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鄉鎮網格 量化 分檔 均值對比
Analysis on Planning of Rural WCDMA Network Coverage Based on Township Grid Construction
WANG Xin-yu
（GCI Science & Technology Co.， Ltd.， Guangzhou 510310， China）
In view of the disadvantages of vast territory， low population density and imbalanced economy development in the western rural areas of China， the significance of township grid construction is studied， as well as the easy-implemented and quantifiable method based on the population， economy and service income is analyzed in this paper. Focusing on a specific WCDMA network in northwest of China， the overall idea， construction strategy and recommendation according to medium and low township network grid are presented which provide an auxiliary planning method to healthily and sustainably develop WCDMA network in north-western areas of China.
township grid quantification hierarchy AVG contrast match
1 引言
在寬帶中國戰略的大背景下，各運營商不惜余力在鄉鎮及以上場景建設精品網絡。隨著鄉鎮及以上場景完善網絡覆蓋后，郊區人口主要聚集的行政村必將成為下一階段的覆蓋重點。與城鎮相比，郊區人口基數大，但經濟相對欠發達;從投資效益考慮，郊區移動網絡建設必須控制投資節奏，精準定位市場。
本文通過具體案例詳細闡述基于鄉鎮網格的規劃和分析思路，作為農村移動網規劃的一種輔助方法。
2 鄉鎮網格分檔意義
網格化方法起源于城市管理，被廣泛應用于社會學、經濟學等各個領域，統計是網格劃分的基礎。
根據一項調查報告顯示，網絡用戶95%的時間在150km范圍內，移動通信業務發展好壞與這個范圍內的人口、經濟、網絡技術、站址規模、營銷渠道等因素密切相關。
以鄉鎮行政區劃作為網格單元，一方面因為農村人口流動主要集中在鄉鎮及其所轄行政村之間，例如辦事、購物、趕集;另一方面，鄉鎮人口和經濟數據可以從區縣年鑒中獲取，是網絡規劃中可統計的最小且完整的單位。
對每個鄉鎮網格，首先依據人口、經濟、業務收入等維度進行疊加分析，通過數字進行量化，進行科學分檔，找出高價值網格、潛力網格和落后網格;其次根據每個網格的特點制定相應的建設策略;最后，根據鄉鎮所轄行政村人口及分布特點，初步完成建設優先級分析和配套預規劃，形成目標網規劃方案。
3 鄉鎮網格分檔方法
主要分為數據搜集和數據處理這2個步驟。
3.1 數據搜集
數據內容及來源如下：
（1）區縣年鑒或行政部門：行政區劃、鄉鎮人口、行政村人口、經濟數據。
（2）運營商：2G/3G基站信息、2G/3G月度業務數據、業務量單價。
（3）Mapinfo地圖：鄉鎮邊界區劃圖層、行政村圖層、建筑物分布圖層、等高線圖層。
3.2 數據處理
主要數據處理流程：二維處理-均值對比-四象限分類。
（1）維度一（X軸）業務收入
總業務收入：2G/3G日均話務量和數據量×語音和數據單價，體現規模效應。單站業務收入：業務收入/物理站址，體現單站收益高低。話務量、數據量單位不一致，需要先利用均值對比法轉換成相對系數，變成無單位量綱，再求和。
（2）維度二（Y軸）人口經濟
人口：鄉鎮常住人口。經濟：農村人均純收入。因為人口、經濟單位不一致，需要先利用均值對比法轉換成相對系數，變成無單位量綱，再求和。維度處理結果表（示例）如表1所示：
（3）四象限分類
因為維度一和維度二各取2個參數，所以象限中心點通常取定為（2，2），實際可以調整，各象限分檔之內還可以根據需要再細分，以拉開檔次。如圖1所示。
需要指出的是，鄉鎮網格分檔并不是一件一勞永逸的工作，隨著市場的發展和網絡規模的提升，需要動態分析，至少在每次規劃前都應重新分析一次。
4 建設策略及案例分析
眾所周知，移動通信業務發展的好壞與覆蓋人口、經濟、網絡技術、站址規模、營銷渠道等因素密切相關，對于不同類型的鄉鎮網格，要多角度分析它的優劣勢，有針對性地提出建設策略，下文給出總體建設策略和一些具體案例分析供參考。
4.1 總體建設策略
A類鄉鎮網格（業務收入高，人口經濟高）：高效益網格，應加快建設形成規模效應和競爭優勢，優先采用U2100。
B+類鄉鎮網格（業務收入高，人口經濟低）：市場經營好、潛力小，根據效益分析繼續建設，可適當采用U900。
B-類鄉鎮網格（業務收入低，人口經濟高）：人口經濟基礎好，市場經營較差，應找準問題，針對解決。
C類鄉鎮網格（業務收入低，人口經濟低）：低效益區，適合U900以降低覆蓋成本。
4.2 舉例
不同檔類鄉鎮維度統計（示例）如表2所示。
（1）“A”類鄉鎮――硯峽鄉
硯峽鄉概況：丘陵地形，素有“煤鄉”之稱，人口偏少，僅為平均值的25%，但農村人均純收入高，高于平均值159%;主要人口集中在3個村、3個社區和3個煤礦。從單站收入看，高于平均值60%;從站點數量看，移動有6個G網基站，聯通僅3個U2100站點，現網覆蓋鄉政府和2個煤礦。
建設策略建議：經濟好，單站效益好，建議增加基站數量;鑒于村民多在煤礦工作，應首先加強煤礦和居民點覆蓋，其次加強連接生活區與工作區的道路覆蓋。
（2）“C”類鄉鎮――余灣鄉（有一定基礎）
余灣鄉概況：山區丘陵，人口總數和農村人均純收入水平偏低，人口經濟基礎較差;但從單站收入看，高于平均值66%;從站點數量看，移動有4個G網基站，聯通僅1個U2100站點，僅覆蓋鄉政府，孤島站。
建設策略建議：在農村，用戶選擇運營商的主要因素中排名前3的分別是網絡覆蓋好、資費便宜、網速快，其中網絡覆蓋好占比約為40%左右。本例中，單站效益好，但僅1個站，屬于孤島站，未形成規模效應。建議在鄉鎮政府所在地周邊行政村補點形成局部覆蓋成片;另外人均收入水平低，建議優先采用U900覆蓋;如可能，建議將現網U2100改造成U900擴大覆蓋。
（3）“C”類鄉鎮――深溝鄉（無基礎）
深溝鄉：山區地形，人口、農村人均純收入均低于平均值，人口經濟基礎差;從單站收入看，亦偏低。從站點數量看，移動有5個基站，聯通僅3個。移動G900的規模效應和山頂廣覆蓋是優勢所在;而聯通前期無G網基站，該鄉鎮無營銷網絡，無用戶基礎，品牌缺乏認可度。W網去年剛開始建設，且由于采用的是U2100技術，覆蓋范圍小，3個站等同于3個孤島，覆蓋對用戶缺乏吸引力，市場發展緩慢。
建設策略建議：人均收入水平偏低且無G網，應優先采用U900覆蓋;建議將現網U2100改造成U900擴大單站覆蓋人口，提高單站效益。
4.3 站址規模分析
市場發展需要規模效應，規模效應高低可參考2個匹配數據：人口/站址、鄉鎮所轄W站址數。
（1）統計結果
西北某地市95個鄉鎮網格，W站址達到約900個，上述2個指標統計如圖2所示。
（2）分析結論
人口/W站址：45個鄉鎮該值>4000，存在明顯站址資源與人口匹配不合理現象。
鄉鎮轄W站址：37個鄉鎮W站址
4.4 建設聚焦建議
中國農村地域遼闊，人口相對分散，網絡建設不可能一蹴而就，必須控制投資節奏，聚焦投資效益，形成良性循環。
建議一，根據中國聯通“移動寬帶領先與一體化創新”戰略，在用戶需求旺盛區域縮小與其它運營商的站址差異。在A類鄉鎮網格，應加強站址規模和覆蓋對比，如W站址vs移動G網、W站址vs移動TD-SCDMA，保持覆蓋和網速雙領先的競爭優勢。
建議二，從投資聚焦增長考慮，優先參考單站收入情況，對單站收入高的網格進行投資傾斜，加強效益好的鄉鎮整體覆蓋，鞏固優勢;另外，可對比不同年份或月份業務增長情況，對增勢好的鄉鎮進行投資傾斜。
建議三，從擴大人口覆蓋考慮，通過調查行政村人口和行政村點覆蓋分析，有針對性地加強人口多的鄉鎮網格內行政村的覆蓋，提升效益人口覆蓋率。可分析各鄉鎮網格的人口/W站址匹配數據和W站址規模，快速查找并適當加強站址規模不足的鄉鎮的覆蓋。
建議四，考慮到LTE FDD試驗網牌照的發放，后續WCDMA建設投資必然會被壓縮，要想快速、低成本改善W網覆蓋，U900是較好選擇。
5 結束語
本文基于聯通某地市的具體分析案例，對鄉鎮網格的量化分檔、效益區域定位和建設策略進行了闡述，對于無線網絡規劃起到一定的輔助作用。
參考文獻：
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[3] 王宏軍. 基于網格化方法的電信網絡規劃模型的設計與實現[Z]. 2014.
【關鍵詞】基層鄉鎮政府；城鄉規劃；建設設計；地方特色
中圖分類號：TU984文獻標識碼： A
在城市化、城鎮化與新農村建設的同步進程中，“城鄉規劃作為一項綜合性很強的系統工程”，[1]扮演著方向性的決定作用。由于城鄉規劃的編制，往往是由縣級以上人民政府制定，基層鄉鎮政府處在相對被動的執行層面，盡管其對地方發展最了解最有發言權，相對既定的規劃其只能在既有的框架內發揮主動性，實現維護大局與地方特色創建的統一。
1基層鄉鎮政府在城鄉規劃中的角色類型
雖然在城鄉規劃的編制過程中，基層鄉鎮政府所能參與的機會與權限較少，但因其對基層管理與發展的完全法定權限，決定了其在城鄉規劃中多樣性的角色類型。
1.1規劃設計主體之一
盡管在城鄉規劃中，基層鄉鎮政府并沒有實質性的法定權利或職責，開展規劃的起草、擬定與頒行工作，但卻能根據自己轄區內的實際，在既定的大行政區劃內，做出自己的主動性努力，制定自己轄區的城鄉發展規劃，并作為基層建議或意見形式，上報給上級政府作為參考，完成城鄉規劃設計的主動性地參與。
1.2規劃建設主體
這是最突出的角色之一。雖然在城鄉規劃的設計工作上，其幾乎沒有任何發揮實質影響的機會，但在實際建設實施中，在其行政轄區內還必須依靠基層鄉鎮政府，才能切實地把工作做好。這是因為首先，基層鄉鎮政府是具體建設推動的主體。其次，基層鄉鎮政府是建設監管的主體。
1.3關系協調與權衡的主體
城鄉規劃的區域宏觀，直接決定其牽一發而動全身的利益與關系整合需要。在大區劃內，基層鄉鎮政府既是被協調的單元之一，也是在其權限區劃內協調與權衡的主體。[2]二是，權衡自己行政區劃與規劃內的大局和其他行政區劃之間的關系。
2基層鄉鎮政府在城鄉規劃中角色的主動性表現
在城鄉規劃及其發展中，基層鄉鎮政府雖然處在相對從屬的地位，但由于其對自己區劃內的城鄉發展具有直接建設實施與各種監管推動作用，因而，其可以立足自己的職責權限發揮自己在規劃制定與實施中的主動性。
2.1主動調研，突出地方特色性
即站在地方發展的優勢或者相對成熟的發展趨勢緯度，為了追求發展的良性提升，地方政府根據鄉鎮實際展開的主動調研，在集中群眾智慧與發展建議的基礎上，進一步維護與保持地方特色在城鄉規劃中的持續性地位。首先，地方特色保護性主動調研。其次，地方特色引領性作用發揮主動調研。
2.2主動建議，突出地方積極性
這種主動性主要發揮在城鄉規劃制定實施之前。表現在兩個方面：第一，在上級政府或主管部門的要求開展城鄉規劃建議或意見的調研活動，把能確保本鄉鎮發展的特色性建議或意見征集上來以供制定部門參考，最大化發展規劃制定的參與作用。例如，為“完善城鄉規劃促進城鄉社會經濟的全面協調發展”，“針對農村地區生產和生活特點、圍繞農業、農民與農村的發展的鄉規劃體系和技術規范”的調研等。[3]第二，基層鄉鎮政府主要為了維護地方特色發展或合法權益，展開的民意性調研活動，希望通過公眾參與提高該鄉鎮在整個規劃中的地位或影響力，以獲得在規劃大局中更大的發展空間。例如，在“城鄉規劃的公共政策屬性認識深入”的時代背景下，“公眾參與城鄉規劃的制定和實施過程”的共識和現象逐漸增多，“引導和促進非政府組織的參與”成為一種潮流。[4]尤其是那些在坐落在鄉鎮甚至縣區發展中起到較大的作用的大型企業或集團公司等，他們的建議或意見在當前發揮著更大的影響力。
2.3主動擬定，突出地方創造性
即基層鄉鎮政府為了突破現有發展困局，積極地從其所屬縣區或省市發展的大趨勢中，根據自己的地理位置、產業分布以及其他的可以借助的優勢等，展開自己的創造性思考，在自己鄉鎮的行政區劃內擬定自己微觀的規劃。其目的有兩個：其一，希望能在服從規劃大局的情況下贏得自己相對獨立的規劃空間。其二，希望讓自己的創造性對整個規劃大局產生積極地刺激或影響。
3基層鄉鎮政府在城鄉規劃中角色的被動性表現
基層鄉鎮政府在城鄉規劃中角色被動性是顯而易見的，這種被動主要源于其行政級別低與處在基層的位置。第一，地方發展目標與大局方向沖突情況的被動性認可。即在大局方向更長遠、科學與提升地方發展層次的前提，地方政府需要暫時地作出犧牲。盡管這種犧牲會對地方造成短時期內的大困難，卻能在這種陣痛后贏得更加良性的發展。第二，地方發展觀念與大局理念不同情況的被動性遵守。因此，基層鄉鎮政府需要在提升認識樹立科學發展理念的過程中，遵守大局規劃，作出科學犧牲。第三，地方具體工作與大局發展速度不一情況的被動性開展。
4基層鄉鎮政府在城鄉規劃中角色的主動與被動權衡
在城鄉規劃與實施的實際工作中，基層鄉鎮政府在依法行政的前提下，可以靈活地轉變自己的主動或被動地位，實現自己在規劃發展的能動性與創造性。首先，大局性權衡。在基層政府實際的作用發揮中，雖然基層要服從大局，但若在大局的某些方面或細節背離實際的情況下，地方政府也需要作出自己的創造性改變，利用各種合法的程序或方式，積極地維護大局和地方的合法權益，這種權衡典型地表現為基層鄉鎮在整個區劃內與其他鄉鎮之間的公平性。例如，“城鄉規劃公開公示制度建設是"十二五"期間保障城鄉規劃公平公正的有效措施”。[5]其次，地方特色性權衡。即在影響大局的情況下，地方政府可以在既定的規劃框架內，作出適合自己發展的特色性創新。一方面，可以在大局內作出特色創新嘗試；另一方面，針對較為優質的特色產業，可以借助規劃契機，尋求拓展性發展的機會。例如，某種產業的連鎖發展，或某種基地擴大建設等，不僅推廣了基層鄉鎮的品牌，也為整個規劃發展積累了經驗。再如，對于那些污染嚴重或環境破壞嚴重的鄉鎮，在“城市化、工業化的快速推進”中，可以“立足自己城鄉規劃工作需要”，積極尋求在大局內的“社會生態平衡”機會，“引導城鄉和諧、健康發展”。[6]
結語
在城鄉規劃中，隨著群眾法制意識、參與意識與參與能力的不斷提高，及參與渠道的多樣化，規劃制定與實施的各責任主體，都會充分接受到來自于民間與其他非政府性單位的建議或意見，由于他們與基層鄉鎮政府業務與職責往來的密切性，他們首先會對基層鄉鎮政府發揮影響，使得鄉鎮政府在上級政府、規劃大局、鄉鎮實際與群眾利益訴求之間，處在較為兩難的尷尬境地。
參考文獻
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[4]應巧艷，王波. 城鄉規劃中公眾參與的有效性研究[J]. 廣西社會科學，2011（1）：137-140
我縣地處桂東南沿海，總人口102.05萬人，農業人口81.98萬人，占總人口80.3%，是一個典型的農業大縣。全縣管轄有13個鎮、2個鄉，273個村委（社區），耕地面積50058公頃，其中水田32861公頃，早地17197公頃。2002年前全縣有農經機構16個，其中縣級1個，鎮鄉級15個，總人數75人，其中在編人數73人，縣級7人，鄉級68人，平均每個鄉鎮農經站有4～5個編制人員。在人員素質上，按學歷劃分，中專以上學歷60人，占在編人數82%，大專以上學歷15人，占在編人數18%。在經費來源上，縣、鄉鎮級機構屬全額撥款事業單位，73個人員全部享受財政全額撥款；2002年3月鄉鎮機構改革后，鄉鎮農經站和農業站、農機站等幾個部門合并為農業服務中心，原農經站人員分流到其它部門，不再從事農經工作，在農業服務中心只保留1個編制人員，個別大鄉鎮保留2個編。
近年來，隨著農村稅費改革和農村綜合改革的不斷深化，合浦縣農村經營管理工作的職責不斷增強，主要體現在以下幾個方面：一是開展了農民負擔監督管理工作，加強對涉農收費的監管，特別是實行農民負擔專項審計后，對一些亂收費的單位和行為起到了防范和制約的作用。二是全面推行農村會計委托制，實行村帳鄉代管，規范了村級帳務，防止了集體資金流失。并成立了鄉級中心。三是指導農民專業合作社的發展。2013年底已經工商部門注冊登記的農民專業合作社154家。四是加強了土地流轉管理，按照有關政策規定，合浦縣對農村土地進行了有效流轉，全縣現已完成土地有序流轉14.82萬畝，占承包地總面積的14%。
二、存在問題
隨著社會主義新農村建設的步伐不斷加快和農村改革的深入，合浦縣農經隊伍在改革與發展中暴露出的問題越來越突出：
1、機構設置與工作職能脫節。近年來，農村經濟管理的有關法律法規和政策逐步完善，農村經營管理工作已由一般的服務型向執法、執紀的綜合管理型轉變，任務越來越重，責任越來越大，執法執紀職能越來越強。但縣經管站是一個只有7個編制的事業股級站，協調能力不強，而鄉鎮沒有經管站，只有一個經管員，個別鄉鎮甚至連經管編制都沒有。經管機構屬事業性質單位，只有1人，沒有執法的職能和手段，鄉經管干部均未過渡公務員，致使工作開展不順暢。如減輕農民負擔工作，只有調查權和建議權，沒有處罰權。有的單位違規收費，只能向領導和有關部門匯報情況，如得不到重視，只能睜著眼看著急，使個別亂收費現象時有發生。
2、工作經費短缺，人員待遇低下。農經部門承擔農村“三資”管理、農村土地承包管理、農民負擔監督管理、農業產業經營指導、農民專業合作社指導、新農村建設指導等職能，編制人員及經費不足，完成如此繁重的工作，需要相應的工作經費做保障。縣級經管經費不足，鄉經管部門沒有業務工作經費，經濟待遇低，直接影響農經工作人員的工作積極性，導致農經隊伍不穩定。同時，工作經費缺乏，導致面向基層農經人員培訓活動少，農經調研基本停滯，農經統計日益邊緣化，影響了農經人員素質的提高和工作職能的發揮。
3、管理模式欠缺。鄉鎮機構改革后，農經機構實行“條塊”管理，人事由鄉鎮管理，日常工作由鄉鎮政府安排，工資福利也劃歸鄉鎮，只有業務工作由縣經管站管理。大多數人員的大部分時間用于鄉鎮的中心工作，業務工作只是“蜻蜒點水”，完成一些硬性任務。人員變動隨意性大，鄉級經管人員調進調出，完全由鄉鎮做主，縣站無從知曉。
4、培訓條件欠缺，業務素質急待提高。雖然近幾年合浦縣每年均開展了農經業務培訓，但人員隊伍仍然參差不齊，加之缺少必要辦公設施，目前全縣15個鄉鎮的農業服務中心多數鄉鎮還沒有電腦辦公，致使農經培訓工作舉步艱難，統計工作難以開展。相當一部分同志開展業務工作仍然力不從心，工作局面難以打開。
三、對策建議
1、健全建立農經機構。建議縣級提格經營管理辦公室，編制增至10～12人，鄉鎮成立編制為2～3人的經營管理辦公室，為縣農業局的派出機構，作為參公事業單位管理。2002年以前，鄉鎮經管站人員由縣局直接管理，業務素質比較強，業務開展順利。后來下放到鄉鎮管理后，編制減少影響了經管工作。所以，為了真正加強經管工作，建議鄉鎮經管人員以縣局垂直管理為主。
2、轉變機構性質，增強行政職能。農村經營管理機構承擔著《農村土地承包法》、《農民專業合作社法》、《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》等多項法律法規和農村各項經濟政策的貫徹落實，行政職能多，因此，建議把鄉鎮經管機構納入行政管理范疇，增加1～2個編制人員，把經管干部納入公務員管理范圍，增強經管機構的行政職能，使之不僅有調查權、建議權，而且擁有處罰權。
一、*年工作情況
（一）生態市建設進展良好。一是加強組織領導和責任落實。市委、市政府出臺了《關于加快生態市建設的意見》。二是科學編制生態市縣規劃。市政府批準實施《臨沂生態市建設規劃》。各生態縣區建設規劃全部編制完成，并通過了省、市組織的專家論證，經各縣區人大審議通過、頒布實施。三是突出抓好生態市建設重點工作。抓住循環經濟、生態建設、環境保護三大重點領域和調整產業結構、發展生態農業、保持水土、防治污染四個關鍵環節。臨沂市被列為全省循環經濟試點市。四是積極推進生態縣區建設。對全市各生態縣區建設情況進行了調度，初步制定了生態縣區創建計劃，并上報生態省建設工作領導小組辦公室。確定蘭山區率先建設生態區，*等多個縣區爭取生態縣創建先進縣。五是圍繞創建國家環境保護模范城市，加強各項生態工作。六是加快2003—2007生態省建設市長目標責任書各項工作完成。對責任書各項指標進行認真分析梳理，確保如期完成目標任務，對生態市建設縣區長目標責任書進行了督導落實。
（二）積極準備生態示范區驗收工作。組織各縣區環保局分管局長、科長去日照、章丘等地學習生態示范區創建先進經驗。下發了《關于開展全國生態示范區建設試點考核驗收工作的通知》，制定了《臨沂市創建國家級生態示范區實施方案》和《臨沂市各縣區生態示范區建設驗收資料準備方案指導意見》。
（三）快速推進環境優美鄉鎮創建活動。一是全面編制鄉鎮環境規劃。環境規劃堅持以人為本，貫徹可持續發展戰略，體現循環經濟理念，因鎮制宜，根據各鄉鎮發展定位，緊緊抓住主要的生態環境問題，提出切實可行的規劃措施。各鄉鎮根據資源稟賦、環境容量、生態狀況、人口數量以及國家發展規劃和產業政策，明確不同區域的功能定位和發展方向，將鎮域經濟規劃和環境保護目標有機結合起來，促進鄉鎮經濟與環境協調發展。加強對環境規劃實施的監督管理，對不符合環境規劃、不符合國家產業政策、不符合環境保護要求的工程和項目，都做到了令行禁止。*年共編制62個鄉鎮環境規劃，并全部通過論證，經縣區人大或縣區政府批準實施，居全省首位。二是加強資金扶持。環境優美鄉鎮等生態創建活動，應作為環境保護專項資金重點支持項目。市環保局對創建環境優美鄉鎮進行資金扶持。對獲得省級環境優美鄉鎮稱號的，市局獎勵每個鄉鎮2萬元；獲得國家級環境優美鄉鎮稱號的，市局獎勵5萬元。三是落實責任。為加快我市環境優美鄉鎮建設，臨沂生態市建設工作領導小組印發了*年度環境優美鄉鎮創建計劃，并組織部分鄉鎮及縣局去*學習創建經驗，*年上報沂水鎮、郯城鎮創建國家級環境優美鄉鎮，上報61個鄉鎮創建省級環境優美鄉鎮，居全省首位。四是梯次推進。為深入推進生態市、生態縣建設，市環保局結合臨沂實際，2005年制定了《市級環境優美鄉鎮考核驗收規定》，在全省率先開展了創建市級環境優美鄉鎮活動。目前，全市環境優美鄉鎮創建工作，已形成市級、省級、國家級“整體規劃、梯次推進”的良好格局。
（四）積極開展文明生態村創建活動。創建工作向村莊延伸，使村莊成為生態系列創建活動的基本單元，生態市、生態縣、環境優美鄉鎮創建工作就有了堅實的基礎。2005年11月，市委、市政府在全市農村廣泛開展了創建文明生態村活動，以“經濟發展、民主健全、精神充實、環境良好”為主要創建內容，由各級文明辦和農業、環保等部門共同組織實施，并提出了全市創建文明生態村活動的目標：到2007年，全市15%左右的行政村達到文明生態村標準；到2010年，全市45%左右的行政村達到文明生態村標準；力爭到2020年，把全市行政村建成文明生態村。創建以來，全市涌現出一大批文明生態村先進典型。*年4月，在臨沭縣召開了全市文明生態村建設工作現場會，創建活動全面鋪開。目前，全市文明生態村已建設規劃538個，基本建成201個文明生態村。
文明生態村建設中，以新農村建設為目標，以創模為促進，以建設生態示范區為主體，以創建環境優美鄉鎮為拉動，以實施農村小康環保行動計劃為主要內容，因地制宜，確定了平原、山區、丘陵等不同類型的典型范例進行總結推廣，按照好、中、差劃分為三個層次制定了不同創建標準，實施了以“三清五化”（清糞堆、清垃圾堆、清柴草堆、硬化、凈化、綠化、美化、亮化）為重點的環境整治工程，開展了以“六通九有”（通電、通自來水、通硬化路、通客車、通電話、通有線電視、有村莊規劃、有管理制度、有專管人員、有文體活動場所及活動器材、有文藝隊伍、有圖書閱覽室和小康電子書屋、有宣傳欄、閱報欄、村務公開欄、有村民學校、有衛生室）為主要內容的基礎設施建設，實施了以“一池四改一利用”（沼氣池建造與改圈、改廁、改廚、改水，開發利用太陽能等新型清潔能源）為中心的生態家園建設，大力發展生態農業，加強組織領導，建立健全多元化投入機制，在全市建成了生態家園型、文化特色型和生態經濟型等不同類型的文明生態村，農村生態環境得到有效保護。
（五）加強農村生態環境保護工作。一是圍繞新農村建設，全面加強農村生態環境保護工作。下發了加強農村環境保護推進社會主義新農村建設的通知，沂水縣被國家環保總局批準為全國實施農村小康環保行動計劃試點。二是認真準備土壤污染防治調查基礎工作。成立了臨沂市環境保護局土壤污染調查工作領導小組及辦公室，初步摸清并上報了全市土壤污染調點對象基本情況。三是加強好秸稈禁燒及綜合利用工作。夏秋收季節，市政府分別下發了做好秸稈禁燒及綜合利用工作的通知。根據對國家環保總局利用風云一號等氣象衛星對全國主要麥收地區的焚燒作物秸稈火點進行監測的結果統計，夏收季節全國共計火點2982個，其中山東省430個，臨沂市22個，占全省的5%。
（六）加強自然生態區和生態功能保護區建設。在全市開展了自然保護區專項執法檢查。建成了莒南馬鬐山、臨沭蒼馬山2個市級自然保護區，協調各方積極進行蒙山省級自然保護區建設，蒙山自然保護區總體規劃已編制完成。積極開展生態功能保護區建設，云蒙湖、沭河源、跋山水庫等省級生態功能保護區規劃已編制完成初稿。開展省級生態示范旅游區創建工作，與市旅游局聯合轉發了省旅游局、環保局開展創建省級生態示范旅游區的文件，上報蒙山風景區等創建省級生態示范旅游區。
二、存在的問題
（一）生態保護工作缺乏具體的規范和有關制度的支撐。生態保護職責難以真正落實，環保部門在生態保護方面責任大、權力小、措施空。由于缺乏配套的法律措施和最基本的原則性規定，面對破壞生態環境的行為，環保部門無法可依，缺乏相應的處罰依據和處罰標準。
（二）嚴峻環境污染形勢下，現實中生態保護很難與污染防治并重。當前污染防治任務異常繁重，環保系統內難以拿出更多的精力用于生態保護。另外，圍繞怎樣促進污染防治，生態保護還沒有找到明確的、馬上行之有效的切入點。
（三）生態市建設投融資渠道不暢，政府引導、市場推進、社會參與的多元化融資機制尚未健全。生態保護與建設，必須有資金支持，有明確的政策，有順暢的渠道。生態資源補償機制的建立，也迫在眉睫。
（四）生態保護與建設管理體系需要進一步理順。生態保護工作，單純環保部門自己的事情很少，大多工作主要是別的部門負責，有的還重復。比如，環保部門的農村小康環保行動計劃，與農業部門的生態家園富民行動類似；發展有機食品、沼氣工程等農業部門更具有優勢，要人有人，要錢有錢；等等。
（五）生態保護自身的制約性，反過來也制約了工作的進一步深入開展。比如自然保護區建設，自然保護區按規定絕對不能隨意開發，《環境保護違法違紀處分暫行規定》也特別明確的針對在自然保護區違規旅游等提出了處分規定，另外還需經費維持，已建自然保護區管理機構資金非常緊張。有的部門存在一種誤解，認為是花錢買“套”，積極性不高。
（六）縣級環保局生態管理隊伍水平偏低。缺少培訓，開展生態保護工作少，不能適應新形勢需要。
三、2007年主要工作
指導思想：認真貫徹國務院《決定》和省局部署，學習兄弟市先進經驗，以生態市建設目標責任書為抓手，以創建生態示范區為中心，健全組織和資金保障，加強各類生態示范創建，突出抓好農村環境保護、自然生態保護，務求實效，使全市生態環境保護工作有較大進展。
（一）做好國家級生態示范區驗收工作。原先計劃*年9月全市包括12縣區全部建成國家級生態示范區，各項前期工作均已開展。通過認真落實《臨沂市創建國家級生態示范區實施方案》和《臨沂市各縣區生態示范區建設驗收資料準備方案指導意見》，計劃2007年全市整體分別通過省局預驗和國家總局驗收，率先建成全國人口最多的國家級生態示范區。
（二）繼續推進生態市、縣區建設。進一步加強生態市建設工作領導小組的領導，努力形成齊抓共管、分工協作、責任明確、有序推進的工作格局。定期召開生態市建設工作領導小組成員會議和聯絡員會議。建立生態市建設考核獎懲機制。加強各縣區、各有關部門生態市建設任務調度。計劃2007年蘭山區率先建成生態區。
（三）積極創建環境優美鄉鎮。計劃2007年建成10個國家級、30個省級環境優美鄉鎮。落實省級環境優美鄉鎮獎勵2萬元，國家級環境優美鄉鎮獎勵5萬元，鼓勵各縣區也出臺相應獎勵政策。加快鄉鎮環境規劃編制和評審工作，精心準備申報材料。配合市文明辦、農業局搞好創建文明生態村活動。
（四）加快實施生態省建設市長目標責任書。2007年是實施生態省建設市長目標責任書的最后一年，確保我市責任書考核成績能確保合格，并能進入生態市建設先進市考核B組前三名，取得生態市建設先進市稱號。同時制定《生態市建設縣區長目標責任書（2003—2007）考核辦法》，做好生態市建設縣區長目標責任書的督導落實和檢查考核。
（五）認真實施“農村小康環保行動計劃”。圍繞建設社會主義新農村要求，結合國家、省要求，制定并組織實施全市《農村小康環保行動計劃》。加強農村生態保護。大力發展生態農業、有機農業，積極創建有機食品基地，推廣有機食品認證。加強規模化禽畜養殖業污染防治，開展對規模化禽畜養殖業的污染防治進行監督檢查，創建畜禽養殖廢棄物綜合利用示范工程。加強農村飲用水源保護。繼續開展秸稈禁燒與綜合利用、農用化學品環境安全管理等工作。
（六）認真做好全市土壤污染防治調查工作。根據國家總局、省局規定，在全市范圍內系統地開展土壤現狀調查，分析重金屬、農藥殘留、有機污染物等項目及土壤理化性質，通過開展全市土壤環境質量現狀調查與評價，掌握土壤環境質量總體狀況，闡明區域土壤污染的特征，為建立符合我市的土壤環境質量監督管理體系，保護和合理利用土地資源，防治土壤污染提供基礎數據和信息。
（七）加強自然保護區與生態功能保護區建設。建成蒙山省級自然保護區和3個市級自然保護區，建成沭河源頭區、云蒙湖、跋山水庫飲用水源地3個省級生態功能保護區和3個市級生態功能保護區。加強重點資源開發及旅游資源生態保護，對自然保護區、風景名勝區、森林公園生態保護情況進行監督檢查。
（八）建立生態市建設財政支持制度。協調市財政設立專項資金支持生態市建設事項，爭取制定生態市、縣區建設專項資金使用管理辦法，落實財政設立專項資金。開展全市生態補償機制研究，以云蒙湖飲用水源地生態補償為試點，爭取建立全市上下游之間的生態資源補償機制。
（九）開展生態環境狀況評價。依據國家環保總局最近于*年5月1日實施的《生態環境狀況評價技術規范（試行）》，開展全市及各縣區生態環境現狀及動態趨勢的年度綜合評價。
四、建議
（一）強化保障措施。一是加強組織保障。建議省里出臺專門的生態省建設考核獎懲機制。二是加強資金保障。建議省里出臺文件，進一步明確生態省、市、縣建設資金列入本級預算的規定，做到必要的資金保障。對生態示范系列創建落實配套支持資金，省級及以上級別創建，省里應給予部分資金扶持。三是加強法制保障。建議省里制定相應的操作性強的法律法規措施，面對破壞生態環境的行為，使基層環保部門有法可依，有明確地的處罰依據和處罰標準。
作為改革，必然要經過探索、漸進、完善的過程。農村稅費改革后，也不可避免地出現了一些新的問題，亟待在農村綜合改革過程中加以解決。
歷經幾次改革，農村機構設置和管理體制得到明顯優化，但按照新農村建設的要求，仍然存在著體制不理順、機制不健全的問題。
1、鄉鎮機構改革不到位。對于鄉鎮機構改革及人員分流的有關政策，我們認為是可行的。但是也存在著對鄉鎮機構設置上要求過死，模式單一，沒有兼顧到不同鄉鎮、不同區域的實際情況，以及人員分流渠道不暢和措施方法單一，沒有達到編制人數與財政開支相應減少的目的等問題。尤其在事業單位改革上，一是體制上政事不分。有的地方將行政與事業捆在一起辦公，事業單位干了一些不屬于業務范圍內的事情。事業單位不能獨立開展專業技術服務工作，聽從或依賴于行政命令，荒廢了自身的主業。二是服務質量不高，主動性還不夠。鄉鎮事業單位中進編人員等于進了“保險箱”，一些事業單位工作人員存在著工作職責不清、任務不明、紀律松散、分配大鍋飯等問題，對農村經濟發展還起不到應有的作用。三是高層次人才匱乏。全縣11個鄉鎮機關事業單位競崗后有工作人員264人，其中，全日制專科以上的畢業生僅有15人，中級職稱以上人員15人，副高級職稱只有1人。專業技術人員比例偏低，全縣鄉鎮有專業技術職稱的僅有28人，全日制涉農院校畢業生僅有22人。受編制和財力限制，新畢業的大中專畢業生難以補充。四是技術力量薄弱。有的鄉鎮農牧綜合服務中心雖然設有專業技術人員，但最多也只有一至二人，有的鄉鎮甚至一個專業技術人員都沒有，每當遇到農業自然災害時，難以及時拿出有效措施。五是文化體育職能弱化。鄉鎮政府機構改革，取消了鄉鎮政府文化體育機構，僅在鄉鎮畜牧中心設置了文化體育崗位。但占用這個崗位的人員都是其他工作干不了的，群眾性文化體育活動開展不起來，這與社會主義新農村建設鄉風文明的要求不相符。
如何推動和深化下步機構改革問題，我們建議：一是對人口少、土地面積小的鄉鎮，能合并的盡量合并，擴大單個鄉鎮規模，相應減少鄉鎮機關行政編制和人員。二是在機構設置上，可適當靈活一些，不強求統一模式，在機構編制部門的宏觀控制下，允許縣鄉因地制宜設置機構。三是鄉鎮事業機構設置應根據農業區劃和地域特點，跨鄉鎮設置各類區域中心站，作為縣（市）、區業務主管部門的派出單位，實行條塊結合，以條為主的管理體制，使專業技術力量整合起來，更好地發揮作用。應設立文化體育站，加強群眾性文化體育建設。改進鄉鎮政府對事業單位的管理模式，給事業單位更多的自。加強對鄉鎮機關及事業單位人員的管理，由鄉鎮政府每年初分別確定工作目標，根據年終考核情況，采取工資活發形式，兌現獎懲。四是制定人員分流政策時，不應單獨考慮年齡條件，應將那些雖然年齡不大，但能力水平低、素質差，不勝任工作的人員通過離職上學提高或直接分流到位，空出編制補充新的高層次專業技術人員。
2、國有農場改革不同步。我縣設有良種場、豬場和馬場等農牧“三場”，目前存在的問題主要有：一是“三場”的單位性質難界定，管理出空當。體制機制不協調，它們一直按事業單位性質管理，但在生產經營方面實行承包制的企業化管理。職工身份難界定，自1979年后再未辦理過農工轉正手續，正式農工也是承包土地，與臨時工在待遇上并無區別。二是經費無保障，無法正常運轉。目前，“農牧三場”的經費來源僅限于土地發包收益，沒有享受到村組織那樣的財政補貼，連管理人員的工資都難以兌現，而且隨著工資上調、退休人員增多等剛性支出的增加，有時不得不舉債維持。“三場”土地均包給了職工，職工與農民攀比思想嚴重，有的拒不繳納承包費用。在上級政府沒有出臺相關政策之前，為了“三場”的生存與發展，我們無奈還得向職工收繳土地承包費。這項工作十分難辦。三是企業辦社會的沉重包袱已使兩場難承受。豬場和馬場都設有小學，共配置教師18人，每年僅此一項就需要20萬元左右的經費，教師的身份屬于場內自聘，在職稱與工資及業務培訓等方面都遇到難以解決的問題。
針對上述問題，我們建議：一是盡快出臺政策，確定“三場”的體制及今后發展走向。二是對于國營農場職工承包場里的土地是否應該交費，要盡快由相關部門出臺政策，以便基層在具體執行中有據可依。三是建議有關部門也將國營農場涉及的類似于鄉鎮五項統籌費統一納入地方財政轉移支付予以解決。四是建議對于國營農場在企業辦社會方面給予政策支持，或納入地方教育統一規范管理。五是對于農村已得到的惠民政策也要把國有“三場”納入其中，對在職農工應通過轉移支付全部納入社會養老保險范疇。
3、土地矛盾難以徹底解決。目前，涉地糾紛較多，我們縣通過土地“三清”工作使這一問題得到了較好解決，但難以做到全部徹底解決。一是二輪承包時外出打工戶、逃債戶等農民當時未分到地，且村里未作為預留地留出來，現在這些農民回來要地，機動地早就長期發包出去了，村里暫時拿不出地來補給這些戶。二是少部分村近幾年有些開荒地，如果都打入機動地，那么機動地比例過高，農戶要求把超標準的那部分地按人均分，但這些地已長期發包出去，集體無力贖回。三是土地流轉不規范，有的無合同，有的合同主要內容表達錯誤或含義模糊，甲乙雙方易產生糾紛。四是戶與戶之間土地邊界不穩定、旱田挨水田的易受水氣，導致糾紛較多。
建議在下步改革中推廣我縣土地“三清”工作經驗，并將其中的一些做法以制度的形式確定下來。一是發證確權。二是建立嚴格的規范流轉制度。三是在縣一級盡快建立健全權威的農村承包合同管理和仲裁專門機構，依法調處合同糾紛。四是在丈量清楚、劃清界限的基礎上，在戶與戶之間深埋界碑。
鄉村債務沉重，自身發展能力較弱，一些村的經濟已經崩潰。
1、集體經濟薄弱。稅費改革后，鄉村集體經濟受到嚴重沖擊。取消農業稅及附加后，鄉村集體失去了起碼的收入來源，加之二三產業發展嚴重滯后，鄉村兩級組織運轉要靠上級轉移支付維持，基本無能力投資搞建設。但是公益事業不辦不行，辦又沒有來錢道，對上爭取政策性資金時，往往要求匹配部分資金，目前這類的隱性負擔較重，解決不好會成為誘發農民負擔反彈的一大隱患。為了保證鄉村兩級組織的正常運轉，近幾年來我們實行了調整鄉鎮財政體制、加大對鄉鎮轉移支付力度、財權事權相統一、縣鄉干部工資統發等辦法，但還沒有從根本上解決問題。
2、無力化解歷史債務。在稅費改革試點過程中，對鄉村的以往債權處理得很低調，只是清收鄉村干部、其他個人和外單位占用的鄉村資金，而農民的絕大多數欠款沒有回收。我們針對＊＊（實際，通過拍賣資產、清理債權、機動地發包、清理三角債等形式，已經化解掉2200萬元的債務。但據不完全統計，到2005年末全縣鄉村兩級債務仍然高達2.5億元。目前，鄉村兩級組織的資源枯竭、收入萎縮、生財無源，已無力繼續化解債務，而且省里的獎勵政策在實際操作過程中也很難執行。農民與鄉村組織之間的債務糾紛已成為繼土地問題之后的又一焦點。雖然我們為解決上述問題探索了一些，途徑和辦法，但還只是權宜之計，要從根本上解決問題，還得依靠上級的政策支持。
3、農民收入結構仍不合理。以我縣2005年農民人均純收入為例，在2401元的收入中，種植業收入占49.6％，勞務輸出收入占35.8％，養殖業收入占6.9％，其它收入占7.7％。可見，種植業收入仍然占據相當比例，農民靠天吃飯問題還很嚴重。
針對上述問題，我們建議：應加大轉移支付力度。我縣在農村稅費改革初期，不是享受轉移支付的縣份，只享受到農村轉移支付縣的60%左右。同時，省對我縣的村級轉移支付資金與改革前村級農業稅附加相差懸殊。因此，建議省財政廳對像我們這樣的既不是十弱縣，又不是省級貧困縣，但實際上比貧困縣還困難的縣份應該在轉移支付上特別在下一個轉移支付周期上給予我們特殊的支持，在財源建設考核上也不能與發達縣份等同考慮。在此基礎上，縣級財政再加大對鄉村的支持力度，逐步解決一些實質性問題。應進一步完善化解鄉村債務的獎勵政策。現行的獎勵政策只考慮到償還公益事業發展方面的債務，但從實踐看，按照這種債務分類進行獎勵，執行起來很困難。建議上級出臺更寬松的獎勵政策，對于墊付稅款、興辦公益事業方面債務應全部由國家承擔，對于其他類債務按一定比例獎勵。同時，還應該針對鄉村兩級回收債權問題出臺相應保護政策，以增強自我還債能力。應探索土地規模經營的路子。將有限的土地集中到少數懂技術、會經營的農民手中，甚至可以由公司化的各種協會代為經營，提高土地的產出率。農民只有完全脫離開土地，才能安心在外務工，甚至真正地轉化為市民、產業工人。
由于投入不足，農村公共事業發展停滯，甚至出現滑坡退步問題，現狀令人堪憂。稅費改革后，由于投入機制的改變，農村公共事業發展存在著十分嚴重的問題，從農村實際看，行路難、吃水難、上學難、看病難、養老難等問題突出，與建設社會主義新農村的要求極不適應。
1、無力投入農村基礎設施建設。稅費改革后，取消了對農民的籌資、籌勞，要求農村基礎設施建設要通過村民“一事一議”來解決，從實際看，這個辦法在操作中遭遇到很多難題。除非村民都非常迫切需要這項公益事業，或者鄉村干部在這個地方很有號召力，這事才勉強能辦，而一般情況下都很難議成。
為了減輕縣鄉財政的壓力，快速發展農村的基礎設施建設，一方面，建議省里出臺新的政策，代替“一事一議”辦法，能不能將“兩補”資金作為興辦農村社會公益事業的專項基金，由村集體統一使用，由群眾參與資金管理和使用監督。另一方面，建議取消關于縣級財政對省以上專項建設資金進行匹配的政策。
2、農村教育和衛生事業發展嚴重滯后。就一個縣來說，發展教育和衛生事業，原則上應該由縣政府承擔，便于對與事業相關的基礎設施改善和人才隊伍建設等諸多方面進行通盤考慮，但限于財力，有些問題難以解決。
在教育事業發展上，一是經費投入不足。“以縣為主”管理體制實行后，我縣基本建立起了農村中小學公用經費保障機制，能夠維持學校正常運轉。但是隨之而來的是鄉村兩級對教育投入的積極性大大降低，農村教育投入明顯不足，農村中小學公用經費處于低標準狀態。二是教師編制核定過少。我縣是一個經濟欠發達的半山區農業縣份，轄區面積較大，辦學網點分散。幾年來我們按照上級教育部門的有關文件精神，合理調整了辦學網點布局，合并了一些學校。目前全縣共有中小學校150所，有學生43743人，教職工2981人。根據黑政辦發〔2002〕69號文件精神，給我縣核定的編制數是2052人，但目前看，這些編制無法保證教育教學工作的需要。據測算，我縣實際需要教職工編制總數為2760人，還需要增加編制708人。為此，一是建議進一步完善“政府辦學、管理以縣為主”的管理體制，制定嚴密的領導干部目標考核制度，充分調動鄉、村組織和領導抓教育工作的積極性。二是建議省里能夠根據我們的實際對教師編制進行重新核定，希望領導們將我縣的實際情況向省編委及省人事廳溝通，幫助我縣解決這一實際困難。
在衛生事業發展上，縣鄉村三級投入明顯不足，農民看病難、看病貴的問題十分突出。目前，村衛生組織名存實亡；鄉鎮衛生院力量薄弱，醫生整體素質偏低，醫療設備簡陋，醫療條件很差，一些醫院連小手術都作不了。
關鍵詞：鄉鎮；文化建設；困難；對策
中圖分類號：G127 文獻標識碼：A 文章編號：1005-5312（2014）23-0201-01
一、引言
誠如我們所知，相對于城市文化建設，鄉鎮文化建設中普遍存在著文化經費投入不足、文化立法效力層次偏低、基礎設施老化不配套、文化隊伍人才缺乏、文化需求與供給不對稱等現象。這些問題的存在，使得鄉鎮農村居民的文化需求無法得到很好地滿足，農村居民的文化生活水平也難以得到提高。
二、鄉鎮級文化建設的困難
（一）文化隊伍素質普遍偏低，執行力低下
從當前鄉鎮文化建設現狀看來，不少基層文化工作人員普遍存在素質低下，執行力弱的問題。一方面，基層文化工作人員缺乏相應的管理和組織能力，在文化建設中一味聽從上級的指導，卻鮮少會提出自己的意見和建議；另一方面，大部分基層工作人員被政府挪用缺乏對文化工作的積極性和主動性，對本職的文化建設工作抱著不負責任的態度，對任務的執行也十分拖沓。
（二）文化建設供給與需求出現“結構性失調”
所謂的“結構性失調”是指文化配置上的無效供給過剩和有效供給不足，這也就是說，鄉鎮地區的文化建設并沒有實事求是、落到實處，也沒有真正滿足農村居民的需求。當前，隨著越來越多的資金投入到農村文化建設當中來，許多鄉鎮政府也開始了“形象工程”的追逐――興建大量公共圖使館、閱覽室、電影放映室等等。但是，從現實情況看來，這些基礎設施工程鮮少對農村居民實現真正的開放；與此同時，由于公共文化設施單一，農村居民對公共文化生活的關注和重視也大大減少。
（三）農村居民文化消費缺乏相應的引導
文化消費是文化生活中的重要方面，它很大程度上代表著農村居民文化生活水平和質量的高低。然而，從當前農村居民的文化生活現狀看來，農村居民文化生活消費明顯缺乏相應的指導。具體說來，當前鄉鎮農村居民滿足于電視、麻將、廣場舞等低層次的文化生活，而對教育性消費、娛樂性消費則缺乏關注，對攝像、攝影、旅游等城市居民習以為常的文化生活缺乏了解的興趣。
三、加快鄉鎮文化建設進程，提高鄉鎮文化建設質量的對策
（一）完善鄉鎮文化建設的人力資源保障
正如上文所分析的，文化建設的一大關鍵是文化骨干與基層文化工作人員。文化骨干承擔著領導文化建設方向和進度，調動農村居民文化建設的主動性和積極性的重要作用，而基層文化工作人員則決定著文化建設任務的實踐情況和施行成果。
（二）充分聽取農民群眾意見和建議，實現農村文化建設的供需平衡
農民群眾是鄉鎮文化建設的服務主體，政府投入資金建設農村文化，歸根究底是為了提高農村文化生活水平，提高農村居民的文化生活水平和生活質量，使農村的文化建設跟上經濟發展建設的步伐。因此，為了更好地達到這一目的，關注農民群眾的需求和建議就顯得尤為重要。
具體說來，鄉鎮政府撥款的專項資金是用于何種文化基礎設施建設，不應該由鄉鎮政府單方面決定，而應該讓農村居民參與其中。鄉鎮政府可以通過召開各種民主交流會、研討會，向農民征求對鄉鎮地區公共圖書館、閱覽室、健身館、籃球場等公共設施的建設需求和期望。通過民意調查，我們可以更好地了解農民的需求，更好地運用專項建設基金。
（三）豐富鄉鎮休閑娛樂生活，加強農村居民文化消費引導
不可否認的是，農村居民的文化消費是受到他們的文化觀念影響的。因此，想要改變農村文化消費模式和構成，首先就要引導農村居民的消費觀念進行改變。而觀念的改變，離不開物質基礎，而這個物質基礎就是更為豐富的休閑娛樂生活。
具體說來，鄉鎮政府要積極開展基礎文化設施建設，完善公共文化服務設施，豐富農村休閑娛樂文化形式，為鄉鎮居民提供豐富的休閑娛樂選擇。在此基礎上，鄉鎮政府可以加強對農民的消費觀念引導，讓農民的消費重點從基礎生活需求逐步轉移到發展性需求和娛樂型需求上，從而更好地推行鄉鎮文化建設的發展。
四、總結
總的說來，鄉鎮文化建設存在著各種各樣的問題和不足，這是我們所不能忽視的。而我們更應該重視的是，解決這些問題和不足，我們必須要立足實際、實事求是，從問題出發，這樣才能探尋出合理而高效的解決對策。
參考文獻：
__區下轄2鄉9鎮、 1個街道辦事處、1個經濟開發區、1個城鄉統籌發展實驗區， 171個村、19個社區，總人口52.34萬人，農業人口39.7萬。__區城鄉差別大、貧富差別大、東西部發展不平衡的區情決定了民政工作的極端重要性和特殊性，決定了人民群眾對民生保障強烈期盼和需求性。
全區14鄉鎮(街道、開發區、試驗區)均設置了民政辦公室，共有民政工作人員39人，平均每個鄉鎮為2.7人。各鄉鎮均設置了便民服務中心，按要求民政辦要安排1人到中心工作，面上工作力量平均為1.7人。人員情況如下 ：
人員構成：公務員21人，民政社工14人，臨時工4人；專職民政干部24人，兼職15人，兼職近40%。
年齡結構：50歲以上的15人，40～50歲的5人，30歲以下的19名。
文化結構：大專及以上文化19人，中專5人，高中15人。
（一）思想認識上存在“三個誤區”
1．重經濟發展輕社會事務。在“以經濟建設為中心”的大環境下，由于民政工作“只花錢，不掙錢”，無法直接體現經濟效益和財稅收入增長,GDP政績“出不了彩”，部分鄉鎮黨委政府存在重經濟發展輕社會事務的傾向，對民政工作持既重視又忽視，既需要又忽略，既有為又無位的雙重觀念，造成基層民政部門的地位始終不高，基層民政組織機構建設難以加強。
2．民政做好事出不了問題。大多數鄉鎮領導認為民政部門是做好事做善事的部門，出不了問題，在力量安排上多是安排從領導崗位上退下來的老同志擔任民政辦主任，在配備民政助理員時，大多安排的是退居二線的老同志。
3．民政資金上級統一安排。由于體制原因，鄉鎮一級普遍認為民政各項資金都是由上級統一安排，加上大多數鄉鎮財力緊張，部分鄉鎮要靠區財政補貼，因此在鄉鎮財政預算安排上，主動投入不足，存在等、靠、要的思想，由此導致部分鄉鎮民政辦缺錢辦事。
(二)工作任務存在“三個偏多”
1．業務工作偏多。一是工作職責多，隨著各級黨委政府對民生的高度重視，民政工作職能職責不斷增加和擴大。2010年以來新增加了12項職責和業務工作，如社會工作人才隊伍建設、養老服務及養老服務體系建設、高齡老人
“幸福津貼”、社會組織黨建和反腐倡廉工作等，以及區政府出臺的地方性政策“大病關愛基金”、“關愛困境少年兒童”幸福__陽光基金等。二是服務對象多，社會救助和社會福利由原來的補缺救助型轉向適度普惠型，服務對象急劇增加，民政直接服務對象就達20萬人，其中社會救助對象達9.6萬人，占總人口18%，且絕大多數分散在偏遠的鄉村，服務半徑更大。
2．兼職工作偏多。全區14個鄉鎮僅有2個鄉鎮民政辦干部沒有兼職，39名鄉鎮民政工作人員中兼職人員為15人，占總數的38%。主要兼職為機關會計、殘聯、扶貧、人民武裝、移民后扶等工作。
3．參與中心工作偏多。基層民政干部在本職工作十分繁重的情況下，還必須從事鄉鎮黨委政府的中心工作。據統計，鄉鎮民政干部參與的中心工作主要有：三萬活動、四心工程、聯系村工作、土地確權、精準扶貧、“我為群眾辦件事”等六大項，中心工作花費時間平均為50—70工作日，有5個鄉鎮中心工作占到法定工作日的50%(鄉鎮要求每月到村工作必須達到12天)，造成民政干部無力抓主業，本職工作只能靠加班加點完成，質量不高，疲于應付。
(三)隊伍建設存在“三個偏低”
1．文化程度偏低。全區39名民政工作人員中，高中文化的就有15人，占總數的近40%。
2．工資待遇偏低。各鄉鎮的民政社工年收入僅為3萬元(含五險)，臨時用工更低，年收入只有1.5萬元—2萬元，低于鄉鎮其他非在編人員收入(鄉鎮其他非在編人員年收入為3.5萬元—4.5萬元)。
3．履職能力偏低。大部分鄉鎮民政辦為老少搭配，年齡結構斷層。老同志大多年齡大，不懂電腦操作，表格填報審核吃力；年輕同志熱情有余，能力不足。總體上，鄉鎮民政辦履職能力偏低，很多工作達不到“精、嚴、細、實”的要求，工作任務完成不及時，質量不高，執行政策規程不嚴格。
(四)工作保障存在“三個不穩”
1．分管領導不穩定。由于鄉鎮黨委
政府對民政工作認識上的誤區，多是安排新進班子的年輕同志分管民政，且新近班子的年輕同志變動過于頻繁，致使對民政工作情況不熟、研究指導和解決問題不夠。據統計，全區分管民政三年以上的分管領導只有3人。2．干部隊伍不穩。一是不愿意干，由于民政工作本身職能職責多，工作量大，人員配備不足，人少事多，任務壓力大，風險大，再加上民政干部兼職多、參與中心工作多，本職工作只能靠加班加點完成，十分辛苦，部分同志不愿從事民政工作。二是不安心干，即使被安排到民政工作崗位上，也不安心，找機會找理由，一心想走。據統計，全區39名民政工作人員中，從事民政工作3年以上的有11人(其中民政社工8人)， 5年以上的1人，10年以上的6人。三是留不住人，民政社工待遇偏低，編外人員存在雇傭思想和臨時思想，加緊備考公務員和事業單位人員，想辦法跳槽。據統計，目前14個鄉鎮中，有9個鄉鎮民政辦工作人員存在不安心的現象。
3．經費保障不穩。經費保障水平不平衡，多數鄉鎮民政工作經費安排不足或沒有安排。全區14個鄉鎮(街道、開發區、試驗區)民政辦，2015年安排民政工作經費 5-6萬元的有3個鄉鎮
，2-3萬元的有2個鄉鎮， 1萬元的有3個鄉鎮，還有6個鄉鎮沒有預算民政工作經費，占42%，經費保障不到位，影響民政工作的正常運轉。
(五)干部思想存在“三個偏大”
1．工作壓力偏大。一是基層民政辦普遍存在人員配備不足，力量薄弱，人少事多、工作任務壓頭。二是服務對象范圍廣、數量多，工作量壓頭。三是黨委政府、社會、服務對象對民政工作的要求高，期望值高，工作要求壓頭。
2．風險壓力偏大。新常態下，一是民政公共服務機構及民政服務對象安全風險大；二是民政資金管理廉政風險大；三是民政政策涉及千家萬戶，公正、公平難保證，依法行政的追責風險大，鄉鎮民政干部處于落實政策的第一線，直接責任不可逃避。
3．思想情緒偏大。一是由于人手少，工作量大，任務重，要求高，工作繁瑣，本職工作還要靠加班加點完成，普遍存在抱怨情緒和消極被動情緒，極大地影響了干部隊伍的工作激情和責任心。二是基層普遍反映鄉鎮其他部門安排專項工作都有專項工作經費，且經費下撥及時，有效推進了工作的進展和完成，但民政部門只安排工作沒有經費，加重了基層的抱怨情緒。
(六)工作績效存在“三個不優”
1．工作效率不優。由于人員素質結構不優，工作效率普遍偏低，制約了民政工作精細化和標準化，以及長期以來粗放式管理，導致民政業務工作質量不高。據統計，在“工作效果自我評價”方面，14個鄉鎮有60%的認為“一般”。
2．工作質量不優。人少事多，工作量大，另外鄉鎮還安排其它工作，不得不擠占時間從事民政以外的工作，致使民政部門安排的工作任務不能按時按質完成，工作的規范性和規范化建設水平低，致使工作被動應付，質量不優。據統計，70%的鄉鎮對上級民政部門布置的工作任務，只是一般性的應付和基本完成，30%的鄉鎮表示沒精力抓。
3．工作落實不優。由于多方面的原因，鄉鎮民政辦對上級民政部門安排的工作任務難以落實，有些工作需要一而再、再而三的催促才能完成，有些工作甚至是不了了之。
(一)增加人員，配齊配強民政干部。山區縣市區山大人稀，根據鄉鎮規模和工作量配備工作人員，人口在1萬人左右的小鄉鎮配2—3人，人口在2萬人—3.5萬人的中等鄉鎮，配4人，人口在3.5萬人以上的大鄉鎮配5人。由于鄉鎮編制緊且大量空編，鄉鎮機關普遍缺人，難以充實民政力量，而公益性崗位是臨時救助政策，有三年一換的明確規定。建議省廳爭取省政府支持，改公益性崗位人員為社工，采取靈活用工方式或購買服務方式，按全省各鄉鎮規模及需要補充人員，劃撥專項經費，由縣市區統一擇優招考，從根本上解決人少事多的問題
(二)保障經費，改善民政工作環境。根據鄉鎮規模和工作量安排民政工作經費預算，小鄉鎮安排資金2萬元，中等鄉鎮安排5萬元，大鄉鎮安排7萬元。民政工作經費主要用于：一是鄉鎮民政干部參加上級民政部門培訓和考察學習；二是村干部民政業務培訓；三是民政政策宣傳經費；四是走村入戶、定期核查各種民政對象和救災的交通費用。資金來源可由鄉鎮安排一部分、區級民政部門補助一部分、省廳以獎代補補充一部分。
(三)提高待遇，穩定基層民政隊伍。鑒于區、鄉兩級供養負擔重，財力不足，民政干部待遇低，尤其是民政社工的待遇低，人心不穩，工作積極性不高，建議省廳按鄉鎮社工每人3—4萬元補助資金，從根本上解決區鄉兩級財力不足的根本問題，提高民政基層工作人員的工資福利待遇，保持民政隊伍相對穩定性和民政工作的連續性。
(四)加強培訓，提升干部隊伍素質。加強民政業務培訓，有組織有計劃地加大對鎮民政干部的培訓力度，建立定期培訓制度和新上任民政干部培訓制度，通過開展系統業務培訓，使他們及時掌握民政業務知識，提高業務能力與服務水平。同時建議省廳加大對基層民政干部的培訓力度，把培訓范圍擴大到鄉鎮民政助理員，開展民政實務培訓和參觀考察，拓展他們的視野和知識面，著力建設一支學習型、服務型、創新型基層民政干部隊伍。
[關鍵詞]鄉鎮企業；融資；原因；對策
1鄉鎮企業融資困境成因
1.1內部因素。1.1.1對信用建設重視程度不夠。第一，銀行等金融機構發放貸款的主要參考標準就是企業的信用等級，但鄉鎮企業相對于大企業來說，較多的關注都放在了企業的經營情況和盈利能力等方面，這種情況下鄉鎮企業管理者會忽視對企業自身信用體系的建設；第二，信用建設認知不夠，對銀行等金融機構完善企業信用等級狀況這一工作不夠配合，使銀行記錄和完善企業信用等級的工作難度加大；第三，鄉鎮企業的規模較小，而且分布相對零散，這就加大了銀行等金融機構對這類鄉鎮企業信用信息采集的難度。1.1.2內部財務管理制度的滯后。鄉鎮企業普遍規模較小且大部分為私營企業，普遍存在企業內部分工及財務權責不夠明確等問題，主要表現在以下方面：第一，鄉鎮企業由于規模較小、賬務不多而更傾向于雇傭代賬會計，相比駐廠會計，代賬會計對企業賬務處理不夠及時，這可能會導致會計做賬時發生偏差。第二，鄉鎮企業雇傭的會計人員普遍學歷較低，且專業素養不高，這也是造成會計資料不完整，記賬科目不完整，賬目不夠清晰的主要原因之一。第三，絕大部分鄉鎮企業的在崗會計人員都是高層領導者的親屬或好友，這種現象也造成了企業財務賬目管理上的不嚴謹性，也可能會加大對企業現金流和銀行存款控制的隨意性。第四，鄉鎮企業大多對企業現金、存貨、應收賬款和成本費用等方面管理制度不嚴謹，這就可能會導致企業出現兩種極端：資金運轉困難或是有大量閑置資金沒有得以運用，還有可能會造成產生壞賬等后果。1.1.3鄉鎮企業整體規模偏小，創新能力、市場競爭力不夠。鄉鎮企業規模偏小主要原因是開辦鄉鎮企業的企業所有者大多數是當地居民，其中不乏很多農民，而這類鄉鎮企業經營管理人員普遍素養達不到一定高度，且目光不夠長遠。這種現象下，鄉鎮企業的經營管理水平會相對滯后。企業規模的擴大也受到局部限制。另外鄉鎮企業的創新能力是遠遠不夠的，主要表現有：第一，企業創立者和高層管理者的創新意識薄弱，忽視了企業技術、產品等創新重要性，而領導者創新意識的不足致使下屬工作人員在工作中也是嚴重缺乏創新概念，可能會一直錯誤的認為保持一貫做法就可以達到對企業發展的期望；第二，鄉鎮企業普遍客觀條件都是企業規模較小，產品單一，給員工的福利待遇不夠吸引人，這也直接導致企業留不住人才，吸引不來能夠有效創新的精英；第三，雖然現在鄉鎮企業商品是有銷路的，大多數是在當地生產也在當地銷售，有效節約了運輸成本，經濟效益也并不低下，但是市場份額的擴大等方面的發展受到限制。隨著社會的發展和國有企業的進步，創新將會是企業給予足夠重視的部分。1.2外部因素。1.2.1國家法律和經濟政策的不完善。從國家法律和經濟政策的角度來看，第一，國家對于鄉鎮企業的扶持力度不夠，國家在《鄉鎮企業法》和《鄉鎮企業信用管理規范》之后到現今為止還沒有公布其他針對鄉鎮企業的法律法規。國家法律文件的不夠系統全面，讓鄉鎮企業的融資顯得很被動，在發展的道路上沒有被保駕護航的安全感；第二，國家對鄉鎮企業多采取鼓勵政策，而實際經濟幫助和具體政策未能落實到實處，國家在這方面可督促政府對鄉鎮企業以適當方式進行指導，如定期開展鄉鎮企業指導座談會、融資交流大會等；第三，中國人民銀行《貸款通則》第61條明確規定，企業之間不得違反國家規定辦理借貸或者變相借貸融資業務。國家這種不允許企業之間的相互借貸的條例規定的存在，讓鄉鎮企業融資又少了一條途徑。這也讓鄉鎮企業面臨著融資渠道單一的困境。1.2.2為鄉鎮企業服務的金融機構數量較少及“慎貸”現象普遍。我國的商業銀行更愿意服務于大型的企業，另外，商業銀行的貸款流程比較長，這并不適合鄉鎮企業對資金及時性的需求。就鄉鎮企業的企業信用情況而言，銀行很難通過一般的途徑取得鄉鎮企業真實財務信息以及償還貸款能力的信息。為了規避自身的經營風險和降低運營成本，只能選擇減少給鄉鎮企業的貸款額度。1.2.3民間融資的不規范性。民間融資已經是一種普遍存在的融資方式，并且在我國整個金融體系中，尤其是鄉鎮企業中占有絕對份額。鄉鎮企業通過銀行等金融機構獲取貸款比較困難時，民間融資途徑就成了解決鄉鎮企業資金需求的“及時雨”。現今，民間借貸已經日漸發展起來，成為鄉鎮企業重要的融資渠道之一。但民間融資大多存在高風險，一方面以高息吸收資金，另一方面以更高利率借出資金，隨時可能面臨著無法收回本息的風險。
2改變鄉鎮企業融資困境的建議
2.1加快對自身不足的改善。2.1.1加強企業信用建設。鄉鎮企業在注重企業盈利能力的同時，應該同樣關注企業信用體系的建設。鄉鎮企業應積極學習法律知識，樹立誠信意識，按時償還自己的債務，將誠信落實到日常經營的實處。企業管理者應督促財務部門與其他各部門積極溝通，熟知企業經營流程，嚴格按照法律法規及企業內部要求做好現金、應收賬款等方面的管理。企業應積極配合銀行等金融機構記錄企業的信用等級信息，大力支持銀行等金融機構這方面的工作，既有利于銀行工作的開展，也會方便日后貸款的順利申請。2.1.2優化內部財務管理制度。鄉鎮企業在努力改善融資難問題時要記得優化內部財務管理制度，其中很重要的一點是要做到科學管理、有效管理。管理者應盡量雇傭專業素養相對高的財務人員，并且建立一個能提高員工熱情的、公平公正的工作模式以及能有效激勵員工積極性提高自身專業素養的晉升制度。另外領導層要時刻關注財務工作人員的工作狀態和心態，給予正確的引導，確保財務工作中財務數據的合法性、真實性。堅決不去觸碰做假賬等一系列違法行為。2.1.3擴大企業規模，提高創新能力、市場競爭力。鄉鎮企業普遍規模較小，創新意識薄弱，市場競爭力不夠。要改變這種狀況，建議鄉鎮企業應至少做到以下幾點：第一，樹立創新意識，引進創新性人才，加強對制度、內部管理、生產技術和產品方面的創新。第二，企業經營管理者不要盲目攀比利潤的增加，目光要放得長遠一點，努力加強企業自身實力，提高企業的融資資質，才能更好地從外部融資。第三，企業無關乎規模大小，都應該擁有自己的企業文化，好的企業文化能有效帶動員工工作積極性，鄉鎮企業也不例外，應努力加強企業自身的文化建設，這會為企業提高市場競爭力提供精神支持。2.2優化外部融資渠道。2.2.1國家對鄉鎮企業應予引導以及政府對鄉鎮企業適當扶持。目前鄉鎮企業融資比較困難，建議國家適當充當一下鄉鎮企業融資大方向的“指路明燈”，例如出臺針對鄉鎮企業的法律法規，給鄉鎮企業融資以實質性的幫助；在一定程度上給鄉鎮企業減免稅收等等。另外政府應在國家給出的大方向下，對鄉鎮企業具體融資的方式方法等方面給鄉鎮企業以引導，由于鄉鎮企業領導者大多是農民或者當地居民，目光看得不夠長遠，對國家政策了解也不夠及時充分，稍有盈利就覺得企業經營得當，這種情況很容易盲目發展，可能會加劇鄉鎮企業已出現的融資難的問題。可見鄉鎮企業的持續發展不僅需要政府出面進行指導，還需要政府后續積極主動的行使監督職能。2.2.2促進國家對金融機構關于鄉鎮企業信貸體制的改革。要解決鄉鎮企業融資困難的問題，應積極促進國家對銀行等金融機構有關鄉鎮企業信貸體制的改革。建議具體可以從以下幾個方面著手：（1）從思想觀念上給鄉鎮企業以引導，給鄉鎮企業管理者普及誠信意識，指出鄉鎮企業信用建設的重要性，曉之以情，動之以理，適當時候也要定立關于鄉鎮企業加強信用建設的硬性要求，如有必要后期可強制實施；（2）鑒于存在銀行等金融機構對鄉鎮企業申請貸款審批流程把控嚴格的情況，應制定銀行等金融機構發放貸款給鄉鎮企業的資金上的相關扶持政策，既能緩解銀行等金融機構方面的為難，也能緩解鄉鎮企業在銀行等金融機構借款的困難處境。2.2.3鼓勵民間融資方式并加以規范。對于鄉鎮企業來說，基本都達不到上市標準及發行債券的條件，而且由于信用等級信息不全面，從銀行等金融機構進行貸款這條融資渠道也比較困難，另外銀行等金融機構提供的貸款資金也是有限的。而民間資本市場這一融資渠道就能很好的為鄉鎮企業解決融資的問題。這種非正式的融資活動包括民間借貸和私募股本。除了從銀行等金融機構申請貸款這種融資方式之外，民間借貸和私募股本對于鄉鎮企業來說起到了很大的資金補充作用。建議國家與其看著民間融資活動屢禁不止，不如盡快建立相關法律法規來加以規范民間資本市場，用以更好地引導民間融資。同時地方政府也應給予鄉鎮企業一些稅收優惠等政策支持，成立相關職能部門為鄉鎮企業搞活資金流通。為鄉鎮企業提供一個健康的、有秩序的民間融資渠道，真正緩解鄉鎮企業融資難的問題。
作者:王辛玉 邵冠男 單位:吉林師范大學
[參考文獻]
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【關鍵詞】城鄉規劃 統籌發展 問題分析
1桐廬縣城鄉統籌發展及城鄉規劃問題分析
1.1城鄉統籌發展問題
（1）城鄉化水平落后于工業化進程
桐廬的農村工業化和小城鄉化演變方式形成了與經典工業化、城鄉化不同的演變方式，由此產生了當前面臨的問題，如：土地資源集約度不高、鄉村環境急需整治，人口未能有效向城鄉集中，城鄉化水平滯后于工業化進程，產業結構偏重，現代農業的實施力度不夠，環境污染的集中處理難度較大。
（2）城鄉功能亟待提升
農村的工業化導致城鄉各功能用地混雜，存在布局不合理現象；城鄉規模偏小，各項目基礎設施和公共服務設施相對比較薄弱，存在功能不完善等問題。
（3）土地資源仍然十分緊張
城鄉建設用地空間與資源十分緊缺。需要各級各層面進一步樹立節約集約利用土地的意識，通過優化用地結構與布局，整合規范農村建設用地，加強調整、改造、挖潛等手段，進一步提高土地利用效率。
（4）城鄉風貌特色缺失
在過去的城鄉建設中，由于缺乏對城鄉風貌和建筑文化的研究，導致地域區別和建筑文化多樣性的消失，使城鄉的風貌趨于雷同，城鄉和村莊面貌缺乏特色和鮮明的個性。
1.2城鄉規劃當前存在的問題
（1）規劃理念的先進性和適應性不夠
統籌城鄉、以人為本、全面協調可持續的科學發展理念尚未在城鄉規劃中全面落實。城鄉規劃的編制偏重于物質空間規劃，對于經濟社會發展各項要素的規劃研究不夠，影響了城鄉規劃對經濟社會發展綜合調控作用的發揮。規劃制度受城鄉二元結構影響，重城鎮輕鄉村的現象還存在。規劃編制往往注重城鎮發展速度，忽視提升城市功能質量，效率與公平難以兼顧。
（2）城鄉規劃的前期研究工作欠佳
城鄉規劃是空間資源配置的基本手段，要體現其公共政策屬性，體現其前瞻性、科學性和實效性，規劃研究是規劃工作重要的技術支撐。我們不僅要重視城鄉空間形態的規劃，更要重視形態層面以外的軟性規劃，如社會的、經濟的和文化的層面等。因此，更要加強規劃的先導性研究和綜合研究。
（3）規劃內容的科學性和可行性有待提高
城鄉規劃的質量和水平有待進一步提高。部分規劃，特別是鄉村規劃的前瞻性不強。編制規劃僅注重遠期或遠景的藍圖，忽視對發展時序的合理安排，沒有很好地處理近期建設和遠期發展、遠景控制的關系。對社會經濟發展中的新問題，如市場化進程加快、流動人口激增、老齡化社會迫近、小汽車進入家庭等，缺乏足夠的重視和合理的應對。缺乏規劃實施的經濟分析，城鎮控制性詳細規劃等較難適應市場經濟下規劃管理的需要。
（4）城鄉規劃的公眾參與不足
城鄉規劃是一項公共政策，除了政府、專家還需公眾廣泛參與。目前公眾參與雖已涉及在規劃編制過程中的民意調查、規劃方案的公示和規劃實施階段的公共監督等方面，雖然《城鄉規劃法》強調城鄉規劃的公眾參與，但公眾參與規劃聽證、規劃決策機制、公眾參與制度等尚未建立。
2 對城鄉規劃工作的幾點建議
2.1加強城鄉規劃的前期研究
（1）深入研究“十二五”期間桐廬縣新型城市化發展戰略，科學制訂桐廬縣新型城市化“十二五”發展規劃。
（2）加強城市功能品質提升研究。找尋未來城鄉經濟社會發展的載體，深入把握產業升級、城市升級的方向所在、動力所在，結合重大建設發展項目，布局城鄉產業發展的重點空間，提升城鄉空間品質和功能品質。
（3）加快區域空間協調規劃編制工作。積極配合杭州市做好杭州大都市經濟圈的各類空間規劃，做好本縣規劃與都市圈規劃的對接融合。
（4）利用杭州大都市圈軌道交通規劃研究的契機，加快桐廬縣軌道交通的前期研究工作，在兩地空間規劃中做好輕軌廊道的預留。
2.2 實現城鄉規劃編制全覆蓋
2.2.1 科學編制城鄉統籌規劃
應在桐廬縣域總體規劃得指導下，組織編制《桐廬縣城鄉發展空間布局規劃》，規劃將桐廬全域作為一個整體，整合城鄉空間結構，優化布局形態，協調產業分工，明確一、二、三產業的空間布局；合理框定近遠期城鄉用地規模，明確劃定城鄉生態空間，維持區域可持續發展。
2.2.2 全面實現城鄉規劃全覆蓋
認真落實城鄉規劃全覆蓋任務，積極推進鄉村規劃建設。一是各鄉鎮以社會主義新農村建設為契機，加快推進鎮（鄉）域規劃、村規劃的編制工作。二是加強對城鄉建設用地控制性詳細規劃的編制，實現全縣城鄉建設用地控規全覆蓋。
2.2.3 重視城市設計和城鄉風貌特色規劃
在規劃編制過程中，通過城市設計的手法，編制風貌特色規劃，進一步優化、提升城鄉形象，避免“千村一面”，統籌與突出城鄉建設特色。建議組織編制《桐廬整體風貌研究》，把握桐廬風貌特色，指導城鄉建設。
2.3加強城鄉規劃管理
2.3.1、加快城鄉規劃隊伍建設
現行鄉村地區的規劃管理主要由鄉鎮政府或鄉鎮級國土資源所履行管理職能，這種管理以土地管理為核心，缺乏城鄉規劃的有效引導。建議在鄉鎮分設村鎮規劃管理辦公室，或在現有基礎上落實規劃專職管理人員，保證每個鄉鎮規劃建設管理機構配備1名以上熟悉村鎮規劃編制管理的技術人員。負責協調規劃的制定、實施和各方面的意見，從而真正實現規劃管理的城鄉全面覆蓋。
2.3.1 拓展規劃管理的手段，建立激勵機制
鼓勵規劃管理人員理論聯系實際，通過管理實踐提升理論水平，建立規劃管理論壇，開展有關規劃管理調研的有獎征文活動；三是要加強學習調研。定期組織規劃管理人員，尤其是基層規劃管理隊伍，向先進地區學習和交流，積累城鄉統籌發展的實際經驗，提升管理水平。
2.3.2建立定期或不定期人才、技術支持制度
建議建立定期或不定期人才、技術支持制度。可采用多種形式加強杭州市區對桐廬縣的人才、技術支持力度。如對規劃方案的編制、評審，或邀請專業技術人員掛職鍛煉、規劃專家給鄉鎮領導和規劃管理人員講課培訓、作為鄉村規劃發展的長期顧問等。
2.4 創新規劃實施管理
2.4.1理順城鄉規劃實施管理體制
依法推進規劃管理全覆蓋。推進城鎮體系規劃的實施管理，完善規劃選址管理，加強重大基礎設施、公共設施的布局調控。建立城鄉規劃統一管理的體制。規劃工作重點由以城市為中心，向城鄉統籌、城鄉一體化轉變。
2.4.2創新規劃審查制度
為進一步加強桐廬縣城鄉規劃、建設和管理工作，提升城鄉規劃與設計水平，全面提高城鄉整體建設水平，盡快提升城鄉整體形象，建議按照“政府組織、專家領銜、部門合作、公眾參與”這一原則的嚴格執行，完善設計單位庫與專家庫，定期邀請專家進行審查把關。規劃與設計方案一旦形成，立即通過新聞媒體出具公告，向社會進行規劃公示，通過向民眾廣泛征求意見、科學采納建議來完善規劃與設計水平。