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【關鍵詞】公共行政理論 新公共管理 新公共服務 比較借鑒
公共部門如何更好地為公民提供公共產品，是現代公共管理的核心問題。現代社會中，公共產品的供給主要追求兩個目標：一是價值目標，即公共服務的供給如何最大程度地體現公共性、民主性，實現公共產品供給的公平公正；二是效率目標，即公共服務的供給如何最大效率地獲得實現。如何實現上述兩個目標之間的協調平衡，一直是公共管理的重點和難題，也是公共產品供給面臨的難題。
1、“政治-行政”二分的理論視野
19世紀末，伍德羅•威爾遜提出了“政治－行政”二分原則，將決策性領域與事務性領域分開，決策性領域實現民主性要求，事務性領域實現效率性要求。這樣，政府的民主性要求和效率性要求歸屬于兩個不同的領域。這樣，政府行政的價值目標便被隔離在了實際的行政事務之外，效率目標成為行政領域追求的唯一目標。二者之間的矛盾得以緩解。公共行政成為價值祛除的領域，效率是公共行政的唯一目標。
2、傳統公共行政的理論原則
公共部門如何實現效率目標？對于任何組織來說，效率目標實現的首先要求具有一定行動能力。在提升行動能力方面，韋伯的理性官僚制模型成為傳統公共行政理論最為經典的的解決方案。 其核心觀點有：
1）等級：按權力自上而下排列成嚴格的等級層次結構體系，每一個下級機關在上一級機關的控制和監督之下，同時，由下到上又有著申訴和表示不滿的權力。
2）分工：在職能專業化的基礎上進行勞動分工，組織內部各單位及個人都有固定不變、明確規定的工作范圍。在分工基礎上，有明確劃分責權的規章制度。按系統的勞動分工確定機構和人員的職責領域。為了履行這些職責，提供必要的制約和監督。
3）規則：通過書面文件來施行嚴格的現代化管理，組織活動是由一些固定不變的抽象規則體系來控制的，這個體系包括了在各種特定情形中對規則的應用。指導一個機關行為的規則包括技術性規則和行為準則兩個方面。任何組織和任職者都不能濫用其正式的職權，只受有關準則的指導，但合法權力能以各種不同的方式來行使。
4）職員：職員要通過專業的培訓，理想的職員要以嚴格排除私人感情的精神處理公務，沒有憎恨和熱愛，也不受感情的影響。注重職員知識和能力。每個機構都通過競爭性選擇來招聘人員，根據技術以及非個性的標準確定職位候選人，基于資歷、成就或兩者兼而有之進行晉升。
在上述威爾遜和韋伯范式下，傳統公共行政理論的主要原則有：
1）價值中立：傳統公共行政的首要要求是遠離政治價值；公共部門和行政組織中的職員被要求公私分明，超越個人好惡和感情；
2）理性原則：官僚組織模型從組織到個人都浸透著理性主義的色彩。韋伯研究了公共部門的復雜性，發現了科層制中的理性原則。自上而下的嚴格設計的科層結構，每一組織中包含的眾多的詳細理性原則、操作規定。
3）技術原則：職能分工和專業化是韋伯范式下傳統公共行政的核心要素之一，官僚體制中的各組織必須明確分工，各有各的工作范圍和職能；技術知識和技術能力是任免和考核官僚體制中成員的唯一標準。
3、以“機器部件”為理論假設
政治－行政二分視野下傳統公共行政的核心特點就是行政組織的“非人格化”，在威爾遜和韋伯的范式下，“這種體制從最好的意義上說，也只是一架精密的機械力學機器，每個齒輪、杠桿和螺絲釘都各得其所地固定在那里。甲齒輪轉一圈，乙齒輪按設計轉兩圈，多一秒少一秒的角度都不行” 。這臺機器的開動權在于政治領域，但一旦開動起來，它就能夠完全合乎規則地自在運轉。而行政組織中的“人”的因素（職員）也必須具有“非人格化”特征，職員就像是機器上的齒輪或者螺絲，無情無欲、兢兢業業地完成著組織賦予自己的任務。
4、傳統公共行政理論的局限
盡管韋伯的官僚制模型設計精妙，并在整整一個世紀內成為公共行政的至上寶典，但官僚制度從來就沒有像韋伯自己所設想的那樣，真正成為既能被嚴格控制又能順利完成公共行政目標的“機器”。傳統官僚制似乎在不知不覺中就由理性的實現政府政策的公共服務機構變成了無效的、腐敗的、臃腫的、壓迫性的社會鐐銬。其主要弊端體現為：(1)提供公共服務的效率低下，對市場信號和公眾要求反應緩慢；(2)行政成本過高，財政赤字嚴重；(3)官僚機構臃腫膨脹；(4)行政官僚的腐敗行為層出不窮；(5)公職機構和人員思想僵化，責任心下降，創造力缺乏；(6)官僚機構似乎已經失去控制等 。
上述種種弊端，似乎都能夠用一個詞來表示，“效率低下”。作為解決效率問題而出現的傳統官僚體制最終又因為效率問題而趨于崩潰。官僚體制甚至已經成為了“低效率”的同義詞 。在以等級官僚制為基礎的傳統公共行政出現危機之時，一場全新的公共行政改革運動逐步興起。這就是20世紀末席卷了整個西方世界的新公共管理運動。
二、新公共管理運動：改造政府，提高績效
1、“政府-市場”二分的理論視野
將市場機制引入公共行政部門是作為傳統公共行政官僚制效率低下弊端的解決方案提出的。新公共管理仍然處在傳統公共行政價值祛除、追逐效率的視野內。如果說傳統公共管理的效率指的是最大限度地“完成”或“實現”既定目標，那么新公共管理將效率的重點放在收益率上，即如何以最小的成本獲得最大收益。
為了解決績效問題，新公共管理將“市場”引入了公共行政領域。在公共經濟學中，政府與市場作為兩種配置資源和協調社會經濟活動的主要機制或制度安排，二者之間的組合狀況直接影響著資源配置的效率。新公共管理將屬于“私”的市場領域引入到公共產品的供給活動中，希望市場因素應該能夠像公共經濟學中那樣與政府因素有效結合。
2、新公共管理理論的理論原則
關于新公共管理的基本主張，第一個提出新公共管理概念的胡德將其概括為七個方面 ：(1)放手給專業管理；(2)明確的績效標準和衡量；(2)更加重視產出控制；(4)將公共部門分解成更小的單元；(6)強化公共部門的內部競爭；(6)重視企業式的管理風格；(7)強調資源運用上的克制與節約。除此之外，美國專欄作家奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書中提出的十項主張也被認為是新公共管理的基本宣言 ：(1)掌舵型政府；(2)社區導向型政府；(3)競爭型政府；(4)有使命感政府；(5)績效型政府；(6)顧客導向政府；(7)有事業心的政府；(8)有預見的政府；(9)分權式政府；(10)市場導向政府。
新公共管理的主要建立在下述三個基本原則的基礎之上：
1）市場機制的引入 。首先，市場在正常情況下以競爭機制為基礎；其次，市場給消費者做出決定的權力，即以顧客需要為導向；第三，市場以分權而不是集權為主要原則；第四，市場將資源與效果直接聯系起來，重視成本收益比；第五，市場能夠以價格信號的形式傳播瞬息萬變的信息，能夠對迅速發生的變化反應敏捷。
2）“委托－”機制。為使政府與市場在公共服務中統一起來，新公共管理在政府與市場之間引入了“委托－”機制。也就是說政府要通過合同或契約將公共服務中的部分具體行動委托或外包給部分私營機構。用奧斯本和蓋布勒的話說，政府應該是“掌舵”而不是“劃槳”。
3）績效管理。新公共管理要求政府能夠獲得最大收益，這就要求政府通過多種形式的誘因來改善財政狀況，如開創基金、留成分紅、創新基金、使用者付費等等方式。
3、“經濟人”的理論前提
之所以收益刺激成為公共行政提高效率的良方，是因為新公共管理理論認識到：政府組織不可能是韋伯所設計的冷冰冰的機器，而是以“人”為核心要素的組織。因此，人不可能成為傳統公共行政所要求的齒輪或螺絲釘，而是活生生的有欲有求的生命體。可以說，新公共管理的產生和發展的基本動因就在于在政府官僚組織種重新發現了“人”的價值。
新公共管理在宏觀經濟學發展和興起的基礎上，受到了包括公共選擇理論等理論范式的深刻影響。其對“人”的基本假定是：任何個體行為者都是“經濟人”，即都是理性的，都努力追求自己效益的最大化。
4、新公共管理理論的局限
新公共管理改革在美國、英國、新西蘭、澳大利亞等大多數西方國家展開，在短短的20多年中風靡全世界 。新公共管理改革為舊的官僚制度注入了新的活力，極大地改變了傳統行政機構的辦事方式和行為效果。但是，人們對新公共管理理論的置疑從來就沒有停止過。佩龍、戈爾、德利昂和特里等人對新公共管理改革的批評尤為嚴厲。張成福將這些批評歸納為以下幾個方面 ：(1)對人性認識的偏頗；(2)管理主義所導致的公共行政價值的偏頗和公共行政在民主治理過程中正當性的喪失；(3)市場基本教義和對市場機能的不當崇拜；(4)向私人部門學習的自我解構與公私管理的混淆；(5)不恰當的“顧客”隱喻。在對新公共管理理論的質疑聲中，以登哈特夫婦為代表的新一代學者提出了新公共服務理論。
三、新公共服務理論的興起：價值回歸，兼顧效率
1、“國家－公民”二分的理論視野
如果說，傳統公共行政和新公共管理理論是在政治－行政的二分視野下以效率為追求目標的話，那么新公共服務理論將民主價值目標重新納入其理論視野。
對民主價值目標的重新關注與當展起來的公民社會理論息息相關。公民社會理論認為，社會作為公民與國家的中介，它組織和教育公民參與政治，致力于改善國家制度和公共政策，推動國家的有效治理以及民主、自由、平等等基本價值的實現。而國家則在承認和尊重公民社會的獨立性和自主性的同時，積極參與公民社會，為其提供外在的法律保障，對其進行必要的、有限度的干預、調節和支持。
新公共服務理論使公共行政研究進入“公民－國家（行政）”的理論視野之中 。在這一理論視野下，公民作為一個積極的正面因素進入到公共行政中，能夠與公共機構進行良好的互動。透過這種互動，雙方能夠較好地抑制各自的內在弊病，使行政機構和公民都能夠擺脫“經濟人”的基本困境。
2、新公共服務理論的主要原則
登哈特夫婦將新公共服務的理論來源總結為四個方面：(1)民主公民權；(2)社區與公民社會模型；(3)組織人本主義與新公共行政；(4)后現代公共行政 。
新公共服務的上述理念可以歸納為以下三個基本的原則：
1）公共性。新公共服務要求行政機構和公務員以集體的、共同的公共利益觀念為目標，這就需要著重關注公民并且在公民之間建立信任和合作關系。公共行政機構還必須創立共同的利益和共同的責任。
2）參與性：登哈特夫婦指出，公共行政項目可以通過集體努力和合作過程得到最有效、最負責的實施。也就是說更多的參與和協調是在多元社會中獲得整體性的途徑。新公共服務理論對社區參與的重視就是力圖通過更多的參與獲得更多的信任和協作。。
3）服務性：登哈特夫婦針對新公共管理理論提出新公共服務“服務而不是掌舵”的基本理念。服務依然是公共行政領域的核心內容。不過，新公共服務理論的“服務”有著全新的內涵：“越來越重要的是要利用基于價值的共同領導來幫助公民明確表達和滿足他們的共同利益需求，而不是試圖控制或掌控社會新的發展方向。”
（三）對“公民”的重新重視
新公共服務理論對新公共管理的揚棄和發展從根本上說是由于對于人性假設的改變。新公共服務理論這樣看待“人”：“公民看起來會超越自身利益去關注更大的公共利益，進而會采用一種更加廣闊且更具長期性的視野，這種視野要求公民了解公共事務、有歸屬感、關心整體并且與命運危若累卵的社區達成一種道德契約。” 這種公民是一個積極參與和偶爾犧牲個人利益的有道德的共同體成員。新公共服務認為，這種具有道德要求的公民精神需要通過公民教育來實現，而廣泛的直接的公民參與就是公民教育的最好方式。新公共服務理論視野下的“人”既不是追逐私利的“經濟人”，也不是為全體而犧牲，而是在共同利益和共同責任中獲得自我實現的公民。
四、西方公共行政理論發展對我國的借鑒意義
我國擁有數量龐大的公共部門和事業單位，究其原因，一方面是治理超大規模社會的需要，另一方面也是在我國公共行政體制轉型和探索的過程中形成的歷史結果。多年來，我國公共行政體制和公共服務相關機構的改革進程緩慢，至今仍無明顯成效。政府公共行政機構和教育、衛生等公共事業單位存在的一些問題已經成為社會關注的焦點。
結合西方公共服務理論的發展，我國公共部門和教育、衛生事業單位的改革，有許多方面可以借鑒：第一，引進市場機制，將公共部門至于市場的多元環境中，不斷提升公共產品和公共服務的質量，這就意味著，要以顧客需要為導向，同時注重分權而不是集權。第二，注重績效觀念，我國公共部門的改革要逐漸從單一注重提升行動能力的視野中，轉移到重視成本-收益率，降低成本，提升效益，特別要降低對公共資源的浪費。第三，進一步推進從管理到服務的轉型，公共行政的重點是服務而不是管理，同時，注重服務理念不簡單意味著強調服務意識，正如新公共服務理論所指出的，更重要的是幫助公民明確表達和滿足他們的共同利益需求。第四，公共產品的供給要特別注重公民權益保護和穩步發展公民參與。
參見彼得•布勞和馬歇爾•梅耶：《現代社會中的科層制》，馬戎等譯，上海：學林出版社，2001年版，第17-20頁。
參考文獻：
1.參見馬克斯•韋伯：《韋伯文集》，韓水法編，北京：中國廣播電視出版社，1999年版，第322~374頁。
2.彼得•布勞和馬歇爾•梅耶，《現代社會中的科層制》，譯者序，第5頁。
工具理性和價值理性的概念源于馬科斯•韋伯對“合理性”問題的探討。韋伯指出,當代西方資本主義社會已表現為一種全面的“合理性”社會,它包括自由勞動的理性化組織,理性的資本計算、科技、法律、官僚制度等,并且他將合理性分為兩種類型:一種是形式的合理性,即工具理性,作為工具和手段意義上的而不管目的恰當與否的合理性,另一種是實質意義上的合理性,即價值合理,強調目的、意識和價值的合理性。工具理性將自然科學領域中主要是數學原理運用于社會生活中,用來檢測社會生活中人們的行為及后果是否合理,關心手段的適用性和有效性;而價值理性是作為主體的人在實踐中形成的對價值及追求的自覺意識,是在理性認識基礎上形成的對人的價值及價值追求的自覺理解和把握,是人對自身價值和存在意義的體認、憂患、呵護、憧憬、建構、追求的自覺意識。工具理性將可以進行計量的效率作為其重要的價值追求,價值理性將公平、正義等規范性價值作為其核心追求。在公共行政領域,無論是具體的行政實踐還是理論建設,都無法回避工具理性與價值理性的問題。在公共行政發展所經歷的三個階段,工具理性與價值理性均不同程度的貫穿其中:或是對工具理性的崇拜,或是對價值理性回歸的呼吁,或是權變式的主張將兩種理性的均衡發展。
二、公共行政發展中對于兩種理性的選擇
(一)古典公共行政選擇了工具理性。1887年威爾遜發表了其重要論文“行政之研究”,這標志著行政學作為一個獨立的研究領域被從政治學中破繭而出。行政學自誕生之初,就是將公共行政實務定位為一個操作的技術領域。威爾遜在這篇經典論文中指出,建立行政學之主要目的在于探討:“首先,政府能夠適當地和成功地進行什么工作;其次,政府怎樣才能以盡可能高的效率和在費用或能源方面用盡可能低的成本完成這些適當的工作。”[1](p1)可見,威爾遜對行政主要內容以及建設行政學之主要目的給予了高度的概括,即研究采取何種高效率的技術工具去執行屬于自己、并且能夠做好的事務。“工具理性的主要標準在于效率”[2](p41),他的對行政旨要的期待,其實就是對馬克斯•韋伯所描述的“工具理性”的追求,抑或是倡導“工具理性”引領公共行政發展。這使得作為公共行政實務理論的公共行政學,從誕生就開始逐漸摒棄政治學的純粹的規范性研究。由古德諾所發揚光大的“政治與行政”二分的理論,亦認為政治是國家意志的表達,行政是國家意志的執行,政治不要干擾行政,行政只是一個純粹的技術領域,而應以追求“效率”為核心。這與威爾遜對行政旨要的概括如出一轍,甚至比威爾遜更為徹底的將公共行政的價值理性拋得更遠。事實上,將政治與行政完全分開是不可能做到的,在行政實務中也是沒有必要的。政治無時不在影響著行政,行政也從來都無法完全無視政治的影響,而僅僅專注于“效率”主義。馬克斯•韋伯所構建的官僚制組織結構,被其冠之以“理性”之名,他認為建構在理性基礎上的官僚制能夠以職業化與專業化的優勢克服資本主義建立初期“政黨分贓”所造成的政府動蕩和低效。馬克斯•韋伯認為官僚制能夠解決政府低效的弊病,是一種最佳的“理性”組織模式。這種組織模式服務于行政的執行,能為行政的執行帶來高效。由此可見,韋伯在行政問題上也是個“效率”主義者,這也契合了他自己提出的“工具理性”的價值趨向。但事實上,韋伯所構建的“理性官僚制”一方面的確在很大程度上提升了組織的效率;一方面卻從一開始就在制造著的弊病:組織的冷漠、行為刻板、機構膨脹……。早期的古典行政學理論在很大程度上受到了同時期泰勒的科學管理思想的影響。泰勒的科學管理思想源于以利潤為追求目的的企業。為追求利潤的最大化,企業的管理方法自然要以“效率”為導向。因為效率越高,獲得的利潤越豐厚。在這種“效率”主義管理思想的影響下,古典公共行政理論自然也就沉迷于以效率核心的工具理性之中。在古典行政理論指導下的當時的公共行政,自然也是工具理性導向的。傳統公共行政學理論與實務對于工具理性追求的狂熱,有其現實的時代背景。這一時期,主要的資本主義國家都處在生產高度發展,急劇工業化、城市化的階段,人們關注“高效率”帶來的物質迅速增加,逐漸被“技術”帶來的“效率”所征服,政府也不例外。工業化進程的迅速推進,不可避免的為社會制造了越來越多的新問題,并且新問題較之以往更為復雜和嚴重,這樣引發了政府職能的不斷擴張。為了應對越來越多、越來越復雜的社會問題,政府不得不逐步放棄“守夜人”的身份,更多的去運用合理性的工具去解決眼前的問題,以維護社會穩定,穩固自身統治的合法性。這時的政府的行政行為,正如弗雷德里克森所言,它所追求的是以下兩個問題的答案:“一是如何以現有的資源提夠更多更好的服務?二是如何花費最少來維持來服務的水準?”[3](p68)。
(二)新公共行政學派呼喚價值理性的回歸。對工具理性的倚重,一方面促進了社會的迅速的發展;另一方面也帶來了一系列的新問題,如:社會分配不公、人文價值的喪失等,這并不利于整個社會和諧有序的發展。20世紀60年代以來,西方國家出現了一系列的經濟、社會和政治危機,對資本主義造成了前所未有的打擊。人們開始對以效率和經濟為中心的傳統公共行政提出質疑,認為其有局限性,并對其提出了挑戰。建構于理性官僚制與行政二分原則基礎上,以效率中心主義為依歸的古典公共行政理論漸漸顯露出其理論難以解釋實踐、理論難以指導實踐,甚至誤導實踐的弊端。一大批學者開始反思公共行政領域以“效率”為核心的工具理性霸權所帶來負面影響,進而發起了新公共行政運動。“傳統公共行政學的目標和基本原理是對行政機構進行有效的、經濟的和協調的管理,新公共行政學把社會公平加入到傳統的目標和基本原理中。”[4](p68)新公共行政學將行政學研究與實務由專注于“效率”為核心的工具理性,導向了對社會價值的重視。因為,人畢竟不是冷漠、無情、貪婪的純“經濟人”,人更應是充滿各種人文理念與情愫的“社會人”。相對于對物質的渴望,人更愿意去追求“人性”的關懷。新公共行政倡導價值理性,即是看到了工具理性過度膨脹帶來的人文精神的流失這一惡果,從而呼吁行政學研究與實務應更多的導向“價值理性”,更多的關注人類發展的終極目的:民主、公平、公正。其中,以沃爾多為代表的一批學者最為突出,他們毫無例外的指責古典行政理論之不足,主張行政學價值理性的回歸,他們認為,公共行政應當首先明確方向,然后才能追求效率;否則,在方向不明的情況下,片面追求效率,很可能會導致“政府之惡”。這里所說的方向,即是價值理性的各個維度,如民主、公平、公正等。隨著“新公共行政”運動的發展,傳統公共行政的以效率和經濟為中心的思想也便受到了越來越多的批判。在批判與吸收的基礎上,新公共行政把社會“公平”等價值理性提升到了公共行政的重要地位,強調把社會“公平”等價值理性作為現代公共行政發展的價值核心。它突破傳統公共行政的理論,對政府行政改革起到了一定的積極作用。新公共行政的崛起及擴展,反映出行政學領域出現“工具理性”的迷茫,亟待“價值理性”回歸,為公共行政發展指明了新的方向。但新公共行政在倡導公共行政“公共性”回歸的同時,并沒有給工具理性一個很恰當的位置。這是公共行政健康發展所不希望看到的。因為,我們需要通往終極價值的橋梁,這個橋梁就是工具理性。新公共行政學派似乎忽略了這一點,而只是為人們要重視“公平”等價值理念大聲疾呼,從而走向了另外一個極端。
(三)新公共管理在兩種理性間作出了平衡。20世紀70年代后,肇始于英國的新公共管理運動,被冠以“管理主義”之名,與傳統的公共行政理論不同,新公共管理思想以現代經濟學和企業管理理論與方法作為自己的理論基礎,新公共管理注重借鑒工商管理技術、引入市場機制,不強調利用集權、監督以及加強責任制的方法來改善行政績效;而是主張在政府管理中采納企業化的管理方法來提高管理效率,引入競爭機制來提高服務的質量和水平,強調公共管理以市場或顧客為導向來改善行政績效。新公共管理的效率取向使得公共行政學的理性選擇,似乎在一定程度上又從新公共行政所倡導的價值理性回歸到了工具理性。但是,新公共管理并沒有在兩者之間作出取舍,而只是在重心上向工具理性傾斜了。因為,經歷了傳統公共行政、新公共行政階段,新公共管理更清醒的看到無論是工具理性抑或是價值理性,都無法成為推動行政健康發展的唯一力量,行政理論與實務需要在價值上同時重視兩種取向,而不是倚輕倚重。工具理性是公共行政終極宗旨的手段或途徑,價值理性是公共行政的最終依歸和工具理性的努力方向。我國在改革開放之后,曾在很長時間里都在爭論公平與效率的孰先孰后的問題,這個問題的實質也即對工具理性與價值理性誰更應成為時下發展價值依歸。
三、未來公共行政對理性的選擇
工具理性與價值理性是行政實踐與行政理論發展必須同時兼顧的兩種價值取向。在不同的歷史背景、不同的行政環境下,往往會出現一種理性相對于另一種理性的霸權。
【關鍵詞】:效率 正義 行政價值
中圖分類號:C916 文獻標識碼:A 文章編號:1003-8809(2010)06-0164-01
一、羅森布魯姆的多元行政觀
羅森布魯姆認為公共行政是以憲法為基礎的,公共行政必須服務于公共利益,公共行政較少受制于市場力量,公共行政基于公眾的信任來代表運作。他分別從管理途徑和法律途徑對公共行政進行了深入全面的分析。
在羅森布魯姆看來,時至今日,公共行政研究的管理途徑已經發展成為兩種派別,傳統管理途徑和新公共管理途徑。他分別從組織結構、對個人的觀點、認知途徑、預算、決策、行政責任與行政倫理等諸方面對公共行政進行了具體的分析。無論是傳統管理途徑,還是新公共管理途徑,二者更多地體現則是管理的效率問題。
同時,羅森布魯姆認為,公共行政研究的法律途徑主要是將公共行政視為特定情景中應用法律和實施法律的活動。在他看來,法律途徑的公共行政強調的是法治,主要包含以下幾個核心價值:首先,程序性正當法律程序;其次,個人應享有的實質權利和法律的平等保護權;最后,價值公平。就法律途徑來看,不太重視成本效能。羅森布魯姆也分別從上述幾個方面對公共行政進行了具體的分析。從羅森布魯姆法律視角下的公共行政不能看出,這里更多的體現則是公共行政的公平和正義。
二、效率與正義的相關分析
(一)行政效率是實現公共行政績效的第一選擇
韋伯的理性官僚制是適應工業社會的行政模式,以理性和邏輯為基點,對產業革命初期的個人專制、裙帶關系、主觀武斷等進行管理的做法進行了批判。官僚制的精確、迅速、明確、持續性、統一性等特性提高了政府解決問題、實施政策的效率,節約了人力、物力和財力。充分體現了效率第一的特點。官僚制成了資本主義在產業革命時代所推崇的效率的代名詞。效率成了行政價值鏈條的終極目標和追求,引導著政府的一切行動,提升了同時代資本主義的發展速度。
伴隨生產力水平的提高、經濟的發展和社會環境的變化,使得一度被推崇官僚制模式面臨諸多困境,其表現主要有:人員過分程序化,失去創新能力,機構重疊,決策權威過度集中,造成管理惡性循環,降低組織效率等。由于官僚制模式的弊端得存在, 20世紀70年代末80年代初,理論界的其他學者提出了新公共管理這一新模式。新公共管理模式把經濟學理論和私人企業管理理論為作為理論基點,引入自由市場的競爭運作機制,接受商業部門的管理技術,執行消費者取向的政策制定標準。新公共管理認為,政府的主要職能理所當然的是向社會公眾提供服務,但這并不意味著所有的公共服務都應該由政府直接提供,政府可以根據服務的內容和特點、性質的不同,采取相應的供給方式,把服務出租給其他公營或私營部門。
(二)正義是公共行政合理有序運行重要保證
公共行政是以憲法、法律為基礎,為積極實現國家的目的而進行的整體上具有同一性的和連續性的國家活動。公共行政主要體現的價值包括以下幾個方面:一是法律程序正當性;二是每個人都應平等地享有實質權利;三是社會公平正義性。有的理論家認為,社會價值的充分實現,公共行政權力的正當行使是關鍵。他們所關心的是這樣一個問題, 政府權力有意促成的價值在實現過程中不至于被顛覆,因此有必要對政府權力行使依法進行合理的控制。這主要是由于現代政府公共行政活動主要體現著憲法和法律規范的具體化,是法律條文規范與社會現實生活聯系的橋梁,是社會關系的調節器,是公共利益和社會秩序的維護者。公共行政權的任意使用將會帶來一系列不良影響。為了防范公共行政權的任意擴張,制約公共行政的隨意性,西方國家主張以積極的行政控權理念來取代傳統消極的行政法治思想,對行政權力的來源和行使進行合法有效的法律監督,最大限度地保護每個人的合法權利,防止公共行政對個人合法權利的非法、違憲侵害,避免民眾對政府信任的缺失。
三、效率與正義的關系
(一)效率與正義關系的統一性
公共行政學鼻祖威爾遜認為:“應該全面、系統地研究官僚及其實施法規命令的具體程序,其信念主要來至于樂觀主義哲學和科學技術對現實生活所產生的重大影響這種信仰。他認為政府和法律像其他科學一樣,合理有序地運用能夠成功地解決社會所面臨的許多問題。他們工作的動力就是提供組織與管理技術,目的是為了更好地強化行政管理的效益和效率。”即更好地體現效率與正義存在技術設計上的統一性。效率的權威來自于憲法和法律以及依據其制定的各種制度和規定,從而保證公共行政正當、有效實施。正義具有時空性,不合時宜的正義并不能很好地體現公共行政價值。因此必須及時有效地將民主、公正等價值見之于公共行動之中,這樣才能真正體現公共行政的核心價值。
(二)效率與正義關系的不協調性
公共行政正義價值的實現主要體現在個人合法權利的充分享有上。不依據憲法法律來行使公共行政權力勢必會導致權力行使者的專橫、武斷和憑個人意志行使的“人治”行政,應當充分運用法律程序的正當性來保證個人合法權利的實現。但是,行政管理事務的多樣性、復雜性和行政環境的可變性,使得原本的法律不能充分反映社會生活的全部和公共行政活動本身可能產生的所有影響,法律存在一定程度上的的滯后性,不可能完全體現現實行政的具體要求。行政機關和行政人員需要根據實際情況靈活的運用行政權力采取適當措施處理所面臨的各種復雜情況,在公共行政過程中發揮其主動性和創造性,使得能夠更好地體現出公共行政的核心價值。
參考文獻:
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關鍵詞：古典公共行政；理論；現代價值
中圖分類號：C93 文獻標識碼：B 文章編號：1009-9166（2011）023(C)-0240-01
一、對古典公共行政理論的批評。在比較新的公共行政理論中，對傳統的公共行政多是一種否定的態度。這里的傳統公共行政或古典公共行政主要以泰勒、威爾遜、韋伯為代表。他們分別是科學管理原理、行政學、組織管理學的重要開創人。對其否定的依據是泰勒的科學管理原理尋求機械效率忽視了人性，威爾遜的政治行政兩分法與現實中的行政管理相去甚遠，韋伯的官僚制是不民主、低效率、文牘主義的。形成這種觀點有可能有兩方面的原因：1、忽視了古典理論形成的背景。2、把作者的部分文本與全文割裂開來去看。這兩個方面的誤讀往往是相互聯系的，最終導致對原作者觀點不甚客觀的看法。
二、古典公共行政理論的核心內容。泰勒的科學管理是從對工廠基層觀察開始的。泰勒所要解決的是基層工人磨洋工、敵視管理者的問題。為了解決這些問題泰勒試圖通過科學的計件工資制、工時研究、職能工長制、動作研究等來提高工人工作的能動性，以盡可能少的投入來獲得高回報，以此來提高工人和工廠主的收入。泰勒認為科學管理的本質在于勞資雙方的合作，通過合作給勞資雙方帶來收益。[1]把泰勒思想的應用到公共行政中，最為重要的是如何通過對工作的研究克服公務員磨洋工，使其工作更有效率，使其更好的與政府機構合作以更好地服務公眾等，這才是泰勒科學管理的本質。韋伯思想的重要性被人發現比較晚，一個很有可能的原因是其思想往往并不具有直接應用價值。韋伯所要構想的是理想的組織結構――官僚制。放在更為宏觀的視角去看韋伯的組織理論，我們會發現韋伯往往試圖以理性的精神去構建社會事物的理想的“型”。這與柏拉圖的哲學思想有相似之處，認為存在一個理念的完美的形而上的類型，以此來審視現實中的事物。如在韋伯的宗教思想中認為有理性精神的基督教新教是一種理性的完美的宗教，以此來審視其它宗教。理性的官僚制同樣也是韋伯所設想的組織機構的理想狀態，如穩定的層級結構、正式的考試錄用、固定的薪酬，個人不能占據組織中的崗位等。官僚制是一種理想狀態在現實中是不存在的。其官僚制對現代的行政管理有直接的借鑒意義，但更為重要的是韋伯對組織機構思考的一般方法。根據環境的需求用理性的精神構建理想的官僚制，以此來對現實中的組織結構進行改善。組織的外部環境是時時變化的，理想的官僚制也是不一樣的，重要的是如何以一種理性的精神構建一種理想的官僚制來指導實踐，這也是韋伯組織管理理論最為核心的部分。大型而復雜的組織開始出現時，韋伯首次對其進行了總結，也因此其組織理論具有深遠的意義。相比泰勒和韋伯，威爾遜對行政學這門學科的影響更為直接。他第一次界定了這門學科的研究目標、研究范圍、研究方法，提出了一些行政學的基本命題如政治與行政之間的關系、民主與行政、政府與公眾、文官制度與行政等。泰勒所面對的是企業，其目標往往容易界定。而政府的目標并不是很容易界定，所以威爾遜把界定政府目標作為其研究對象。政府一般不面臨市場競爭，其重要目標是在民主的輿論與行政效率之間取得平衡。[2]同時，他們也有內在的一致性，即用科學理性來代替經驗性的混亂――行政管理研究的目的就在于把行政方法從經驗性的試驗的混亂中拯救出來，并使它們植根于穩定的原則之上。[3]
三、古典行政理論的現代價值。古典公共行政理論奠定了公共行政學的基礎。他們所討論內容的許多方面都有許多相關專著出版，許多爭議也圍繞著早期的公共行政學思想，如1、政治行政是否能夠兩分？2、官僚制是否是一種過時的模式？3、行政管理的質量是否與公民參與的程度成反比？4、標準化的行政操作是否是對人性的背離，不利于發揮人的積極性？5、政府與公眾輿論是否永遠是對立的，怎樣能使民眾與政府團結一致面對共同的問題？這些是古典公共行政理論現代價值的直接方面。回到他們試圖解決的公共行政問題，對今天我們思考公共行政有重要的啟示:1、科學管理原理：怎樣實現公共管理者與被管理者的合作，最終以最儉省的方式實現共同的利益？2、官僚制：怎樣以理性的精神構建現代社會的官僚制，在一個知識經濟、網絡化、全球一體化進程加快的時代，一種與之相適應的官僚制的類型是什么樣的？3、威爾遜的行政學思想：現代政府的職能是什么？怎樣以最有效率的方式實現這種職能？面對不斷變化的公共行政環境，我們對以上問題的回答在不斷變化，中國與外國也會有或多或少的不同。
綜上，我們可以把古典公共行政理論的現代價值歸結為三個方面：1、提出了公共行政學的基本問題。對這些問題的不同回答形成了現代公共行政理論體系的基本內容。2、他們對這些問題的回答對當今行政管理理論與實踐具有直接的借鑒意義。3、對古典公共行政理論的批判繼承是今天行政管理理論創新的基礎。
作者單位：汕頭大學法學院
作者簡介：郭隨磊，汕頭大學法學院，行政管理專業碩士研究生2009級，研究方向：行政學理論政府間合作。
參考文獻：
[1][美]F.W.泰羅.科學管理原理[M].北京.中國社會科學出版社,1984,238.
一、后現代主義與后現代公共行政理論
后現代主義作為一種文化思潮和思維方式，較早出現于20世紀二、三十年代，它脫胎于西方現代主義，主張在張揚主體的本性下以懷疑的態度批判和反思現代意義上的集權主義、簡約主義和基礎主義，用以拓展人們追求價值的維度和深度，表達和強調“沒有客觀的事實，只有現實的印象或主觀經驗；沒有與真理相陪不變的一般‘現實'，只有由“多元次文化部分組成的離散的、更加緊密但可能難以形成共識的現實序列”。很顯然，作為后現代主義是以一種多元的思維風格質問“現實”的存在，并“定了隨機的無序和不可同化的異常”，以期能透過由稱之謂連續組合而成的表象，尋求到“我們下一步該怎么辦”的實踐軌跡。因此，作為后現代主義之“后”一方面表現為它與現代意識形態、現代風格以及現代實踐實行“公開的決裂”，另一方面也用“后”表明“對此前之物的一種依賴和連續關系”或者是“一種進一步強化了的現代性，是一種超現代性”。后現代主義的產生有其特定的歷史背景，它作為一種思潮的出現是伴隨著現代化進程的不斷推進，由人們在享受科技與社會進步帶來的福利的同時，逐漸感受到現代化帶來的弊端和對人類帶來巨大傷痛的情況下產生的。在這種局面下，從社會顯露的問題看，人們看到了環境污染的不斷加劇、人類生活環境日益惡劣、人口資源的耗費，以及社會問題的不斷增長和犯罪率的攀升等等。這些又都牽扯到了現代化帶來的另一個顯露的“人的物化”問題，即人類逐步喪失了自己的本質，喪失了自我意識和主體地位，喪失了批判、否定的思維向度，而出現了所謂的“單向度的人”，也正是因為這些矛盾和問題的涌現，使得人們出現了對現代性反叛的情緒與傾向，并開始尋找一種新的思維方式，以擺脫現代性的困擾，于是后現代主義便應運而生。
20世紀60年代以后，后現代主義的發展使之成為了西方學術界普遍關注的熱點，它延伸到了各個學界領域。而后現代公共行政理論就是在后現代主義思潮侵入公共行政領域的基礎上，于20世紀90年代由國內外行政學家借鑒后現代主義思維模式而提出來的，并迅速發展成為公共行政領域一種具有批判和建構意義的先鋒派理論。后現代公共行政理論的著名代表人物是美國著名公共行政哲學家法默爾（DavidJohnFarmer)和查爾斯?J?福克斯、休米勒。前者以法默爾的《公共行政的語言：官僚制、現代性和后現代性》為代表，用一種反思性語言模式，將現代性和后現代性視作人類的兩種心靈模式并從兩個不同的維度對公共行政話語進行解構式的解讀，以后現代主義的視角和對想像、解構、非地域化和他在性的強調，為變革公共官僚制以及公共行政的世界提供契機，試圖在后現代語境中闡釋后現代公共行政理論，激發人們對公共行政的思考的差異性維度，以期在后現代的語境中掀起一次公共行政的思維革命。而福克斯和米勒，則以《后現代公共行政——話語指向》為依據，從后現代解構主義的視角對現有公共行政模式即官僚制以及其替代模式進行了全面觀察和分析，強調建構是打破絕對理性和終極價值的合理路徑，主張通過話語分析、公共能量場理論框架作為公共行政新視角和新語言，建構新的公共行政范式。
二、后現代公共行政理論的基本內容分析
綜觀后現代主義和后現代公共行政理論發展的過程，雖然有各種不同的理論表述和爭論，或者說有不同人在不同語境中不同的解讀，但從經典的后現代主義理論家的評述和學界對后現代公共行政理論研究的梳理，其主要內容仍需從后現代主義對現代主義的解構出發，通過法默爾和查爾斯福克斯等人的理論觀點進行概括和抽繹。
第一，解構理性，解構科學。現代主義最為崇尚的是理性和科學，認為科學知識是人們利用理性的必然積累，人類可以利用理性來擺脫某種依附狀態，并且追求永恒真理和終極價值，堅信科學和技術會將人類從自然和社會對人的束縛中解放出。正如法默爾所言：“現代性反映了人們對與運用合理語言去捕捉世界的能力信心十足。它反映的是樂觀主義態度，因為它聲稱擁有完整理解世界的潛力。”但是，我們從現實發展的事實可以看到，現代科學技術產生巨大的正面效應的同時，也產生可把人類引向深淵的負面效應。一方面，科學技術提高了人在自然中的自由度，也強制人處處要遵循它的規則。人所創造的科學技術使人自己成了它的奴隸甚至是受害者。另一方面，科學技術助長了消費主義和享樂主義，并極大地改變了人們對道德的看法，造成了現代人道德上的淪陷，使現代人不管什么是道德上應該的，只問什么是技術上可行的。同樣，作為理性的存在，并沒有也不可能是是無所不能的，它的發展有時甚至可以走到人類的反面，給人類帶去災難，有時可能讓人抽去作為人類生存根基的自由與信仰，使人們淪為理性的工具，變成“單向度的人”而作為后現代主義和后公共行政理論的批判，有助于把科學技術現代一維性趨勢扭轉過來，充分發揮人的充分想象力，在促使人們捫心自問什么是人真正的需求的同時，實現人的發展的多樣性和各方面的潛能，并在認識到理性某種意義上就是一種“壓迫性”力量而存在的基礎上，通過對理性的批判與攻擊，展示它不為人知或為人所忽略的另一面。
第二，批判人類中心主義。人本主義是自文藝復興和啟蒙運動以來所確立的現代性的另一根本原則，后現代主義思想家對此也進行了激烈的批判。人類中心主義認為人處于宇宙的中心，人是宇宙間最優秀的物種，人有權利占有自然所有的資源，并利用他們給人類造福。正是因為一直持有的這種觀念，使得人與自然的關系日益緊張，已經給人類給地球帶去了災難。后現代主義者認為，人與自然界的其他物種是平等的，都具有神圣性，強調人與自然的有機聯系，實現人與自然、人與社會的和諧發展。
三、后現代公共行政理論對行政事業單位資產管理的啟示
首先，后現代公共行政理論作為一種新的社會思潮，給行政事業單位資產管理帶來得是促進其思維方式的轉變。毫無疑問，后現代主義是解構理性、解構科學、解構人類主體性的，是反本質主義、反基礎主義，是不確定的懷疑的，這些理念也深刻地影響了公共行政管理和行政資產管理。公共行政管理包括行政事業單位的資產管理其實是現代性的產物。作為現代公共行政管理是崇尚科學與理性的，它堅持專業技術分工、研究行政單位組織與資產管理的方式，并且一味追求建立行政管理的科學化。而恰恰對此，后現代公共行政的理論認為，現代公共行政理論是有局限的，包括特殊主義局限，局限于政府部門的公共行政，忽視了與私營部門聯系；科學主義局限，當公共行政給科學賦予了重要性，并給與其特權的時候，便忽視了價值的重要性，價值無法和科學占有同樣的位置。而恰恰作為行政事業單位的資產管理，不僅需要事實，而且更需要價值的。如果只有技術主義局限，過度地專注于技術，則難免會出現對價值的忽視以及對倫理道德的忽視；行政邏輯的局限，當行政管理模式與理念移植到資產管理部門的時候，雖然對行政效率的提高能起到重要作用，但卻會使公共選擇的路線出現矛盾，因為行政的邏輯無法治愈官僚制的弊病。而后現代公共行政理論的寶貴之處，就在于為我們提供了一條全新的管理行為選擇思路，即在我們的傳統行政事業單位資產管理中，擺脫和改變長期以來那種只強調科學、技術或者道德、價值的單一片面的意義宣示，更新為后現代公共行政理論所弘揚的合理性與合價值的兩種取向的居間思維方式，選擇一種兼涵科學與利益、技術與價值并存的行政資產管理新路子，肩負物資管理和文化管理的雙重使命，既積極借鑒前者以使現代的政治、科學法制思想發揚光大，又發掘發揚后者以使曰漸淡漠的傳統的公益價值、和合精神得以復興。
關鍵詞：科學管理 公共管理 貢獻 理論價值
1.科學管理與公共管理
在浩瀚的管理思想史上弗雷德里克?溫斯洛?泰羅的效率革命推動了“以追求效率和系統化”的時代到來，科學管理被管理學界盛贊為一個時代的繁榮，同時效率革命也為整個管理史唱響了贊歌。
泰羅提出的科學管理思想包括經濟人的前提假設，“胡蘿卜加大棒”的管理方式與職能工長制的監督方式，為管理思想注入新鮮血液的參謀制，任務管理與勞資共同利益說。這些震撼管理思想界的新提法奠定了泰羅在管理學界“科學管理之父”的地位。而后“以泰羅為中心，在美國進一步傳播效能主義的還有卡爾?巴思、H?L?甘特、弗蘭克?吉爾布雷斯和莉蓮?吉爾布雷斯、莫里斯?庫克、哈林頓?埃默森等。”泰羅的追隨者們一起締造了管理思想界的科學管理時代。他的追隨者對科學管理思想進一步擴充發展，卡爾?巴思作為泰羅最正統的追隨者嚴格執行了泰羅的方法；H?L?甘特的任務加獎金制度和甘特圖發展了科學管理思想；吉爾布雷斯夫婦試圖為科學管理正名，“科學管理是培養工人，而不是扼殺工人”；哈林頓?埃默森將倫理運用到管理咨詢中，積極傳播效率主義；莫里斯?庫克把效率主義擴大到教育部門和市政組織。正是他們的共同努力與探索成就了科學管理思想的金字塔，同時也為管理學理論和實踐奠定了發展基礎，而公共管理也有幸承襲科學管理的雨露。
公共管理從西歐中世紀的城市自治到中國古代的基層自治，走過了人類發展歷史的春夏秋冬。經過實踐與理論的充實和發展，公共管理的現代趨勢是社會自治和政府公共行政的良性互動。在市場經濟條件下，政府公共行政是公共管理的主體，大范圍的公共事務依靠政府提供，社會自治則是補充，二者的良性互動成為現代公共管理的趨勢。現代公共管理解決公共生活中涉及關乎公眾公共利益的公共問題，從而實現公共利益，不僅對社會提供高效優質的服務，而且關注社會的公平正義，而公共管理的主體除了政府之外還有包括公共事業單位，非營利組織，社會團體，企業，第三部門等多元主體在內的非政府組織。
管理活動自古就與人類生存發展息息相關，科學管理時代的出現為管理實踐提供了發展的基石。公共管理作為管理實踐的一種，與科學管理有著不解的淵源，科學管理與公共管理在理論與實踐的碰撞中擦出了火花。
2.科學管理對公共管理實踐與理論的貢獻
2.1科學管理對公共管理實踐的貢獻
在科學管理興起之后，一些行政學家開始通過科學管理來尋求政府行政效率的問題所在，而這一探索對公共管理中政府公共行政也同樣適用。泰羅系統闡述的科學管理理論雖然來源于對美國私營部門的研究，但卻為公共行政提供了方法，即使泰羅沒有著力關注公共部門，卻也在這一領域具有廣泛地影響。一套完整的理論少不了一種契合的運行方式，泰羅的科學管理中的最佳工作方式使公共行政模式的運作成為可能。科學管理中的最佳工作方式和政治行政二分法、正式官僚制一起構成了傳統行政模式的基礎，這一模式為公共管理提供了政府公共行政運作的實踐“路標”。
泰羅通過對時間與動作研究、任務管理制、職能工長制的探索發掘了現代管理中的效率原則。著名學者歐文?休斯說，“工廠裝配線是體現泰羅思想的主要社會領域，但政府運用科學管理的時間并不比它晚多少。”也正因為如此，泰羅的科學管理在公共行政領域一直占據著重要地位，為管理實踐提供了專業化的管理知識，而這種管理知識恰巧也是公共行政管理所需要的。
科學管理為政府公共行政實踐提供了一種有效的參考，這種方式與傳統公共行政模式中的官僚制模式配合形成了傳統公共行政的運作模式。科學管理中任務管理制以工時研究為基礎，制定精心的計劃，管理部門以明確的責任來制定工作制度。泰羅的“工時研究”被移植到政府管理中來，深刻地影響了政府的職位分類，在政府管理中推廣職位分類，奠定了公務員管理的基礎和依據，建立了人事管理的統一體系，為公共管理提供了一種整體運行模式；職能工長制則作為一種監督方式配合任務管理的順利實施；標準化工作和任務管理制為公共管理中政府公共行政提供了運行方式，使政府公共行政有了高效運作的可能。科學管理中時間與動作的研究提倡一種最佳的工作方式，任何工作都應該遵循一種標準化的工作方式，使用標準化的工具、機器和材料，并使作業環境標準化，強調效率與工作績效。雖然傳統的行政模式隨著政府改革的深入遭到許多質疑，但是科學管理為公共管理領域政府公共行政提供了運行“標尺”。
公共管理領域的改革從未休止，人類一直在探尋最佳的政府公共行政運作模式，從傳統行政時期到新公共管理時期，科學管理理論并沒有隨著科學管理時代的逝去而淡化，而是依然在為后來不斷發展的管理理論提供借鑒和做出貢獻。
2.2科學管理對公共管理理論的貢獻
隨著20世紀80年代以來政府規模的擴大，財政經濟危機，和社會問題的不斷凸顯，西方主要發達國家開始了聲勢浩大的政府再造運動。“政府管理的運作亦發生了相應變化，即由傳統的、官僚的、層級節制的、缺乏彈性的公共行政，向市場導向的、因應變化的、深具彈性的公共管理轉變。”歐文?休斯認為，一種完整的理論必須要有一種工作方式與組織方式。然而隨著政府改革，政府再造的深入，“新公共管理運動”如火如荼地展開，傳統行政模式漸漸淡出政府改革的藍圖，被新公共管理所取代。但這并不意味著科學管理理論的淡出，作為20世紀20 年代聲名大振的科學管理時代的理論支柱，即使在新公共管理時代，甚至后新公共管理時代都難以掩蓋它的光芒。科學管理理論不僅僅能為傳統公共行政模式所用，同樣也可以為新公共管理理論作出貢獻，而新公共管理運動發展的實踐也證明了這一點。
新公共管理打破了傳統公共行政管理的相對封閉系統，將私營部門管理方法和市場競爭機制，廣泛地用于公共部門管理之中，強調公共管理行政主體多元化。公共管理領域中這一全新的的價值取向表明：新公共管理不僅是政府行政管理形式上的變革，而且是在意識形態領域關于國家角色的突破，是對國家、社會、公民關系所作的全新思考與實踐。科學管理理論在這一全新視角下同樣為新公共管理理論的發展奠定了基礎。
新公共管理中對工作績效的重視使績效工資得到重視，而新公共管理關于人事管理的部分卻與績效工資有著水與魚的密切關系。績效工資的管理方式與泰羅的追隨者H?L?甘特提出的任務加獎金制如出一轍，H?L?甘特的思想主要受泰羅影響，“在高工資地開支的過程中，甘特看到了激勵制度的一些不同的可能性”他發明的任務加獎金制度可以說是績效工資的前身，正是有了科學管理時代任務加獎金制的提出才有了后來績效工資制的發展。而這種理論基奠為現代管理中績效工資制奠定了應用基礎。
雖然在新公共管理運動的大背景下科學管理的最佳工作方式在實踐運用過程中受到質疑，但是新公共管理依然是在最佳工作方式的基礎之上進行改革的，泰羅的科學管理是基礎性的奠基，有了這一奠基才有了新公共管理運動的發展，新公共管理并不是對科學管理最佳工作方式的全盤否定，而是在肯定其基礎性作用的同時指出其引發的問題，進一步尋求解決問題的方法，是對最佳工作方式的完善和發展。
新公共管理強調“顧客導向”認為公民應該被看做顧客，而政府則是公共服務和公共產品的提供者，是為顧客服務的，應該奉行“顧客即上帝”的遵旨。即使在新公共管理時代政府的角色發生了轉變，但是政府的運行依然需要最佳的工作方式，科學管理最佳工作方式的理念對新公共管理運動而言并沒有過時。新公共管理也強調結果導向，注重產出，認為效率和效力缺一不可，強調政府的“掌舵”角色，注重授權、目標使命、產出、分權模式，在政府公共管理領域中引入市場競爭機制，調動各方面的力量，降低公共產品和服務的供給成本，提高公共經濟效率。而這與泰羅科學管理的效率革命殊途同歸，都是尋求最有效率的結果導向，唯一的不同就是所應用的對象，泰羅的效率革命完全可以被看做新公共管理的奠基。
傳統公共行政模式無疑是一去不返，而新公共管理運動及其所引發的公共管理模式的變革，也將成為一股不可逆轉的時代潮流。但是深究這盛世華章的背后，是科學管理的理論奠基為這一時代的繁榮提供了生長的土壤。
3.結語
美國科學管理作為現代管理學的發端和起源，為管理思想做出了巨大的貢獻。一百年過去了，現代管理實踐與思想中不斷涌現著各種流派，但泰羅的科學管理可以被盛贊為這些流派的基石，是管理實踐與理論的路標。雖然科學管理也曾遭受質疑，但是作為管理實踐變革的指揮棒，它的價值意涵并不褪色。公共管理是人類政治生活必不可少的管理實踐，作為公共管理改革的現代風向標“新公共管理”運動更是在政府公共行政改革中掀起了一陣狂潮。新公共管理理論是對新的環境背景下對政府公共行政改革所作的努力，科學管理為公共管理提供了運行的最佳方式。在新公共管理運動熱潮中，雖然“泰羅主義”同“官僚制”一起遭受到批判，但是新公共管理理論并不是對科學管理的全盤否決，而是在科學管理的基礎上所作的進一步的理論探究，是改進和創新。科學管理的價值對于現代管理而言是巨大的，同時對于公共管理的貢獻也是不可否認的，其實踐與理論價值更值得學界的進一步挖掘，科學管理對公共管理的貢獻不僅僅是影響其發展，更重要的是其基奠作用，為公共管理乃至新公共管理的發展提供了生長肥料，因此科學管理之于公共管理，是土壤，是基奠，更是跳板。
參考文獻：
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中國公共行政精神的孱弱現狀
（一）公共行政思維中公共性的流失
公共性是公共行政最顯著的特性。回顧改革開放以來的近40個光景，社會結構的轉型對行政界域內公共性的沖擊是不言而喻的。科技的進步、經濟的發展催生了繁雜的行政事務和膨脹的行政組織，同時對公共行政主體的執政能力提出了更高的要求。在這樣的行政環境下，第三部門和行政外包等新形式的行政組織展現在公共服務選擇的面前。第三部門的非營利性導致其提供公共服務的能力有限，而受市場競爭機制作用的行政外包組織則始終以經濟性為首要原則。當私有制的思維沁入到公共領域中，公、私界限模糊，難免不損害到公共行政至善、至純的公共性，使公民在公共生活中，往往接觸不到真正優質的公共服務，和平價的公共產品。針對政治體制改革回應相對滯后的我國而言，公共性的流失，必然導致政府公共管制權的增強，而對應著公民公共行政權力的縮小，這無疑加深了公民與公共行政之間的距離，增加了我國實現民主治理的難度。
（二）公共價值訴求的非理性表達
公共價值訴求的非理性表達源于中國兩千多年的傳統行政文化桎梏下的公共行政精神根基薄弱。家天下的時代，整個社會處于倫理教化的非理性和皇室強權專制統治之下，人情往來、個人崇拜、等級有序的倫理觀念根深蒂固，政府強大、公民弱小和淡泊法律的意識深入人心，國民缺少自覺認知和遵守現代法律法規的精神是幾千年歷史沉淀下來的傳統與習慣。而今，這種典型的民族心理特征突然受到外來新思潮的猛烈沖擊，難免不使中國上下呈現出非理性的狂躁。行政組織內部濫用公共權力、損害行政誠信、隨意制定決策等，對應著公民上學難、住房難和看病難等基本的生存問題，這些現象直接挑釁著公共行政的權威和公民對政府的信任。于是在現實中，行政主體貪污瀆職、暴力拆遷、釣魚執法公民政治冷漠、自焚抗議、郁憤難平在如此政德面前，倫理道德不堪一擊，衰微的法理精神造就了公共價值訴求的非理性表達，這急迫地呼喚完善的法治社會快速到來。
（三）公共行政目的的偏頗
社會轉型帶動了社會結構關系的轉變，多元利益集團的出現，使公共利益成為集團與政府以及集團之間博弈的產物，公民的公共利益越來越多地讓位于強大的集團利益。對利益的盲目追求，使與民爭利的現象不僅顯現在利益集團之間，也顯現在行政組織內部，行政人員之間，致使公共行政最根本的服務目的被忽視，公共行政的社會職能和文化職能發揮不徹底。在單純利益的驅動下，公務員隊伍中出現了大批對公共服務缺乏熱情、道德水平低下的蛀蟲，他們貪婪地蠶食著原本應該高效、公正的公共行政。在社會財富的迅速積累下，也加重了國富民衰的跡象。公共行政的現實目的直接陷入到被質疑的危機中。（四）公共行政觀念的形式化趨同盡管我國行政有著幾千年的歷史，然而真正意義上的公共行政學起步晚，發展慢。在精彩紛呈、眼花繚亂的西方行政理論面前，我國公共行政學界稚氣未脫。始終追隨在各式各樣的行政思潮之后，難以創新。盡管很多優秀的學者致力于在吸收西方精華理論的基礎上完善創新我國的行政理論。但世界經濟一體化，以及社會全面發展對公共行政能力提出的緊迫要求，使得我國的行政理論不得不受到系統、完備的外來思想的同化。甚至存在部分不負責任的學者，在沒有或者鮮有對我國的公共行政基礎和社會發展的客觀狀況進行詳細分析的基礎上，就直接照搬照抄國外的思想理論，用以指導我國的公共行政實踐，造成了我國的行政觀念與國外思想產生形式化趨同的現象。可以說，這種學習創新精神的孱弱，直接影響到我國公共行政價值理論和治理實踐的脫軌，對我國的公共行政發展百害而無一利的。
重塑中國公共行政精神的手段
（一）擴大民主途徑
本能地意識到公民的要求與呼聲，這是政府必須具備的執政能力，這需要一系列民主制度的健全。我國是擁有十三億人口的大國，做到直接民主是不現實的。然而，在信息高速發展的今天，各種電子、數字、通訊設備、互聯網等高端技術，為建立、拓寬多種“民主參與”和的渠道，政府與公民的對話，以及公民民主參政提供了便利的條件。通過這種公開、民主的自由表達，實現公民對社會生活和國家生活進行廣泛參與的目的，推進公共行政公共性的復歸，進而對政府行政政策的制定和執行給予必要的回應、監督和壓力，這也正是民主行政的基本要求和核心內容。
（二）加強法制改革力度
完善、正義的法律制度是公民權利實現和公共行政行為有序的最強大有利的武器。特別是對于法治基礎薄弱的我國來說，維系社會主義運行秩序，規范政府行為必須要加快法律制度建設的步伐。包括明確法律原則，建立制衡機制，在法律面前保證人人平等，更新法律法規內容，做到遵法從嚴、立法公正、司法公正、執法公正，借法律來實現權力與義務的平衡，使行政行為有法可循，行政失范有法可究。
（三）發揮大眾傳媒的公益作用
時代的信息化為政務的公開、透明提供了多種可行方式，其中，積極發揮大眾傳媒的公益作用，做到全面監督與樹立典范的結合，無疑是最好的途徑之一。大眾傳媒作為人類社會物質生產和精神交往的產物，對社會活動具有廣泛的影響力。隨著社會生產力的發展，科技的進步，傳播速度越來越快，范圍越來越廣，效果也越來越大。而我們需要轉變的是大眾傳媒傳播商業價值遠遠大于公益價值的客觀現狀。積極發揮其輿論監督功能，加深行政人員服務社會、公眾的社會責任感，并通過樹立像孔繁森、牛玉儒、白芳禮等深入人心、感動中國的精神楷模作為人物典范，激勵廣大行政人員自覺履行公仆職責，投身于為人民服務的光榮事業中，從教育培訓、模仿學習中領會公共行政精神，教化并培育公民熱愛祖國，珍視生命，勤懇無畏，甘于奉獻的公民精神。
在公共管理研究前沿陣地美國，從1984年始就有學者評估公共行政學的研究質量①，繼之不斷有學者加入到這個隊伍，他們以博士學位論文和期刊雜志為分析基點，聚焦于公共行政文獻中研究方法的質量問題[1]62。國內張成福于1996年發文[2]拉開我國行政學研究的“反思之幕”②。2005年，繼中譯本《公共行政研究:對理論與實踐的反思》[1]出版后，國內學界紛紛借鑒其中的評估框架來檢視我國行政學研究存在的方法問題，從初始的描述性分析轉向量化評估。筆者認為，研究方法固然重要，亦是我國公共管理研究的“阿喀琉斯之踵”，但內容決定形式，研究主題是評估研究質量的一個更基本的因素，對學科知識的累積和內容體系的建構有著更根本的貢獻。而在具有代表性的反思文獻中，運用文獻計量方法來比較全面檢視我國公共行政學教材的論文僅有兩篇③：曾峻[3]通過檢視在國內9本具有一定影響力的公共管理教材，提出我國公共管理學教科書編著存在的問題，但由于該文發表較早，所選書目偏舊，樣本偏少，所得結論局限于公共管理學（不包括公共行政學和行政管理學）教材；另一文[4]通過210本行政學教科書內容的研究，對行政學的范式轉換進行經驗檢驗，但是評估指標單一，未能充分挖掘教材所提供的信息，雖然210本教科書突破前述研究樣本量的局限，但是國內教材的質量參差不齊，無所限制的擴大樣本會影響研究結論的質量。基于以上考慮，本研究以典型樣本為主，并把范圍擴大到公共管理學類（包括行政管理學和公共行政學）的中外經典教材。
二、研究設計
一個學科的理論體系是否成熟，教材是其集中反映，而教材的章節正是這一學科研究內容的典型概括。因此，以經典教材為樣本進行分析，可以窺探這一學科的研究主題概貌。本研究選取中西經典教材為樣本，并佐以中西比較。西方經典教材主要從“公共行政與公共管理經典譯叢”（中國人民大學出版社出版）的經典教材系列中挑選，輔之“公共管理學科系列教材”（經濟科學出版社出版）和“公共管理譯叢”（中國青年出版社出版）等譯介國外學術成果的窗口，結合北大、清華、復旦、中大、廈大等高校的博士參考書目，最終篩選出10本出現頻率較高的教材。樣本分布為其中5本來自美國，余下5本分別來自英、法、澳、和日本④。國內教材的來源有三：一是在公共管理學界具有相當影響力和知名度的學科帶頭人、或其著述入選中山大學行政管理研究中心的國內學人文庫的學者所編著的最新教材，力求每個獲得公共管理一級學科博士學位點的985高校各挑一到兩本教材，以反映這些高校的公共管理研究傳統和狀況；二是黃達強、夏書章等前輩早年編著的教材；三是臺灣學者的5本教材。這三類教材（共24本⑤）的選取有利于作縱向和橫向比較。基于評估需要，筆者從教材中提取以下指標制成統計量表，編碼錄入，以SPSS16.0統計軟件進行數據分析。（1）出版年度。是指教材是哪一年出版的，若是國外的教材，則以版權頁的時間為主。設計這一指標可以了解教材的新舊程度。（2）版本。是指教材出版到第幾版，據此可以判斷教材的受歡迎程度。版本越高，說明該教材越是被廣泛使用。（3）國家。指教材在哪個國家出版，只要用于衡量國外教材選取的代表性。（4）寫作情況。指該教材是專著、合著、編著還是主編，共四類。（5）章數。指該教材共有幾章，把導論計算在內。（6）邏輯體系。指該教材的內容章節編排是否成邏輯體系，分別賦值1為是，0為否。可從教材的目錄判斷，或者作者的序言、譯者序中尋找，次之則根據教材的內容來判定。（7）特色。指該教材的與眾不同之處，例如《公共行政學：概念與案例》一書是經典理論和案例的匯編，通過案例闡釋概念理論；再如《行政科學》一書的行政法和比較行政的色彩濃厚等。（8）研究主題及其頻數。研究主題大體與教材的章節名重合，有些章節名出于統計的需要筆者做些改動，以便歸類。在所有樣本中加總各類研究主題的出現頻率和在教材中的重要程度。（9）頁數。指該章節在教材中所占的頁數，為了消減誤差，由下一章的起始頁減去本章的起始頁得出。頁數越多，表明該章節在教材中的分量越重。（10）重要程度。指該研究主題在教材中的重要程度，分為三個等級（1為不重要、2為一般重要、3為比較重要）。通過計算該教材中所有研究主題的頁數的平均值、中位數、標準差、最大值和最小值，據此來判斷。（11）變動情況。指該研究主題是否是新版教材中的新增加章節，或者是指該研究主題在修訂版教材中大幅度改動，分別賦值1為是，0為否。我們可以通過新舊版教材的對比，或者作者的再版序言中得知。
三、結果分析與比較
（一）教材命名與范式轉變所選樣本中從書名來看，國外沒有一本教材命名為“公共管理學”的⑥，與國內的教材形成鮮明對比，正如另外一項研究[5]所發現的，國外仍以傳統公共行政為主流，其他新興范式亦有反映。除老教材和該領域的前輩夏書章、黃達強、竺乾威等人，臺灣學者也偏好取名為“行政（管理）學”或者“公共行政學”外，國內的新版教材都命名為“公共管理學”。這一教材取名的不同，是否反映西方和國內學者關于公共行政學范式變遷的不同看法？有學者為此通過210本行政學教科書的內容研究，發現從傳統行政學到公共管理學，雖然在內容安排上有差異，但只是在相同的“管理主義”價值觀取向下進行的不同的制度安排和技術設計，行政學范式沒有發生轉換[4]。國外學者似乎對在公共管理中應用“范式變遷”不太感興趣，只有歐文•休斯主張新公共管理不同于傳統的公共行政，但他同時指出范式變遷是一個漸進過程，“管理主義改革仍有一段很長的路要走”。[6]筆者也試圖在國內教材中尋找編著者命名的初衷，發現公共管理學作為當代政府管理的研究新潮遇到了諸多的難題和大量批評,它并未形成統一的成熟的理論框架及范式；“公共管理”話語的生成與流行大概與1997年國務院學位委員會正式確立公共管理學為管理學門類一級學科有關，只能以此來解釋教材易名的原委。
（二）版本、編著與經典國外教材版本的均值為3.7，其中《公共行政與公共事務》已是第八版，其次《公共行政學：概念與案例》是第七版，均是經典之作。相反，國內的教材82.6%都是第一版，雖教材名目眾多，且是新近出版，然多是相互抄襲，鮮有新意。只有夏老主編的《行政管理學》已出版四次，其它影響較大的教材如陳振明主編的《公共管理學———種不同于傳統行政學的研究途徑》，竺乾威主編的《公共行政學》(已出版三次)，張國慶主編的《公共行政學》(已出版三次)，陳德禹編著的《行政管理》(修訂2版)等。版本越高，表明該教材越是受到讀者歡迎；出版越早，多被譽為經典。究其原因，國內的行政管理專業學科建設八十年代才起步，雖處于快速發展中，但知識體系的積累緩慢，學科理論體系的構建更是任重道遠；與美國將近一百年的公共行政學科發展史相比，仍屬年輕后輩的學習階段。經典教材是多方面的因素鑄就，更需學科歷史文化的積淀與傳承，“新”是建立在“舊”的基礎上。教材的編著情況也印證這一點，所選樣本中國外的教材60%是專著，30%是合著，只有一本《公共行政學：概念與案例》是主編。而國內的71%為主編，2本為編著，只有5本為著⑦，而這5本中只有一本是大陸的，另外4本是臺灣的。一般來說，主編的教材很難保證教材整體的質量，因編寫者的素質而良莠不齊，很難引為經典之作（除非是學科的開山之作，譬如夏書章、黃達強主編的教材，即使這樣，也只能堪稱國內經典）。這種“知識生產方式”即幾個人、十幾個人寫一本教材，東拼西湊，“洋為中用”，內容充斥著相互“借鑒”、相互克隆的東西，結果只能停留于低水平重復的狀態。這也可解釋為什么國內教材短短幾年間雨后春筍般的涌現而經典甚少，主編的教材往往寫作周期較短，有如飲食中的快餐，而經典教材則如燉品，需文火慢慢烹制。
（三）章數、頁數與邏輯體系國外教材的章數均值為14，眾數為13和14，最大值20（西尾勝的《行政學》）和最小值8（德巴什的《行政科學》）；國內教材的章數均值為13.47，眾數為13，最小值8（張國慶主編的《公共行政學》），最大值24（江明修著的《公共行政學：理論與社會實踐》）。從以上統計值來看，結論比較一致，教材一般13到14章為宜（包括導論），而每章的篇幅多大呢？以國外教材為例，總頁數均值為480.4，如按14章來算，則每章占34.31頁，和每本教材章節的頁數均值36.92大體相當。而教材的章節編排是否成邏輯體系？分析結果表明，國外教材70%有著內在的邏輯體系，而國內教材章節的前后邏輯關系不明顯，對行政環境、行政職能、行政組織、行政領導、人事行政、財務行政、行政決策、行政執行、行政監督、行政改革與發展以及機關內部事務管理等傳統模塊內容進行任意取舍編排，似乎誰先誰后無關大礙，走近了所謂的“教材叢林”。恰如某學者所言，“教材篇章安排依舊延續了過去模式的做法，至于這些模塊之間的有機聯系是什么，語焉不詳，結果給人一種零亂的感覺，現有研究更沒有自覺去尋找整個知識體系的邏輯起點，缺乏一條紅線，一個核心把來自各方面的知識串聯起來”。[3]雖然國內教材章節的邏輯體系不明晰，但其編排套路仍可歸為三種：其一，多數教科書（54.17%）因循以往行政學模塊式做法，在教材編寫體系上主要是以政府管理過程為主線，篇章安排沿襲懷特《行政學概論》（1930年）的基本套路，杰出代表者為夏書章、王樂夫編著的《行政管理學》，竺乾威主編的《公共行政學》。其二，受休斯的《公共管理導論》影響，按照當前流行的西方公共管理范式進行編著，注重將工商管理的技術、方法與工具如績效評估、人力資源管理、戰略管理等引入到公共部門管理中來。這類教材（占到33.33%）近年陸續出版，典型代表為陳振明主編的《公共管理學———一種不同于傳統行政學的研究途徑》。其三，將傳統公共行政學與公共管理模式相結合進行編著，試圖在公共行政管理的過程中融入公共管理的相關內容。這類教材居少數，只有12.5%，以張國慶主編的《公共行政學》為代表。
（四）特色從編寫方法、行文風格、取材構思、理論視角等方面來評價國內外的經典教材，筆者發現國外10本教材各有特色，異彩紛呈，生動活潑，可讀性強。除了前述兩本外⑧，比如羅森布魯姆的《公共行政學》從管理、政治和法律的途徑描述、闡述和分析公共行政。又如《行政過程的政治：公共行政學新論》用大量現實資料及案例對公共行政學的原理進行深刻的闡述和剖析，突出新公共行政學的政治視角。再如西尾勝的《行政學》以制度論、管理論和政策論構建全書的體系，以一般的理論為前提演繹分析日本的行政，日本的本土化色彩濃厚。還有《公共行政與公共事務》梳理了美國公共行政的百年發展與困境。如此種種，不勝枚舉。相比之下，國內的教材則體裁單調，內容趨同，結構呈板塊式或要素排列式，許多版本沒有明顯的特色。正如薄貴利所言，“行政學的一些著作和教科書,相互模仿和抄襲的比較多,在理論體系上和邏輯結構上鮮有突破和創新。讀了這本書,再讀另一本書,許多人都有一種似曾相識之感”。[7]從教材的編著取向看，臺灣的教材則反映公共行政作為一種公共部門管理方式、方法和工具的特性，呈現出濃厚的管理主義取向，樣本中陳德禹的《行政管理》最為明顯，內含了管理學中的組織、計劃、決策、授權與分權、領導、人事等主題。大陸早期如黃達強、夏書章等編著的教材，也是一種以提高行政效率為核心的管理主義取向。從內容寫作看，多數教科書停留于泛泛而談的水平,對于中國行政管理原則、特點的概括分析大多局限于學理和法律文本，沒有直面現實的問題和差距，公共管理學的實踐性與操作性沒有充分體現。具體說來，教材每一“板塊”或“要素”的內容,大致都是含義、特征、分類、地位、作用等幾個方面,各篇章基本如此,無大差別。這種“標準化”現象緣于多數教材編寫者缺少從事公共管理的經驗和感性認識，所以簡單歸納概括、理論演繹的情形比較多，無法為公共管理實務者提供切實的指導。從敘述論證看，過于宏大敘述，缺乏事實資料支撐。翻閱國內樣本教材，幾乎很少看到來自行政管理實踐的調查、統計、案例、數據。比如關于中央與地方關系的內容，大多停留于理論演繹，大多闡述西方政府間關系的歷史與現實和我國政府間關系的現狀與改革，而中央、省、市、縣、鄉鎮等各級政府到底在干什么？職權到底是怎樣劃分的？這些問題卻得不到解答。再如行政決策,現行教材中所介紹的決策程序都是四個步驟或三個步驟,內容比較空洞，反映不了黨委領導下的民主集中制。
（五）研究主題通過對各研究主題的頻數統計，國外教材排名靠前的研究主題如表1所示。再根據該研究主題的頁數的平均值、中位數、標準差、最大值和最小值，據此來識別該主題在教材中的重要程度。這十大主題，我們不能只看其頻數的高低，更要結合其重要程度，比如“導論”這一節，雖然是90%出現率，在教材中卻屬于一般重要的位置；而“公共組織理論”雖然頻次略低，從所占篇幅來看在教材中卻屬于百分之百重要的位置，這也反映了公共組織理論作為公共行政學的理論基石得到學界的一致認同。“績效管理”作為新興的政府管理工具受到熱捧，出現頻率高于其他的政府工具，這反映了西方教材的與時俱進、貼近政府改革實踐。國內教材的研究主題按其頻率的高低依次排列如下：公共政策、公共部門人力資源管理、公共組織、行政領導、法制行政、政府職能、績效管理、政府改革與治理、政府倫理與責任、公共財政等等。兩相比較，國內外教材的研究主題大體相近，如公共部門人力資源管理、公共政策分析、公共組織理論、責任與倫理、績效管理、政府改革與治理等主題受到學者的共同關注。此外，國內教材保留了一些傳統的行政學研究主題，如行政領導、機關管理、行政溝通與協調、行政權力等，還根據政府管理的變革突出一些新主題，如政府職能轉變、危機管理。但是“公共預算與財政管理”這門“顯學”還處于相對邊緣的地位；同樣地，對于政府間關系、戰略管理等公共管理的重要主題仍顯研究不足。
筆者認為，好的教材要能指導學者的研究和研究生學位的教育，因此筆者通過以下的兩個比較分析來檢驗現有的經典教材是否能很好的指導學術研究和學位教育。一是與中美兩國的公共行政學博士學位論文的研究領域比較。因為博士論文是研究生教育的質量和成果的集中反映,亦是其所在學科研究的現狀與水平的直接體現。據學者的研究成果[8]，中美博士論文的核心議題如下（其排列次序隨著國別、年度浮動）：行政理論、比較公共行政、雇員行為及發展、財政及預算、政府間關系、管理科學、組織理論及行為、人事管理、政策分析和其他。兩相比較發現，國內的博士論文聚集于行政理論、管理科學和政策分析，較大部分論文集中在對策性的管理方法研究,較少涉及理論探索、檢驗和論證等基礎性研究,而對美國90年代博士論文新近出現的雇員行為及發展、財政及預算、組織理論及行為等核心議題關注不夠，研究不足。這印證了以上教材分析的結論，國內的教材不能很好的指導研究生學位的教育，教材的編寫和博士論文的寫作脫節為“兩張皮”。而組織行為的研究，筆者認為將是公共行政學邁向科學研究的突破口，助推我國博士論文從類似工作報告的對策研究走向強調理論驗證或推導,更為強調定量技術的科學研究。二是與學術界的研究主題比較。
學術研究成果主要呈現形式是期刊論文，通過統計分析中國公共行政代表性期刊近10年的論文，大體可以獲知學者們關注的研究領域。何艷玲[9]的一項研究表明，我國行政科學的研究主題依次如下：行政改革（28.5%）、行政哲學(包括行政倫理、行政文化)(13.2%)、公共財政(9.8%)、行政組織職能(8.8%)、公共政策(8.6%)，其余有行政決策、公務員制度與人力資源、績效評估（行政效率）、政府間關系等領域。兩相對照發現，學界的研究主題大體與國內教材的重合，但期刊論文更注重實效性，緊跟“行政改革”，探討“政府間關系”，研究NGO回應社會問題，同時兼顧傳統的研究領域如政府倫理與責任、行政文化等。統計分析也有力所不逮的軟肋。數據資料的定量分析只能說明過去，解釋現在，或能一定程度上預測未來，卻難以前瞻性的規劃未來。正如登哈特所言，“從某種意義上說，社會科學家們之所以無法產生恰當、適用的知識，是因為他們對實證主義的信奉，是他們把自己的學術活動局限在資料收集和統計處理上，從而只能得出經驗主義取向的理論”。[10]119基于研究主題頻數統計分析的結論也只是說明了學界過去和現在在做哪些領域的研究，卻不能指出我國行政學者在未來應該做哪些研究。根據轉型期中國公共管理的實踐發展和現實需要，筆者認為公共企業、發展中國家的公共行政、非營利組織與第三部門管理、社會政策與管理、公共信息資源管理、司法行政等這些出現頻率較低的研究主題恰好是我國公共管理研究的薄弱環節，尤其是公共管理視閾下的國有企業研究幾近空白，這是未來應該加以重視的研究主題。
四、公共管理教材的編著途徑
從20世紀70年代末開始，曾經主導西方公共行政領域近一個世紀之久，被譽為是行之有效的主流公共行政，遭受到新的外部環境的越來越嚴峻的挑戰，它賴以建立的基礎——“威爾遜•韋伯范式”無法回答和解決政府所面對的日益嚴重的問題和困難。政府規模的無限擴張和政府角色的膨脹、公眾對政府能力失去信心、公共支出的持續膨脹帶來的普遍的政府財政危機。正是在這樣的歷史背景下，一種新的公共行政理論與管理模式——新公共管理，在上世紀八十年代的英美兩國應運而生，并迅速擴展到西方各國。新公共管理是一個非常松散的概念，它既指一種試圖取代傳統公共行政學的管理理論，又指一種新的公共行政模式，還指在當代西方公共行政領域持續進行的改革運動。英國是新公共管理運動的發源地之一。1979年撒切爾夫人上臺以后，英國政府開始引入競爭機制和顧客導向為特征的新公共管理改革。美國是現代管理科學的搖籃，1993年克林頓上臺后，開始了大規模的“重塑政府運動”，其目標是創造一個少花錢多辦事的政府。新西蘭、澳大利亞被人們視為新公共管理改革最為迅速、系統、全面和激進的國家。特別是新西蘭，它因改革的深度、廣度、持續時間和成效而被學術界稱為“新西蘭模式”。進入上世紀九十年代以后，一些新興的工業化國家和發展中國家，如韓國、菲律賓等國也開始加入這一公共行政改革的大潮。以新公共管理為指導思想的改革在全球范圍內展開。當代西方以新公共管理取向的行政改革運動，在某種意義上克服了傳統公共行政的弊端，有利于政府和社會的良性發展。但是，新公共管理是特定社會和一定理論發展階段上的產物，它深受當時公共行政所面臨的環境和社會需求的影響。由于不同國家和地區公共行政的實踐及其理論基礎各不相同，新公共管理不可能一成不變地應用于不同的國家和地區。在一些國家，由于新公共管理與本國傳統的規范和價值觀相沖突，即使采納這種改革，也產生不了實際成效。
2新公共管理內容概要
根據經濟合作與發展組織關于西方政府改革的研究報告,新公共管理的核心內容有:
(1)更加關心服務效率、效果和質量的結果。(2)高度集權、等級制的組織結構為分權的管理環境所取代,在分權的環境中,資源配置和服務提供的決策更加接近第一線,并且為顧客和其他利益集團反饋提供更多的余地。(3)靈活地選擇成本效益比更好的方法,如市場的方法,來替代政府直接提供和管制。(4)更加關心公共部門直接提供的服務的效率包括生產力目標的設定、在公共部門組織之間建立競爭性的環境。(5)強化國家核心戰略能力,引導國家變得能夠自動、靈活、低成本地對外界的變化以及不同的利益要求作出反應。
新公共管理特別強調企業和市場導向,注意從私人部門管理中借鑒理論和技術,強調市場經濟中的企業經營技巧和市場導向的行為激勵機制。作為一種新型的實踐模式與理論思潮,新公共管理反映了新形勢下傳統公共行政模式的信任危機,并提出了許多對策性措施。當代各國行政改革和新公共管理運動都還在發展當中,大家對于“什么是新公共管理”、“如何進行公共管理”等的認識還存在許多分歧。
3新公共管理對政府行政的影響
新公共管理強調在由傳統工業時代向信息時代的轉變中,要建立一種靈活的、適應性強的政府管理體制,認為現行政府的失敗之處不在于目的而在于手段,注重引入市場機制,重視企業管理的理論、方法、技術及模式的應用,以實現公共產品和公共服務的高質量、多樣化。新公共管理是對傳統的政府管理模式的巨大變革,體現了西方公共行政發展的趨勢和方向。新公共管理改革浪潮在西方各國的普遍展開,對政府公共管理產生了深遠影響,已在相當程度上改善了西方國家的公共管理水平。
（1）推進政府職能的轉換。
在傳統政府模式下,政府不僅制定政策,而且親自提供服務。在信息萬變的社會環境下,政府試圖向社會提供壟斷并將耗盡它們的精力和智慧,將使政府什么都做又都做不好,而陷入困境。新公共管理的“企業家政府”充分發揮市場與競爭的作用,用企業精神來改革政府,政府不再是無所不包、無所不做的公共服務的提供者。政府的精力主要是做好決策工作,而把具體的服務性工作承包給私營企業和非營利機構去做。
（2）推動公共組織的變革。
新公共管理是對傳統的官僚組織機構的變革,在這一模式下,政府仍然是專門的公共管理機構,但它們往往以單一的、獨立的形式出現,而在政府之外,還出現了許多私營部門或半私營部門及“合作式組織”,原先由政府承擔的公共管理職能很大一部分可以由這些部門來承擔。此外,在政府內部組織之間,分權使復雜的組織模式層次減少,組織之間由以權力為紐帶而變成以契約為基礎。
（3）防止行政權力的腐敗。
人為設計的以權力制約權力的機制為腐敗的滋生留下了空間,這是傳統公共行政中永遠無法治愈的痼疾。新公共管理卻表現出了的趨向:顧客至上改變了原先行政體系的主體中心主義,主體的邊緣化使腐敗喪失了發生的根據;服務定位使行政行為更加貼近其公共性,消除等級化的特權和特權意識;公共服務的公開競標,增強了行政行為的透明度,使“暗箱”操作的機會最小化。
（4）導致政府組織文化的革新。
新公共管理強調企業性的價值,要求政府部門領導和雇員更新舊觀念,吸納新思想,而不是保守怕事,隨遇而安。新公共管理所引發的公共組織的橫向聯系網絡的發展,也將開闊組織成員的視野,提高其工作能力。新公共管理用一種全新的眼光看待政府,對待政府改革,對于我們重新審視現代政府角色,正確地認識政府的職能具有重要的啟示。
4新公共管理對我國行政管理改革的借鑒作用
綜觀西方新公共管理的思想和理論,至少在以下方面對我國的公共管理改革有借鑒作用:
（1）強調政府的企業化管理,強調管理的高效率。
我國政府長期以來之所以效率不高,一方面是由于長期實行計劃經濟,造成權力過分集中,法規法制不健全;另一方面是由于組織結構不合理,機構重疊,人浮于事。新公共管理強調政府管理應該像企業那樣,把效率放在首位。這一思想值得借鑒。我國政府應該樹立效率意識,增強活力,進行結構調整,利用有限的資源創造更多的公共物品。
（2）把科學的企業管理方法引入公共行政領域,以提高政府管理的效率。
盡管政府部門的公共管理和企業及私營部門的管理對象、方式、目的不同,但是企業管理的科學性、重視市場需求和客戶反饋這些方面值得政府部門借鑒。把投入產出分析和成本核算等方法引入我國政府部門的管理,可以提高管理人員的責任感,更加科學地進行績效考核。
（3）將競爭機制引入政府公共服務領域。
這樣一方面可以提高公共服務的質量和效率,另一方面可以緩解政府的財政壓力。為了提高我國政府在公共服務領域,特別是基礎設施行業的管理效率和管理水平,更好地發揮市場機制的作用,我們應該借鑒西方的做法,在加強公共服務宏觀管理的同時,將競爭機制引入公共服務領域,放開一些公共服務市場,在一定的范圍內允許和鼓勵私營部門進入提供公共服務的領域。
（4）注重實際工作績效、注重提供優質服務方向。
我國目前法律制度還不健全,健全法律和規章制度將是政府今后工作的一個重要方面。但是,必須意識到,制度是政府完成公共管理目標和任務的手段。因此,在制定制度法規時應考慮如何將其落實和執行。這一點是目前我國行政管理必須加強的。如果有法不依,執法不嚴,即使法律法規和管理制度再健全,依法行政也只是一句空話。
（5）重視政治體制對行政管理的影響。
行政管理改革也需要與政治體制改革和其他方面結合起來進行。公共行政管理的績效與政治格局有著密切的關系,如果政治體制不能保證有效地建立健全各種政治責任制度,不能使政府保證一定的權威性,那么公共行政就有失政的危險。在一個缺乏政治權威和政治責任的體制中,政府制定政策和執行政策是不能得到保證的。因此,雖然政府機構改革的直接目的是增進行政績效,但也要與政治體制改革結合起來,讓行政人員意識到自己所做工作的政治責任,增強對政治的敏感性,保持對政策的自覺響應性,從而達到忠實履行行政職責的目的。但是,我們在借鑒西方新公共管理有價值的思想和做法的同時,也應該結合本國國情。因為西方國家的公共行政管理體制經過一百多年的發展,已經形成一套完善的法律和規章,因而以新公共管理作為改革的指導思想是符合其發展趨勢的。我國目前處于由計劃經濟向市場經濟的轉軌時期,市場經濟發育不成熟,法制還不完善,因此對于西方的新公共管理思想,只能從實際出發,有選擇地借鑒和吸收,不能全盤照搬。簡單地照搬新公共管理只會擴大其隱含的內在矛盾。筆者認為，針對我國的行政改革，在宏觀層次上應該承認當代政府改革主導方向及其必然性；在微觀層次上必須走適合我國國情的內生化道路。只有植根于中國國情和社會主義市場經濟體制，循著內生化發展的公共行政模式才有旺盛的生命力。
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