣告行為會發生危害后果，而放任后果的發生。對明知設計廣告內容違法，生產、銷售的商品或提供的服務質量一般，甚至質量低劣，信譽極差的情況下，為自己獲取經濟利益，背離倫理道德，喪失良知和人格和尊嚴，“縱”、“橫”為信譽極差的企業，為劣質商品、劣質服務叫“好”。甚至編造謊言，貶低與廣告主同行業的經營者及商品，詆毀他們在市場經濟中的良好信譽。使用絕性語言，采用欺騙、誤導消費者的消費方式，侵害消費者和企業的合法權益。“形象大使”在商業廣告活動中是否能一以貫之，堅持誠實信用的基本原則，要看其遵守法律、法規的程度，在很大程度上用其信用記錄來衡量，如果其沒合法的市場主體資格，工商部門就無法為其建立經濟戶口、建立信用檔案，客觀上要求把“形象大使”納入工商部門注冊登記管理的范疇，促進社會經濟信用體系日趨完善。
第四，把“形象大使”納入工商部門注冊登記管理的范疇，是廣告受眾的要求。廣告主是通過“形象大使”的廣告，刺激廣告受眾產生購買商品或服務的欲望，得到自己銷售商品或服務獲取經濟利益的目的。“形象大使”的廣告行為直接影響廣告受眾的思想意識和生產、生活行為方式。在市場發達的歐美國家，均視名人代言為“證言廣告”和“明示擔保”，消費者可據此擔保索賠。美國更是要求做廣告的名人必須是此產品的直接受益者和使用者，一旦查出不實，就要處以重罰②。廣告受眾需要廣告內容真實，有真實可靠的廣告信息來正確引導自己生產消費、生活消費、實用消費、理性消費、眼前消費和長遠消費。因此，廣告受眾要求通過把“形象大使”納入工商部門注冊登記管理的范疇，確認其市場主體的合法地位，來明確與其的民事關系、法律關系和責任、權利、義務關系。
第五，把“形象大使”納入工商部門注冊登記的范疇，是廣告主、廣告經營者、廣告者的要求。“形象大使”與廣告主、廣告經營者、廣告者共同完成了廣告，共同從廣告中獲得了各自的經濟利益，達到了自己的經濟目的。因此，廣告主、經營者、廣告者要求把“形象大使”納入工商部門注冊登記管理的范疇，確立其合法的市場主體地位，當商業廣告行為產生的危害后果時，讓“形象大使” 承擔相應由商業廣告活動引起的行政責任、民事責任和刑事責任等法律責任。
【摘要】隨著中國改革開放的不斷深入，中國的公共管理而對著更為復雜的外在環境和內在機理規律，加強分析中國的公共管理理論研究的前沿問題具有重人現實意義。本文章重點分析了當前公共管理的前沿核心，在此基礎上對公共管理當中的行政生態問題與公共管理中公共政策的前沿問題進行了研究，最終對公共管理未來的發展方向進行概括和展望。
【關鍵詞】公共管理 中國 前沿問題 行政生態
人類具備鮮明的群體性特征，而群體的聚集最終產生凌駕于社會人眾之上的公共權力。公共權力無論是通過暴力手段獲得的，或是以代表廣大人民執行權力的，都應該納入到一定的群體性協調當中，這種協調就是公共管理。公共管理包含了權力的施行模式、影響的范圍、政策的擬定等。隨著中國特色社會主義建設的深入發展，中國的公共管理的研究探討，就面臨更多新的前沿問題。
一、公共管理的前沿核心：公共管理過程中主導者的問題
自改革開放以來，中國對于公共管理的理論和實踐是十分廣泛的，改革開放三十多年的時間中，中國在公共管理方而開展了富有意義的研究以及實踐。這些相關的研究和實踐取得了一定的成績，但還存在一定的改進空間，對于具備特質性的公共管理探究上仍然不夠。
就一般狀況上分析，公共管理的主要功能仍然是社會公共權力集合者實施管理的過程，因此，公共管理在社會范圍內產生影響的對象主要還是公共事務。而對不同性質的公共事務，則會產生不同的公共管理模式和方式。社會的公共事務的本質是逐漸產生變化的，具備了動態性，所以其呈現出的表現更為無限性。因此，社會公共事務的不斷變化的狀況對于公共管理的基本特征和基本概念范疇等會產生更多的變化和影響，而這種共存關系當中，公共管理主體仍然還是整個公共管理理論和行為中的核心要素，也就是由誰來主導公共管理的各種行為，這方而存在三種研究情形。
（一）公共管理者多元并存的問題
如公共管理行為的實施者是政府，或者是公民其參與的層而的差異，或者是第三部門非政府性的公共管理。公共管理的主導行為當中，非政府性公共管理以及公民參與容易出現忽視政府主導性的狀況，雖然在公共管理理論中也有多中心治理的觀點，但是這一種研究并不能夠忽視或者淡化政府在公共管理的主導性。
（二）公共管理者多元功能化
第二種狀況是針對多元公共管理理論，提出一種結合的研究方向，即政府、民眾參與以及非政府性的公共組織這三者的結合，認為新型的公共管理模式應該是政府、民眾參與以及非政府性的公共組織聯系在一起，形成一種新穎的公共管理體系。這種研究觀點認為公共管理不能夠和政府的管理劃上等號，也不能夠把多元卞體作為整個公共管理行為的絕對主導。這種觀點認為公共管理行為應該是民眾、非政府性的公共管理組織以及政府三者形成三個公共管理行為的卞體進行功能性分析，然后功能性分解之后，由其主導傾向劃分出公共管理的模式類型。由政府進行主導的通常有中央集權的公共管理模式，也有民卞化或者社會化的管理模式。而另外一種則是非政府公共組織進行平等合作，如社會公共事務治理自卞化的方式，產生多個管理中心。
由此可見，政府主導的公共管理，無論是集權式的還是民主式的，都屬于一種從上到下的管理，和被管理方相互之間就是一種“父子關系”。而公民參與以及非政府組織則是互相合作的關系。從這種方向上看，公共管理的整體而貌更加清晰，整個框架也更貼合公共管理實施過程當中彼此的關系，并且梳理了政府管理、社會治理以及公共管理之間的概念范疇，整合了非政府組織和公民參與的力量，整體脈絡更為清晰。如果從客觀的角度上看，這種研究模式主要還是希望走共同管理的模式，和實際的公共管理仍然存在一定的差距。
（三）公共管理的三元體系
第三種狀況是提出了三元的公共管理體系。第一種就是國家機關對于社會實施的政府主導型的公共管理行為；第二種是非公共性的管理和行政結合之下的公共管理；第三種是非國家機關，也就是公共的社會組織所實施的公共管理。這三種不同類型的公共管理行為最終在社會和國家的整體當中得到統一，整合之后就是一種整體性的公共管理行為。不過，這三種不同類型的公共管理實際上不能夠完全劃上等號，更不是一種三等分的結構，其管理領域的邊界是十分清晰的。第一種類型的公共管理行為是政府以及國家機關所實施的行為，這種行為的影響是整個社會以及整個國家的，其具備多樣性以及廣泛性，在國家的范疇當中具備一定的權威性。第二種類型是從私人組織的公共管理當中放人而來，它本質上就是政府的組織以委托的形式，或者部分公共權力的讓渡，讓部分人型私人組織擁有部分的公共管理權力。最后一種類型實際上是一種公共性和私人性的結合，這種結合就是除了非政府公共管理組織之外的公共管理行為。這種管理有時是一種政府性的公共管理，有時是具備較為明顯的私人性質，這兩種不同性質互相之間交疊在這一種類型之中。
二、公共管理當中的行政生態問題
通過以上分析可以看出，中國的公共管理和政府的行政管理實際上是密不可分的。政府作為公共管理的主體因素，其發展的健康程度是公共管理理論以及實踐層而所需要關注的一個重要問題。而如果把政府這個公共管理的主體作為一個完備的系統來看，那么政府自身是具備一定的生態的，這種生態從政府的行政行為當中產生，因此也可以稱為一種行政生態。
[關鍵詞]公共管理行政管理私人管理
自我國設置公共管理碩士學位（MPA）教育以來，有關公共管理、行政管理、私人管理幾個基本概念及其相互關系的爭論一直不斷。直至今天依然是基本概念混亂不清，基礎理論膚淺薄弱，學術論著自相矛盾的現象相當普遍。本文試圖規范澄清公共管理、行政管理、私人管理幾個基本概念的含義，理順三者的相互關系，以促進我國的公共管理碩士學位（MPA）教育和研究健康深入發展。
一、公共管理概念
何謂公共管理？有人認為，公共管理（學）就是行政管理（學）。例如，夏書章教授就是這樣看的。他指出，行政管理學是從西方引進的，英文為administration，意為行政、管理，因此，有人把它譯為行政學，有人把它譯為行政管理學。因為行政天生具有公共性特質，因此，英文administration前通常有public加以限制、形容和修飾，所以，有人也把它譯為公共行政學，有人譯為公共管理學。[1]我理解夏老的意思，公共管理學與行政管理學僅僅是個譯名不同的問題，并無實質性的內容差別。如果我的理解是夏老的本意。那么，有幾個問題是值得商榷的。其一，假定行政、行政管理、公共行政、公共管理過去在外國表達的可能是同一個對象的含義，但是也不是對國外在這一個領域全部研究現狀和歷史的全面概括，至少它沒有能夠概括進去國外新公共行政、新公共管理、全球治理等理論。其二，既然我們把外國在這個方面的理論引進國內，那就遇到一個與中國歷史和現實相結合的問題，而夏老的看法沒有完成這項工作。其三，當前中國教育部在專業設置上把公共管理設為一級學科，把行政管理置于公共管理之下設為二級學科，表達了公共管理與行政管理有差別的意向，此時再把行政管理等同于公共管理，值得商榷。當然，夏老強調公共管理就是行政管理不僅在譯文上有他的道理，而且在實踐中更有重要的現實意義，因為行政管理即政府管理確實在公共管理中處于核心地位，扮演著主導者的角色；舍棄政府的行政管理，公共管理只是一句空話。
有人認為，公共管理不是行政管理，而是新公共管理。陳振明教授說：“說到底，公共管理與公共行政還是有相當大的區別的，而且它代表了公共部門管理研究的新趨勢。因此，我寧愿將公共管理視為一種傳統的公共行政和公共政策之后的新途徑、新范式，我稱之為‘第三種途徑’，而將前兩者分別稱之為‘第一種途徑’和‘第二種途徑’。”[2]陳教授講的“第三種途徑”的“公共管理”，就是上世紀80年代在英、美一度很興盛的“新公共管理”，它是一種在“重塑政府形象”名義下以市場經濟學和公共選擇理論為基礎的以市場為導向的引入私人管理企業方法的公共事務管理市場化的公共管理模式。陳教授關注當今世界公共管理學科發展的前沿趨勢，令人欽佩。但是，他的觀點也值得商榷。其一，他把公共管理等同于新公共管理模式，忽視了公共行政和公共政策也屬于公共管理范疇，顯然在概念上犯了以偏概全的毛病。其二，他只看到新公共管理引進私人管理方法的優點，沒有看到這種模式存在的缺點。據我觀察，當年在美國很興盛的新公共管理如今并不是很時髦的東西，相反，強調政府權威才是當今在美國起主導作用的公共管理模式。其三，有意思的是陳教授一方面寫文章贊揚宣傳西方新公共管理式的公共管理，另一方面由他主編的《公共管理學》卻講的是政府管理的內容，這種論著上面的互相矛盾表現了作者自己研究中的困惑。
更有意思的是與陳振明教授恰恰相反，張成福教授寫文章批判新公共管理，而他著的《公共管理學》教材，卻完全講的是新公共管理的內容。[3]這種論著上面自相矛盾的情形使人無法明白作者的學術立場究竟是什么。
1.公共管理。
公共管理是以政府管理為核心，以多元主體為特征，以公民社會為背景和基礎的管理體制。我國首屆公共管理理論與教學研討會對公共管理進行了內涵界定，認為“公共管理既是一種新的管理模式,也是一門學科、一種新的學位教育方式。公共管理有狹義與廣義之分,狹義的公共管理即公共行政管理,亦即政府事務的管理,廣義的公共管理是公共行政管理的延伸,它除了政府事務的管理外,還包括社會事務的管理[][]”，這就以廣義和狹義的定義模式整合了公共行政與公共管理的內涵。簡言之，公共管理學是在公共行政的基礎上將管理學、經濟學、政治學等多學科理論與方法技巧引入整合，在主客體領域涉及政府組織和非政府組織的以公共事務為起點的學科群體系。為進一步明晰公共管理的內涵，我們對公共管理內涵進行簡單地剖析解讀。首先，主體的多元性。現代公共管理理論倡導從主體的廣泛意義上理解公共管理，公共管理的主體不再只限于政府和組織。其次，民主和效率的客觀訴求。公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，以實現公共的福利與公共利益為目的，側重于民主訴求的踐行與服務效率的提升。再次，公共管理可細化為宏觀、中觀、微觀三個層次。宏觀層面指的是政治學（價值）意義上的公共管理，即政治學所研究的國家治理或政治管理；中觀層面的公共管理是我們所謂純粹意義上的公共管理，即與政治統治相分離的公共管理活動；微觀層面的公共管理重點是解決管理技術和方法問題，這一范疇更多地體現為新公共管理理論。
2.公共行政。
公共行政是以剛性規范和固化原則為支撐，依托政府這一主體來維護政治統治，是國家行政機構依法管理社會公共事務的有效活動。本文作者認為，公共行政是以政府及其他法律、法規授權的組織為主體，將國家、社會及自身事務作為客體依法進行決策、組織、管理和調控等一系列活動的學科體系。其本質是國家行政機構依法管理社會公共事務的有效活動，具有工具性、依附性的內在屬性。同樣，我們借助于對公共行政概念的剖析解讀來加深對其內涵的認知，從多維視角辨析公共行政與公共管理在內涵上的差異。首先，公共行政有狹義和廣義之分，狹義上的公共行政是指政府對自身事務的管理，廣義上的公共行政是指政府對包括自身事務在內的整個社會的管理。其次，公共行政主體具有單一性。公共行政活動的主體是國家行政機構及其他法律、法規授權的組織，即通常所說的政府或者行政當局，不包括立法和司法機構。再次，權利與職責的踐行。行政的字面意思是“行其政事”，其要義在于政治統治的維護、職責的踐行和社會的進步，具有明確的權威性和責任性。另外，在公共行政的包裹著合法性、合理性、程序性等剛性規范，要求其必須依法踐行、合乎程序。
二、主客體區分
1.主體區分。
主體是行為的施動者，可以是單一的亦可以是多元的。公共管理的主體則呈現多元性，涵蓋政府、非政府組織及其他社會組織。各管理主體根據自身的業務范圍，對管理權限內的各項事務進行統籌協調，在法律范圍內享有充分的權限自由。公共行政的主體是政府及少數其他法律、法規授權的組織，主要依靠政府為代表的法定權力機構（一般不包括立法機構和司法機構），多數時間內政府作為單一主體踐行公共行政的相關職責。政府依托其內部各部門的分工與職責屬性負責公共政策的制定及執行，成為公共行政運作的核心載體。
2.客體區分。
客體對象是主體行為的內容，在本文中客體具體指公共管理與公共行政實際運行中的作用對象及運作范圍。在客體維度上的區分，需要我們從公共行政與公共管理的特性或側重性上探析。公共管理側重于社會性，注重公共服務的提供、公眾的參與程度、行政事務的透明化及社會責任和義務的履行，充分體現了客體的社會性內涵。而公共行政側重于公共性，注重公共權利的執行和公共利益的維護，體現工具性、權威性、規范性等特性。公共管理客體多樣，在不斷擴展、變換中以更具象化的形式呈現，包括：以公共利益、公共服務為導向的社會公共事務，公共資源（公共設施、產品）等。公共行政的研究外延具有動態性，其學科前沿將以社會發展的現實問題為導向，不斷引入新的學科知識，在學科內容上包含公共管理原理、行政管理等方向。公共行政客體多樣，有較為固定的管理程序，更大程度上是基于鞏固政治統治的政策執行。以民利為導向，維護公共利益是公共行政公共性的直接體現。
三、內在區分
1.特征區分。
從對公共管理與公共行政之上的解讀中，我們不難發現二者都具備自身的鮮明特征。公共管理的鮮明特征集中體現在：專業性更強，重視專業化管理；注重績效評估體系的科學化、完善化建設，積極引入人事彈性機制和業務競爭機制，強調公平與效率的統籌兼顧；側重顧客導向，構建順暢的溝通反饋機制，以為人民服務為要旨，對結果予以關注和實現；強調走向市場，具有顯著的管理主義色彩。公共行政的特征則表現為：公共性是核心要素，旨在保持公眾權力行使的合法性及公眾利益最大化。政治性、權威性、層次性突出，管理的體制及模式固化；剛性規范引導特色，管理的程序經過規范性界定，管理的權限和內容受法律約束和保護。責任原則鮮明，作為公民權利運行的授權人的公共行政主體受到內外部的廣泛監督,政府的行為須對社會大眾負責。
2.管理目標區分。
公共管理和公共行政在管理目標方面，存在著維度性上的區別。一者，公共行政是一種“內部取向”，重視機構、過程和程序的管理。二者，公共管理是“外部取向”，公共管理重視項目、結果和績效的管理。
3.管理體制和運作模式區分。
一、公共管理與公共行政及“新公共管理運動”
關于西方學者對公共管理的看法上的分歧暫且不談，僅就中國學界的研究來說，我國早期歷史文獻中的“行政”是指管理國家政務。當20世紀80年代行政學在中國恢復時，學者們提出：行政管理是伴隨著國家而出現的，有政府才有行政管理。行政是行使國家權力的管理活動，凡不屬于國家機關的管理活動，便不屬于行政。也有一些學者認為：把行政確定為國家機關的管理活動，不僅更符合漢語中行政概念的本意，而且也符合我國憲法對行政概念的界定。長期以來，我國學界主流觀點是把“公共行政(publicadministration)簡稱行政，是政府依法對國家事務、自身事務和社會公共事務進行的管理活動。這一含義表明：行政的主體是政府，而不是其他社會組織”，“公共行政學又叫行政學、政府管理學”。（注：曾明德，羅德剛：《公共行政學》，北京：中央黨校出版社，1999.2）
80年代前后的西方行政改革，使得公共管理主體的“劃分很難有明確的界限，因為我們對公共服務概念的理解大大地擴展了。公共服務不僅包括政府的三個分支（即立法、司法、行政）部門，包括聯邦政府、州政府和地方政府三個層次，而且包括非營利部門。所以公共管理的主體就成為所有追求為公共利益服務的人員。”（注：張夢中：“美國公共行政（管理）歷史淵源與重要的價值取向—麥克斯韋爾學院副院長梅戈特博士訪談錄”，《中國行政管理》，2000,(11):44.）人們今天所講的公共管理，與名義上稱之的“行政管理”，而實際上的“政府管理”不同，公共管理的主體不僅有政府，而且還包括社會中那些追求為公共利益服務的非政府公共組織。政府管理與公共管理是兩個不同的模式。公共管理是包括政府管理在內的全社會開放式管理體系。政府管理是公共管理的主角，但社會公共事務管理還需若干配角。
20世紀80年代前后，西方不少發達國家均出現了大規模的政府再造運動。與之相伴隨的“新公共管理”，其實踐背景正是各國的行政改革及其政府的再造運動。
正因為如此，臺灣學者詹中原教授在他主編的書中，加進十分醒目的副標題，即《新公共管理：政府再造的理論與實務》。詹教授在書中寫道：“了解新公共管理的發展歷程及內涵，我們可以發現，公共管理是公共行政學科發展的一部分。”“無論就理論及實務而言，‘公共管理’均是原本公共行政的典范內涵。”（注：詹中原：《新公共管理：政府再造的理論與實務》，臺北：五南圖書出版社，1991.1.）作為特定歷史范疇，無論是從內容還是究其實質，把“新公共管理”的研究看成是公共行政學的分支內容是可以理解的。但絕不能把“新公共管理”與我們所討論“公共管理”混為一談。
二、公共管理學是一門新學科
既然傳統行政學的研究對象是以政府管理為基本內容的，那末從前面的分析可知，以公共管理為基本內容的一門新學科的建立已勢在必行。
正如建立企業管理（學），以此去研究企業管理活動中的一般規律一樣，不論是政府還是非政府的公共組織作為管理主體，人們都可以從他們對社會公共事務的管理實踐中，找出關于研究公共事務管理的一般性規律，這些規律構成了公共管理學的基本內容。誠然，它也會包括政府管理學的內容。企業管理學與公共管理學，有它們共同的規律，這些規律構成了作為研究所有管理活動規律的一部分，但它們也有由于各自研究領域的不同而獲得的特殊規律。探求公共事務管理活動中的一般性規律，實際上在傳統的行政學中早已開始。不過人們誤以為政府管理學的理論與方法是它的全部內容，而這些理論與方法基本上是以“政府為中心”所總結得到的。
作為獨立的新學科，公共管理學的理論研究框架是什么？它與公共行政學的研究框架有何異同？構成它的基礎概念又是什么？等等。在編寫《公共管理學》教材時，所有這些都要求我們必須回答，否則《公共管理學》與《公共行政學》會無實質性區別。
公共管理包含著兩方面要素：管理性與公共性。從管理性分析，法約爾等早就指出，為實現管理中高效，需要通過“計劃、組織、指揮、協調、控制”等手段，達到資源的有效配置。這樣，“管理是通過計劃、組織、控制、激勵、和領導等環節來協調人力、物力和財力資源，以期更好地達到組織目標的過程。”毫無疑問，公共管理中需要研究計劃、組織、控制等問題，但人們已從大量的《管理學》著作中對此非常熟悉。從公共性分析，對社會公共事務實施管理的主體（政府與非政府公共組織），他們擁有著公共權力，承擔著與企業目標不同的公共責任。這些目標是有效公平地向民眾提供公共產品（服務），維護社會的公共秩序。為了實現目標，公共組織需要不斷制訂與實施，旨在有效增進與公平分配社會公共利益的公共政策（廣義）。為了保證達到這些目的，需要強化公共監督，倡導高尚的公共道德。因此，對公共管理可從兩方面定義：
從區別企業管理與各種形式的私域管理出發，公共管理可以定義為：“公共管理是政府與非政府公共組織所進行的、不以營利為目的，旨在追求有效地增進與公平地分配社會公共利益的調控活動。”定義的前半部是區別企業管理，定義的后半部是區別非企業化的私域中一切形式的管理。
從公共管理所包括的基本內容出發，公共管理可以定義為：“公共管理是政府與非政府公共組織，在運用所擁有的公共權力，處理社會公共事務的過程中，在維護、增進與分配公共利益，以及向民眾提供所需的公共產品（服務）所進行的管理活動。”
同樣，公共管理學可以定義為：“公共管理學是一門研究社會公共事務管理活動規律的科學。具體地講，它要以那些擁有公共權力的公共組織，在維護、增進與分配公共利益，以及向民眾提供所需的公共產品（服務）所進行的管理活動為基本研究對象，它是一門實踐性、綜合性與操作性很強的新學科。”所以，公共管理要研究如下基本內容：
公共管理的基礎理論，公共管理系統公共利益公共權力公共責任公共問題公共決策公共產品（服務）公共資源管理公共項目管理公共監督公共道德法與公共秩序戰略管理公共管理的基本職能（計劃、組織、控制、協調、激勵等）公共管理的改革與發展
三、研究公共管理的意義
在我國，從名義上稱之的“行政管理”，而實際上的政府管理（包括政府對自身與社會兩個方面的管理）走向公共管理，這確實是理念上的一場變革。從這個變化中，人們容易注重到兩個方面的內容：一是管理主體從僅由政府發展到包括政府、非政府公共組織在內的多元化主體；二是政府把一部分對社會公共事務管理的權力，下放給社會非政府組織，甚至部分公共產品允許私人企業生產。這些結論基本上屬于“新公共管理”的理念。
我們認為，推行公共管理實踐的發展，開展公共管理理論研究，更大的意義是推進公共管理的社會化。我們不能從“政府中心論”出發看待這場變革，而要從政府與社會，政府與公民的互動角度進行探索。具體地講，現代公共管理要以一種開放的思維模式，動員全社會一切可以調動與利用的力量，建立一套以政府管理為核心的多元化的管理主體體系。政府不僅要下放權力，更多地是要認真考慮還權于社會，還權于公民。在高度集中的計劃體制下，政府權力太大，剝奪了大量應屬于社會的權力，造成了社會自我管理能力的大大萎縮，使得在如何發揮政府功能與社會功能方面形成巨大反差。
我國經濟體制改革、行政體制改革與政治體制改革所面臨的對應目標，應該是經濟改革的市場化、公共管理的社會化與政治發展的民主化。經濟市場化取向，人們對此已有了共識。而行政體制改革基本上還停留在政府機構的改革上，更多地是從政府自身需求安排的，沒有形成政府與社會較好的互動關系。這樣，政府職能定位很難跳出自身設定的圈子。不實行公共管理的社會化，我國行政體制改革就不會徹底。
社會的共同事務應由社會自身來做。由政府獨家包攬一切對社會事務實施管理，并在缺乏健全的監督機制，由此所帶來的教訓是極其深刻的。否認政府管理的重要性及在公共管理的核心地位是錯誤的，用政府管理代替公共管理也是行不通的。
四、公共管理研究中幾個技術性問題
既然公共行政研究的實質是政府管理，它與我們所討論的公共管理是有區別的。而我國研究生專業目錄中，把一級學科定為公共管理，二級學科中包括了行政管理，MPA項目又把人們以往經常譯為“行政管理”的一詞改為“公共管理”，那末為了防止混亂，又能與國際接軌，我們有如下建議：
1.把研究生專業目錄中的二級學科“行政管理”改為“政府管理”，英文是否可譯為"AdministrationofGovernment"或"GovernmentalAdministration"？
2.把研究生專業目錄中的一級學科“公共管理”譯為"PublicAdministration"，與MPA的譯法相同。
3.在中文譯為英文的過程中，凡涉及到“行政管理”一詞時，是否可譯為"AdministrationofGovernment"或"GovernmentalAdministration"？而涉及到“公共管理”一詞時，均譯為"PublicAdministration"。
然而，公共管理學科幾年來的發展也遇到了對公共管理學科涵蓋范圍的困惑，究竟什么是公共管理，它應當包括哪些領域?這是公共管理學科進一步發展的關鍵問題，只有在這個問題上取得共識，公共管理學科才能得到健康、快速發展。
按照我國目前研究生專業目錄(1997年)，公共管理一級學科下設:行政管理、社會醫學與衛生事業管理、教育經濟與管理、社會保障、土地資源管理等5個二級學科。在本科專業目錄中則是行政管理、勞動與社會保障、土地管理、公共事務管理等四個二級學科。這兩個專業目錄有相同部分，也有不同部分,其差異并沒有得到很好的解釋。在教學實踐中，教師們也感到上述專業目錄沒有能全面、準確地覆蓋公共管理領域。因此，不清楚地回答什么是公共管理這一問題，不利于公共管理研究生教育和本科專業的發展，不利于科學系統地培養不同層次的學生。從我國目前的學科劃分看，公共管理是管理學的一個分支，所以，我們首先從管理學的研究領域來探討公共管理的范疇?〇
一般認為，管理是人類對自身從事的各種社會活動進行計劃、決策、控制的過程。以人類從事的各種社會活動所產生的事務來劃分，管理學的研究對象可以劃分為三個領域，即私人事務、公司事務和公共事務。公共事務是人類進入文明時代的產物，它是隨著國家的產生而產生的。公共管理就是基于對公共事務的管理。
公共事務存在于人類社會發展的不同階段，存在于各個國家。但是，公共事務會因為社會發展的不同階段，會因為國家體制、政治體制、意識形態的不同而表現出不同的管理模式和管理范圍。一般而言，以下經濟與社會發展的領域都屬于公共事務管理的范圍，例如經濟發展、促進就業、社會保障、國家安全(國防與外交)、公共安全(食品、交通)、公共衛生與健康、基礎教育、公共資源管理(土地、水、能源、道路)、城市發展(市政設施)、公共環境(污染防治)等。
公共管理的實施主體是政府和非營利組織(NPO)，其中NPO是近年來隨著“小政府、大社會”的政府改革而逐漸在世界各國發展起來，并日趨受到重視的。從政府角度講，公共政策是政府實施公共管理的重要手段，公共財政是政府實施公共管理的資本資源,公務員是政府實施公共管理的人力資源。所以，公共管理不等同于我國一些學者所講的行政管理，其涵蓋的領域要寬得多。從上述判斷出發，公共管理的教學與研究應當包括兩大部分，一是研究公共管理實施主體及其運行機制的部分，簡稱“基礎模塊”;二是研究公共管理具體職能的部分，簡稱“職能模塊”。我們分別論述如下：
一、研究公共管理實施主體及其運行機制的部分(基礎模塊)包括以下領域：
1、行政管理，主要研究作為公共管理實施主體的政府機構的組成、運作方式、治理機制、績效管理等;
2、非營利組織(NPO)，主要研究NPO的組成方式、運行環境、管理模式與方法等;
3、公共政策，主要研究公共政策的制定、執行、檢查、反饋機制，提高政策制定的科學性和執行的有效性;
4、公共財政，主要研究公共財政的收支機制，包括稅收、政府預算、公共支出管理等;
5、公共人力資源，主要研究公共組織中的人力資源開發與管理、宏觀人力資源政策等。
二、研究公共管理具體職能領域的部分(職能模塊)，主要包括以下幾個方面：
1、經濟發展領域:包括宏觀經濟管理的有關方面，特別是經濟社會發展規劃、宏觀經濟調控手段;特殊行業的管理;工商注冊管理等，可以稱為國民經濟管理;
2、社會發展領域:包括就業與勞工關系、社會保障、人口管理、教育(特別是基礎教育)管理、文化事業等，可以稱為社會發展管理
3、公共衛生與醫療領域：包括公共衛生、醫療、食品安全等，可以稱為公共衛生與醫療管理;
4、公共安全領域:包括國際事務與國家安全、公共安全管理(交通、治安)、公共危機管理等，可以稱為公共安全管理
5、公共資源領域:包括對土地、水資源、環境、能源的管理，可以稱為公共資源管理。
可以看出，上述兩個部分正好構成了兩個緯度,以基礎模塊為X軸，以職能模塊為Y軸，正好構成公共管理學科的矩陣結構。公共管理實施主體是落實公共事務管理的基礎，公共職能部分是公共事務管理的具體體現,兩部分在任何一個具體的公共事務管理中都可以實現有機結合。
特別需要強調的是，根據中國的現實,在現階段，國民經濟管理中的經濟社會發展規劃、宏觀經濟調控都是公共管理應當大有作為的領域。因為，中國尚處在經濟體制轉軌時期,20多年改革的實踐已經證明，政府在市場經濟體制的建設中有著不可替代的推動作用。這可能是中國公共管理的特色之一。
另外，由于在現代社會，公共管理的大部分職能是在城市中落實的，同時，不同發展階段的城市有不同的特點。我國正處在城市發展的關鍵階段，缺乏城市發展規劃和管理的人才，因此，可以考慮在公共管理下面設立“城市管理”二級學科。
同時還需要指出的是,公共管理雖然是管理學，但是，由于它涉及領域的特殊性和內容的復雜性，它需要政治學、經濟學、社會學、法學等眾多的人文社會科學學科做基礎和支撐。特別是政治學和經濟學，對公共管理學科建設和發展具有特殊重要的意義。
根據上述分析，公共管理一級學科的研究生教育可以按照上述領域設置十個二級學科，即行政管理、非營利組織、公共政策、公共財政、公共人力資源管理、國民經濟管理、社會發展管理、公共衛生與醫療管理、公共安全管理、公共資源管理。在十個二級學科的基礎上還可以設置三級學科的研究方向，鼓勵教師和研究生在上述領域進行深人研究。
上述十個領域,特別是職能模塊的五個二級學科領域中的問題，還有許多其它學科在研究，并且，對于這些公共事務的問題，也必須是多學科共同研究才能提出科學的解決方案，不是任何一個單一學科能夠獨立解決的。對于上述領域，公共管理主要是從管理學角度進行研究，也就是說，公共管理需要解決的是，如何在既定的體制、社會環境、可用資源等條件的約束下，通過選擇管理模式和制定管理手段實現對公共事務的有效管理。或者說，公共管理不僅要回答“為什么”，更重要的是要回答“怎么辦”的問題。可以看出，由于公共管理涉及的范圍十分廣泛，任何一所高校想覆蓋全部研究領域都是十分困難的，應當各有側重。
從公共管理專業培養的學生層次上看，也應當各有側重點。公共管理的博士研究生是培養在公共管理領域研究和教學的人才，所以，應當鼓勵學生在系統掌握公共管理學科基礎知識的基礎上，在公共管理二級學科內細化研究方向。公共管理的碩士研究生分為學術型和應用型兩種，學術型是博士生的前期預備階段，只應占碩士生的一小部分。應用型碩士研究生是主體，對于沒有過就業經歷的碩士研究生，應當以二級學科為基礎進行培養，以利于學生畢業后尋找就業崗位。對于那些在職學習的碩士研究生，例如MPA,應當考慮三級學科的特色,使得學生可以更密切地聯系實際。在這方面，目前中國人民大學設立的17個MPA專業方向就是一種很好的嘗試。
公共管理專業的本科生則要體現寬口徑、厚基礎的原則，可以按照一級學科招生。對于研究和學習公共管理的本科生而言，“基礎模塊”是教學的基礎，其中的課程是從事公共管理所必修的，要讓學生了解公共管理實施主體及其運行機制的要求。在基礎模塊中,社會對NPO、公共財政、公共人力資源方向的畢業生也許會有一定的需求量。“職能模塊”是本科生的專業方向，隨著公共管理重要性的提高，社會上的需求會增加,它們將是公共管理專業畢業生就業的主要領域。我們應當面向不同時期、不同地區實際工作需要，既可以按照公共管理職能劃分專業方向，也可以將有關公共管理職能加以綜合，形成“城市管理”等專業，以擴大學生的就業選擇空間。
同時，也可以根據社會經濟發展的具體時期的社會需要，在上述二級學科的基礎上，設置一定時期社會需求量較大的三級學科，如食品安全管理、社會保障管理等專業。但是，從本科生未來職業發展的角度看，原則上不應當鼓勵本科生設置的專業過細。或者，可以根據中國高校分層的特色(教育部直屬高校、地方學校)和地方差異的特色，在地方院校中突出專業細分的特色，以利于本科生學生就業。
1.1復雜外部環境下的問題選擇
現階段,公共問題變得越來越復雜,公共管理者在政策制定上也進行了適度干預。因受到處理技術、問題識別等因素的影響,公共管理問題選擇也逐漸轉移至管理者方面。公共管理者可以利用理性抉擇、環境分析,把自己偏好的問題劃入政策議程的范疇,同時還可以通過優化策略,改變環境約束,在問題構建上要有創造性,擴大問題選擇支配權。在處理事務較多、缺乏激勵、精力有限的條件下,政治決策人員可能會因為偷懶,導致問題選擇中的個人投入與分析減少。實際上,政治決策者更希望管理人員可以保持熱情,善于發現公共問題的存在,并且找出問題的解決方案。對于單個政治決策者而言,并非所有在這一區間內的問題選項都是他所想要的,但每個問題選項都可以接受,這就達到一種均衡狀態。在均衡問題區間范圍內,公共管理者能夠充分發揮政治決策的制衡關系與偏好差異作用,在問題選擇上把握自。若均衡問題區間較小,則表明自主空間也相應較小,如果均衡問題區間較大,那么自主空間也較大。
1.2公共管理者在問題選擇上具備偏好性
在環境可能產生變化的條件下,管理者能夠利用自身行動,積極應用策略,對公共管理問題的不利外部條件進行處理,在均衡問題區間內,使其朝著對管理有利的方向發展,擴大選擇空間。很多因素都可能導致政治決策者偏好產生變化,公共管理者需要掌握其中的某些方面,同時改變自身狀態。例如政治決策人員在他人說服下,或者在政策實踐、學習過程中獲取了新知識、新信息,可能導致他們的問題選擇產生變化。如果政治決策者在確立理想點中不夠理性,盲目確立,則可能降低社會關注度。公共管理者便需要抓住機遇,選取自己偏好的問題選項,并將其納入選擇范圍中。公共管理人員具備主動性,可以采取策略性行動,使決策人員的偏好產生變化,從而有利于擴大選擇空間。
2問題選擇的創造性
2.1創造條件
改變外部環境公共管理人員可以使創造條件、外部約束條件發生變化,擴大問題選擇空間與自由度,通過一定條件,超越外部約束,選取其偏好的問題。在先發制人過程中,公共管理人員要及時預測事物發展趨勢,政治決策者偏好可在一定程度上制約公共管理問題選擇,他們可選取自己偏好的問題,公共管理人員可通過勸說,使政治決策者與自己的偏好一致。公共管理者在問題選擇中,可能會選取政治決策者偏好,但自己并不喜歡的問題,該問題選擇與未來發展趨勢相符,符合發展需要。公共管理者必須充分意識到自己對社會認知的不足與公共問題的復雜程度,了解自己的能力。公共管理的問題選擇需要受到外部條件的制約,同時外部條件也可以在一定程度上輔助管理,兩者屬于相輔相成的關系。
[關鍵詞]海洋行政管理海洋管理行政管理公共管理
隨著陸域資源的稀缺性越來越大，海洋資源逐漸引起各國的重視，海洋的地位也日益凸顯，世界各國都在不同程度上加強對領海甚至公海的開發。由此，海洋管理的重要性與日俱增。盡管各國政府和學術界都對海洋管理表現出極大的熱忱，但實際上關于海洋管理的涵義及學科構建尚沒有一個清晰統一的框架。尤其是海洋行政管理，沒有一個明確的定位。
當前對海洋行政管理的界定主要集中在兩個角度：一是從行政法的角度對海洋行政管理及其它海洋管理概念作了梳理，如滕祖文的《海洋行政管理》一書即是按照行政法的角度來編撰。二是從管理學的角度闡述了海洋管理和海洋行政管理的關系，如鄭敬高等人編撰的《海洋行政管理》一書。但是目前尚沒有學者從公共管理的角度加以論述。而明確海洋行政管理在公共管理中的學科地位，不僅有利于海洋行政管理（學）自身的理論構建和發展，而且可以從一種全面的視角來審視海洋行政管理與其它海洋管理概念的關系，有利于整個管理學科的完善和發展。本文嘗試從公共管理的學科角度對海洋行政管理的定位及構建作一初步的探討。
一、海洋管理與海洋行政管理
關于海洋管理與海洋行政管理的關系，部分的學者已經作了一定的闡述。鹿守本把海洋管理的對象分為自然系統對象；海洋使用者和海上活動者對象兩部分，將海洋管理定義為：“在海洋事業（含開發、利用、保護、權益、研究等）活動中發生的指揮、協調、控制和執行實施總體過程中所產生的行政與非行政的一般職能，即是海洋管理。”[1]（P49）鹿守本對海洋管理的定義著眼于一般管理的角度，未體現出對海洋行政管理與其他管理的區別。鄭敬高對其作了進一步的闡述，把人類以海洋為對象的實踐活動和以這種實踐活動為對象的管理活動區別開來，前者稱為海洋管理，后者為海洋行政管理。[2]或者更為詳細一些，前者稱為海洋經營管理，后者稱為海洋行政管理。筆者也認同這種劃分，只是認為海洋行政管理還應該包括政府對自身介入海洋活動的管理，因此，海洋行政管理的定義可以表述如下：海洋行政管理指海洋行政機關及其人員依法對自身及社會組織介入海洋活動的管理行為。他至少應該包括兩個層面的含義：一是政府在介入海洋活動過程中對自身的管理；二是海洋行政機關對社會其他主體在海洋活動中的管理、協調和監控。
此外，筆者更傾向于將海洋行政管理理論作為海洋管理理論的發展主體。首先完善海洋行政管理，由此帶動海洋經營管理的發展，其學科的發展脈絡與陸域的有所不同，甚至截然相反。如果說陸域管理理論沿著一條“企業管理理論——一般管理理論——行政管理理論（包括公共管理理論）”的脈絡發展，后者的發展更多的建立在對前者理論的借鑒上，那么海洋領域管理理論則應該相反。其脈絡是“海洋行政管理——一般海洋管理理論——私人海洋管理理論”。其原因主要在于：
1.海洋實踐活動更具公共性，需要政府行為的有效介入。人類誕生于陸地，發展于陸地，在陸地上的活動較之海洋，成本較低，個人和私人組織有能力支撐自己活動的成本，且收益的周期較短，個人和私人組織也愿意為其活動進行投資。因此，在陸域，私人管理的理論占據主要地位，行政管理理論的發展有賴于借鑒私人管理理論的發展。而海洋活動和陸域活動不同，其不可預測性較之陸地要大的多。個人和私人組織在面對海洋活動時，由于力量和承受能力的有限，或是不愿過多的介入，或是其開發多帶有短視效能，其成本—收益比例遠遠低于陸地，影響對海洋的進一步開發。換言之，人類探索海洋規律的活動，其“公共性”更加明顯，這種具有不可分割性的規律探求，由政府來提供更為適合。政府在介入海洋活動時，必然需要建立對自身活動有效管理的理論體系，海洋行政管理的價值正是體現于此。
2.海洋活動具有更強的外部性。所謂外部性（externalities），即不屬于買賣或交易雙方的預測，但卻是組織運作過程中可能產生的事物。[3]（P9）它體現出一種活動不僅產生活動者所希望的或只影響他自己的結果，而且對他人和環境造成影響。通常而言，活動的外部性傾向于特指其負外部性。絕大多數海洋活動都產生影響公共利益的負外部性，尤其是海洋環境的破壞更是具負外部性的公共問題。海洋行政管理的主要任務之一是就這些外部性很強，影響公共利益的海洋管理活動進行管理，而且也只有海洋行政管理能更好的消除海洋活動的外部性。[4]（P39）
3.海洋活動涉及更多重要的利益主體，其協調需要政府的參與和主持。尤其是當今社會，世界各國都加強對海洋的開發。美國在1998年全國海洋工作會議上提出了開發、保護、恢復海洋資源的建議，并從2001年起對海洋環境和法規進行全面研究，對國家海洋管理政策重新做出全面評估，從而為21世紀美國海域經濟開發政策勾出基本框架，在此基礎上又于2004年4月了一份長達514頁的研究報告。1997年日本在《海洋開發年度推進計劃》中，已經把“探求新的海洋開發的可能性，立足于國際角度推進海洋的開發”作為國家經濟發展的基本原則確立起來。[5]各國對海洋資源的爭奪，不可避免的會發生利益摩擦，我國如果要在海洋開發和利用方面取得成效，不僅需要完善國內的開發管理，而且需要探求國際開發的協作和協調。這兩方面都屬于海洋行政管理的研究范疇。
如果將海洋行政管理作為海洋管理理論的發展主體，即將探索政府管理行為作為重點，那么，首先需要解決的一個問題就是：如何界定海洋行政管理與行政管理、公共管理之間的關系？三者關系的明確是海洋行政管理進一步發展的前提。
二、海洋行政管理、行政管理與公共管理
上個世紀末，國務院學位委員會決定進行學科結構的調整，其重大舉措之一是設立公共管理一級學科，下設行政管理、教育經濟與管理、社會保障、公共衛生管理、土地資源管理等五個二級學科。作為一級學科的公共管理學，其研究對象和范疇可以劃分為三個層次：政府自身的運作和管理；政府對社會不同領域的管理（部門公共政策和管制）；非政府公共部門的內部運作和管理(如學校和醫院的內部管理)。[6]但實際上，公共管理學科的五個二級學科，對這三個層次的劃分并不明顯，或者說，很難界定五個二級學科到底應該歸屬哪一個層次，它們之間更多的是一種重疊和交叉的關系。尤其是面對新的領域擴充時，很難明確新領域的學科地位，至少現在的學科體系就并沒有凸顯海洋行政管理的位置。[1]這說明當前的公共管理學科體系存在需要完善的地方。周志忍為公共管理的學科發展提出了兩條思路：第一，公共管理應該留有向外發展的余地，隨著社會需求和基礎條件的成熟，增設或新添其他的二級學科，只是增設的二級學科應該著眼橫向分工的專業領域如環境保護等，而不是具有綜合特征的學科；第二，將行政管理作為公共管理學的基礎和平臺，建立開發式的學科體系，即行政管理與其他的四個二級學科不是并列關系，而是某種基干與分支的關系。在不變動現有的學科體系下，可以容納增加的研究領域。[7]
暫且不論這兩種思路，哪一條更有利于公共管理學科的發展，我們所關注的是，對于海洋行政管理的發展，哪一條思路更有力呢？如果選擇第一條思路，作為與土地資源管理并列的二級學科，海洋行政管理稱為“海洋資源管理”更為合適一些，這就面臨著學科名稱的再次變化。[2]筆者傾向于第二條思路，即海洋行政管理以行政管理為學科平臺，將行政管理的理論體系作為基礎，借鑒其他二級學科的成果，逐漸完善自身的學科體系。其原因主要有以下三個方面：
1.可以厘清海洋管理的學科類別，完善各自的發展。如上所述，當前海洋管理與海洋行政管理的關系存在一定的模糊，本文贊同海洋管理劃分為海洋經營管理和海洋行政管理，而且以后者為主體的觀點。若堅持第一條思路則面臨“海洋資源管理”概念的誕生，如何界定海洋管理、海洋經營管理、海洋資源管理和海洋行政管理之間的關系，又是一個新的課題。這將為整個海洋管理的發展人為增設一些壁壘，不利于學科的相互借鑒和發展。
2.當前海洋行政管理的學科構建不足以成為一級獨立的學科。至少到目前為止，我國關于海洋行政管理的研究還處于起步階段。其自身的理論體系不僅不能和行政管理相提并論，也遠不如其他的四個二級學科。海洋行政管理所借鑒的行政管理理論，要遠多于自身的獨特理論。將海洋行政管理歸屬于行政管理的一個研究系統，一方面可以繼續沿著當前的研究脈絡發展下去，繼續借鑒，另一方面也不會與當前的公共管理學科體系發生沖突。有利于整個公共管理學科的發展。
3.海洋行政管理以行政管理為學科平臺，可以突出海洋行政管理以完善政府行為為核心的學科特點。如上所述，與陸上管理行為和理論的發展脈絡不同，海洋活動的有效開展需要政府組織強有力的介入。行政管理學作為一門探索如何有效提高政府效率和加強政府行為的學科，經過一百多年的發展，在如何管理政府和政府如何管理方面，積累的大量的理論和經驗。這些理論和經驗如果作為海洋行政管理學發展的基石，可以在較短的時間內有效的促進海洋行政管理學的發展和學科完善。
三、海洋行政管理的學科構建
在明確了海洋行政管理的內涵和學科定位后，如何構建海洋行政管理學的學科體系，也是一個需要面對的課題。當然，國內外的部分學者對于海洋行政管理的研究在范疇上作了一定的詮釋。美國的J.M阿姆斯特朗和P.C賴納在他們合著的《美國海洋管理》一書中，將國家對海洋活動的管理分為十項職能：組織海洋研究；從事海洋資料的收集、存儲與分配；財政贊助；稅收；監測；實施法律；解決沖突；制定政策；制定法規；制定規范等。而國內的學者鄭敬高在《海洋行政管理》一書中將海洋行政管理的體系分為海洋行政管理體制；海洋立法與執法管理；海洋政策與決策；海洋權益管理；海洋資源管理；海洋環境管理等幾個方面。滕祖文的《海洋行政管理》一書主要從行政法的角度進行闡述，全書的體系也類似于行政法教材的體系。[9]
筆者在綜合不同學者的分類基礎上，根據行政管理的學科構建，認為海洋行政管理的學科體系，主要應該包括以下幾個方面：
1.海洋職能。其內容主要涉及國家在海洋活動中的職責定位，政府應該介入何種海洋活動，介入的程度多大，應該采取何種方式介入，以及隨著海洋環境和行政環境的變化，政府應該做出何種反應。
2.海洋制度。針對海洋職能，國家在履行職能的過程中，應該建立何種的組織體系，其機構的設立、權責、相互關系等一系列內容；此外，權力機關針對海洋管理的立法，行政機關涉及海洋方面的行政立法，都應該屬于這一層面。
3.海洋戰略。盡管傳統的行政管理理論并沒有涉及戰略管理，但是公共管理，尤其是新公共管理將戰略管理作為政府的一項重要內容，并且要將戰略思維融入行政管理的所有階段之中。[8]對于海洋行政管理而言，其戰略思維更為重要。戰略的涵義本來就蘊含著一種競爭，世界各國對海洋資源的爭奪，正是戰略思維的體現。海洋戰略的重點在于探討海洋環境和海洋資源的變化，海洋未來的國際地位，世界各國針對海洋的舉措，以及我國如何保護領海和有效參與公海開發。
4.海洋決策。提高政府決策的科學化水平是公共政策研究的主要內容，海洋決策的研究范疇同樣應該立足于此。在借鑒公共政策的理論模型的基礎上，結合海洋戰略和海洋環境，提高政府的海洋政策水平。
5.海洋實施。即海洋立法或海洋決策做出后，海洋行政機關及其人員貫徹法規和政策的全部活動或整個過程。它至少包括五個方面的內容：海洋行政指揮、海洋行政溝通、海洋行政協調、海洋監控和海洋方法。海洋實施應該是整個海洋行政管理內容最為龐雜的部分，也應該成為其他海洋管理汲取海洋行政管理理論和方法的主要部分。
6.海洋財政。主要涉及政府在海洋管理活動中的財政支出和財政收入。它包括兩個方面：一是權力機關如何界定海洋開發的財政支出在整個財政預算中的比例和地位；二是政府如何利用財政手段有效的調控整個海洋開發的進度和規模，以達到海洋開發的最佳效果。
7.海洋倫理。主要探討在開發海洋資源的過程中，人類與海洋之間的關系、海洋環境保護與海洋資源利用之間的關系、海洋長期利用與近期利用之間的關系、各國在公海的行為規范等。
[參考文獻]
[1]鹿守本.海洋管理通論[M]，海洋出本社，1997
[2]鄭敬高.海洋管理與海洋行政管理[J]，青島海洋大學學報，2001年第4期
[3][美]戴維.H.羅森布魯姆.公共行政學：管理、政治和法律的途徑[M]，中國人民大學出版社，2002
[4]鄭敬高等.海洋行政管理[M]，青島海洋大學出版社，2002
[5]李靖宇于良臣.關于中國陸域經濟與海域經濟協調發展的戰略思考[J]，中國海洋大學學報，2005年第4期
[6][7]周志忍.論公共管理學科整合：問題、挑戰與思考[J]，北京大學學報，2004年第4期
[8][澳]歐文.E.休斯.公共管理導論[M]，中國人民大學出版社，2001
[9]藤祖文.海洋行政管理[M]，青島海洋大學出版社，2002
OceanPublicAdministration:ConceptandBuildingfromPublicManagement
[Abstract]howtodefiniteoceanpublicadministrationanddistinguishoceanpublicadministration,oceanmanagement,publicadministrationandpublicmanagement,somescholarhavemade.Buttheyhavenotmadefromtheangleofthecourseofpublicmanagement,whichisthefirstproblemoceanpublicadministrationneedface.
[Keyword]oceanpublicadministrationoceanmanagementpublicadministrationpublicmanagement
--------------------------------------------------------------------------------