時間：2023-08-10 17:12:04
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【中圖分類號】F321 【文獻標志碼】A 【文章編號】1674—0351（2012）04—0092—05
2009年，中央在大力推行城鎮化建設的背景下，提出要建設農村新型社區。新型農村社區，不同于單純的農村人口聚居，它是在我國城鎮化進入快速發展階段所提出的以推動城鄉一體化發展、提高農民生活水平為目的，實現集約化經營為主導，以移民搬遷和住房建設為契機的農村生產、生活方式和基層治理模式的一次徹底的變革。在這次變革中，成都和濟寧兩地做了有益的探索。借鑒其經驗的同時，也可以看到，新社區建設不可避免會陷入如何處理新的社區生產、生活方式與原有農村基本的經濟、組織制度的關系的困境，而且自組織程度不高已成為社區建設中普遍存在的問題。
一、我國鄉村治理和公共服務面臨的挑戰
公共服務均等化是城鄉統籌發展的基本目標之一,是實現城鄉公眾共同享有公共服務的重要保障。然而,在現實的社會發展中，公共服務的供給卻在不同階段具有不同標準，基礎教育、公共醫療、社會保障等基本公共服務在地區之間、城鄉之間和不同群體之間的差距逐步拉大，特別是城鄉基本公共服務的不均等，已成為我國建設社會主義和諧社會進程中面臨的突出問題，并已成為影響社會公平公正的焦點問題之一。［1］因此,統籌城鄉背景下的公共服務均等化的探索,需要對基層公共服務供給問題及基本路徑加以探討，以期找到公共服務均等化的實現路徑。
政府必須履行好公共服務責任，這是當今社會的共識,也是現代政府應該履行的職能所在。然而，在現代社會生活中，人們的需求具有多樣性和無限性，而政府公共服務的能力則始終是有限的。在市場經濟下，政府只能提供市場經濟無法提供的公共物品和私人無力從市場上獲取的私人物品。這也是政府必須履行的公共服務責任。公共服務與農村新型社區建設正是為實現這一目標而采取的政府行動。
隨著我國經濟發展和現代化進程的加快，鄉村社會已經發生巨大變化。主要表現在四個方面：一是村莊形態的開放性。農民的活動空間已大大超越傳統的村莊地域界限，村莊間的流動與土地的靈活多樣的經營方式是鄉村呈現出一個信息開放、社會多元的狀態。二是人口遷徙的自由性。農村人口不再限于本鄉本土生產生活和從事農業生產或產業，而是大規模、高頻率地勞務輸出或者從事新的非農產業。三是生活方式的變化性。農村生活方式正在發生急劇變化，農民已不是從前那種千百年一成不變的小農形象，而是邊在田野上耕作，邊打手機的新式農民。四是村莊結構的異質性。農村社會的變化使傳統農村社會迅速解體，經濟、社會、政治和文化發展及各種要素在道德、價值、情感方面不斷改變著舊有的傳統狀態。這些變化在帶來農村社會發展的同時，也帶來了新的問題，使得鄉村治理也陷入了困境。［2］
而與此同時，農村社會治理能力和水平呈下降趨勢，主要表現在村委會職能弱化。村委會對鄉村公共事務和公共設施建設發揮的作用越來越小，大量基于鄉村內部，需要以自治的方式加以處理的公共事務常陷于無組織依托的困境。農村有效資源大量流失。勞動力大量外流，常住人口減少，留守兒童、老人、婦女成為鄉村的主體；農村土地被大量征用，耕地減少，農村經濟基礎被不斷蠶食，發展缺乏動力；村集體經濟空殼化。2004年以來，隨著國家一系列強農惠農政策的提出，農村的三提留五統籌、農林特產稅、農業稅相繼取消，村集體的機動地、集體林地等也都陸續承包到戶，雙層經營體制中的集體經濟部分逐漸消失。
鄉村社會的劇烈變化對我國的鄉村治理以及公共服務的供給提出了新的要求。2006年中央l號文件提出了社會主義新農村建設的重要目標和任務，國家出臺了一系列支農惠農措施，農民收入得到較快提高，農村基礎設施和公共服務的建設也成了題中之意。但由于我國各地區農村普遍存在村莊多、規模小，位置分散的特征，各地在新農村建設中，出現了投入成本過高，投入分散，投入效率低等問題，新建的住房、活動中心等往往處于閑置狀態，造成了極大的浪費。國家根據形勢的變化，提出了加快城鎮化建設和城鄉一體化發展的要求。農村城市化、農業產業化已成為農村發展的趨勢。為了尋求解決鄉村治理和公共服務供給困境的途徑，2009年，國家在有條件的地區開展農村新型社區建設的試點工作。
關鍵詞：社會資本；農村社區文化；新農村建設
中圖分類號：DF36
文獻標識碼：A
提到社區，大多數人會認為它似乎只是城市的專利，畢竟城市社區這一概念在人們頭腦中已經根深蒂固。但事實上，農村社區一直是人類歷史上古老而又十分重要的社會共同體。其古老在于，它是私有制和商品經濟產生以前就存在的原始部落；說十分重要，是因為從古到今，它一直是人類社會生活的共同體之一，至今仍發揮著獨特的社會功能作用。如今，隨著改革的進一步深入和推進，城鎮一體化、農民居民化逐漸成為城市化進程的必然趨勢。這種新的時代背景要求社區建設工作必須與時俱進。雖然國家文化部已提出保障全社會公平享受文化權利問題，但是農村社區文化建設依然存在諸多困難。
一、問題的提出及相關概念
社區是滕尼斯提出的一個與社會相對應的類型學概念，與隨著工業化出現的、建立在理性意志之上的社會相比，社區是指建立在血緣、地緣、情感和自然意志之上的富有人情味和認同感的傳統社會生活共同體。在滕尼斯看來，社區是一個溫馨美好的概念，它是與建立在契約基礎上、充滿理性計算的冷冰冰的“社會”相對照而提出來的。借此，滕尼斯表達了一種對前工業社會基于血緣、親情、共同習慣和傳統紐帶的共同體的眷戀。在此后的社區研究中，盡管關于社區的定義層出不窮，但地域、互動和認同是公認的構成社區的基本要素，并且社區一直承載著一種共同體精神：人們可以為了共同利益而產生集體行動。
然而，我國目前社區建設運動中建構起來的社區未能產生一種共同體精神。在農村，由村委會動員的參與主要是個體化的離散參與，參與過程也大多是執行黨和國家的政策，實現社會控制目標。參與過程并沒有改變村民的心理特質，沒能使他們產生一種超越個體利益的公民精神和因參與了社會改造過程而生發的主體性。那么，在當代中國農村，村民們該如何超越個體私利形成具有集體責任感和歸屬感的農村社區?這樣的地域共同體在當代中國農村中該如何形成?
肯尼斯?紐頓認為通過互惠和信任，社會資本把個人從缺乏社會良心和社會責任感的、自利的和自我中心主義的算計者轉變成為具有共同利益的對社會關系有共同假設和共同利益的共同體的一員，從而構成了將社會聚合在一起的粘合劑。帕特南認為，社會資本即是指：“社會組織的特征，諸如信任、規范以及網絡，能夠通過促進合作來提高社會的效率，也有助于解決集體行動的問題”。他認為“在一個擁有大量社會資本存量的共同體中，生活是比較順心的。公民參與的網絡孕育了一般流的牢固準則，促進社會信任的產生。這種網絡有利于協調和交流，擴大聲譽，因而也有利于解決集體行動的困境”。而且“公民參與網絡增加了人們在任何單獨交易中進行欺騙的潛在成本；培育了強大的互惠規范；促進了交往，促進了有關個人平衡的信息之流通”。依據帕特南的理論，在一個擁有大量社會資本的共同體內，合作更容易出現，也就是說，社區治理與社會資本之間存在著極大的關聯性。
社區文化是我國新時期興起的一種社會文化形態，農村社區文化建設作為農村社區建設的一個重要方面，已不僅僅是一種文化娛樂、文化設施，還影響和包容著人們的行為規范、民情習俗、信仰觀念、人際關系等。良好的社區文化不僅有利于培育文化認同，促進人際交往，強化社區自治意識，而且具有重要的利益導向功能。具體來說，通過農村社區文化建設，可以實現農村居民廣泛的社區參與以及由此而形成的共同的文化趣味、文化價值取向和文化認同，使農民個體的利益沖突在觀念上得以有效的溶解。在這一過程中，農村社會資本的培育與農村社區文化建設之間存在著相互促進的關系。基于一項全國性調查數據(CGSS2005)的分析，本文考察了當前農村社區文化的發展狀況，及其與農村社區社會資本之間的相互關系，并在此基礎上探討了對當前農村社區文化建設的幾點思考和建議。
二、基于CGSS2005調查數據的實證分析
(一)農村社區文化的發展狀況
由2005年全國綜合社會調查(CGSS2005)數據顯示，在問到“你所在的社區／村莊有沒有以本地居民為主要參與者的文化／節慶活動呢?”，87.7％的人回答“沒有”，8.9％的人回答“偶爾有，但不規則”，僅有3.3％的人回答“有，而且定期舉辦”；而在問到“在業余時間，您有沒有參加由您工作單位以外的社團組織(如俱樂部、培訓班、教會等)安排的娛樂／文藝活動呢?”比較農村居民與其他社區居民回答的情況，我們看到，農村居民文化活動不僅絕對數量上相當少，相對其他社區類型來說更是非常匱乏。
(二)農村社區社會資本與社區文化狀況的相關分析
帕特南是一位較早將社會資本理論運用于社區治理研究的學者。他和他的同事們花了20年的時間就社會資本問題對意大利南北行政區進行了研究：意大利南北不同地區治理績效差異的原因，主要是因為社會資本分布的差異。充足的社會資本使意大利北方的民主制度走入良性循環，信任、互助、互惠合作帶來經濟繁榮發展、社會充滿活力、政府日趨民主。相反，稀缺的社會資本使意大利南方南部地區陷入了惡性循環，背叛、依附、剝削、強制服從帶來了民主制度的水土不服，經濟與社會的混亂如影隨形。帕特南的研究給我們的啟示就是任何一種制度都是在一定的社會環境中運作的，這種社會環境即是包括了信任、互惠規范的公民參與網絡。一個民眾積極參與的、團結合作運作規范的公民參與網絡，可以將一種制度的績效發揮至極大；相反，一個缺乏凝聚力、缺少規范、勾心斗角、混亂無序的公民參與網絡，則會將相同制度的績效降至最低。依據帕特南的社會資本理論，本文選取以下問題來考察農村居民的社會資本。
關于互惠和網絡，我們選取問題“您和同村其他村民相互之間的熟悉程度是怎樣的?”、“在日常生活中，您與同村其他居民之間有互助行為嗎?”來考察。回答采用的是李克特量表，5級評定法，分為：“非常不熟悉”、“不太熟悉”，“一般”、“比較熟悉”、“非常熟悉”；“沒有”、“偶爾有”、“有時有”、“較多”、“很多”。
關于信任，韋伯認為，中國人的信任建立在血
緣共同體的基礎之上，是一種難以普遍化的信任。福山也強調中國社會是一種低信任度的社會，因為一切社會組織都建立在血緣之上，人們缺乏對家族之外其他人的信任。但是，最近國內學者的研究并不都支持這些觀點。例如，李偉民和梁玉成的研究指出，中國人所信任的人群，雖然以有血緣家族關系的親屬家庭成員為主，但同時也包括家族之外的親密朋友。因而我們選取調查問卷中的問題“在不直接涉及金錢利益的一般社會交往接觸中，您覺得下列人士中可以信任的人多不多呢?”來考察。選項分別為：“同村的同姓人士、同村的非同姓人士”，回答采用的是李克特量表，5級評定法，分為：“絕大多數不可信”、“多數可信”，“可信者與不可信者各半”、“多數可信”、“絕大多數可信”5個等級。
關于社區參與，我們選取問題“您對村委會日常工作和決策的關注程度是怎樣的?”“您在上一次的村委會選舉中有沒有投過票”來考察。回答分為：“沒有”、“有，但是因為村干部要求才去的”、“有，是自己自發主動去的”(分別記為1、2、3分)；以及李克特量表，5級評定法，分為：“一點也不關注”、“不太關注”、“一般”、“比較關注”、“非常關注”。
為便于分析，我們首先采用sPssl3，0對以上各項進行因子分析，經斜交旋轉后得到三個因子，結果如下所示，我們將他們分別命名為：“網絡、互惠因子”、“信任因子”、以及“社區參與因子”。
再將這三個因子與農村社區文化狀況進行相關分析。
我們看到，反映社會資本存量的這三個因子都與社區文化狀況存在顯著的正相關。
三、思考和建議
(一)對農村社區社會資本與社區文化建設的思考
農村社區社會資本與社區文化建設之間的良性互動關系對新農村建設具有重要影響。具體來說，體現在以下兩個方面：
1，農村社區社會資本對新農村建設具有重要的促進作用
國內外的眾多研究都已證明社會資本對社區建設具有重要的促進作用。具體到我國的新農村建設，主要體現在以下幾個方面：
第一，農村社區社會資本意味著其關系網絡內的成員能夠相互信任，并保持著密切的互惠交往和互動，因此它使成員間的聯系更加緊密，為攝取其中的隱性資源(如信息、技術、構思等)提供了便利，因而有利于新農村建設“生產發展、生活富裕”目標的實現。生產發展、生活富裕離不開強大的資源支撐：社會關系網絡把擁有不同資源的人們聯系在一起，動員社會關系網絡能為資源匱乏者帶來各種各樣的資源收益，因此，挖掘、利用農村社區的社會關系資本，能夠克服新農村建設的資源瓶頸。
第二，農村社區社會資本還意味著社區成員間和諧交往，遵守規范，因此它是能夠協調社區發展的劑，有利于新農村建設“村容整潔、鄉風文明”目標的實現。村容整潔、鄉風文明以村莊共識性規范的建立為前提條件。但是，隨著中國社會轉型的進一步加快，在當前的農村社區，村民原有的規范意識以及村莊的治安秩序都受到了較大的沖擊和破壞，因此積極建構農村社區的規范資本，能夠有力推動農村社區和諧秩序的建立。
第三，農村社區社會資本也意味著其成員具有明確的“社區歸屬感”，即“在這一社區中，我們的命運是聯系在一起的”，因此它強化了社區成員的“我們”意識，推動了農村社區凝聚力和集體行動力的產生，因而有利于新農村建設“管理民主”目標的實現。社區社會資本包括社區內的公眾參與網絡，如果農村社區建立起以各種社團和文化活動為載體的社區居民公共參與網絡，那么村民在參與、交往的過程中就會逐漸產生互相信任感，并提高對集體利益的興趣，積極、主動地參與村莊公共事務，進而推動集體行動的產生，克服“集體行動的困境”。
2，農村社區文化建設有利于增進農村社區的社會資本
從上述分析我們看到，“網絡、互惠因子”和“社區參與因子”與農村社區文化狀況具有最為顯著的相關關系。
首先，構成“網絡、互惠因子”的重要內容――社會交往和社會關系也是社會資本的重要內容。社區生活的許多方面都是與社會交往和社會關系緊密相關的，作為社會生活共同體的社區基礎，缺少了這個基礎，社區就成了沒有任何社會意義的純地域性概念。頻繁的社會交往和密切的社會關系是確立社會文化價值認同感和歸屬感的重要條件。促進社會交往和強化社會關系的基本途徑是開展社區中的“共同活動”。社區成員只有在共同的社區活動中，才能增進交往，形成社會聯系。因此，大力發展農村社區文化建設，采取多種措施鼓勵人們參與形式多樣、豐富多彩的社區文化活動，對增進農村社區社會資本、強化社區認同感、增進地緣關系和人際關系具有不可替代的現實意義。
其次，社區文化作為社區活動建設的具體方面，有利于以生動形象、通俗易懂的形式形成共同的文化趣味和文化價值取向進而形成廣泛的社會參與，例如增加村民對村委會日常活動和決策的關心程度以及對村委會選舉的參與程度等等。有利于使他們產生一種超越個體利益的公民精神和因參與了社會改造過程而生發的主體性，這對于使村民最終超越個體私利形成具有集體責任感和歸屬感的農村社區具有重要的作用。
(二)關于農村社區文化建設的建議
首先，當前我國農村的社區文化建設十分匱乏已是不爭的事實，但農村不是文化的荒漠，它蘊藏著極為豐富的鄉土文化；農民不是沒有文化的人群，他們中間臥虎藏龍。因而，新農村建設一方面要培育先進的農村文化，另一方面也要大力弘揚傳統文化，即對一些農村的儀式、風俗、習慣、信仰要給予尊重和扶持，讓這些傳統優秀文化成為新農村建設的文化基礎并發揮新的貢獻；而散布于廣大農村的“鄉土藝術家”們生在農村，長在農村，他們的藝術養分直接來自于農村，和農民有著天然的相通性，是農村文化事業中最活躍的因子，培養和激勵這些“鄉土藝術家”，也有利于激發農村自身的文化活力。
其次，應注重發展“第三部門”性質的文化中介組織，如俱樂部、協會、培訓班等等。在社區建設尚存在政府行政行為時，社區事務和生活必然存在政府全面而具體地介入，這固然可以起到政治整合的作用，但卻占據了“第三部門”本來就不多的生長空間。而根據以往的經驗研究，社團參與是影響社會資本存量的重要因素。帕特南在很大程度上也把社會成員對社團的參與看作是社會資本的重要內容。
一、農村社區與農村社區財務審計
改革開放以來，中國的農村社會出現了巨大而深刻的變化。在不斷的巨變中，中國農村社會的管理已逐步向社區化轉變，逐漸由傳統的農村社會向農村社區發展。
1．農村社區的涵義
農村社區主要是指居民以農業為主要職業且經濟結構主要是農業生產、人口密度較低且居住區與農田或其他自然形態的農業生產資料緊密聯系、比較封閉、人際關系密切、基層行政區和居民自治結合共同進行治理的社會共同體。傳統農村社區的基礎性經濟活動是農業生產，但是隨著社會主義新農村建設的進行，當今我國農村社區正處在向現代化、城鎮化轉變的進程中，社區的產業結構從單一農業生產結構向農業生產基礎上的一、二、三產業共同發展轉變。隨著農村社區的經濟多元化發展，財務問題也隨之變得越來越突出，因此，對農村社區加強財務審計工作是勢在必行的。
2．農村社區財務審計
農村社區財務審計是依法對農村社區集體經濟組織的財務收支、資產管理等經濟行為進行審查、評價和監督的手段。農村社區財務審計是加強農村社區財務管理的主要內容，是遏制農村腐敗現在發生的有效途徑。因此，不斷加強農村社區財務審計工作對促進社會主義新農村建設，構建和諧社會具有重要意義。
二、農村社區財務審計工作的內容
對農村社區的經濟行為進行審計監督，主要分為定期對常規審計項目進行常規審計和對于重要的或者是突發的經濟事項進行專項審計。
1．常規審計的主要內容農村社區常規財務審計事項主要應包括：（1）農村社區年度財務收支計劃及其執行情況；（2）農村社區集體資產的管理、使用和債權、債務、損益情況；（3）上級部門轉移支付資金、物資的管理和使用情況；（4）農村社區集體投資項目的賬目和損益情況；（5）農村社區的集體經濟組織、村民委員會、獨立核算的村民小組的主要負責人任期經濟責任的履行情況；（6）農村社區的集體建設用地的有償使用費收支情況；（8）農村社區的借入資金、代管的集體資金以及“一事一議”資金的提取、管理、使用情況；（9）農村社區財務管理制度與財務公開執行情況。審查有關財務管理制度是否健全，包括通訊費、干部報酬、招待費等具體規定。財務公開方面，審查公開資料是否齊全，公開時間是否及時，干部誤工及招待費是否逐筆公開等。2．專項審計的主要內容除了定期對常規的審計內容進行審計監督外，對于一些重要或突發的財務事項還應該進行專項審計，專項審計的內容主要有對集體土地征用、對農村社區集體經濟組織干部任期、離任等事項進行專項審計。專項審計主要針對的是與社區群眾密切相關的、極其重要的、非常關注的事項實施的審計行為，從而使農民群眾了解重要經濟事項的背景、事實和處理情況，增強農村社區經濟透明度，緩解農村干群關系。以上就是農村社區財務審計工作中應該進行審計的全面內容，但是現如今在大多數農村社區的財務審計過程中，并不能全面地完成，因此，農村社區的財務審計工作總是有漏洞多，不規范等問題。
三、農村社區財務審計存在的問題一直以來，由于農村社區財務因其資金量小，涉及的被審計人員處在最基層，從而容易被一些專業的審計部門所忽視。因此，農村社區財務審計工作存在以下幾方面的問題。
1．農村社區財務審計制度不健全近年來，全國各地普遍推行農村財務委托制度，也就是“村財鎮管”，雖然這一制度對于規范農村財務管理，促進農村經濟發展起到了積極作用，但是這也使得農村社區的財務審計制度存在很多漏洞，有的鄉鎮甚至沒有建立相應的財務審計制度，制度的不健全必然導致集體資金的管理失效，隨意開支的空間較大，民主公開的內容不全，會計處理的規范性不強。
2．農村社區財務審計工作缺乏必要的法律依據做保障目前農村社區財務審計缺乏一套真正屬于自己的法律法規，農村社區財務審計工作還處于無法可依的局面。農村社區財務審計還沒有形成工作制度化、隊伍專職化。在無法可依的情況下，農村社區財務審計工作始終無法定性。在實施過程中，沒有可以依據的實施細則和相關辦法。這必將阻礙農村審計活動的進一步開展，與農村社區集體經濟的迅速發展是相互矛盾的。
3．農村社區財務審計工作執行力度過小各級鄉鎮政府對農村社區審計出來的問題處理不及時、不嚴格，或干脆不處理，束之高閣。通過分析現行的農村社區集體經濟審計模式，我們可以看出由于受到審計機構缺乏獨立性和法定強制力、審計人員素質不高、易受到鄉鎮行政干預等各種因素的制約，導致農村社區財務審計工作的執行力度不夠，從而無法遏制違法違紀等腐敗行為的發生。
4．農村社區財務審計程序不規范、內容不全面大多數鄉鎮對農村社區的財務審計工作沒有制定合理的中、長期審計計劃，更沒有具體的實施方案。而且對于審計的資料和審計后的有關文件沒有規范的送達文書和完整的審計檔案記錄。對審計通知書、審計報告、審計結論、審計取證、審計檔案整理與保存等一系列審計程序沒有作出具體規定或參照國家《審計法》規定執行，審計程序極為不規范。同時，在之前提到的農村社區財務審計的全面內容，大多數農村社區根本就無法完成，僅僅開展的只是財務收支審計，沒有將任期內農村社區基礎設施建設是否完成，村級集體資產是否增值等任期責任目標以及農民關注的熱點事項納入審計范圍。
5．農村社區財務審計人員素質普遍較低，隊伍建設需要加強審計工作的特點決定了審計人員必須具有較為豐富的審計、會計、法律等專業知識，但由于農村社區經濟發展及管理滯后，承擔農村社區經濟會計、審計工作的人員業務素質普遍較低。各農村社區財務收支的審批工作多由村委會主任承擔，村委會主任由選民直接選舉產生，多數不熟悉經濟工作。加之忙于各種中心工作，從而忽略了財務審計工作，工作上側重于“批”、而忽略于“審”。因此審計質量普遍較低，達不到預期的審計效果。
四、加強農村社區財務審計的對策
在開展農村社區建設的工作中，要求鄉鎮一級黨委和政府徹底轉變職能，進一步放活農村經濟政策，向農民提供公共服務，建設一個全新的農村基礎管理組織。這也對農村社區財務審計工作提出了相應的要求，在農村社區財務審計中，要樹立以服務為主，寓服務于監督之中，要堅持以人為本，民本審計的理念，不斷規范財務審計程序，完善財務審計的內容。因此，要做好現代的農村社區財務審計工作，應加強以下幾方面。
1．加快農村社區財務審計立法，規范審計行為，加強法制化建設從目前實際來看，最迫切的需要是出臺一部由權力部門制定頒布的全國性的農村財務審計條例，規范農村社區財務審計的執法標準，把農村社區財務審計工作納入法制化軌道，抓好農村社區財務審計的制度化、標準化、法制化建設，從而真正實現農村審計工作程序化，審計處罰法制化，做到審計監督制度化，審計反饋正常化，確立農村社區財務審計是國家審計的組成部分。各級政府和相關部門應制定相應的農村社區財務審計實施細則和相關辦法，解決長期困擾農村社區財務審計工作的政策問題，使審計工作有法可依，有章可循，嚴格執法，在農村社區經濟發展中充分發揮財務審計的作用。
2．健全農村社區財務審計體系，全面提高審計人員的素質提高審計質量的基礎和關鍵就在于要建立一支政治思想堅定、作風過硬、紀律嚴明、適應農村社區財務經濟變化需要的審計隊伍。農村社區財務審計是一項政策性和專業性都很強的工作，客觀上要求審計人員必須具備較高的業務能力、政策水平和良好的職業道德。為此，要加強對農村審計人員的培訓、考核和監督，達到隊伍建設標準化，業務工作規范化，工作管理法制化，政治思想現代化，從整體上提高農村審計人員的素質。
3．規范農村社區財務審計程序，做到全面審計農村社區財務審計一般包括以下程序：確定審計對象和性質、擬定審計方案和計劃、公示審計公告、進行審計、出具審計報告和結論、處理對接審計結果、審計材料歸檔等。農村社區財務審計執法過程也是行政執法過程，在審計過程中要嚴格根據《行政許可法》的規定，做到依法行政，規范有序地開展農村財務審計工作。同時，不能只對財務收支進行審計，要對農村社區財務所涉及的各個方面進行全面審計，真正達到預期的審計效果。
[關鍵詞]：微觀組織；社區；自我整合
建設社會主義新農村正在成為一個全社會所關注的重大問題。新農村建設不可避免地要回答的問題是：新農村建設為誰而建，由誰來建。按照慣常的思維自然是中央出政策，地方出規劃，基層來組織。但是，伴隨農業稅的免除和鄉村治理體制改革，相當多數地區的農村基層政府與基層組織由于財政經費的缺乏而處于維持狀態，難以承擔組織動員農民、整合資源，進行新農村建設的重任。由此需要重新構造農村微觀組織體系，大力推動鄉村社區民間組織的發育，使之成為新農村建設的重要組織載體。本文將結合中國農村基層組織體系狀況，以湖北省一個鄉鎮的農村社區建設經驗為例，探討農村微觀組織再造與社區自我整合問題。
一、鄉村治理體系中社區民間組織的缺失
在傳統中國，鄉村治理體制是官治與民治的二元并存結構。除征稅征兵以外，國家不直接干預鄉村內部事務，處于孤立分散狀態的鄉村主要依靠民間社會資源進行自我整合。自近代以來，伴隨現代國家建設，鄉村治理體制開始趨于單軌制。一方面，國家將原來散落在各個村落的權力集中為統一的，形成自上而下的單一行政治理體制；另一方面，國家又要將其意志極力滲透到分散孤立的鄉村，促使鄉村社會的國家化。近代以來，特別是1949年以來，中國的鄉村經過社會主義和現代化的改造，建立了覆蓋全國農村的基層政權組織體系。但同時，原有的內生于鄉村內部的組織及其整合機制趨于消失。
自上而下的單一行政治理對于將分散孤立的鄉村迅速整合到國家體系中有其積極意義，但這種整合主要是依靠外部性的國家力量所進行的外部性整合，它在將鄉村和農民帶入國家體系的同時，卻中止或者割斷了鄉村內部農民之間的聯系，發軔于鄉村內部和農民需求并聯結農民的自組織基本不復存在。而外部性國家治理鄉村的體制一旦發生變化，鄉村內部沒有相應的組織來承接和應對大量農村內部公共事務，進行自我整合，由此就會陷于“治理真空”。
而造成單一的行政化治理體制不斷發生變化的重要原因又在于這一治理體制所賴以存在的財政體制。體制是單一的行政化治理達到極致的體制。這一體制存續的基礎就是“政社合一”，即政權組織和經濟組織合為一體。上千萬農村干部（包括公社、大隊和生產隊三級）是由公社集體經濟供養的準國家干部，農村公共事務和公益事業的辦理主要依靠集體經濟的支持。國家依靠這一體制，既實現了國家意志的滲透，又節省了大量的行政成本。當然，它的代價是由農民支付著本應由國家承擔的治理成本，其后果是農民的生產積極性逐漸降低和農民對國家的高度依附。正是基于此，農村改革后，分戶經營體制取代了體制。分戶經營體制提高了農民的生產積極性和自主性，并在此基礎上重新構造了鄉村治理體制，即實行“政社分開”，農村基層實行村民自治。
村民自治是在體制解體并出現“治理真空”時產生的，是農村微觀組織體制的重構。作為村民自治組織載體的村民委員會是村民群眾自治組織。但是，村民委員會及其下屬的村民小組仍然屬于國家管理農村居民的基層組織，仍然屬于一種外部性的制度安排，由此使村和組（大多由公社時期的生產大隊和生產隊改名而生）具有天然的行政地域屬性和服從國家的公共管理功能（從國家的行政管理看，村民委員會又被視之為“行政村”）。在宏觀的單一制下，法定的自治組織與實際的基層行政組織合為一體，并大量承載著自上而下的行政功能，由此使村民委員會及其下屬的村民小組更多地具有行政化的色彩，即它們的主要任務仍然是完成政府交辦的各種任務，而不是基于本社區內部需要的公共事務。與公社體制相同的是，改革后的農村基層治理的經費仍然主要來源于農民。由于包括政府任務在內的公共事務的迅速增多和人員的增加，以各種稅費為主要內容的農民負擔日益沉重，以致達到農民不得不離開土地而“拋荒”和“民怨沸騰”的程度。為此，進入新世紀以后，中央政府決定進行農村稅費改革，并免除農業稅。在這一過程中，還開展了以合并村組、合并鄉鎮、“減人減事減支”為主要內容的鄉村治理體制改革。
稅費改革和鄉村治理體制改革是圍繞減輕農民負擔而展開的。這一改革同公社體制改革之初一樣，又面臨著農村公共事務和公益事業無錢辦、無人管的問題，即外部性治理體制一旦變動，沒有內生的社區組織來承接原由行政化組織所承擔的事務，農村迅速重新陷入一盤散沙的“治理真空”境地。一是村組干部人數大量減少。在中部地區的村，如有2000—3000人，一般規定配村干部5人左右，許多村民小組的組長由村干部兼任。二是免除農業稅費以后，村組基本沒有公用財力，也沒有了從內部獲取資源的體制性渠道。三是村組干部減少后，村組干部更缺乏精力和時間處理本村公共事務。另外，村組干部的報酬由縣一級財政支付，具有“工資化”的傾向，從而更強化了村組干部對上級政府的依賴。所以，農村稅費改革的一個預想不到的后果是行政化治理進一步向村組滲透，而大量基于鄉村社區內部，需要以自治的方式加以處理的公共事務卻陷于無組織依托辦理的困境。這實際也反映了社會主義國家改革中的一個共同性問題，即一旦外部性的行政（黨政）整合機制發生變化或者鏈條中斷后，沒有內生的自組織加以替代，缺乏自我整合的機制。要解決這一“治理真空”問題，必須重新構造微觀組織體系，特別是注重內生的社區民間組織的發育。湖北省楊林橋鎮在農村稅費改革中產生的農村社區建設經驗為我們尋求解決問題的思路提供了經驗性范例。
二、楊林橋鎮社區建設的動因及自我整合機制
湖北省秭歸縣位于長江三峽大壩壩址所在地，是典型的山區，還是國家級貧困縣。楊林橋鎮位于該縣西南部的高寒山區，自然條件差，經濟發展相對落后。近年，該鎮利用興建三峽大壩的機遇，經濟有了相當程度的發展，農村貧困狀況得到很大改善。特別是交通狀況的改善，將長期封閉的山區農民與山外的大市場緊密聯系起來，經濟社會發展對村莊外部的依存度愈來愈高，人們對當地社會公益事業的需求也愈來愈強。但是，該鎮興辦農村公益事業的物質基礎很薄弱，特別是在稅費改革后遇到了新的問題，無法滿足農民對興辦農村公益事業的需求。
為了減輕農民負擔，維護農村穩定，楊林橋鎮貫徹中央的稅費改革政策，從!""&年下半年開始，取消了統一規定的積累工和義務工等籌勞項目以及以資代勞和道路、教育等集資項目，同時進行鄉村機構配套改革。然而楊林橋鎮和全國其他農業地區一樣，農村水利工程、鄉村道路建設、校舍改造等公益事業的辦理出現了新的“空殼化”現象。
首先是無錢辦事，發展農村公益事業的投入嚴重不足，并且正在成為發展投入的一個“盲區”。一方面，取消和減免各種稅費后，加劇了鄉鎮財政的收支矛盾，過去主要依靠向農民收費來維系的農村公益事業發展，現在只能按照“一事一議”籌資籌勞政策規定來辦，由于標準低、數額少，與解決農村公益事業發展問題的實際需要相距甚遠。另一方面，統籌城鄉發展的公共財政體制尚未建立，上級財政轉移支付數額有限，楊林橋鎮各個村轉移支付只有20000多元，支付村組干部的工資后，所剩無幾，根本沒錢辦理鄉村的公益事業項目。其次是無人理事，農村公益事業發展出現了無組織機構管理協調的“治理真空”局面。楊林橋鎮進行鄉鎮機構配套改革，裁減和辭退富余人員，機關工作人員只保留30人左右，撤銷和合并了各種事業單位，這些單位的一些職能被轉并到了鄉鎮和縣直其他單位，但人手、經費都不足，公共服務職能嚴重弱化。同時從2001年下半年開始，為適應稅費改革的要求，楊林橋鎮將36個村304個村民小組合并成14個村84個村民小組，平均每村1800多人，600多戶，一個小組97戶，一個村的村干部不過三五人，平均一人管150多戶。鄉鎮財政既要保吃飯，又要還債務，發展農村公益事業成了出力不討好的事，因而鄉村基層政府和組織缺乏積極性。特別是鄉鎮干部人數大大減少，主要精力只能用于貫徹和完成上級政府布置的任務，根本無力和無暇顧及本地公益事業。
“危機孕育著生機”。當外部性整合“缺位”時，基于鄉村內部和農民需要的自組織力量也有可能產生，并填補“治理真空”。正當當地干部和村民面對“治理真空”一籌莫展時，農民自己組織起來解決自身面臨的公共性問題的活動得以出現，其初始動因便是道路修建。
楊林橋鎮是典型的山區，離秭歸縣城有60多公里，道路沿高山盤繞九曲十八彎，平均海拔1000多米，農戶大多分散居住在山區，原先縣鄉道路沒打通時，許多人一輩子沒有出過大山，農村的道路建設確實困擾了山區里許多代人的出行問題。修路可以說是山區人最為迫切的公共需要。該鎮鳳凰嶺村4組，有個叫鐵爐沖的小自然村，有11戶42名村民，三面環山一面臨崖，僅有一條懸崖上開鑿的小道與外界聯系。兩人相遇，得側著身子才能通過。眼看山下的農民依靠種蔬菜、種烤煙脫貧致富，鐵爐沖的村民卻連喂養的豬都賣不出去。有膽大的請幾個人下山賣豬，可連續有7頭豬滾下懸崖，村民們心都涼了半截。以前由于對國家的依附而產生依賴思想，總是希望上級能撥付經費并組織修建道路。2002年，村組合并后，為數不多的村干部很少光顧該地，更無錢投入，該村成為被“遺忘的角落”。失去依賴的村民只好自發地組織起來，推舉袁學商領頭，連開五次會，最后一次用稿紙寫下修路計劃，各戶簽名蓋章，共同舉手宣誓：依靠自己的力量修路，一年不成兩年，總有一天要修通。22個勞動力，靠賣豬、雞蛋湊起2萬余元，連續3個冬春閑月，投工5600多個，1037天，終于在懸崖上開鑿出一條2公里的山區公路。村民種的烤煙、野菜能運出去了。2004年人均收入達到了3000多元。
受到鐵爐沖依靠村民自己辦理自己最需要的公益事業的啟發，2003年5月，鎮黨委和政府引入當時正流行于城市的“社區建設”的理念，并首先在白鶴洞村進行農村社區建設試點。試點成功后便在全鎮統一推行。2003年7月1日，楊林橋鎮正式開始撤銷運行多年的村民小組建制，組建農村社區。按照“地域相近、產業趨同、利益共享、規模適度、群眾自愿”的原則，全鎮14個村成立社區306個，互助組1034個。每個社區30個左右農戶，設理事長1人，理事2—3人，共“海選”出理事會成員1028人，建立了“村委會—社區理事會—互助組—基本農戶”的新型農村社區自治組織機構。社區理事會在村黨總支和村委會的領導下，以議事懇談會為主要形式，廣泛聽取社區農戶的意見和建議，形成決議，再付諸實施，行使自我教育、自我管理、自我服務、自我發展的職責，“要辦什么，不辦什么，先辦什么，后辦什么”完全由農民群眾自己說了算，實現了真正的群眾當家作主。
從表1可以看出，村民小組延續了時期生產隊的運行機制和管理模式，行政色彩較濃厚。農村稅費改革和合村并組以后，村民小組無法滿足新時期農村公益事業發展的需要，而農村社區與村民小組從服務戶數、事務范圍、產生方式、工作方式、責任指向和報酬的有無等方面都有很大的區別。楊林橋鎮楊林橋村村支書王太富說：“以前當組長，是村委指派的，上頭要你干什么，你就干什么；現在當理事長，是海選的，每件事都是老百姓自己坐下來協商好，干的都是農民想干的。”“以前的村干部就是處亂子（解決民事糾紛）、收款子（收農業稅）、刮娃子（抓計劃生育），根本沒有精力想發展。現在從小事中解放出來，能考慮大事了。”
表1：楊林鎮農村社區與村民小組的區別
數量87個306個
戶數97戶/組30戶/社區
產生方式村委會指派村民投票選舉
報酬由村提留提取無報酬或項目獎勵
工作方式行政命令方式協商肯談方式
事務范圍上級任務為主本社區事務
責任指向向上級負責對村民負責
村民自治的主體是村民。但是，長期以來，自治的組織載體單一，主要是依靠村民委員會和村民小組，而村和組的行政功能較強，村民廣泛參與公共事務缺乏必要的組織載體。楊林橋鎮通過農民自組織農村社區這一載體，重新構造農村微觀組織，深化了村民自治的內涵，突出農民參與，建立起“大家的事情大家辦、大家的事情大家議”的活動機制。白鶴洞村25社區于!2004年6月10日就農網改造問題共同討論并定出的一套方案是：（1）每戶集資15元，選一人負責經營（師傅吃飯每人一天一頓5元的標準，由集資中開支，煙在外，給師傅煙時，必須要有證人）。（2）不交錢的獻出桿子一根（7米長、粗一尺二，大葉春木不要）。（3）不夠用的錢大家補，用不完的退到農戶，做到不存不掛。不上工的付多做工的每天20元。社區理事會根據村民的需求開展社區服務活動，如民事調解、舉辦科技培訓活動、提供經濟信息等，自發投入大量人力和物力，使過去很多不通公路的地方打通了道路，農家生產的無公害蔬菜和糧食可以運出山外，有力地推動了農村經濟和農村社會事業的發展。據不完全統計，楊林橋鎮各社區2004年興辦基礎設施25個，集資12496元，投工51155個，維修公路492公里，新修公路49.8公里，同時也減少了投入成本。響水洞村13社區王太成說，他們自發在海拔800米的山上修路0.5公里，集資和投工共花費1600元左右，而政府按照這個標準修路則至少需要5000元。近年，社區的飲水、供電、通訊達到了很高的水準，小農戶與大市場有機地連接起來了。
社區在為農民參與提供組織平臺的同時，也建立起相應的行為規則，從而形成社區自我整合的機制。這一機制的基礎是利益共享。農村社區發軔于當地居民最迫切的修路需求，正是道路修建后社區成員可以共同受益，才促使社區成員自愿投資投勞，沒有感到這是額外的“負擔”。社區自我整合機制的活動原則是商議共識和公共輿論。社區要辦的事由社區成員共同討論，對于討論通過的事，雖然允許有少數人不同意或不愿參與這種情況出現，但這些“反對者”也面臨著利益和道德的雙重壓力。響水洞村13社區王太成說，他們自發在海拔800米的山上修路，當時討論集資，規定“摩托車10元，拖拉機50元，自行車5元，人均3元”，集資方案拿出來以后，80%-的人同意，只有20%-的人不同意。但是村社區是熟人共同體，20%-的人面臨公眾輿論壓力，別人在修路，自己不修路，以后走在別人費錢費力修的路上怎能心安理得呢？王太成說，后來這部分人也參與到集資建路中來，或者以其他方式為自己的“過失”進行補償。
民間性的社區組織還為整合各種資源提供了開放性平臺。現階段的農村處于大流動和大變動之中，一個重要趨勢就是大量農村精英外流，但這并不意味農村組織資源完全枯竭。關鍵在于開發和利用。由公社體制沿襲下來的村組體制是與戶籍制、土地承包制相伴隨的。行政化的村組體制只是將村組干部作為領導者和組織者，其他民間精英往往被排斥在外。傳統的村組體制打破后，實行社區體制，則有助于將各種民間精英吸納到社區組織中來，豐富農村組織資源。一是市場經濟發展中的各種“致富能人”得以進入社區理事會，成為主事者和社區致富的帶頭人。楊林橋社區理事會的會長有相當一部分是近年跑運輸，種蔬菜、魔芋、烤煙的能人。以往，他們只是考慮自己的利益，但當他們進入社區組織中心以后，道德榮譽感促使他們考慮社區共同富裕的問題。他們通過傳授技術，帶動社區成員種植經濟作物，帶來更大效益，實現社區整體“共贏”。二是由城鎮返鄉居住的人得以進入社區理事會。這部分人在村組體制下根本沒有進入社區組織中心的可能。實行社區體制以后，他們以居住者的身份參與社區活動，并以其特有的見識、權威和資源在社區內發揮主導性作用。
三、楊林橋鎮社區自我整合的效能與啟示
楊林橋鎮以民間性的社區組織建設，重新構造農村微觀組織體制，解決農村公益事業辦理難的問題，填補了外部整合“缺位”和“治理真空”，取得了初步成效。與傳統的村組體制相比，其成效及其對當前新農村建設的啟示主要表現為以下幾方面。
第一，要變動員式參與為主動性參與。20世紀以來，伴隨國家政權建設和外部性整合，成為唯一整合力量的是對農民的外部性動員。這種動員式參與的直接后果是培育了農村社區和農民對外部力量的依從性和依賴性。一旦外部整合發生變化，農村社區內部就有可能無所適從。這種“等、靠、要”的思想已深深浸潤在廣大農村干部與村民之中，在新農村建設中也處處可見。如新農村建設本來是為農民而建，但許多農民卻無動于衷，認為只是政府行為或者“政府政績”。楊林橋社區建設的突出功能是將“政府要”變成“我自己要干”。社區事務來自農民需求，社區治理由農民討論，農民通過社區組織平臺創造自己的幸福生活。
第二，要開發農村內部的組織資源。在20世紀的外部性整合過程中，鄉村組織基本上都是由國家自上而下建構和延伸的，這一組織體制是適應于國家對鄉村資源的汲取和社會改造的。而在當前的新農村建設中，國家由向農村汲取資源轉為支持農村發展，大量的資源將輸入農村。但是，自上而下的輸入不可能窮盡農村所有事務，更不可能由政府包辦一切。如在道路建設中，中央、省、市、縣財政主要用于主干道的建設，而農戶與主干道連接的“最后一公里”也是“關鍵的一公里”，卻得由農村自我負責。在新農村建設中，會產生大量農村內部事務。這些事務需要相應的組織加以處理，傳統的縣、鄉、村、組的行政一體化組織體制顯然已不適應這一要求。楊林橋社區建設正是在這一背景下產生的，也為新農村建設中開發農村內部的組織資源提供了有益的經驗。
第三，要節省鄉村治理成本。20世紀以來，鄉村治理體制之所以不斷發生變化，一個重要原因就是外部性整合的治理成本過高。這一治理成本是多方面的，包括財政成本、行政成本和心理成本。單一的行政治理并不都是為了從農村汲取資源，有的的確是為農村發展謀取利益，但是，單向度的行政吸納資源的方式將被吸納者排斥在外，使他們將無論何種政府行為都視之為外在于自己的“負擔”或者與自己無關的“公事”。楊林橋社區建設的重要經驗是在構造農村微觀組織的同時，重新構造著農民的治理成本意識。大家的事大家辦，大家的財大家管，調動了農民投資投勞的積極性和主動性。盡管為修路，他們的集資集勞早已超出政府設定的限制，但是農民并沒有感到這是不可忍受的“額外負擔”。因為投資投勞是為自己謀求福利，并直接接受投資投勞者對全過程的監督。
社區的概念原本就來自鄉村，其核心精神是形成具有共同的認同和歸屬感的生活共同體。這種共同體的基礎是共同體成員的公共需求，并主要依靠社區自身的力量進行整合。但長時間以來，由于單一的行政化治理，社區的理念未能進入鄉村。楊林橋鎮率先將社區的理念引入鄉村治理中，并以社區體制重新構造農村微觀組織體系，對于構建鄉村自我整合機制具有重要啟示性意義。
一、xx市新農村社區建設情況
(一)立足市情，確立建設重點。緊密結合市情，xx確立了本地特色的新農村建設五個重點。一是工礦所在地新農村社區建設。分煤礦所在地和產業集聚區內兩種類型。煤礦所在地新農村社區建設側重于凈化、硬化、綠化、亮化、美化，創造良好的人居環境，實現企地融合發展、共建共贏。產業集聚區內的新農村社區建設，則按照產城一體、產城融合、以產促城的理念，與產業集聚區統籌規劃、共同建設。目前，7個煤礦所在地社區基本建成(有兩個煤礦所在地不宜建設社區)。二是采煤沉陷區居民安置地新農村社區建設。隨著煤炭的不斷開采，xx沉陷面積越來越大，目前已有9個鄉鎮53個行政村176個自然村因采煤沉陷。搞好采煤沉陷區搬遷安置工作關系老百姓的切身利益，是xx迫切需要解決的一大難題，也是xx最大的民生問題。該類新農村社區建設側重于交通方便、生活便利、設施完善、管理有序、生態良好。
現已建成形成規模的沉陷區安置社區6個，處在起步建設中的7個。三是旅游景點所在地新農村社區建設。結合旅游開發，將景點所在村與景點統一規劃，共同建設，實現新農村與旅游景點相協調、相配套、相融合、相促進。4個旅游景點社區正在加緊建設中。四是鄉鎮政府駐地新農村社區建設。圍繞宜商、宜業、宜居的目標，充分發揮鄉鎮政府駐地政治、經濟、文化中心優勢，將周邊村納入鎮區規劃，提高鄉鎮政府駐地綜合承載能力和輻射帶動能力，承接農村勞動力轉移，建設現代化小城鎮網絡。xx市酂城、李寨、陳集、王集、高莊、太丘、黃口、順和、臥龍等一批現代化小城鎮社區建設在短期內取得了十分明顯的成效。五是一般村村莊整合建設中心村。科學規劃，合理布局，對一般性村莊整合并點，建成一個個交通便利、生活方便、設施完善、環境優美的中心村，推進農村社區化、城鄉一體化。順和鄉高平房社區、太丘鎮黃橋社區、臥龍鄉渾河社區等一大批中心村象雨后春筍般紛紛拔起。
(三)創新機制，搞活建設方式。xx市新農村建設五個重點，在建設側重點上各不相同，在建設方式上也采取了靈活多樣的形式。主要有工農共建、部門幫建、民企助建、村民聯建、市場促建等五種類型。一是工農共建。工礦所在地和采煤沉陷區居民安置地的新農村建設與煤礦企業緊密相聯，xx市五個重點新農村建設思路得到了永煤、神火兩大集團的關注，他們認為該思路可以有效解決煤礦企業多年想干而干不了的事情，可以有效解決企業與地方群眾溝通難、沉陷區居民搬遷難等長期不解的難題。在基礎設施和配套服務設施建設投資上形成了鄉村1/3，市1/3，工礦企業1/3的工農共建共識。二是部門幫建。發揮市直部門聯系面廣、門路多等優勢，深入開展新農村建設部門幫扶工作。xx市向新農村社區派駐了市直部門幫扶工作隊，發揮了很好的幫扶作用。據不完全統計,今年以來,xx市通過部門支持新農村建設的資金累計已超過14000萬元。三是民企助建。充分發揮民營企業作用，鼓勵民營企業家為新農村建設做貢獻。目前已有60多家民營企業積極參與了新農村社區建設。如，華星集團投資50萬元支持了李寨鎮政府駐地社區道路建設，投資30多萬元為十八里鎮李窯村安裝了高桿路燈100套;小龍人教育集團投資16萬元為芒山鎮陳樓村修建了水泥路;中州棉業公司幫助酂城鎮酂東社區實施了舊房改造及基礎設施建設等。四是村民聯建。由村民民主選舉成立新農村建設理事會，由理事會具體負責工程預算、組織招標、資金籌集、質量監管等，所有程序公開透明，村民明明白白。如，城廂鄉沱濱社區，由新農村建設理事會公開招標施工企業、監督進料、監督質量等，農民按成本價住房，大家十分滿意;酂城鎮政府駐地社區建設中，通過新農村建設理事會全程參與，農民達成了一致意見，舊村拆遷和新社區建設十分順利。臥龍鄉渾河社區、太丘鎮黃橋社區、新橋鄉朱樓社區等，都是通過理事會管理實現村民聯建的好典型。五是市場促建。即通過市場化運作建設新農村。按照群眾有利益、政府有收益、開發商有利潤、社區有形象的原則，積極探索市場化運作方式，引入經營城市的辦法，由新農村建設理事會參與，將新農村社區建設推向市場，調動各種力量投入新農村建設。
(四)尊重民意，制定扶持政策。為強力推進新農村社區建設，市委、市政府研究出臺了一系列含金量很高的扶持政策，涉及財政、土地、稅費、金融、待遇等方面。一是財政政策。市本級財政每年都安排一定比例的專項資金用于新農村社區基礎設施和配套服務設施建設。今年市財政預算新農村建設專項資金2880萬元，較上年增長20%。二是稅費政策。新農村社區建設產生的稅收，地方留成部分的50%以專項撥付的形式用于社區基礎設施和配套設施建設，與社區建設相關的質檢費、實驗費、避雷檢測費、主體結構檢測費、屋面防水檢測費等，相關職能部門全部免收，并積極提供優質服務;到新農村社區建房或購房的農戶，舊宅基拆除復墾成耕地后，市國土部門、房管部門免費為其辦理相關土地使用證、房產證。三是土地政策。開展農村土地綜合治理，在拆舊建新中置換出的建設用地指標除保障新農村社區建設用地外，富余指標轉讓后收益全部用于整治村新農村社區基礎設施、服務設施建設，以及對農戶的拆遷補償等。三是信貸政策。在新農村建設中符合貸款條件的，市政府協調金融部門給予小額貸款支持。今年以來，已發放新農村建設小額貸款9000多萬元。四是待遇政策。入住新農村社區的農民可登記為城鎮居民戶口，實行雙重戶口(農村戶口、城鎮戶口)政策。保留原承包土地，享受農村計劃生育政策和國家惠農政策;在養老保險、子女入學、最低生活保障等方面享受城市居民待遇等。
二、存在的制約因素和問題
在調研中發現，xx市新農村社區建設還存在一些深層次的制約因素和問題：
(一)農戶之間的現有經濟基礎差別影響新農村社區建設進程。除急需建房戶外，由于戶與戶間經濟基礎差別很大，富裕的農戶搬入新農村社區熱情很高，較窮的農戶短期內很難向社區集中。
(二)現有的大量新建樓房影響新農村社區建設進度。近年來，富裕起來的農民建房積極性很高，由于缺乏規劃和管理，新建房屋秩序十分混亂，同時出現了大量的沿路建房、村外建房現象，特別是在市南鄉鎮，這種現象占到50%以上，這些農戶讓他們搬遷到規劃區建房難度很大。
(三)有限的建設用地增減掛鉤指標限制了新農村社區的快速發展。上級每年下達的建設用地增減掛鉤指標有限，很難滿足新農村社區快速發展的需要。
(四)建設資金不足成為新農村社區建設的制約瓶頸。新農村社區建設是一個龐大的系統工程，需要大量的人力、財力、物力，市財政每年預算的新農村建設專項資金十分有限，工業支持農業、城市帶動農村的能力十分有限，單純依靠農民自身建設新農村存在相當大的難度。
(五)各部門支農項目投入機制不協調。近年來，國家、省不斷加大對農業、農村的投入，但這些投入是通過多個部門、多種渠道下達的，由于沒有一個正式機構進行統籌管理、協調安排，存在各自為戰、效率偏低現象。盡管xx市近年來一直在努力做好項目整合工作，由于部門利益十分嚴重，整合效果很不理想。
三、意見和建議
(一)樹立短期造局，長期建設的思想。短期內，新農村社區要規劃好，啟動好，著力完善規劃區內基礎設施和配套服務設施，創造優越的生活條件和環境，形成強大的吸引力。新農村建設具有長期性、復雜性、艱巨性的特點，要做好打長遠丈、打攻艱戰的思想準備，鼓勵具備條件的農戶率先搬進新農村社區，不搞一刀切，走典型帶動、循序漸進的路子，逐步把xx市新農村社區建設引向深入。
(二)深入開展農村土地綜合整治工作。建設新農村社區，將多個行政村整合集聚到一起，用地問題是最大的瓶頸難題。要將新農村社區建設與占一補一的農村土地綜合整治工作緊密結合，同步推進，為新農村社區建設置換充足的用地空間。
關鍵詞：自主治理；農民合作經濟組織；比較
1 什么是自主治理理論
當代公共選擇學派和公共經濟學的代表人物埃莉諾•奧斯特羅姆在大量實證案例研究的基礎上,開發了自主治理理論,并由此成為歷史上第一個獲得諾貝爾經濟學獎的女性。自主治理理論集中體現在奧斯特羅姆1990年的著作《公共事務的治理之道》之中，核心內容包括三個方面。首先，她指出傳統的分析公共事務的理論模型主要有三個，即哈丁的公地悲劇（1968）、dawes等人的囚徒困境（1973，1975）以及奧爾森的集體行動邏輯（1965），但是他們提出的解決方案不是市場的就是政府的，而且得出的結論往往是悲觀的，她指出當前解決公共事務問題的或者以政府途徑（利維坦）為唯一或者以市場途徑為唯一的途徑是有問題的；然后，她通過對制度供給、可信承諾和監督這三個難題的分析，認為沒有徹底的私有化，沒有完全的政府權力控制，公共池塘資源的使用者可以通過自主治理的方法來解決。第三，通過分析分布在世界各國的具有代表性的案例,包括瑞士和日本的山地牧場及森林的公共池塘資源,以及西班牙和菲律賓群島的灌溉系統的組織情況等等,奧斯特羅姆總結和界定了其中八項原則。
2 我國農民合作經濟組織的形成與現狀 1 我國農民合作經濟組織的形成
1978年后，以家庭聯產承包經營為基礎的雙層經營體制的確立，使得傳統集體經濟組織基本瓦解，但由于農業本身的特性，農民不組織起來是不能適應市場經濟發展的。因此，中央根據日本等先進發達國家的經驗，決定了走合作化的道路。以此為背景，我國農民開始走上了合作化之路，在演進過程中，逐步形成了當前農村社區合作經濟組織和農民專業合作經濟組織這兩種模式。
（1）農村社區性合作經濟組織。
農村實行家庭聯產承包責任之后，中央要求對人民公社實行政社分設改革，建立鄉村地區性合作經濟組織。同時，在相當于生產大隊的的范圍內設立村，成立村民委員會，在原生產隊的基礎上又成立了村民小組。在村民委員會和村民小組的層次上又設立了村、組的社區性合作經濟組織來承擔村組的行政和經濟職能。由此形成了兩種不同層次的農村社區合作經濟組織體系。
農村社區合作經濟組織源于人民公社體制，是對人民公社體制的替代，因此殘存了一些人民公社體制的特征。農村社區合作經濟組織做為一個經濟組織，不僅具有經濟組織職能，還具有政權組織的職能。正是由于這一特征，我國農村社區合作經濟組織普遍存在產權模糊、組織目標不明確等問題。
（2）農民專業合作經濟組織。
農村實行家庭聯產承包責任之后，隨便市場化進程的逐步推進，我國已經開始出現大批專業化的農戶，但是由于農民在流通領域里討價還價的能力很弱，所以在市場經濟中處于被動地位。在市場機制的作用下，一些農民聯合起來共同參與市場競爭，逐步形成和發展成為現在我國農民合作經濟組織的另一種模式即農民專業合作經濟組織。農民專業合作經濟組織相比農村社區性合作經濟組織而言建立起了比較明晰的產權，但由于大多在政府、龍頭企業或農村能人的推動下成立，并實際處于其的控制之下，仍然無法形成有效的監督管理機制。 2 我國農民合作經濟組織的現狀
雖然自從上個世紀80年代以來，我國政府大力推行農民合作經濟組織，然而由于社區性合作經濟組織和專業性合作經濟組織自身存在的問題，合作化程度卻很低。根據農業部門提供的數據，我國參加組織的農戶僅占鄉村農戶總數的9.8%，不僅遠遠低于歐美日等發達國家90%之上比率，也距巴西、智利等國80%的比率甚遠，甚至印度、孟加拉、斯里蘭卡等亞洲國家入合作經濟組織的農民也占30%-60%。
如何解決我國農民合作經濟組織存在的問題？奧斯特羅姆的自主治理理論給出了一個很好的解決辦法。她認為在沒有徹底的私有化，沒有完全的政府權力控制，公共池塘資源的使用者可以通過自主治理的方法來解決。這恰恰符合我國農民合作經濟組織的現狀，政府、龍頭企業或農村能人不能代表集體的利益，而只有農民自身才可以代表。自己的東西自己做主，自己的利益自己來把握，這樣才能激發農民的熱情，建立起有效的監督和管理機制。因此我國農民合作經濟組織應該走自主治理的道路。
3 中外農民合作經濟組織在自主治理方面的比較
目前國外的農民合作經濟組織主要有以美國為代表的專業性合作經濟組織和以日本為代表的綜合性合作經濟組織這兩種模式。無論哪一種模式，都建立了良好的自主治理機制，這也是這些外國農民合作經濟組織獲得成功的重要原因。奧斯特羅姆在其的著作《公共事務的治理之道》之中總結出了長期有效自主治理的八項基本原則。筆者將這八項基本原則概括為產權明晰、集體參與、有效的監督和管理機制以及外部對組織權最低限度的認可四個方面。下面就從這四個方面來將我國的農民合作經濟組織與國外的這些組織做一個比較。
（1）產權明晰。我國社區性合作經濟組織本應為集體財產集體所有，但實際卻是大多由少數人占有和支配，造成產權模糊不清。而專業合作經濟組織由農民自愿入股組建起來，本應建立了明晰的產權機制，而實際情況卻是由于許多地方政府強烈的推動發展的動機，主張主要農民愿意加入就可加入，造成很多合作組織成員在加入時無須繳納股金，這樣產權就模糊不清。與此相比，美國的專業性合作經濟組織是嚴格由成員投資入股成立，因而產權非常明確。而日本的農業協同組合則是由農民建立的帶有半壟斷色彩的龐大組織體系，不僅包括基層和縣級組織，還有全國農業協同組合聯合會，具有一定的政治地位。日本農業協同組合產權歸全體成員所有，也非常明晰。
（2）集體參與。這里指的集體參與是指組織的成員都可以參與組織章程、規則等重大事項的制定和修改。我國社區性合作經濟組織與村黨支部和村民委員會融為一體，具有黨和政府在農村的最基層組織機構的性質，農民自然無法參與制定和修改各項規則。我國的一些專業合作經濟組織（主要是由財政部支持的）已經建立了一人一票的表決機制，但大多的合作組織農民并未真正享有表決權，一般成員基本隨大流。有些直接由管理層決定，還有的實行一股一票制，這樣股份占大頭的龍頭企業或農村能人就能通過這樣控制合作組織。美國的專業性合作經濟組織規定任何社員都有一票表決權，只有少數合作組織規定在“一人一票”的基礎上安排一些額外票，但為了防止有些人利用額外票謀取私利，法律還對此作出了限制性的規定。日本的農業協同組合則是通過全體成員參加的組織員大會來行使組織員自己的權利，決定農協的各項方針和重大事項。
（3）有效的監督和管理機制。我國社區性合作經濟組織由于是小數人占有和支配集體財產，農民的投票權行使起來比較困難，無法形成有效的監督機制。領導者可以隨意處置集體財產，管理也不科學。我國專業合作經濟組織大多成立理事會做為合作組織的決策中心，但理事會成員受到政府、龍頭企業或農村能人的影響較大，也無法形成有效的民主決策機制，也無法對合作組織的經營管理進行有效監督。而美國的專業性合作經濟組織實行民主管理和平等合作，合作組織成員從普通的農場主到董事長，都是從事農業生產的勞動者，董事會聘請專門的公司經理來管理組織的日常事務。而董事會是組織的管理機構，由組織成員民主選舉產生，使之代表全體成員的利益。日本的農業協同組合有理事會和監事會來對組織進行管理和監督，理事長的權力是由全體成員參加的組合員大會賦予的，而監事會成員則是有全體成員以無記名投票方式來產生，這樣就保證了合作組織可以代表全體成員的利益，組織的各項活動也受到了監事會的有效監督。
（4）外部對組織權最低限度的認可。這是指組織成員自己設計制度的權力不受外部政府權威的挑戰。我國社區性合作經濟組織同與村黨支部和村民委員會融為一體，自然受到政府部門的制約。而專業合作經濟組織雖然是獨立的組織，但不管是其成立，還是建立之后的管理和經營，都與地方政府脫不了關系，自主性大打折扣。美國的專業性合作經濟組織的規章制度則是由全體成員民主協商完成，并且美國國會于1922年就已將專業性合作經濟組織從謝爾曼托拉斯法中豁免出來。而日本政府則是通過對農業協同組合大量的支持和幫助來保證自己農業政策的貫徹和執行，農協的制度安排是由全體成員參加的組織員大會來制定。
4 初步的政策建議
為何我國的農民合作經濟組織難以形成有效的自主治理機制？筆者認為原因主要在于政府過多的干預。我國實行的是生產資料公有制，土地等生產資料歸國家所有，因此政府干預甚至直接管理農民合作經濟組織從理論上來說是合適的。然而，正是政府的過多干預，造成了我國農民合作經濟組織效率低下，發展緩慢。改革開放以來，我國農村的經濟體制發生了翻天覆地的變化，相應的管理體制也應該隨之而改變。只有轉變政府職能，建立真正農民自主治理的機制，我國的農民合作經濟組織才能順利發展下去。我國政府可以從以下幾個方面出發來促進農民合作經濟組織的發展。
（1）首先必須要保證農民的自主治理權力。對于社區性合作經濟組織，應從與村委會、黨支部等基層黨和政府組織混合的狀態中脫離出來，變成一個獨立的組織，同時農村基層政府應變管理為服務，將管理權交給農民。而對于專業合作經濟組織，應大力宣傳和貫徹《農民專業合作社法》，該法突出了農民的主體地位和農民對合作組織的民主管理，明確了農民專業合作經濟組織的市場經濟地位。同時，地方政府不應再根據自身意愿來干預專業合作經濟組織的管理，并對龍頭企業或農村能人控制合作組織進行嚴厲的制止。
（2）其次是提升農民自主治理意愿。保障了農民的自主治理權力，合作經濟組織要想發展，還應有農民的自覺參與。目前我國的社區性合作經濟組織和專業合作經濟組織的農民成員自主治理意愿都很低，主要是因為自身主體地位得不到保證和沒有形成完善的利益分配機制。我國政府應引導合作經濟組織形成完善的利益分配機制，將按勞分配和按資分配相結合，分配時向農民傾斜。
（3）另外還應提高農民自主治理的能力。無論是社區性合作經濟組織還是專業合作經濟組織，要想持續順利發展下去，組織成員應有一定的自主治理能力。而目前我國農村現有勞動力的素質普遍比較低，因此政府應加強對現有農村勞動力的教育與培訓，開展一些專門針對合作組織成員的短期培訓。同時在一些大學和科研機構開展相應的研究活動，對農民的自主治理提供理論支持。
（4）同時政府還要加大扶持力度。第一要加大財政扶持力度。每年應拿出一定的資金來支持合作經濟組織的發展，同時給與合作經濟組織一定的稅收優惠，減輕其的負擔。第二是加強金融支持。我國的農民合作經濟組織普遍存在資金不足的困難，各級金融機構應放寬對其的貸款限度，同時培育小額貸款組織，規范和引導民間借款。第三，地方政府應積極幫助解決農民合作經濟組織在經營管理中遇到的一些實際困難，并加大技術支持力度。
［1］郭翔宇．農業與農村經濟發展研究［m］.北京：中國農業出版社，2007.
歷史成就是肯定過去的指標，也是進一步發展的起點。中國憑借奇跡般的發展速度，在各方面都取得前所未有、舉世矚目的成績。幾十年來，中國財政教育經費占GDP的百分比不斷增長。從1978年到2012年，中國GDP總量增長了100多倍。從國家財政性教育經費占GDP收入的比重及其增加情況看，中國教育投入增長速度高于GDP增長速度，中國教育投入的增長速度更大一些。這樣的發展速度即使扣除物價上漲因素也是非常驚人的。這既是經濟發展的偉大成就，也是教育投入的成就。教師的人力資源儲備在不斷地豐富。近年來，在中國學齡人口（小學、初中）存量下降的推動下，反映教師人力資源儲備的重要指標———師生比呈現出上升趨勢。統計顯示，1995年普通小學百名學生擁有教師數量為4.29，而2012年則增加至5.76。普通初中2012年百名學生擁有教師數量達到7.36。普通高中2012年百名學生擁有教師數量為6.46。改革開放30多年來，中國學生入（升）學率也呈現出上升曲線。無論是從小學入學率，小學升初中，初中升高中，還是高中升大學，中國學生入（升）學率都在持續增長。上世紀90年代大學生入學比例較低，到2000年出現一個快速增長，高中升大學的比例占到73%（包括大專），2012年這一比例為87%。值得一提的是，當高等教育大眾化以后，就業率不如從前，這可以看成是高等教育發展中的問題，也是高等教育發展到一定階段的一個客觀后果。快速發展也帶來一些問題，外國二三百年分段經歷、分段化解的問題，如農民失地、工人失業、社會失穩、結構失衡、環境失序，中國要在二三十年之內同時面對和解決。這增加了我們解決問題的難度，面臨前所未有的挑戰。長久以來，我們只關注了城鎮化給教育與城市社會帶來的挑戰，如大城市入學壓力（北、上、廣等一線城市尤其明顯）、農村教育小規模學校生源不足、留守兒童流動兒童問題，大城市流動人口給城市生活帶來的問題等。但農村教育城鎮化給農村社區帶來哪些問題？這個問題很少為教育學者所關注。我們的教育和社會發展是不同步的。農村教育城鎮化的指標，一般是用人口（在城鎮有一定居住年限的人口所占的比例）。按照這個指標，完全可以認為在城鎮上學的學生已經城鎮化了。現在的學齡人口會有這樣的流向，即流向鄉鎮、縣城及城市學校。越低端流向越復雜，這給教育治理帶來很大問題。這種現象其實從上世紀70年代就開始了。農村小學在上世紀六七十年代達到高峰，以后是下降的，到2012年，小學下降85%，初中下降89%，下降數量數字相當驚人。沒有學校的農村社區的學生都上移了（流向鄉鎮、縣城及城市學校）。教育城鎮化帶來的問題遲遲沒有得到梳理，又引發了一系列的問題。
二、農村教育城鎮化的動因分析
教育城鎮化對農村意味著什么？持續的教育城鎮化的動因是什么？首先是城鄉生產率與生活條件差序。勞動力流動一般是從勞動生產率較低部門流向勞動生產率較高的部門，農村勞動生產率較低，而城市勞動生產率較高，所以農村勞動力流向城市是趨勢，也是客觀存在。農民工進城都是看到勞動生產率，但沒有考慮生活條件。如果他有能力負擔生活，就可以把孩子接到城里，即不存在留守兒童的問題。當然，也有一定比例的人是為了追求城市生活。從總體上看，動因是不完整的，不能兼顧勞動生產率與生活條件。其次是城鄉教育質量差序與優質師資流動。這個問題可以從三個方面說明：
一，作為客體性教育要素農村學校辦學條件的相對落后。城鄉教育質量差異嚴格意義上表現為府際差異。由于近年來，教育整體發展速度較快，而農村學校辦學條件更新速度則明顯滯后。當前，很多農村學校的硬件條件已經不能滿足新的教學要求，有些學校甚至教學基本用品短缺，沒有電腦和必要的實驗用品，也缺乏音體美等小科所要求的教學器材。在西部某些農村地區，飲水困難一直困擾著當地學校。隨著校舍建筑年限的增加，一些學校校舍陳舊，出現了新的危房。從縣域教育發展看，村級學校、鄉鎮學校、縣城學校辦學條件差異較大，縣域辦學條件的府際差異較大，也加劇了農村義務教育質量的府際差異。
二，作為主體性教育要素農村師資的逆級差流動。中國教育有三個階段：從無到有、從有到優、從優到特色。城市教育追求特色、農村教育追求優質最核心的指標或影響因素是教師。中國出現一個城鄉教育二元格局，簡單二元很好辦，分層二元很麻煩，帶來一些更加難以解決的問題。在教師職稱評定方面存在大中城市與縣域教育的差異；縣域內，縣城、鄉鎮和村屯之間也存在很大差異，這種城鎮傾向的政策環境導致教師的逆級差流動。從教師素質來看，府際之間差異很大。
三，作為追趕性要素農村教育資源實際效率低下。近年來，雖然農村教育資源投入有所增加，但按照高質量教育的要求，農村教育資源總量仍然明顯不足，農村教育資源的缺乏程度和使用效率府際差異明顯。中國許多資源分配是從行政級別展開的，省會城市問題不大，之后還存在一個梯度分配，教育質量呈現梯度特點，教育的質量會拉扯學生去選擇向城鎮流動。縮小城鄉教育差異，不能讓城市降低發展速度，只能是農村教育加快發展速度，農村教育發展在于效率。由于資源使用效率低下，造成農村學校質量在追趕效率上處于劣勢。基于以上的分析，我們可以得出一個基本判斷：農村義務教育自身面臨的教育資源有限；教育資源使用效率低下。最后，高等教育資源的政策分配差序。高等教育資源多分布在城市，在城鎮水平更高的地區，高等教育資源特別是優質高等教育資源比較集中。寒門要想出才子，現在有很多人希望走異地高考的道路。如果異地高考全面放開，高等教育資源聚集且高等教育入學機會競爭力小的地方就會有更多的人口涌入。人口涌入會進一步提高這些地區城鎮化和教育城鎮化的程度。這種由教育帶動的城鎮化給城市和農村都帶來了極大的影響。
三、農村教育城鎮化的社區代價
學生到了城鎮之后（學校撤并之后）農村會有什么代價呢？秦玉友認為，農村教育城鎮化的社區代價首先表現在農村社區與學校疏離感增加。當學校“在那里”時，學齡前兒童和家庭也未必總到學校里去，但是他們感覺到學校“在那里”，與自己沒有“距離”；村莊沒有學校后，學校成為學齡前兒童陌生的、未知的世界；學校逐漸變成社區成人的一段童年回憶，當下的學校不再為他們所熟悉。其次是農村社區居民交流頻率降低。在信息時代，農村社區的平面化互動（如茶余飯后的室內外小聚聊天等）特性因為現代娛樂方式（如看電視、上網等）的流行而日漸式微。農村學校作為其所在社區農村居民交流的重要內容，對維系農村社區居民的平面化互動發揮著重要作用。農村教育城鎮化對當前因現代性沖擊而逐步弱化的農村社區的平面化互動是一種釜底抽薪式的打擊。農村社區與學校的儀式性聯系被切斷，農村社區交流頻率降低。現在孩子在城鎮上學，導致農村人口之間交流減少，農村社區對學校的狀況缺乏了解，不能與學校同時態互動，社區了解的學校事件都是過去時的，農村社區因為對學校事件了解的時態滯后性而缺乏與他們的同時態心理共鳴。最后，農村社區文化正向引導功能受阻。從主動影響意義上看，假設農村學生當前就讀學校想對被撤并學校所在的農村社區進行文化引導，由于與農村社區的距離原因，它也難以像之前農村社區學校（被撤并學校）那樣方便地承擔傳承社區傳統文化、抵御和過濾不良文化、吸收和整合外來文化的功能。學校撤并后，學校時間制度的潛在規訓機制對農村社區生活的影響漸趨消失。當前農村青壯年文盲所占比極小，農村學校在掃盲工作中承擔的任務越來越小，但它承載了文化傳播的作用，對農村文化具有正向引導功能。值得一提的是，農村學校培養學生“書寫”交流能力等傳統功能減弱，手機、微信、QQ等現代信息工具使人們交流對文字使用的依賴削弱，導致教育和知識在現在農村生活中地位弱化。傳統功能減弱給人們以學校文化傳播作用與正向引導功能也在減弱的錯覺。從被動意義上看，農村社區的學校可以通過“場式影響”對農村社區發揮文化影響。當然，學校的“場式影響”效應最容易受學校撤出的影響。學校與學生不在場，學校的“場式影響”效應消失了，許多社區居民在言行上失去環境約束，言行的有意識注意程度和文明程度都可能降低了。無法否認的是，只要學校在，學生對社區的影響就相當大。這完全沒有夸大的色彩。只要自己的孩子在這樣的一個環境中，成人的行為、社區的規范就會好一些，學校的設立對成人、對社區都是一個約束，所以對社區的規范還是有意義的。
四、農村教育城鎮化的家長代價
第一，家庭的現實完整性受到影響。我們的傳統文化特別重視家庭的完整性。“孩子在場”，家庭的完整性才是現實的完整性，家庭的穩定性才會不斷得到強化。農村孩子去城鎮上學，孩子不在家或在家時間減少，使得父母角色承擔的機會減少，家庭的現實完整性受到一定的影響，從而也弱化了家庭的穩定性。如目前農村的離婚率也是很高的。
第二，晚輩主導文化的反哺影響式微。人類學家瑪格麗特•米德在其1970年出版的著作《文化與承諾：一項關于代溝的研究》中提出了長輩主導文化、同輩主導文化和晚輩主導文化三個概念。在一個快速變遷的社會，晚輩主導文化是主要代際互動類型。目前，農村社區在快速發展，晚輩主導文化的反哺影響成為農村社區成人學習與獲得信息的一個重要途徑。在晚輩主導的文化中，即使你是成人，你也要向你的孩子學習。孩子們到城鎮上學，農村社區親子交流互動機會減少，晚輩主導文化影響無法充分體現，造成了這種文化反哺影響的減弱，父母難以從孩子那里學習新知識、了解新信息，不利于家長文化知識水平的鞏固提升和相應信息的更新。
第三，家長關愛需要得不到滿足。家長與孩子的關系是融合生物性（客觀上血緣）、社會性（親子互動中的情感與快樂）、經濟性（提供物質支持）三位一體的關系。不同經濟能力的家庭為孩子教育與發展提供的物質支持不同，但是關愛孩子并從中滿足需要是家長的一項基本權利。主流的宣傳和認知中，總在宣傳父母養育孩子的辛苦，而對關愛孩子作為父母的一種基本權利與心理需要則缺乏必要的關注。孩子到城鎮上學后，家長除了給孩子提供必要的生活學習物質條件盡養育義務外，與孩子的社會性互動機會減少，家長在社會性意義上關愛孩子的機會減少，關愛的需要難以得到滿足。
五、農村教育城鎮化的學生代價
第一，家庭認知不良化。對家庭生活的體驗減少，“在家”成為許多孩子的奢望。家庭認知不良化出現兩種極端化傾向：一種傾向是部分學生對家庭的依賴感弱化。一部分學生長期處于“離家”狀態，會使他們對家庭的社會依賴感減弱甚至消失，對家庭產生一種無所謂的態度，只在“需要錢”時才想起父母。另一種傾向是一些孩子也會出現另一種極端現象，即由于孩子與家庭、父母經常性的分離，使他們過分渴望來自家庭的情感。家庭成為他們的一種奢望，看到別人回家的時候就會想家。
第二，新學校適應融入困難。到城鎮上學的農村社區孩子不得不離開自己熟悉的學校到陌生的學校就讀，他們普遍會面臨對新學校的適應與融入問題。他們需要熟悉與適應新老師、新同學、新環境，融入新學校的文化和同伴群體。這個適應過程往往不可避免地會面臨心理上的沖擊，一些學生往往長期處于被動適應狀態，難以真正融入新學校的文化與同伴群體，會產生嚴重的心理不適感，甚至可能產生自卑、排斥、逆反等情緒。來自不同社區的學生在同一所學校就讀，農村學校學生感覺自己是“外來者”或被認為是“外來者”，學校所在社區的學生或多或少也會有“本地人”概念。“本地人”與“外來人”成為現在學校所在社區與被撤并學校所在社區的學生的標簽。當前學校所在社區的學生由于熟悉等原因會產生“東道主”的優越感，可能會出現欺侮外來學生的現象。
第三，學校社會活動參與機會減少。學校撤并后，一方面，上學距離的延長使學生在路途上花費更多的時間，使被撤并學校所在農村社區學生參與學校社會活動的時間減少。另一方面，家校距離變遠，有些學生到學校會產生一定的疲勞感，直接影響了學生參與學校社會活動的積極性。這些情況影響了這部分學生參與學校社會活動的深入程度，必然使他們與其他學生交流機會減少，難以獲得其他同學的認同與肯定，也影響了他們的學校與群體歸屬感。
六、農村教育城鎮化的治理思路
第一，建立多社區共享學校的理念和機制，探討多社區共享學校的有效策略。學校與社區要建立互動的關系，兩者之間聯系模式是一（一個學校）對多（多個社區），即多個社區共同擁有一所學校。建立多社區共享學校機制的思路是：學校創造家長參與學校事務的條件，讓各社區家長有深度地參與學校事務的積極體驗，在積極體驗的基礎上認同共享學校的理念，最終使參與學校事務變成他們的內在需要。這就形成了一種良性體驗。建立共享學校的具體策略是：服務于多個社區的學校的名字盡量不要再用某個社區的名字命名，否則就是對其他社區的一種排斥；家長委員會等組織機構應該由各社區的代表構成，保障各社區居民對孩子所在學校重要事務決策參與機會和話語權，保證各社區居民對學校日常運行和教育活動的知情權，并對各社區居民關心和質疑的問題及時反饋。
第二，為親子互動創造條件。政府要提供資源，努力完善基礎設施建設與管理，而不是簡單地給錢。對交通方便的地區，要創造條件，盡量減少學生遠距離上學的時間。家庭條件好的就要盡可能讓孩子回家，實在不能走讀就盡量配備校車，保證學生有寬裕的時間與父母相處與交流。對于交通不便的地區，應發展和不斷完善寄宿制。學校可設立親子活動日，組織開展相應的親子主題活動；舉辦親子交流培訓會，提高親子交流互動的質量。家長積極參與學校組織的各種親子交流活動，從家校共育的高度認識到協助學校做好教育孩子的工作的意義，有意識地與孩子溝通交流，學習更多與孩子交流相處的技巧，提高與孩子溝通交流的正向效果；經常到學校看望關心孩子，關注孩子的健康成長，拉近彼此間的距離。
第三，為學生創設“類”家庭生活環境。學校除配備專門任課老師外，還應配備專業的生活教師，管理和照顧在校就餐和寄宿學生的生活。生活教師應接受專業的培訓，具備教育學、心理學、衛生學和學生管理方面的知識，能夠規范地管理學生的日常生活、安全衛生，能夠切實關注和發現學生的心理情緒，幫助學生及時適應新學校的學習生活、融入到新同伴群體中；同時應努力給予學生個人成長引導和關懷。學校可以學習混齡教育的理念和方法，嘗試進行混齡安排學校活動，對于寄宿生可嘗試混齡分配宿舍。一方面，年齡小的孩子在與年齡大的孩子一起生活，可以得到大齡孩子的照顧，同時表現良好的大孩子成為年齡小的孩子的榜樣，有利于年齡小的孩子模仿與學習；另一方面，大齡孩子可以在幫助低齡孩子中鍛煉自己的能力，學會關心人照顧人。同時，被照顧者和照顧者之間動態的角色轉變可使他們克服自我中心，培養良好的社會行為方式，學會與人交往，學習與人相處，特別是與同輩交往和相處。
內容摘要：公共服務社區化有助于匯聚多元化供給主體的合力，構建農村公共服務需求表達的組織渠道，提高農村公共服務的配置效率，滿足農民對農村公共服務的多元化需求，是保障農村公共服務供給的必然選擇。
關鍵詞：農村社區 公共服務社區化 農村公共服務
當前，我國農村公共服務的投入存在著數量不足、質量不高、供給效率低下等問題，這與農村公共服務供給資金的短缺、供給與需求信息之間的錯位等是分不開的。公共服務社區化實現了政府、市場、社會、農民“四位一體”的多元化供給，構建了農村公共服務需求表達的組織渠道，提高了農村公共服務的配置效率，更好地適應與滿足了廣大農民群眾對農村公共服務高質量、多元化、多層次化的需求，是解決農村公共服務供給不足及效率低下的必然選擇。為此，各農村地區必須積極探索與實踐，因地制宜建設社區服務平臺，以需求為導向拓展社區服務功能，以社區為平臺構建農村公共服務多元化供給機制，以人才培養為切入點強化社區服務隊伍建設以實現農村公共服務的社區化供給。
因地制宜建設農村社區服務平臺
（一）社區服務模式的選擇
在政府的大力支持下，很多農村社區經過積極探索與不斷實踐，創建了適合自身發展的服務模式，如山東省諸城市的中心村社區或“多村—社區”服務模式、山東省臨沂市莒南縣的“村莊合并社區”服務模式、浙江省寧海縣岔路鎮的“一片多村”大社區服務模式、江西省農村的“村落社區”模式等，都取得了顯著的成效。為此，各農村社區應立足于自身的實際情況，借鑒其它農村社區的實踐經驗，積極創新，不斷實踐，努力探索適應自身發展的社區服務模式，以便更好、更高效地為廣大農民群眾提供公共服務。
（二）社區服務體系建設重點內容的規劃
對于經濟較發達的農村社區，可在基本社區服務內容的基礎上，適當地擴大服務的領域和范圍，提高公共服務設施的建設數量與質量，深化社區服務組織的專業化程度，提升社區服務工作人員的綜合素質，以促進城鄉公共服務的一體化以及服務設施與服務組織的體系化和配套完善化。經濟欠發達的農村社區應本著急用先立的原則，將社區服務體系建設的重點放在當前社區亟需的公共服務設施的建設上，在保證公共服務設施的建設數量以及質量標準的前提下，區分公共服務設施的重點與一般，安排建設的先后順序。
（三）社區服務基礎設施的布局與配置
由于社區服務基礎設施的建設與拆遷成本較高，在規劃或調整社區服務基礎設施的布局與配置時要盡可能地基于原有服務設施進行改善，充分考慮社區服務基礎設施的服務質量、設施規模、使用頻率以及使用者的出行成本、使用便利性等因素，實現社區服務基礎設施布局與配置的科學性。
以需求為導向拓展農村社區服務功能
（一）基本服務功能
目前，我國農村普遍迫切需要的基本農村公共服務包括公共文體教育、公共衛生、養老幼托、環境治理以及信息共享等，針對廣大農民群眾對這些基本農村公共服務的迫切需求，應分別采取相應措施來解決。
一是適應與滿足廣大農民群眾對公共文體教育服務的需求，應加強農村文體教育基礎設施建設；整合農技、文化、司法及學校等各類社會資源；構建農村公共教育體系，進而實現教育公平進而保障社會公平，促進社會主義新農村建設。
二是適應與滿足廣大農民群眾對公共衛生服務的需求，必須建立預防為主的公共衛生體系；引進公共衛生服務人才；提高廣大農民群眾的健康意識；建立運轉高效的公共衛生服務運行機制；建立公共衛生服務機構的績效考核評價機制。
三是適應與滿足廣大農民群眾對養老幼托服務的需求，一方面，要對留守老人分別或配合實施經濟救助、集中供養、社區居家照料等多種救助和服務方式，切實滿足其日常及情感需求，基本保障其老有所養，老有所依；另一方面，要組建專業服務隊伍和志愿者服務隊伍，為留守兒童提供心理疏導、關懷以及日常照顧等公共服務，滿足其日常及情感需求，切實保障其健康成長。
四是適應與滿足廣大農民群眾對環境治理服務的需求，應采取積極措施努力提高農民的環保意識；實現農業產業結構合理化、生產技術生態化、生產過程清潔化、生產產品無害化；健全農村環境建設的監督與評價機制，并全面落實我國農村環境治理“以獎促治”政策，調動政府、市場、社會以及農民的積極性。
五是適應與滿足廣大農民群眾對信息共享服務的需求，應逐步建設覆蓋城鄉的社區信息綜合服務網絡，推進各級政府電子政務、網上辦事和社會公共服務進入農村社區（王健、徐睿、陳藝，2009），進一步強化農村社區的信息化建設。
（二）特色服務功能
各農村社區除充分發揮上述基本農村公共服務功能之外，還應創新具有社區特色的服務功能，以便更好地適應廣大農民群眾對農村公共服務需求日新月異的變化，滿足其多元化與多層次化的需求。如剩余勞動力較多的農村社區，可依據市場需求以及農民自身素質等特征，對其開展從業道德及各種有針對性的就業指導與技能培訓，提高農民的就業技能，幫助其實現就業；易發生自然災害的農村社區應成立災害應急服務中心，對社區內居民開展經常性的防災抗災、自救知識、技能的宣傳教育，同時，建立預警救災運行機制，不斷提高農村防災救災能力。
以社區為平臺構建農村公共服務多元化供給機制
（一）政府主導
政府的職能決定了其是農村公共服務的供給主體。保障農村公共服務的供給，各級地方政府首先應建立農村公共服務資金投入保障機制，同時明確服務邊界，以避免因出現農村公共服務供給盲區和交叉覆蓋而造成的資金重復投放和無效、低效投放；其次應著眼于當前，立足于長遠，將農村社區以及社區服務體系的建設納入城鎮發展規劃，依托農村社區以及社區服務體系的建設推動城鄉經濟社會一體化發展；最后必須要建立健全相關的政策扶持體系，大力引導和動員市場力量、社會力量以及農民自身力量等多元主體積極參與進來，推動農村公共服務供給的社會化發展。
（二）市場優化
市場主體在提供農村公共服務種類的選擇上更加注重滿足廣大農民群眾的差異化需求。而且，它在利潤最大化的驅使下往往更加懂得整合資源，積極挖掘廣大農民群眾潛在的服務需求，開拓未知的服務空間，能夠為廣大農民群眾提供質量更優、層次更多樣化、形式更新穎的農村公共服務，能夠更好地滿足廣大農民群眾的個性偏好，有助于將傳統的被動服務轉化為主動服務，是政府主導農村公共服務供給的有益延伸。政府應實行稅收優惠政策，減免市場主體在農村公共服務中投資項目的稅收，增加它們的經營收益，提高其參與農村公共服務供給的積極性。同時，制定嚴格的產權保護法規，保證市場主體對其所提供的農村公共服務擁有所有權、占有權、支配權、使用權、收益權和處置權等產權，切實保障市場主體的根本利益。
（三）社會協同
充分發揮農村第三部門提供農村公共服務的積極作用，需著力從以下幾個方面入手：首先，強化自律機制，積極推動農村第三部門的自身發展；其次，完善相關法律和制度體系，鼓勵農村第三部門積極參與農村公共服務的供給；再次，強化鄉鎮政府對農村第三部門日常管理與運行的監督，強化媒體、輿論及廣大農民群眾對農村第三部門的社會監督意識，健全農村第三部門的內部監督機制，以完善其監督體系；最后，營造良好的政策、體制和輿論環境，為城市與農村第三部門之間的良性互動創造良好的外部環境，建立城市與農村第三部門互動的良性機制（宋巨盛，2007）。
（四）農民參與
如何調動農民參與農村公共服務供給的積極性、主動性與創造性成為一個亟需破解的難題。首先，構建農民需求表達和參與決策的有效渠道，實現農村公共服務決策機制由“自上而下”向“自下而上”的轉變，有利于農民表達對農村公共服務的真正需求與偏好；其次，加強基層民主政治建設，讓農民通過民主選舉、民主決策、民主管理和監督參與對社區事務的直接管理，調動其參與農村公共服務供給的積極性；再次，引導農民建立各種自治組織，最大限度地激發其參與農村公共服務供給的積極性和創造性；最后，加快建立政府扶助、面向市場、多元辦學的培訓機制，形成多渠道、多層次、多形式的農村教育培訓體系，提高農民參與農村公共服務供給和需求與偏好表達的技能。
以人才培養為切入點強化農村社區服務隊伍建設
（一）提升農村基層干部為民服務水平
農村基層干部是黨在農村各項方針政策的主要貫徹者和直接實施者，是團結帶領廣大農民群眾建設社會主義新農村的主力軍。他們為民服務的水平影響著農村整體的凝聚力，決定著黨在農村各項方針政策的貫徹與實施效果。推進公共服務社區化進程，進而實現農村公共服務有效供給的目標，農村基層干部必須要守得住清貧、耐得住寂寞、經得起誘惑；必須要有敢于碰硬的氣概和聽取批評和反面意見的硬氣；必須要善于做細致的思想政治工作，善于積累、借鑒并向農民群眾傳授致富經驗，積極為民解憂；必須要擠出時間學習各種政治理論和中央、省、市、縣有關文件精神以及市場經濟、法律、歷史等方面的知識，不斷提升自身綜合素質，切實為民謀利益。
（二）培育農村社區服務志愿者隊伍
建立農村社區服務志愿者激勵制度，疏通社會成員進入農村社區充當志愿者的通道，鼓勵并引導有志于投身新農村建設以及家鄉建設的偉大工作中的社會力量以及廣大農民群眾，通過不同形式參與到農村社區以及社區服務體系建設的活動中去，以不斷壯大農村社區服務志愿者隊伍。目前，要著力鼓勵和引導干部及國家工作人員、醫生、老黨員、老干部、老模范、老復退軍人等，積極參與到建設家鄉、造福鄉梓的農村社區以及社區服務體系的建設中去。同時，認真培養社區服務志愿者隊伍中的先進單位和個人，加大對其表彰與宣傳力度，激發他們繼續保持投身農村社區以及社區服務體系建設工作的熱情，發揮其表率及模范作用，吸引更多的人員參與到農村社區服務志愿者隊伍中來。
（三）引進農村社區服務專業人才
建立吸引大中專院校畢業生到農村社區工作的相關制度與政策，優化社區服務人才結構；公開向社會招聘一定數量的專職社區工作者，擇優錄用，提升社區服務工作者的專業化水平；擴大農村社區服務知識以及技能培訓對象的范圍，為農村社區服務體系的持續運轉儲備足夠的人才；建立健全農村社區服務人員的薪酬機制，并對有突出貢獻的引進人才給予相應的獎勵，使農村社區不僅能引進人才，而且能夠留住人才。
（四）健全農村社區服務人才培訓體系
依托針對農民進行職業教育的現有培訓體系，建立農村社區服務人才培訓的遠程教育和網絡教育體系，構建農村社區服務人才的基本教育網絡；加強與地方高校、科研機構以及各級地方政府黨校的聯系與合作，建立農村社區服務高級專門人才的培訓基地，開展以職業素養、服務技能和服務規程等為內容的教育培訓；建立相應的培訓考核機制。規定只有參加了職業技能培訓的農村社區服務人員才能上崗，而且上崗人員必須定期參加繼續教育培訓，以逐步建立起持證上崗和競爭上崗制度，激勵和督促農村社區服務人員自主學習，不斷提升自己的從業道德和專業技能，以便更好地為民服務（詹成付、王景新，2008）。
參考文獻：
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摘要：為貫徹落實十八屆三中全會有關推進社會事業改革創新的指示精神，國家大力支持農家書屋的建設和管理，“十一五”期間累計投入資金60 多億，有效緩解了群眾“買書難、借書難、看書難”的問題。“村改居”是我國城鎮化進程中所面臨的轉型期問題，本文通過對主要行政村農家書屋建設中情況的研究，分析“村改居”社區的問題，結合發達國家公共圖書事業的經驗與啟示，在社區文化建設方面，對其農家書屋的建設提出建議。
關鍵詞 ：村改居農家書屋文化建設
1 概述
1.1 研究背景
自2007 年3 月新聞出版總署會同中央文明辦、國家發展改革委、科技部、民政部、財政部、農業部、國家人口計生委聯合發出了《關于印發農家書屋工程實施意見的通知》，并開始在全國范圍內開展農家書屋工作，截止2012年基本覆蓋了所有行政村，進一步豐富了農村群眾的精神文化生活，提升了農村公共文化服務水平。但同時，進入了一個新的發展階段，建設與管理的任務更加艱巨。近些年來，隨著改革的不斷深入，城市化發展和戶籍制度改革，出現了越來越多的“城中村”，面臨著轉軌變型問題。“村改居”這種把農村社區變為城鎮社區、農民變為居民、社區文化需求不斷外張的新型社區，如何去建設一個良性的能為社區讀者提供更豐富的閱讀資源和更便捷的信息服務平臺，就至關重要。經過這幾年的不斷摸索，“村改居”背景下建設“農家書屋”過程中會遇到哪些問題，針對遇到的問題我們應該如何去完善“農家書屋”建設，這些正是本文所關注的。
1.2 研究意義
一方面，本文通過對我國“村改居”社區文化需求以及農家書屋建設管理過程的研究，結合對主要社區書屋的實際使用情況的調查結論，總結出目前我國“村改居”農家書屋存在的主要問題，并提出了進行優化管理的具體建議。另一方面，與時俱進，農家書屋才具有持續的吸引力。鼓勵人們學習科學技術，提高文化知識，摒棄傳統迷信，豐富業余生活，滿足精神文化需求和財富的創造。
2 農家書屋發展概況與研究綜述
2.1 發展概況
總體上來說，我國農家書屋建設工程已經取得了一定的成績，但農家書屋是一項涉及到方方面面的國家惠民工程。在建設過程中，全國由于經濟發展水平結構性差異，建設資金供給能力的差異，使得東部發達省份優先完成這項惠民工程，而中西部和行政村數量較大的省份在農家書屋覆蓋率上較落后。重視三農和城鎮化問題，一方面要承認轉型以來的歷史機遇，改變了以往世界對中國的認識，各大城市迅速發展，并形成城市經濟發展群。還要認清，城市化進程中群眾需求問題，確保“村改居”社區公平享有社會福利待遇，真正做到人民當家作主。農家書屋就是圍繞“生態宜居社區、興業致富、文明和諧”的目標，積極組織開展科技培訓、文化娛樂等活動，滿足群眾多元化的精神文化需求，使中國夢關系到每個社區、村莊。
2.2 研究綜述
近年來農家書屋成為社會關注的一個熱點問題，在學術研究方面，也體現了相關學者對此方面改革的關注。通過在中國知網（CNKI）輸入“農家書屋”等關鍵字，共查找到2008 至2013 年間國內對農家書屋建設與管理制度改革進行了研究的期刊論文、重要會議論文、優秀碩博論文等共有2977 篇。其數量在2008 至2013 年呈現逐年遞增的態勢，具體情況如下表所示。
表2 2008 至2013 年農家書屋相關論文數量表
從內容上看，目前國內學者對于農家書屋的研究主要集中以下。
首先是農家書屋發展過程中的癥結。李英對農家書屋運行機制的分析中提出了8 個影響因素，包括政策穩定性、資金來源穩定性、出版物市場、農民接受程度、管理模式、管理制度、資源選購與更換、管理員。目前我國農家書屋普遍管理不規范、建設資金不足、農民閱讀習慣缺乏等等問題。其次，學者紛紛為此提出建議，探索適合各基層的可持續發展的長效機制，主張政府投入為主，并增加其他融資方式，放開農家書屋經營模式，增強自身造血能力等等。
“村改居”社區文化建設具有其特殊性。這與我國改革開放30 余年，經濟形勢進入新常態的社會背景有關。在目前城鎮化的進程中，辦公樓，高速路等物質上的公共設施的建設，我們已經具備世界上非常先進的技術條件，包括高鐵技術在國際領域的領先。但是在社區文化方面，我們國家的起步還是很晚的。“村改居”后，農民變成了居民，身份，生活方式有所轉變，但社區文化的發展與物質條件還沒有協調統一。“村改居”社區由農村社區轉變而來，是一脈相承的，具有矛盾的普遍性和特殊性。本文提出“村改居”社區具有的普遍性問題和特殊性問題，對此進行探討及對策分析。
3 我國農家書屋管理現狀及存在的問題分析
本次調查時間為2013 年8 月，主要針對安徽省合肥市長豐縣內“村改居”社區進行實地調研，采用調查研究的方法。共回執200 份有效問卷，根據問卷所得數據，利用軟件繪制各種圖形以此分析結果為基礎對以社區文化需求為切入點來對“農家書屋”建設進行綜合評價，得出的結果可以為“村改居”背景下“農家書屋”提供必要的幫助。
3.1 群眾積極性不高，缺乏專業性管理（圖1、圖2）
從圖1、2 可以看出在200 人的調查群體中，知道并了解農家書屋的人有98 人，所占比重是49%，只是聽說的人數有58 人，比重達到29%，而從未聽說的人數有44人，比重達到22%。從群眾閱讀時間來分析，有48 人每周讀書少于2 小時，占比24%，2 小時至6 小時的人數達到85 人，占比42.5%，6 小時至10 小時的人數為35 人，占比17.5%，10 小時以上的人數有32 人，占比16%。
這個數字也是客觀的，是“村改居”社區和農村社區都存在的共同問題，并且符合我們的預期，說明農家書屋工程自2007 年正式啟動以來，成效顯著，人們在工作之余，通過閱讀書籍來擴展視野的人還是很多的，一半以上的居民了解這項惠民政策。惠民政策的穩定性要求我們繼續重視該項工程。受歷史及經濟、社會等客觀條件限制，群眾較低的文化水平影響了閱讀積極性的提高，這就對宣傳造成了極大的影響，這是目前被認同的問題，需要很長時間來提升國民文化素質。其次，宣傳受阻很大一部分原因是，宣傳本身存在問題，農家書屋管理的工作者大多是村鎮干
部，或者大學生村官。從本質上看，即使是相關專業的大學畢業生也缺乏公共管理的實戰經驗，有些只是在基層臨時工作，未來一兩年還是會調到上級工作。因此，管理者本身存在著工作積極性不高，專業管理技能缺乏的問題。這是規范管理，完善機制的切入點之一。
3.2 服務與需求未能及時對接
“村改居”社區與傳統農村社區的不同在于，在農村社區的圖書選購中，農業技術類圖書居多，是基于提高農業生產效率，帶動農民科學致富的出發點。在“村改居”社區的圖書選購中，由于從事傳統農業的人數大大減少，許多青壯年出門務工，而留守的老人和婦女兒童所需的是生活保健，兒童文學等，這類出版物的品種和數量有限，已遠遠不能滿足當地群眾的閱讀需求，圖書選購缺乏針對性。“村改居”是城鎮化道路中實質性進步，不是表面上名稱的變化。更深層的影響是打破了以往城鄉二元結構，戶籍制度的枷鎖。農民身份和生活方式發生了轉變，有一大半以上的人不從事農業生產，與城鎮居民享有同樣的社保待遇。在這個過渡期間，需求就隨著環境發生了變化，“村改居”群眾需要的一種和諧相處、互幫互助的集體精神，共同認可的社區文化，將每個人緊密聯系起來，共同融入到新型的社區中。在以往的農村社區，農民通過田地里集體勞作，溝通彼此情感。而現在的“村改居”新社區大多是單元式樓房，文化活動單一，鄰里之間的聯系也少了許多。此時，農家書屋作為建設社區文化的載體，就要發揮其作用。
目前的管理忽略了“村改居”社區人口結構與文化需求，還停滯在農村社區的書屋管理模式中。
3.3 缺乏“村改居”社區農家書屋管理辦法
社區文化的形成與發展需要有一套運行良好的規章制度。農家書屋建設已經有8 個年頭了，相比農家書屋建設而言，農家書屋可持續發展的任務更加艱巨，打造“村改居”農家書屋是全國各基層單位的重任。而我國許多省份還沒有專門針對“村改居”社區農家書屋的管理辦法，也沒有針對其存在的問題做出解決方案，只是沿用農村社區時期的管理辦法，未能與時俱進。
4 農家書屋的創新思路與建議
4.1 組建優良管理隊伍
由于農家書屋的管理員大多學歷、文化程度較低，或者大學生村官也對農家書屋的管理缺乏前瞻性的理念與實際經驗。面對這個“村改居”社區和農村社區的共同難題，首先要堅持輸入新鮮血液，鼓勵發揮大學生村官在這個崗位的優勢，為國家基層貢獻力量，繼而，更重要的是對農家書屋管理員進行業務培訓，增強專業技能和責任心。可以將周圍各個社區管理人員聯誼，線下交流，吸取經驗。還可以由市縣級公共圖書館組織人才培訓，將一個地區的公共圖書館體系聯系起來，由上級帶動下級，并對書屋管理人員進行績效評價，增強管理人員的公共服務意識。隨著未來農家書屋越來越成為當地村莊，社區的精神文化的核心，良好的管理隊伍至關重要。
4.2 提升服務品質，創建和諧社區文化
“村改居”社區農家書屋不僅僅是設立在每個社區的公共圖書館，它還應該是一個社區文化的象征。農家書屋工程就是幫助“村改居”的群眾解決轉變過程中的適應性問題，讓社區居民充分融入到和睦互助的環境中。擺脫“農轉非”帶來的不適，才能實現真正意義上的城鎮化。當地政府，農家書屋工程管理辦公室應該起到帶頭作用，制定符合實際的活動方針，將農家書屋的服務功能多樣化。豐富人們的業余生活，在鼓勵人們閱讀書籍，學到實用新型技術，掌握致富信息的同時，定期舉辦特色活動，將其寫進規章制度，在社區內傳承起來，互相交流感悟與心得，使得農家書屋在群眾之間廣泛宣傳，營造積極的社區環境和文化氛圍。許多地區已經開始往這個方向進展了，例如安徽省亳州市開展“文化助老”活動，把農家書屋辦成老年人娛樂、求知、健身的“老年之家”。安徽新華發行集團正進行嘗試，在省內試點“農民文化家園”建設，將“農家書屋”與“新華書店便民店”、“農民綠色網吧”三合一聯動發展。打造一個多位一體的文化娛樂場所，村民既可以讀書上網，也可以打球下棋。把農村中的退休干部、教師等“鄉賢人士”利用起來，發揮他們的智慧和力量，搞好農家書屋建設。
總而言之，這些舉措都是把農家書屋建設成多元文化的載體，體現人文關懷，弘揚社區文化的表現。
4.3 完善公共事業的法律規定、增強其社會地位1846 年美國就已頒布了世界第一個圖書館法，將近200 年的立法管理，使得美國公共圖書館事業發展成熟。在我國現代化發展的今天，立法需要人大的審批，才能通過。農家書屋作為一個惠民的新工程，還需漫長的時間去進步，現在初步需要的就是各地方政府“村改居”社區農家書屋規章條例的明確制定，才能指導基層群眾建立和諧美好的社區文化。
因此，在制定規章制度時，要征求當地人民意見，制定合理規范的法令條文，并堅持執行，做到責任分擔，共同完善農家書屋的管理。
5 結語
在這個信息化的社會，農家書屋工程正在起步，人們需求的信息量也日益增加，信息是人們與外界溝通的橋梁，是縮減城市與鄉村差距的平臺，人們對科學技術更加渴望。因此，在數字化升級改造，增補書刊，后續所需資金逐漸會增加，在地方債務危機的今天，對財政來說更需要增強財政透明度，公開預算，反腐倡廉，將資金切實用到百姓需要的實處。辦好農村社區及“村改居”社區的農家書屋，才能增強公共精神和社區歸屬感，構建“團結互助、融洽和睦、和諧發展”的良好社區文化。有序組織工作，認真謀劃，廣泛宣傳，全方位發動，切實提高農家書屋工程在百姓生活的重要性，發揮人民群眾在宣揚社會主義核心價值觀的關鍵作用，無疑會在很大程度上促進民生問題的改善。
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