時間：2023-09-25 17:40:25
導語：在農村集體經濟高質量發展的撰寫旅程中，學習并吸收他人佳作的精髓是一條寶貴的路徑，好期刊匯集了九篇優秀范文，愿這些內容能夠啟發您的創作靈感，引領您探索更多的創作可能。
一、重點工作開展情況
（一）土地確權“回頭看”工作。柯城區應開展土地確權村行政數有150個，應頒發農村土地承包經營權證49406本。一方面督促各鄉鎮街道抓緊權證發放工作，應發盡發。截止目前，發證率95%以上的行政村有140個，占比93.33%；發證率90%以上的行政村有143個，占比95.33%；實際頒發了47496本農村土地承包經營權證，占比96.07%，部分村未發到農戶手中的也在陸續頒發中。另一方面抓緊組織開展農村土地確權檔案收集、整理、歸檔及數字化工作。
（二）消薄工作。一是制訂《柯城區2019年“消薄攻堅作戰圖”》、《120個省定薄弱村消薄攻堅表》。二是積極配合省委巡視組和市扶貧領域交叉審計有關要求，積極提供村集體經濟收入情況表等相關消薄資料，并對消薄審計發現的問題進行一一核對，提出修改意見。三是搜集整理消薄臺賬資料，迎接省廳關于開展十四屆省委第五輪巡視發現問題整改情況“回頭看”調研檢查。四是完成151個薄弱村2019年光伏強村收益的劃撥到村工作。截止目前，柯城區171個村總收入10萬元且經營性收入5萬元以上的村有167個，占比97.66%；其中經營性收入10萬元以上的村有126個，占比73.68%。120個省定薄弱村中總收入10萬元以上且經營性收入5萬元以上的村數117個，完成率97.5%。
（三）村級財務管理。一是召開全區農村集體“三資”培訓會。積極響應省廳有關財務規范化年活動要求，積極組織開展村級財務審計和農村集體“三資”培訓工作，組織了各鄉鎮街道分管領導、農經員、中心會計、村報賬員等共270余人召開農村集體“三資”管理培訓班。此次培訓專門邀請了省、市有關方面專家授課。二是開展農村集體經濟組織登記證賦碼工作。截止目前，柯城區已完成9個鄉鎮（街道）89個行政村的農村集體經濟組織登記證賦碼工作。三是積極開展減輕農民負擔工作。結合農村“三資”管理檢查，對減輕農民負擔開展明察暗訪，未發現有農民負擔反彈現象。
（四）農民專業規范提升工作。根據省廳推進農民專業合作社高質量發展有關文件精神，我們一方面積極與市場監管、稅務等部門聯系，組織開展“空殼社”清理工作，目前為止已清理“空殼社”198家。另一方面積極開展農民專業合作社規范提升工作，今年上級對柯城農民專業合作社規范提升任務為21家。完成了省級和國家級示范性農民專業合作社申報與監測工作。組織開展2019年大學生從事現代農業補助申報工作，今年共有11名大學生申報。
（五）農村改革。一是農村土地集中流轉。擬定了《柯城區關于關于完善農村土地承包經營權流轉工作的意見》的草稿。積極組織各鄉鎮、村開展土地流轉示范村等創建工作。二是九華鄉宅基地和農房活權試點村。九華鄉為全市率先探索宅基地“三權分置”改革的試點區塊之一，以“三權分置”改革將非法“一戶多宅”轉換成村集體的合法資產。目前為止，借助中介機構開展家底排摸工作，已完成塢口村、妙源村、茶鋪村共1120戶農房測繪，完成這三個村房地資料收集共726戶。妙源村409棟房屋的房屋外業測繪和丈量圖制作；與159戶農戶簽訂了房屋回收協議。同時加班加點開展農房確權工作，進行相關資料收集、整理、公示、發證等工作。截止10月21日，已辦理不動產權證書42本。三是農村集體產權制度改革。目前，柯城區已經初步完成農村集體產權平臺搭建，出臺《柯城區農村綜合產權流轉交易管理辦法》，在柯城區農村資源交易平臺已錄入農村產權103個，資產總額達476萬元。下步將依托農村集體產權平臺，積極試點開展農村集體產權交易；同時還將以石梁鎮張西村為試點，開展村級集體經濟組織市場化運營改革試點，積極探索多種股份合作模式。四是農村股份制改革試點。已確定石梁鎮為我區農村股份制改革試點鄉鎮。目前，石梁鎮張西村村級運維公司已成立，一期整合項目資金1500萬元，推行“公司運營+集體自營+農戶植入”的“張西模式”，組建由村集體控股的股份制運營公司，以公司化的模式進行管理，運營團隊由入股的專業團隊擔綱，員工由當地村民為主。五是鄉賢回歸落戶試點。確立七里鄉為鄉賢回歸落戶試點鄉鎮。目前七里已召開專題會議，研究討論制定鄉賢回鄉資格認定體系，同步開展鄉賢資格認定相關條件調研工作。
二、下步計劃。
（1）繼續開展農村集體“三資”規范化管理工作。檢查指導各鄉鎮、村做好農村集體“三資”規范化管理工作，繼續組織開展村級財務審計工作，完成剩余4個鄉鎮的農村集體經濟組織登記賦碼工作。
（2）繼續開展消除集體經濟薄弱村工作。對標省、市“消薄”考核指標，全面完成各項消薄指標。并著手收集、整理2019年“消薄”臺賬資料。
關鍵詞：城鄉一體化；土地管理
城鄉一體化建設的關鍵是解決好“三農”問題，而土地問題又是解決“三農”問題的核心。為了真正實現“以城帶鄉、以工促農、城鄉互動、協調發展”的戰略目標，必須有序推進農村土地管理制度改革，充分盤活農村土地資源和資產，使農村土地由潛在的社會財富升華為統籌城鄉發展。
一、農村土地問題的原因及尋求解決的途徑
當前，與中國將近一半人口的農民利益息息相關的農村土地制度問題尚未完全解決，農民的土地和宅基地資產無法變成可以流動的資本，這既使繼續務農的農村居民的利益受到損害，也給轉向務工、務商的新城市居民安家立業增加了困難。
（一）農村單戶經營規模小，經營所得少。雖然一些農民成為城市居民，但他們讓出的土地再次被集體經濟組織成員均分，土地規模經營依然小，土地零碎，流轉價值低。可尋求的解決途徑：通過穩定土地產權關系，消除產權的模糊性和不確定性，積極促進土地流轉，使土地資源適當集中在具有生產優勢的農民手中。
（二）土地經營模式呈現較強的封閉性。農民、土地、經濟福利和政治權利被緊緊捆綁一起，集體外部人很難進入其中，土地資源配置效益低。可尋求的解決途徑：開放土地經營模式，減輕甚至解除特殊福利、政治權利和身份對土地的依附，使土地作為生產資源進行市場最優配置并作為生活保障。
（三）農業技術水平低，農產品質低價低。青壯年農民普遍外出打工，留守的勞動力難以承擔生產技術的任務。可尋求的解決途徑：培養現代農業經營人才，加強農業技術服務，對農業生產者設立技術準入“門檻”。
（四）政府對農村基礎設施、公共事業投入不足，農民人均產值低、擁有城市居民所沒有的土地和宅基地作為生活保障。可尋求的解決途徑：加大政府投入，完善小城鎮基礎設施，鼓勵農民集中居住在小城鎮，加快發展二、三產業。
二、城鄉一體化建設中土地管理問題分析
（一）城鄉一體化建設中土地開發整理后的土地質量低，沒有實現真正意義上的“占補平衡”。《土地管理法》在確立占補平衡制度時，對補充耕地的質量要求作出了，明確規定：占補平衡必須由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地。但是，不少開發整理項目為了使建設項目占用耕地能夠得到及時的補充，以滿足建設項目占用耕地審批的需要，對補充耕地的質量往往只停留在幾個簡單的數字上，項目質量不符合要求，開發出的耕地質量較差，很難形成一定的生產能力，甚至一邊開發整理一邊拋荒。這不僅沒有實現真正意義上的“耕地占補平衡”，而且造成了資源的破壞和開發資金的浪費。
（二）城鄉一體化建設中土地管理過程中以犧牲長遠的整體利益來換取近期的局部利益。土地開發整理投資周期長、投資金額大，一些地方急功近利，追求當年開荒、當年收益而不顧被開發區域的小氣候環境、土壤環境和土質水文環境，對后備資源的開發沒有充分考慮生態環境的適應性。這邊退耕還林，那邊毀林開荒；這里退耕種草，那里毀果園開發的怪現象，或者在土地整理項目中只重視田塊的方整，而忽視對河流、丘陵地等生態景觀的規劃，其結果是短期得益，隨著時間的推移小區域環境的惡化將逐步顯現，致使所開發的土地再一次荒蕪。
（三）城鄉一體化建設中土地管理專業隊伍素質不高。土地開發與管理是一項復雜的系統工程，它涉及諸如：農業工程、林業工程、環境工程、機械土方工程、建筑工程、農田水利工程、道路橋梁工程、農業設施工程等眾多分項工程，具有跨行業、多學科和多技術的特點。
（四）開發城鄉一體化建設中土地管理的投資主體較為單一。對于土地開發整理，應當尊重市場經濟規律。目前，政府的投資存土地開發整理工作中發揮了重要的導向作用，發揮了主渠道作用。政府的投資主要來源于包括新增建設用地土地有償使用費、上地開墾費、農業重點發展基金等等。但是，單靠政府的力量，難以包攬土地開發整理所需的資金。
三、加強城鄉一體化建設中土地管理工作的對策
（一）土地開發管理要適應經濟結構調整和切實增加農民的收入為前提。土地開發整理要與當地農村經濟的發展結合起來，與發展高效農業、生態農業、特色農業結合起來，與增加農民的收入結合起來，成為農村經濟和農民收入的增長點。土地開發整理的指導思想、管理政策與規劃設計上，要從增加和建造高質量耕地與農用地出發，立足干服務現代農業，服務農業規模經營，服務提高農業質量和綜合經濟效益，只有這樣，土地開發整理才真正具有生命力。
（二）土地開發規劃應充分考慮保護生態環境。土地開發規劃要與土地利用總體規劃、城鄉建設規劃、水利工程規劃、林業規劃、小流域治理規劃結合起來。實行生態型土地開發整理，搞好必須的農田基本建設和基礎設施建設，適應農業產業化、現代化的發展趨勢，使其融合于現有農地與社區景觀中，構成和諧的統一整體，做到既增加耕地，又不破壞環境。實現經濟效益、資源、環境三者有機地統一。
（三）土地開發投資主體多元化，要體現公益性和有償性。土地開發與管理是一項系統工程，除政府投資外，必須拓寬渠道。從社會各方面籌集資金，建立高效的、市場化的籌資機制。從投資主體多元化看，籌資機制的核心問題就是效益問題。各種經濟組織、企業和個人參與土地整理，其根本原因就是土地整理的后續產業有非常好的效益和非常高的回報，因此，土地開發整理中社會性投資必須體現自愿和有償的原則。在社會主義市場經濟條件下，土地整理體現政府行為的性質，兼顧市場選擇，要從中找到政府行為和市場選擇的結合點。政府的目的是增地，企業的目的是增效，個人的目的是增收，盡管角度不同，出發點不一樣，但都以土地為對象，這就是政府、企業和個人三者的結合點。要圍繞這個結合點，建立良性機制，政府投資體現公益性，企業、個人投資體現有償性。
（四）盡快建立土地管理專業技術隊伍的資質準入制度。土地開發與管理是一項技術性較強的業務工作，要求從業者具備較高的綜合業務素質。當前土地開發整理專業技術隊伍多為新手，素質不高，而一支高素質的隊伍是保證高質量、高效益進行土地開發整理工作的必要條件。加強土地開發整理規劃設計隊伍建設，通過業務培提高從業人員的整體素質。通過新技術應用培訓，提高土地開發整理規劃與管理的科學性與先進性。建立土地開發整理規劃設計單位、監理單位、施工單位的資質認證和考評制度，對其從業人員也需進行執業資格認定。只有具備相關資質的機構和個人才能承接項目。另外，還需建立一支訓練有素的工程質量監督、工程施工和管理隊伍，以保障土地開發整理工作科學有序地發展。
（五）完善農村產權制度，提供發展的基礎性保障
一是完善農村產權制度。土地和宅基地有償收歸國家所有，農民的土地使用權和宅基地使用權歸屬于個人，有效期不受時間限制，可依法自由交易。農民僅代表一種職業，與戶口不再有直接關系。二是政府給予放棄土地的農民和集體以高出一般水平的經濟補償，并為農民提供就業、教育和醫療等方面的優厚待遇。三是政府出面調整農業用地，使每一塊待出售土地都具有一定規模。四是對新的農業生產者設立技術準入“門檻”，加強農業科技服務。五是積極支持公共事業發展，提高公共服務和社會福利水平。六是完善小城鎮規劃建設制度，提高小城鎮建設水平。七是加快發展二、三產業，提高農業對二、三產業的帶動力。八是建立適應市場經濟需要的新型小城鎮行政管理機制。
（六）著力推進土地利用及耕地保護制度改革
以科學發展觀為統領，以保護資源為目標，統籌城鄉土地利用，確保耕地保有量和基本田保護面積達到國家規定指標，探索、建立和完善既有利于保護耕地，又有利于切實保障高效服務、保障科學發展的新機制。
首先，探索保障科學發展新機制。一是嚴格土地利用規劃管理。加快新一輪土地利用總體規劃修編，統籌安排建設用地的數量、空間和開發利用時序，合理配置土地資源。二是創新土地利用計劃管理。嚴格執行年度用地計劃，按照土地用途管制要求，探索城市規劃區內土地利用規劃確定的非建設用地只征不轉的適用范圍。積極開展城鎮建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤工作。三是推進農村集體建設用地流轉。強化監督管理，改革完善集體土地收益分配監管制度和非公益性集體建設用地使用權的融資模式，推進農村集體建設用地以多種方式依法合規流轉，切實維護土地所有者、使用者的合法杖益。四是切實提高節約集約用地水平。逐步細化經營性基礎設施用地有償使用措施，嚴格執行供地標準，強化節約集約用地考核評價。科學制定完善不同地區工業用地地價標準。引導農民集中居住，優化農村集體建設用地布局，創新農民進城后宅基地及其住房管理方式。五是編制國土規劃。以此作為土地利用總體規劃、主體功能區規劃、城鎮建設規劃以及各項規劃在國土資源利用和國土空間布局等方面的基本依據。嚴格實施國土規劃、土地利用總體規劃和城鄉總體規劃等，建立土地利用規劃許可制度和重點地區土地利用規劃滾動修改機制。
【關鍵詞】新農村建設，經濟建設，面臨挑戰，決策方案
一、引言
濟的全面發展是建設社會主義新農村的重要物質保障，同時新農村的建設也可以促進經濟的持續發展，這兩者之間的關系是相輔相成的。筆者將會從社會主義新農村建設的角度出發，綜合探討與分析新農村建設過程中經濟發展所存在的一些問題以及挑戰，并根據這些問題想出了解決的對策和方案，同時探究了新農村未來的發展的趨勢和方向。
二、社會主義新農村建設
1.如何理解社會主義新農村
社會主義新農村在上世紀中葉被提出，當時提出這個概念的主要目的是要解決吃飯問題。上世紀80年代初，我國主要的方向是要全面邁向小康社會，小康社會的概念就是在吃飽的同時還有精神的享受，此時建設社會主義新農村便成了實現小康社會的主要內容之一。本世紀提出來的建設社會主義新農村就是在全新的歷史背景和指導理念下的一個綜合性的農村變革的開始。縱觀整個時代背景，我們提出建設新農村的理念，不僅是為了促進農村的發展的急切的需求，還是鞏固和增強農業主要地位，保障按時實現全面小康終極目標的需求，既是新思路，也是老想法。新思路就在于進入了這個新世紀，有新的發展訴求，由于工業化的發展日益蓬勃，我們需要通過新農村建設，讓農村有可持續發展的基礎，是農村更好的融入和諧社會。
2.如何從經濟學解讀新農村
新農村的建設是社會主義性質的良好體現，社會主義最初的思想就是解放生產力，拒絕剝削，去除兩極分化的情況，最后時限共同富裕。我們從最初的農業社會到今天的現代化的工業社會是每個國家都要走一遍的必經之路。我國從一開始的一無所有，所有收入只能依靠農業到后來一步步的開展工業化道路，不可不說，農民做出了巨大的貢獻，但是隨著發展越來越迅速，農村的土地、資產以及人才資源都在不斷地流失，農村積累的一系列的矛盾也日益凸顯，這已經對國民經濟發展造成了一定的威脅，因此，中央政府提出合理分配國民收入，大力支持農業發展，城池支持農村的政策。建設社會主義新農村正好體現出了縮短城鄉差距，實現共同富裕的觀點。
新農村建設施小康社會全面創建，首先要解決的就是三農問題，這一知識我們在建設中所不可避免的問題，也是國際和黨的關鍵性問題。農業是一國之基礎，同樣也是經濟發展與國家發展的基礎，農業的興衰成敗對國民經濟的整體都有十分重要的影響。
新農村建設需要有科學技術是第一生產力的思想，他的發展需要依靠科學技術的進步與發展以及農民素養的提升，建設現代化的農業，就要有新的思想，以及新技術的全方位的應用，只有用心的科學技術培養來造成新型的高素質農民，讓農民應用高科技技術，才能夠更好地推進現代農業發展，促進生產力快速發展。
新農村的建設還需要國家的支持，國家增強對它的宏觀調控，因為市場存在后滯性、盲目性等缺點與弱勢，所以不能夠簡單的進行市場的調控，還應該增強政府宏觀的調控，運用各種手段對國民經濟進行調整和控制，現在我們已然具備了城市助力農村發展的條件。
三、新農村經濟發展存在的主要問題
1.村村的設施不夠完善，綜合生產力低
當前很多農村的基礎設施還十分落后，道路交通、水電供應水利條件都比較差，第一個是水利條件弱，不能防治災害，大量的水利設施的投入不足，損害嚴重，設施老化。第二個是農田比例不夠標準化，這使得總的生產力降低，難以形成較大的農業生產規模。三豐顯得南部地區城鎮規范的公路都十分破爛崎嶇，有的甚至還是水泥路，這就導致農村的資源很難轉變城經濟發展，農村基礎的薄弱嚴重阻礙了經濟的發展。
2.集體經濟比較薄弱，農村及組織運轉日益艱難
近幾年來，尤其是在農村稅費改革之后，有很大一部分村級集體經濟缺乏規范管理，經濟幾類日益縮水，而債務卻日益增加，使得村級組織運轉困難，這已經成為阻礙農村經濟建設的主要問題之一。
3.農業結構不合理，導致經濟效益低
近些年來，由于經濟的發展農村的供求關系也適應的發生了一些轉變，市場需求多樣化，方向轉向高質量產品，導致農村的結構越來越不合理。許多農民盲目的跟隨轉變，不考慮自身優勢，使得種植風險增加，不利于農業的穩定與發展。
4.人才的缺乏，制約經濟發展
任何經濟的發展都離不開人，現在許多年輕人都想離開農村，去城市發展，這就使得農村人才嚴重缺失，農村只剩下老弱婦孺，使得其發展陷入困境。
四、如何解決新農村經濟發展中的問題
1.加大投入，加強農村設施建設
政府出資建設農村基礎設施建設，做好水電、水利、道路設施的建設與修繕，促進農村經濟發展。
2.發展農村集體經濟
在農村設立集體經濟會社，每個人都有固定職位，并且做好選產于管理，保證集體經濟的發展。
3.調整農業結構，實現經營產業化
產業結構的調整就是發展優勢產業，去除劣勢，不滿目跟風，合適自己發展的才是最好的，推進產品的多樣化和優質化，使得農業產業結構整體提高，為農民提供經濟保障。
4.引進專業人才，為農村經濟助力
農村專業人才的培養，應該鼓勵年輕人來農村探索，政府可以出專項紫荊用來培養專業人才，前提是為農村經濟發展出一份力，鼓勵那些學業有成的的回想長夜，促進農村經濟的發展。
五、結束語
農村的發展離不開經濟的發展，新農村的建設更要重視新農村經濟的建設。建設社會主義興農村，我們只有解決了經濟發展的問題才能夠更上一層樓，為國民經濟的發展做出貢獻。
參考文獻：
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作者簡介：
推進社會主義新農村建設，必須大力發展現代農業，圍繞壯大特色產業，建設優勢產業帶，形成糧食、生豬、果蔬、花卉等優勢產業，通過發展都市農業，培育壯大龍頭企業，發展農業產業化經營，創新集體經濟組織，發展壯大集體經濟，不斷拓寬農民增收致富渠道，為建設“生產發展、生活富裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農村創造有利條件，讓城鄉居民共享現代文明成果。都市農業的概念，產生于20世紀50年代末60年代初。最早由美國學者提出，通常表述為“都市農業區域”、“都市農業生產”。1977年艾倫·厄斯在《日本的農業模式》一書中明確提出了“都市農業”一詞。都市農業就是利用都市中間或周邊的農地，利用農民的生產經驗，為都市生活提供一種全新的服務，為市民繁忙的生活提供休閑觀光的景觀、場所、體驗環境，為喧囂的都市增添幾分清新、自然的田園色彩。
一、目前都市農業發展情況
（一）海外都市農業
1、日本的都市農業
到目前為止，日本已發展出3種主要的都市農業模式：（1）觀光型農業，即設立菜、稻、果、樹等田園，吸引游人參觀體驗，其實質是農業與旅游業的結合；（2）設施型農業，即在一定區域范圍內運用現代科技與先進的農藝技術，建設現代化的農業設施，一年四季生產無公害農副產品；（3）特色型農業，即通過有實力的農業集團建設一些有特色的農副產品生產基地，并依托先進的科技進行深層次開發，形成在國際市場具有競爭能力的特色農業。
2、德國的都市農業
德國都市農業以市民農園為代表。每一市民農園的規模約有2公頃。大約50戶市民組成一個集團，共同承租市民農園，每個承租人租地100平方米。租賃者要與政府簽訂為期25－30年的使用合同，自行決定如何經營，種花、植草、種菜或是栽樹、養魚，政府都不加干涉，但其產品卻不能出售。目前，德國市民農園呈興旺之勢，承租者已超過80萬人，其產品總產值占到全國農業總產值的三分之一。
（二）國內都市農業
1、臺灣都市農業
臺灣都市農業經過多年的發展積累了比較豐富的經驗，經營模式也呈多元化發展，主要有以下幾種運作較為成熟的模式。
（1）休閑農場。如飛牛農場，既欣賞秀麗的牧場景觀，以可品嘗自產牛奶、奶酪、牛肉，還可參加點天燈、搓湯圓、印T恤、做陶藝、摸泥鰍、擠牛奶、農耕收獲挖地瓜等體驗活動。
（2）教育農園。是利用農場環境和產業資源，將其改造成學校的戶外教室，具備教學和體驗活動之場所、教案和解說員。
（3）觀光農園。是以名、特、優、新的農作物，以較好的設施和高科技含量，進行生產并以此吸引游人，向人們展示先進的生產技術和多姿多彩的產品。
（4）民俗民宿。有效利用自然環境、景觀、特色產業和文化、民俗，讓人們自然接觸、自然認識和體驗。
（5）親水公園。是結合治河的水利工程，建成大面積以水為中心的休閑公園，如宜藺縣東三河公園，每年舉行國際童玩節，吸引國內外兒童戲水、賞景，舉行龍舟比賽。
2、北京都市農業
北京都市農業始于20世紀80年代，與海外都市農業相比起步較晚，但經過近20年的發展探索，已初具規模，呈現出類型多元化、功能系列化的特征。目前，北京都市農業分五個圈層：
這五個發展圈分別為：以景觀農業和會展農業為主的城市農業發展圈，主要包括四個城區和部分城近郊區；以精品農業和休閑農業為主的近郊農業發展圈，主要包括六環路以內的城近郊區；以規模化的產品和加工農業為主的遠郊平原農業發展圈，主要包括遠郊平原及淺山區；以特色農業和生態農業為主的山區生態涵養發展圈，主要包括郊區北部、西部和西南部山區及與外埠基地橫向聯系的合作農業發展圈。
3、南京都市農業
目前該市旅游農業已初步形成了三個圈層的布局：一是近郊區，這一地區交通方便，主要開發建設以觀賞游覽、體驗農業為主的農業公園、花卉、觀賞園等項目，如江心洲農業休閑觀光園；二是中郊區，主要發展觀光休閑、農耕體驗、農業教育旅游項目，如蔬菜科技園等；三是遠郊區，以休閑療養、農業文化體驗、風景觀光為主，如溧水無想寺森林公園、東屏湖度假區、六合石柱林及金牛湖度假區等。
4、成都都市農業
目前，成都的都市農業還在起步期，目前有名氣的如五朵金花、龍泉桃花節、郫縣農科村、兩河森林公園、北湖公園等。但從目前來看存在政府投入大，經濟收益不明顯，尤其缺少整體聯動、互動項目（游客參與項目）太少。
二、外環路外片區經濟社會發展現狀
（一）基本情況
龍潭街道外環路外，涉及建設、光明、新民、平豐四個社區和院東、高洪部分居民小組，屬土地利用規劃中的“198”范圍（基本農田保護區域），距三環路龍潭立交5公里。該片區共有47個居民小組，有居民3021戶，人口10481人，幅員面積11352.75畝。
農民以傳統農業生產為主。主要種植糧食（水稻、小麥）、蔬菜和養殖家禽、漁業。20__年在區政府的扶持下，建設、新居光明、平豐、高洪、院東6個社區種植了黃金梨1200多畝，目前進入試產期。平豐已發展竹架大棚無公害蔬菜100多畝，取得較好效益。農民收入主要來源于種養殖收入和務工收入，20__年人均收入在4900元左右，低于三環路周邊的農民平均收 入。
企業發展水平低。由于道路不暢，地理[！]位置偏僻，該片區的企業數量不多，規模小，經濟效益和社會效益不明顯。
社區集體經濟薄弱。光明、新民、平豐、高洪4個社區20__年才脫貧。集體經濟收入主要來源于集體堰塘、土地發包收入和企業協調管理費，缺少發展后勁。20__年社區集體可支配收入在15－20萬元之間。
村民農耕意識較強。由于地方偏僻，社區干部和群眾的觀念較落后，小農意識比較強，思想阻力比較大。
（二）該片區發展都市農業的優勢分析
外環路外片區，發展都市農業具有以下優勢：
1、道路暢通，交通方便。該片區有外環路經過，據說外環路將在此處開設路口；雙龍路和龍石路以及鄉村路網相連，交通方便，滿足游客通行。
2、距城區近，與其他景點相呼應。距離城區15公里，同時與北湖、熊貓基地、昭覺寺、動物園等景點相互呼應，相互補充。
3、地形起伏，基礎較好。該片區地形起伏，有山、有水，污染小，空氣清新、環境優美，加之有大量魚塘、千畝黃金梨、無公害蔬菜作基礎，適合都市農業發展。
4、該片區的村民長期從事農業生產，勤勞樸實、心地善良，熱情好客，民風淳樸，安居樂業。
三、外環路外發展都市農業的建議
(一)統一思想，提高認識
全面落實科學發展觀，堅持統籌城鄉發展戰略和“工業反哺農業、城市支持農村”的方針，以建設社會主義新農村統攬工作全局，著力打破城鄉二元結構，勇于破解“三農”難題，大膽探索新形勢下發展壯大集體經濟和增加農民收入的新路子，為推進現代農業建設和近郊農村經濟社會又快又好發展夯實基礎。
（二）明確定位，整體打造
在發展目標的定位上，該片區都市農業要從處于西南大都市的市郊出發，努力建設成為成都美麗的后花園，既美化市郊環境和調節成都氣候，又為市民提供一個休閑旅游場所，同時為社區集體經濟發展和農民轉移就業提供平臺。
在功能定位上，應該強化人與自然和諧相處的觀念，發展多功能的現代農業生產模式。在強化生態功能的基礎上，進一步發揮豐富文化生活的功能，即發展綠色環保、休閑娛樂的新型生態農業、觀光農業、休閑農業、體驗農業和設施農業等。這些新型農業模式可以與成都的文化底蘊相輔相成，滿足市民反璞歸真的旅游心愿，為成都的人文景觀旅游再添一道自然情趣和旅游美景。
要搞好該片區的都市農業，需要劃分功能區，進行整體打造，各個項目之間遙相呼應，相輔相成，才能吸引游客、留住游客，并且產生百玩不煩的效果。
(三)科學規劃，合理布局
政府根據該片區的實際情況，因地制宜，做好總體規劃，進行功能定位，合理布局相關項目。必須高起點、高標準、高水平、建設，提高質量、限制數量，杜絕“遍地開花”，浪費資源。圍繞發展都市農業，打破行政區劃界限，形成具有特色和競爭優勢的農業產業帶。
1、觀光農業區
觀光農業以觀賞農業景觀為主。
風趣田園：打造“稻花香說豐年，聽取蛙聲一片”、“小橋、流水、人家”的勝境。劃出一片區域，種植傳統的水稻、玉米、小麥、紅苕等，點綴一些小魚塘（養殖一些特色水產如：野生鱔魚、烏龜、青蛙等，享受捕魚、捉龜、逮鱔、看蝌蚪之趣），再種植一片野菜（供市民采摘），設置風車、水車、紡織車、織布機、石臼、石磨等傳統生產生活用具，供市民參觀（憶苦思甜）。
生態果園：以現有的黃金梨基地為基礎，間種一些枇杷、柿子、蘋果、櫻桃等，既觀光休閑又預售（認養）果樹。
精品菜園：以平豐無公害蔬菜基地為基礎，擴大規模，種植生態無公害時令蔬菜，提供觀光、采摘之樂。
2、休閑農業區
休閑度假農業以休閑娛樂為主。
柳蔭垂釣：整合現有的魚塘、水庫，開發一片區域作為垂釣區，種上各種柳樹，養殖多種魚類，開展釣魚、網魚、捉魚等娛樂項目，同時配以游泳池、水上娛樂等項目，如在水面上建立木屋（亭子），搞個吃在水上、住在水上，玩在水上項目。
現代農莊：打造集旅游、休閑度假、會議、娛樂等功能于一體的現代農莊，發展總部經濟。
3、體驗農業區
體驗農業即游客參與生產勞作，體驗農業生產的樂趣。
教育農園：設置草原、花卉、育苗、水生植物等，用生物種類多，活動內容豐富，吸引眾多中小學生及家長。
市民農園：劃出一小塊地出租給市民，讓市民自行決定如何經營，如種花、植草、種菜或是栽樹、養魚。
(四)市場運作，合作開發
政府負責總體規劃，并進行基礎設施建設，如道路、管網、水利設施等。引進市場主體與社區（以土地入股、保底分紅）合作開發，同時進行勞動力轉移。建議該片區成立一個股份合作社（股份有限公司），各社區成立分社（分公司）進行土地整理、土地流轉和項目引進。深化農村集體經濟產權制度改革，把集體經濟組織擁有的經營性資產通過折算成苦干股份量化到集體經濟成員，建立“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的現代產權制度，促進集體經濟發展壯大，優化資源配置，增強集體經濟組織的市場競爭力，防止集體資產流失，避免引發村民上訪事件，進一步融洽干群關系，促進社會穩定。
(五)加大支持，提高水準
關鍵詞：京郊；失地農民；就業
1 京郊失地農民就業困難的原因
失地農民之所以就業難，與其自身特點，就業的相關政策以及首都嚴峻的就業環境密切相關。
1.1 京郊失地農民自身競爭力差
據調查，京郊農民的平均受教育年限為9.6年，其中初中學歷占主體，雖然完成義務教育，但是與全市平均受教育12年的教育水平相比還有差距。并且務農的選擇主要是由于在學習和深造的問題上已沒有太多的興趣和動力，換言之，失地農民在能力和進取心方面對自己不是很有信心，加之在失去土地后由于缺乏職業技能，進而影響其失地后就業的的信心和動力。
農民原有的工作和生活方式等各個方面都是自己說了算，不受其他人的約束和管制，生活的比較自由大有“采菊東籬下悠然見南山”的閑適之感。但是，失去土地后，自己就要轉變就角色，就要為別人打工，事事都要聽從安排，服從命令，生活中方式從此將徹底改變，而且不是順向改變，而是逆向發展。可想而知，農民對此的抵制情緒是不言而喻的。
1.2 相關的政策對于失地農民再就業的影響
農村集體經濟組織不健全,農民集體土地的產權管理不到位。目前,我們所謂的農村集體經濟組織的概念很抽象,既沒有經合法登記的組織機構,又沒有具體的法人治理結構；另一方面農民集體土地經營、管理者之間的地位不平等,致使農民的自身利益得不到有效保護。村民委員會、尤其是村民小組很難維護本組織內農民的土地權益。這是目前很多地方頻頻發生農民失地、失利和失崗的根本原因。
京郊地區的農民在最初的幾年，其規模和數量政府給用人單位還可以適當安置，提供就業崗位。但失地農民的數量在短短幾年內迅速增加，其增長速度已遠遠超過了為安置失地農民所提供的就業崗位的增加速度。現在的勞動力供給已經大于需求，而且供給量仍舊在不斷地增大，這將導致的問題就是勞動力過剩，多余的勞動力將失去工作的機會，這也造成了失業問題的加劇。
1.3 首都嚴峻的就業環境對失地農民再就業的羈絆
隨著近幾年，對人口流動控制的松動以及首都這個經濟發達，生活水平較高的地區，便成為外來人口的聚集地，而且這種情況在逐年加劇。北京地區適合失地農民的工作崗位，一直處于供大于求的狀態下，而外來人口具備的就業技能及所能從事的工種大部分是低端的體力勞動，和失地農民的工作范疇大致相同。
雖然知識經濟時代的到來，各種先進的傳播手段，先后問世。使就業信息得到有效的傳達，但這種優勢的收益群體暫時還停留在有網絡覆蓋的城區內，對于城鄉結合部而言，電腦還遠不是京郊農民消費品，互聯網遠未深入千家萬戶。目前，雖然網絡用戶增長速度較快，但總量太少且覆蓋率低，北京地區才達到8%的覆蓋率。要真正達到就業信息的通暢，覆蓋率還有待提高。
近些年，北京的生產型企業逐步趨向穩定，發展放緩，在有機構成方面逐年提高，資金趨密，導致就業彈性下降，對勞動力的需求也隨之相對減少。而且，北京的產業布局越來越高級化，能夠提供勞動密集型的就業崗位已十分有限，失地農民數量上升和就業崗位減少的弊端并存的事態下，京郊失地農民的就業問題也變得越加艱難。
2 京郊地區失地農民就業問題的幾點建議
2.1 確立就業優先的政策目標，實施保護性就業措施
政府有責任在社會保障體系尚未完善、土地產權尚未明晰的情況下，通過明確政策導向，制定政策措施促使失地農民轉移到非農產業或得到城市提供的非農就業機會。一方面，政府可以通過制定相關的保護政策，使在推進城市化進程中創造的大量就業機會，要作為回報、補償，優先錄用、安排因城市建設擴張而失去土地的農民。另一方面，政府要發揮財政資金轉移支付的功能，建立失地農民就業保障金。保障金專項用于失地農民職業技術培訓費用的補貼；用于獎勵、補貼安排失地農民就業的工作單位；有償扶持失地農民集體就業、個體經營；適當補助失地農民勞動就業工作經費開支。
2.2 積極鼓勵失地農民自主創業和集體創業
積極鼓勵失地農民自謀職業，自主創業。鼓勵失地農民從事經商開店等活動，并在政策允許條件下對自主創業人員在資金、稅收、場地、收費等方面予以扶持，以減少他們的創業風險，增強自主創業的信心。對農業生產方面有特長的農戶，要發揮他們的種植、養殖技能，為他們積極創造條件到農業園區、異地、基地繼續從事農業生產。 積極探索市場經濟條件下集體創業的新路子。村集體經濟組織的發展是失地農民就業的重要途徑。國家征用土地時，應在規劃區內留出一定數量土地返回給村集體，由村集體經濟組織開發、經營，安置失地農民就業；在村民自愿的前提下，允許村集體利用征地補償費作為發展基金，大力發展勞動密集型的行業和產業。同時，政府應制定扶持政策和創造條件，幫助這些集體企業快速成長。
2.3 加大職業培訓的力度和規模，并完善職業培訓體系
進一步健全完善勞動力培訓體系，強化就業培訓制度，增強失地農民的可持續就業能力。強化職業教育和職業培訓是可持續地解決失地農民就業難題，解決失地農民發展權問題的重要手段。應在以下方面加強管理：
（1）要盡快健全對失地農民培訓的信息采集機制、師資組織機制、專業培訓機制、評價考核機制、反饋跟蹤機制、資質認證機制等，由組織、人事、勞動、教育等部門共同參與實施，實實在在把失地農民和剩余勞動力的培訓轉移工作納入政府工作的主要議題。
（2）各級政府要建立一個布局合理的人員培訓網絡，要根據不同年齡階段和文化層次區別對待，培訓內容要有針對性，以市場的需求和農民的需求來定培訓項目，有的放矢地安排培訓課程。
（3）采取政府補貼與農民合理分擔培訓費用的措施。就業培訓費用政府可給予一定財政支持，或從土地征用款項和集體積累中按一定比例提取，有條件的地方可免費培訓，也可采取由失地農民支付培訓費，政府部門視具體情況按一定比例或按定額報銷的方式。對經濟特別困難人員，要免費轉崗培訓，至少讓每一個失地勞動力掌握一門非農職業技能，提高就業競爭能力。
2.4 調整產業結構刺激經濟發展，對能夠吸收失地農民的中小企業政策扶持，盡量開發就業崗位
（1）加大對中小企業發展的扶持力度，盡可能多地吸納京郊失地農民，同時促進自主創業機制的形成和完善。中小企業具有經營靈活、就業吸納力強的特點，由于許多中小企業屬于自主創業的結果，蘊涵較強的自主發展動力。中小企業的發展反映出企業主的創業和創新精神，對其他勞動者也發揮著容納就業和示范創業的作用，有利于促進自主創業的擴展。為此，在經濟發展中要統籌兼顧技術密集型產業和適度規模的勞動密集型產業的關系，對中小企業、私營經濟發展給予更大的政策支持。例如，政府可以通過提供低息貸款等途徑，采取資金援助和技術指導等多種手段，扶持中小企業的健康發展，鼓勵和幫助失地農民自謀職業乃至創辦新的中小企業。
（2）大力開發社區就業崗位，隨著城鄉一體化的加快，社區生活的規模和數量會逐漸增加，進而帶動第三產業服務業的快速發展，與此同時提供相當數量的就業崗位，為失地農民提供一定的就業機會，還有就是把解決失地農民再就業問題同加強城市的綠化、環保、衛生、交通、便民服務等項事業結合起來，使之形成提供就業崗位與創造本地財富的新循環，推動京郊失地農民的就業。
（3）推進農村城鎮化建設。城鎮經濟集中、繁榮，也是失地農民就近尋找新的就業門路的主要載體和根本支撐點。有關研究表明，城鎮的勞動力就業成本，相對于城市而言比較低，大城市安排一名勞動力就業需要投入1.5萬元，小城鎮只需要0.4萬元，減低了失地農民的就業門檻，能有效地實現農村人口非農化和就業非農化問題。因此，要加大對農村基礎設施和服務體系的建設，給農村勞動者提供必要的科技、資金及信息服務，通過縮小城鄉差別，使失地農民在小城鎮獲得理想的就業。
2.5 規范京郊的征地制度，并適當提高失地農民的補償標準
從國外對失地農民問題的處理方法，不難看出，征地步伐要盡可能和就業崗位的提供速度同步，雖然現階段二者已經產生步調不一，征地速度遠超過了經濟發展對勞動力的需求速度，政府出面規范征地過熱的這種現象，降低失地農民增加的速度，緩解一部分失地農民的就業壓力，間接解決京郊失地農民的就業。同時借鑒國外對于失地農民的優厚的補償政策，盡可能的減少剪刀差產生的機會，在條件允許的前提下，盡量使被征土地的價格同其市場價值接近，保護失地農民的根本利益。增加失地農民重新尋找或創造就業機會的啟動資金，加大成功就業的機率。
第一條為了鞏固和加強農業在國民經濟中的基礎地位，深化農村改革，發展農業生產力，推進農業現代化，維護農民和農業生產經營組織的合法權益，增加農民收入，提高農民科學文化素質，促進農業和農村經濟的持續、穩定、健康發展，實現全面建設小康社會的目標，制定本法。
第二條本法所稱農業，是指種植業、林業、畜牧業和漁業等產業，包括與其直接相關的產前、產中、產后服務。
本法所稱農業生產經營組織，是指農村集體經濟組織、農民專業合作經濟組織、農業企業和其他從事農業生產經營的組織。
第三條國家把農業放在發展國民經濟的首位。
農業和農村經濟發展的基本目標是：建立適應發展社會主義市場經濟要求的農村經濟體制，不斷解放和發展農村生產力，提高農業的整體素質和效益，確保農產品供應和質量，滿足國民經濟發展和人口增長、生活改善的需求，提高農民的收入和生活水平，促進農村富余勞動力向非農產業和城鎮轉移，縮小城鄉差別和區域差別，建設富裕、民主、文明的社會主義新農村，逐步實現農業和農村現代化。
第四條國家采取措施，保障農業更好地發揮在提供食物、工業原料和其他農產品，維護和改善生態環境，促進農村經濟社會發展等多方面的作用。
第五條國家堅持和完善公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，振興農村經濟。
國家長期穩定農村以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，發展社會化服務體系，壯大集體經濟實力，引導農民走共同富裕的道路。
國家在農村堅持和完善以按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度。
第六條國家堅持科教興農和農業可持續發展的方針。
國家采取措施加強農業和農村基礎設施建設，調整、優化農業和農村經濟結構，推進農業產業化經營，發展農業科技、教育事業，保護農業生態環境，促進農業機械化和信息化，提高農業綜合生產能力。
第七條國家保護農民和農業生產經營組織的財產及其他合法權益不受侵犯。
各級人民政府及其有關部門應當采取措施增加農民收入，切實減輕農民負擔。
第八條全社會應當高度重視農業，支持農業發展。
國家對發展農業和農村經濟有顯著成績的單位和個人，給予獎勵。
第九條各級人民政府對農業和農村經濟發展工作統一負責，組織各有關部門和全社會做好發展農業和為發展農業服務的各項工作。
國務院農業行政主管部門主管全國農業和農村經濟發展工作，國務院林業行政主管部門和其他有關部門在各自的職責范圍內，負責有關的農業和農村經濟發展工作。
縣級以上地方人民政府各農業行政主管部門負責本行政區域內的種植業、畜牧業、漁業等農業和農村經濟發展工作，林業行政主管部門負責本行政區域內的林業工作。縣級以上地方人民政府其他有關部門在各自的職責范圍內，負責本行政區域內有關的為農業生產經營服務的工作。
第二章農業生產經營體制
第十條國家實行農村土地承包經營制度，依法保障農村土地承包關系的長期穩定，保護農民對承包土地的使用權。
農村土地承包經營的方式、期限、發包方和承包方的權利義務、土地承包經營權的保護和流轉等，適用《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國農村土地承包法》。
農村集體經濟組織應當在家庭承包經營的基礎上，依法管理集體資產，為其成員提供生產、技術、信息等服務，組織合理開發、利用集體資源，壯大經濟實力。
第十一條國家鼓勵農民在家庭承包經營的基礎上自愿組成各類專業合作經濟組織。
農民專業合作經濟組織應當堅持為成員服務的宗旨，按照加入自愿、退出自由、民主管理、盈余返還的原則，依法在其章程規定的范圍內開展農業生產經營和服務活動。
農民專業合作經濟組織可以有多種形式，依法成立、依法登記。任何組織和個人不得侵犯農民專業合作經濟組織的財產和經營自。
第十二條農民和農業生產經營組織可以自愿按照民主管理、按勞分配和按股分紅相結合的原則，以資金、技術、實物等入股，依法興辦各類企業。
第十三條國家采取措施發展多種形式的農業產業化經營，鼓勵和支持農民和農業生產經營組織發展生產、加工、銷售一體化經營。
國家引導和支持從事農產品生產、加工、流通服務的企業、科研單位和其他組織，通過與農民或者農民專業合作經濟組織訂立合同或者建立各類企業等形式，形成收益共享、風險共擔的利益共同體，推進農業產業化經營，帶動農業發展。
第十四條農民和農業生產經營組織可以按照法律、行政法規成立各種農產品行業協會，為成員提供生產、營銷、信息、技術、培訓等服務，發揮協調和自律作用，提出農產品貿易救濟措施的申請，維護成員和行業的利益。
第三章農業生產
第十五條縣級以上人民政府根據國民經濟和社會發展的中長期規劃、農業和農村經濟發展的基本目標和農業資源區劃，制定農業發展規劃。
省級以上人民政府農業行政主管部門根據農業發展規劃，采取措施發揮區域優勢，促進形成合理的農業生產區域布局，指導和協調農業和農村經濟結構調整。
第十六條國家引導和支持農民和農業生產經營組織結合本地實際按照市場需求，調整和優化農業生產結構，協調發展種植業、林業、畜牧業和漁業，發展優質、高產、高效益的農業，提高農產品國際競爭力。
種植業以優化品種、提高質量、增加效益為中心，調整作物結構、品種結構和品質結構。
加強林業生態建設，實施天然林保護、退耕還林和防沙治沙工程，加強防護林體系建設，加速營造速生豐產林、工業原料林和薪炭林。
加強草原保護和建設，加快發展畜牧業，推廣圈養和舍飼，改良畜禽品種，積極發展飼料工業和畜禽產品加工業。
漁業生產應當保護和合理利用漁業資源，調整捕撈結構，積極發展水產養殖業、遠洋漁業和水產品加工業。
縣級以上人民政府應當制定政策，安排資金，引導和支持農業結構調整。
第十七條各級人民政府應當采取措施，加強農業綜合開發和農田水利、農業生態環境保護、鄉村道路、農村能源和電網、農產品倉儲和流通、漁港、草原圍欄、動植物原種良種基地等農業和農村基礎設施建設，改善農業生產條件，保護和提高農業綜合生產能力。
第十八條國家扶持動植物品種的選育、生產、更新和良種的推廣使用，鼓勵品種選育和生產、經營相結合，實施種子工程和畜禽良種工程。國務院和省、自治區、直轄市人民政府設立專項資金，用于扶持動植物良種的選育和推廣工作。
第十九條各級人民政府和農業生產經營組織應當加強農田水利設施建設，建立健全農田水利設施的管理制度，節約用水，發展節水型農業，嚴格依法控制非農業建設占用灌溉水源，禁止任何組織和個人非法占用或者毀損農田水利設施。
國家對缺水地區發展節水型農業給予重點扶持。
第二十條國家鼓勵和支持農民和農業生產經營組織使用先進、適用的農業機械，加強農業機械安全管理，提高農業機械化水平。
國家對農民和農業生產經營組織購買先進農業機械給予扶持。
第二十一條各級人民政府應當支持為農業服務的氣象事業的發展，提高對氣象災害的監測和預報水平。
第二十二條國家采取措施提高農產品的質量，建立健全農產品質量標準體系和質量檢驗檢測監督體系，按照有關技術規范、操作規程和質量衛生安全標準，組織農產品的生產經營，保障農產品質量安全。
第二十三條國家支持依法建立健全優質農產品認證和標志制度。
國家鼓勵和扶持發展優質農產品生產。縣級以上地方人民政府應當結合本地情況，按照國家有關規定采取措施，發展優質農產品生產。
符合國家規定標準的優質農產品可以依照法律或者行政法規的規定申請使用有關的標志。符合規定產地及生產規范要求的農產品可以依照有關法律或者行政法規的規定申請使用農產品地理標志。
第二十四條國家實行動植物防疫、檢疫制度，健全動植物防疫、檢疫體系，加強對動物疫病和植物病、蟲、雜草、鼠害的監測、預警、防治，建立重大動物疫情和植物病蟲害的快速撲滅機制，建設動物無規定疫病區，實施植物保護工程。
第二十五條農藥、獸藥、飼料和飼料添加劑、肥料、種子、農業機械等可能危害人畜安全的農業生產資料的生產經營，依照相關法律、行政法規的規定實行登記或者許可制度。
各級人民政府應當建立健全農業生產資料的安全使用制度，農民和農業生產經營組織不得使用國家明令淘汰和禁止使用的農藥、獸藥、飼料添加劑等農業生產資料和其他禁止使用的產品。
農業生產資料的生產者、銷售者應當對其生產、銷售的產品的質量負責，禁止以次充好、以假充真、以不合格的產品冒充合格的產品；禁止生產和銷售國家明令淘汰的農藥、獸藥、飼料添加劑、農業機械等農業生產資料。
第四章農產品流通與加工
第二十六條農產品的購銷實行市場調節。國家對關系國計民生的重要農產品的購銷活動實行必要的宏觀調控，建立中央和地方分級儲備調節制度，完善倉儲運輸體系，做到保證供應，穩定市場。
第二十七條國家逐步建立統一、開放、競爭、有序的農產品市場體系，制定農產品批發市場發展規劃。對農村集體經濟組織和農民專業合作經濟組織建立農產品批發市場和農產品集貿市場，國家給予扶持。
縣級以上人民政府工商行政管理部門和其他有關部門按照各自的職責，依法管理農產品批發市場，規范交易秩序，防止地方保護與不正當競爭。
第二十八條國家鼓勵和支持發展多種形式的農產品流通活動。支持農民和農民專業合作經濟組織按照國家有關規定從事農產品收購、批發、貯藏、運輸、零售和中介活動。鼓勵供銷合作社和其他從事農產品購銷的農業生產經營組織提供市場信息，開拓農產品流通渠道，為農產品銷售服務。
縣級以上人民政府應當采取措施，督促有關部門保障農產品運輸暢通，降低農產品流通成本。有關行政管理部門應當簡化手續，方便鮮活農產品的運輸，除法律、行政法規另有規定外，不得扣押鮮活農產品的運輸工具。
第二十九條國家支持發展農產品加工業和食品工業，增加農產品的附加值。縣級以上人民政府應當制定農產品加工業和食品工業發展規劃，引導農產品加工企業形成合理的區域布局和規模結構，扶持農民專業合作經濟組織和鄉鎮企業從事農產品加工和綜合開發利用。
國家建立健全農產品加工制品質量標準，完善檢測手段，加強農產品加工過程中的質量安全管理和監督，保障食品安全。
第三十條國家鼓勵發展農產品進出口貿易。
國家采取加強國際市場研究、提供信息和營銷服務等措施，促進農產品出口。
為維護農產品產銷秩序和公平貿易，建立農產品進口預警制度，當某些進口農產品已經或者可能對國內相關農產品的生產造成重大的不利影響時，國家可以采取必要的措施。
第五章糧食安全
第三十一條國家采取措施保護和提高糧食綜合生產能力，穩步提高糧食生產水平，保障糧食安全。
國家建立耕地保護制度，對基本農田依法實行特殊保護。
第三十二條國家在政策、資金、技術等方面對糧食主產區給予重點扶持，建設穩定的商品糧生產基地，改善糧食收貯及加工設施，提高糧食主產區的糧食生產、加工水平和經濟效益。
國家支持糧食主產區與主銷區建立穩定的購銷合作關系。
第三十三條在糧食的市場價格過低時，國務院可以決定對部分糧食品種實行保護價制度。保護價應當根據有利于保護農民利益、穩定糧食生產的原則確定。
農民按保護價制度出售糧食，國家委托的收購單位不得拒收。
縣級以上人民政府應當組織財政、金融等部門以及國家委托的收購單位及時籌足糧食收購資金，任何部門、單位或者個人不得截留或者挪用。
第三十四條國家建立糧食安全預警制度，采取措施保障糧食供給。國務院應當制定糧食安全保障目標與糧食儲備數量指標，并根據需要組織有關主管部門進行耕地、糧食庫存情況的核查。
國家對糧食實行中央和地方分級儲備調節制度，建設倉儲運輸體系。承擔國家糧食儲備任務的企業應當按照國家規定保證儲備糧的數量和質量。
第三十五條國家建立糧食風險基金，用于支持糧食儲備、穩定糧食市場和保護農民利益。
第三十六條國家提倡珍惜和節約糧食，并采取措施改善人民的食物營養結構。
第六章農業投入與支持保護
第三十七條國家建立和完善農業支持保護體系，采取財政投入、稅收優惠、金融支持等措施，從資金投入、科研與技術推廣、教育培訓、農業生產資料供應、市場信息、質量標準、檢驗檢疫、社會化服務以及災害救助等方面扶持農民和農業生產經營組織發展農業生產，提高農民的收入水平。
在不與我國締結或加入的有關國際條約相抵觸的情況下，國家對農民實施收入支持政策，具體辦法由國務院制定。
第三十八條國家逐步提高農業投入的總體水平。中央和縣級以上地方財政每年對農業總投入的增長幅度應當高于其財政經常性收入的增長幅度。
各級人民政府在財政預算內安排的各項用于農業的資金應當主要用于：加強農業基礎設施建設；支持農業結構調整，促進農業產業化經營；保護糧食綜合生產能力，保障國家糧食安全；健全動植物檢疫、防疫體系，加強動物疫病和植物病、蟲、雜草、鼠害防治；建立健全農產品質量標準和檢驗檢測監督體系、農產品市場及信息服務體系；支持農業科研教育、農業技術推廣和農民培訓；加強農業生態環境保護建設；扶持貧困地區發展；保障農民收入水平等。
縣級以上各級財政用于種植業、林業、畜牧業、漁業、農田水利的農業基本建設投入應當統籌安排，協調增長。
國家為加快西部開發，增加對西部地區農業發展和生態環境保護的投入。
第三十九條縣級以上人民政府每年財政預算內安排的各項用于農業的資金應當及時足額撥付。各級人民政府應當加強對國家各項農業資金分配、使用過程的監督管理，保證資金安全，提高資金的使用效率。
任何單位和個人不得截留、挪用用于農業的財政資金和信貸資金。審計機關應當依法加強對用于農業的財政和信貸等資金的審計監督。
第四十條國家運用稅收、價格、信貸等手段，鼓勵和引導農民和農業生產經營組織增加農業生產經營性投入和小型農田水利等基本建設投入。
國家鼓勵和支持農民和農業生產經營組織在自愿的基礎上依法采取多種形式，籌集農業資金。
第四十一條國家鼓勵社會資金投向農業，鼓勵企業事業單位、社會團體和個人捐資設立各種農業建設和農業科技、教育基金。
國家采取措施，促進農業擴大利用外資。
第四十二條各級人民政府應當鼓勵和支持企業事業單位及其他各類經濟組織開展農業信息服務。
縣級以上人民政府農業行政主管部門及其他有關部門應當建立農業信息搜集、整理和制度，及時向農民和農業生產經營組織提供市場信息等服務。
第四十三條國家鼓勵和扶持農用工業的發展。
國家采取稅收、信貸等手段鼓勵和扶持農業生產資料的生產和貿易，為農業生產穩定增長提供物質保障。
國家采取宏觀調控措施，使化肥、農藥、農用薄膜、農業機械和農用柴油等主要農業生產資料和農產品之間保持合理的比價。
第四十四條國家鼓勵供銷合作社、農村集體經濟組織、農民專業合作經濟組織、其他組織和個人發展多種形式的農業生產產前、產中、產后的社會化服務事業。縣級以上人民政府及其各有關部門應當采取措施對農業社會化服務事業給予支持。
對跨地區從事農業社會化服務的，農業、工商管理、交通運輸、公安等有關部門應當采取措施給予支持。
第四十五條國家建立健全農村金融體系，加強農村信用制度建設，加強農村金融監管。
有關金融機構應當采取措施增加信貸投入，改善農村金融服務，對農民和農業生產經營組織的農業生產經營活動提供信貸支持。
農村信用合作社應當堅持為農業、農民和農村經濟發展服務的宗旨，優先為當地農民的生產經營活動提供信貸服務。
國家通過貼息等措施，鼓勵金融機構向農民和農業生產經營組織的農業生產經營活動提供貸款。
第四十六條國家建立和完善農業保險制度。
國家逐步建立和完善政策性農業保險制度。鼓勵和扶持農民和農業生產經營組織建立為農業生產經營活動服務的互助合作保險組織，鼓勵商業性保險公司開展農業保險業務。
農業保險實行自愿原則。任何組織和個人不得強制農民和農業生產經營組織參加農業保險。
第四十七條各級人民政府應當采取措施，提高農業防御自然災害的能力，做好防災、抗災和救災工作，幫助災民恢復生產，組織生產自救，開展社會互助互濟；對沒有基本生活保障的災民給予救濟和扶持。
第七章農業科技與農業教育
第四十八條國務院和省級人民政府應當制定農業科技、農業教育發展規劃，發展農業科技、教育事業。
縣級以上人民政府應當按照國家有關規定逐步增加農業科技經費和農業教育經費。
國家鼓勵、吸引企業等社會力量增加農業科技投入，鼓勵農民、農業生產經營組織、企業事業單位等依法舉辦農業科技、教育事業。
第四十九條國家保護植物新品種、農產品地理標志等知識產權，鼓勵和引導農業科研、教育單位加強農業科學技術的基礎研究和應用研究，傳播和普及農業科學技術知識，加速科技成果轉化與產業化，促進農業科學技術進步。
國務院有關部門應當組織農業重大關鍵技術的科技攻關。國家采取措施促進國際農業科技、教育合作與交流，鼓勵引進國外先進技術。
第五十條國家扶持農業技術推廣事業，建立政府扶持和市場引導相結合，有償與無償服務相結合，國家農業技術推廣機構和社會力量相結合的農業技術推廣體系，促使先進的農業技術盡快應用于農業生產。
第五十一條國家設立的農業技術推廣機構應當以農業技術試驗示范基地為依托，承擔公共所需的關鍵性技術的推廣和示范工作，為農民和農業生產經營組織提供公益性農業技術服務。
縣級以上人民政府應當根據農業生產發展需要，穩定和加強農業技術推廣隊伍，保障農業技術推廣機構的工作經費。
各級人民政府應當采取措施，按照國家規定保障和改善從事農業技術推廣工作的專業科技人員的工作條件、工資待遇和生活條件，鼓勵他們為農業服務。
第五十二條農業科研單位、有關學校、農業技術推廣機構以及科技人員，根據農民和農業生產經營組織的需要，可以提供無償服務，也可以通過技術轉讓、技術服務、技術承包、技術入股等形式，提供有償服務，取得合法收益。農業科研單位、有關學校、農業技術推廣機構以及科技人員應當提高服務水平，保證服務質量。
對農業科研單位、有關學校、農業技術推廣機構舉辦的為農業服務的企業，國家在稅收、信貸等方面給予優惠。
國家鼓勵農民、農民專業合作經濟組織、供銷合作社、企業事業單位等參與農業技術推廣工作。
第五十三條國家建立農業專業技術人員繼續教育制度。縣級以上人民政府農業行政主管部門會同教育、人事等有關部門制定農業專業技術人員繼續教育計劃，并組織實施。
第五十四條國家在農村依法實施義務教育，并保障義務教育經費。國家在農村舉辦的普通中小學校教職工工資由縣級人民政府按照國家規定統一發放，校舍等教學設施的建設和維護經費由縣級人民政府按照國家規定統一安排。
第五十五條國家發展農業職業教育。國務院有關部門按照國家職業資格證書制度的統一規定，開展農業行業的職業分類、職業技能鑒定工作，管理農業行業的職業資格證書。
第五十六條國家采取措施鼓勵農民采用先進的農業技術，支持農民舉辦各種科技組織，開展農業實用技術培訓、農民綠色證書培訓和其他就業培訓，提高農民的文化技術素質。
第八章農業資源與農業環境保護
第五十七條發展農業和農村經濟必須合理利用和保護土地、水、森林、草原、野生動植物等自然資源，合理開發和利用水能、沼氣、太陽能、風能等可再生能源和清潔能源，發展生態農業，保護和改善生態環境。
縣級以上人民政府應當制定農業資源區劃或者農業資源合理利用和保護的區劃，建立農業資源監測制度。
第五十八條農民和農業生產經營組織應當保養耕地，合理使用化肥、農藥、農用薄膜，增加使用有機肥料，采用先進技術，保護和提高地力，防止農用地的污染、破壞和地力衰退。
縣級以上人民政府農業行政主管部門應當采取措施，支持農民和農業生產經營組織加強耕地質量建設，并對耕地質量進行定期監測。
第五十九條各級人民政府應當采取措施，加強小流域綜合治理，預防和治理水土流失。從事可能引起水土流失的生產建設活動的單位和個人，必須采取預防措施，并負責治理因生產建設活動造成的水土流失。
各級人民政府應當采取措施，預防土地沙化，治理沙化土地。國務院和沙化土地所在地區的縣級以上地方人民政府應當按照法律規定制定防沙治沙規劃，并組織實施。
第六十條國家實行全民義務植樹制度。各級人民政府應當采取措施，組織群眾植樹造林，保護林地和林木，預防森林火災，防治森林病蟲害，制止濫伐、盜伐林木，提高森林覆蓋率。
國家在天然林保護區域實行禁伐或者限伐制度，加強造林護林。
第六十一條有關地方人民政府，應當加強草原的保護、建設和管理，指導、組織農（牧）民和農（牧）業生產經營組織建設人工草場、飼草飼料基地和改良天然草原，實行以草定畜，控制載畜量，推行劃區輪牧、休牧和禁牧制度，保護草原植被，防止草原退化沙化和鹽漬化。
第六十二條禁止毀林毀草開墾、燒山開墾以及開墾國家禁止開墾的陡坡地，已經開墾的應當逐步退耕還林、還草。
禁止圍湖造田以及圍墾國家禁止圍墾的濕地。已經圍墾的，應當逐步退耕還湖、還濕地。
對在國務院批準規劃范圍內實施退耕的農民，應當按照國家規定予以補助。
第六十三條各級人民政府應當采取措施，依法執行捕撈限額和禁漁、休漁制度，增殖漁業資源，保護漁業水域生態環境。
國家引導、支持從事捕撈業的農（漁）民和農（漁）業生產經營組織從事水產養殖業或者其他職業，對根據當地人民政府統一規劃轉產轉業的農（漁）民，應當按照國家規定予以補助。
第六十四條國家建立與農業生產有關的生物物種資源保護制度，保護生物多樣性，對稀有、瀕危、珍貴生物資源及其原生地實行重點保護。從境外引進生物物種資源應當依法進行登記或者審批，并采取相應安全控制措施。
農業轉基因生物的研究、試驗、生產、加工、經營及其他應用，必須依照國家規定嚴格實行各項安全控制措施。
第六十五條各級農業行政主管部門應當引導農民和農業生產經營組織采取生物措施或者使用高效低毒低殘留農藥、獸藥，防治動植物病、蟲、雜草、鼠害。
農產品采收后的秸稈及其他剩余物質應當綜合利用，妥善處理，防止造成環境污染和生態破壞。
從事畜禽等動物規模養殖的單位和個人應當對糞便、廢水及其他廢棄物進行無害化處理或者綜合利用，從事水產養殖的單位和個人應當合理投餌、施肥、使用藥物，防止造成環境污染和生態破壞。
第六十六條縣級以上人民政府應當采取措施，督促有關單位進行治理，防治廢水、廢氣和固體廢棄物對農業生態環境的污染。排放廢水、廢氣和固體廢棄物造成農業生態環境污染事故的，由環境保護行政主管部門或者農業行政主管部門依法調查處理；給農民和農業生產經營組織造成損失的，有關責任者應當依法賠償。
第九章農民權益保護
第六十七條任何機關或者單位向農民或者農業生產經營組織收取行政、事業性費用必須依據法律、法規的規定。收費的項目、范圍和標準應當公布。沒有法律、法規依據的收費，農民和農業生產經營組織有權拒絕。
任何機關或者單位對農民或者農業生產經營組織進行罰款處罰必須依據法律、法規、規章的規定。沒有法律、法規、規章依據的罰款，農民和農業生產經營組織有權拒絕。
任何機關或者單位不得以任何方式向農民或者農業生產經營組織進行攤派。除法律、法規另有規定外，任何機關或者單位以任何方式要求農民或者農業生產經營組織提供人力、財力、物力的，屬于攤派。農民和農業生產經營組織有權拒絕任何方式的攤派。
第六十八條各級人民政府及其有關部門和所屬單位不得以任何方式向農民或者農業生產經營組織集資。
沒有法律、法規依據或者未經國務院批準，任何機關或者單位不得在農村進行任何形式的達標、升級、驗收活動。
第六十九條農民和農業生產經營組織依照法律、行政法規的規定承擔納稅義務。稅務機關及代扣、代收稅款的單位應當依法征稅，不得違法攤派稅款及以其他違法方法征稅。
第七十條農村義務教育除按國務院規定收取的費用外，不得向農民和學生收取其他費用。禁止任何機關或者單位通過農村中小學校向農民收費。
第七十一條國家依法征用農民集體所有的土地，應當保護農民和農村集體經濟組織的合法權益，依法給予農民和農村集體經濟組織征地補償，任何單位和個人不得截留、挪用征地補償費用。
第七十二條各級人民政府、農村集體經濟組織或者村民委員會在農業和農村經濟結構調整、農業產業化經營和土地承包經營權流轉等過程中，不得侵犯農民的土地承包經營權，不得干涉農民自主安排的生產經營項目，不得強迫農民購買指定的生產資料或者按指定的渠道銷售農產品。
第七十三條農村集體經濟組織或者村民委員會為發展生產或者興辦公益事業，需要向其成員（村民）籌資籌勞的，應當經成員（村民）會議或者成員（村民）代表會議過半數通過后，方可進行。
農村集體經濟組織或者村民委員會依照前款規定籌資籌勞的，不得超過省級以上人民政府規定的上限控制標準，禁止強行以資代勞。
農村集體經濟組織和村民委員會對涉及農民利益的重要事項，應當向農民公開，并定期公布財務賬目，接受農民的監督。
第七十四條任何單位和個人向農民或者農業生產經營組織提供生產、技術、信息、文化、保險等有償服務，必須堅持自愿原則，不得強迫農民和農業生產經營組織接受服務。
第七十五條農產品收購單位在收購農產品時，不得壓級壓價，不得在支付的價款中扣繳任何費用。法律、行政法規規定代扣、代收稅款的，依照法律、行政法規的規定辦理。
農產品收購單位與農產品銷售者因農產品的質量等級發生爭議的，可以委托具有法定資質的農產品質量檢驗機構檢驗。
第七十六條農業生產資料使用者因生產資料質量問題遭受損失的，出售該生產資料的經營者應當予以賠償，賠償額包括購貨價款、有關費用和可得利益損失。
第七十七條農民或者農業生產經營組織為維護自身的合法權益，有向各級人民政府及其有關部門反映情況和提出合法要求的權利，人民政府及其有關部門對農民或者農業生產經營組織提出的合理要求，應當按照國家規定及時給予答復。
第七十八條違反法律規定，侵犯農民權益的，農民或者農業生產經營組織可以依法申請行政復議或者向人民法院提訟，有關人民政府及其有關部門或者人民法院應當依法受理。
人民法院和司法行政主管機關應當依照有關規定為農民提供法律援助。
第十章農村經濟發展
第七十九條國家堅持城鄉協調發展的方針，扶持農村第二、第三產業發展，調整和優化農村經濟結構，增加農民收入，促進農村經濟全面發展，逐步縮小城鄉差別。
第八十條各級人民政府應當采取措施，發展鄉鎮企業，支持農業的發展，轉移富余的農業勞動力。
國家完善鄉鎮企業發展的支持措施，引導鄉鎮企業優化結構，更新技術，提高素質。
第八十一條縣級以上地方人民政府應當根據當地的經濟發展水平、區位優勢和資源條件，按照合理布局、科學規劃、節約用地的原則，有重點地推進農村小城鎮建設。
地方各級人民政府應當注重運用市場機制，完善相應政策，吸引農民和社會資金投資小城鎮開發建設，發展第二、第三產業，引導鄉鎮企業相對集中發展。
第八十二條國家采取措施引導農村富余勞動力在城鄉、地區間合理有序流動。地方各級人民政府依法保護進入城鎮就業的農村勞動力的合法權益，不得設置不合理限制，已經設置的應當取消。
第八十三條國家逐步完善農村社會救濟制度，保障農村五保戶、貧困殘疾農民、貧困老年農民和其他喪失勞動能力的農民的基本生活。
第八十四條國家鼓勵、支持農民鞏固和發展農村合作醫療和其他醫療保障形式，提高農民健康水平。
第八十五條國家扶持貧困地區改善經濟發展條件，幫助進行經濟開發。省級人民政府根據國家關于扶持貧困地區的總體目標和要求，制定扶貧開發規劃，并組織實施。
各級人民政府應當堅持開發式扶貧方針，組織貧困地區的農民和農業生產經營組織合理使用扶貧資金，依*自身力量改變貧窮落后面貌，引導貧困地區的農民調整經濟結構、開發當地資源。扶貧開發應當堅持與資源保護、生態建設相結合，促進貧困地區經濟、社會的協調發展和全面進步。
第八十六條中央和省級財政應當把扶貧開發投入列入年度財政預算，并逐年增加，加大對貧困地區的財政轉移支付和建設資金投入。
國家鼓勵和扶持金融機構、其他企業事業單位和個人投入資金支持貧困地區開發建設。
禁止任何單位和個人截留、挪用扶貧資金。審計機關應當加強扶貧資金的審計監督。
第十一章執法監督
第八十七條縣級以上人民政府應當采取措施逐步完善適應社會主義市場經濟發展要求的農業行政管理體制。
縣級以上人民政府農業行政主管部門和有關行政主管部門應當加強規劃、指導、管理、協調、監督、服務職責，依法行政，公正執法。
縣級以上地方人民政府農業行政主管部門應當在其職責范圍內健全行政執法隊伍，實行綜合執法，提高執法效率和水平。
第八十八條縣級以上人民政府農業行政主管部門及其執法人員履行執法監督檢查職責時，有權采取下列措施：
（一）要求被檢查單位或者個人說明情況，提供有關文件、證照、資料；
（二）責令被檢查單位或者個人停止違反本法的行為，履行法定義務。
農業行政執法人員在履行監督檢查職責時，應當向被檢查單位或者個人出示行政執法證件，遵守執法程序。有關單位或者個人應當配合農業行政執法人員依法執行職務，不得拒絕和阻礙。
第八十九條農業行政主管部門與農業生產、經營單位必須在機構、人員、財務上徹底分離。農業行政主管部門及其工作人員不得參與和從事農業生產經營活動。
第十二章法律責任
第九十條違反本法規定，侵害農民和農業生產經營組織的土地承包經營權等財產權或者其他合法權益的，應當停止侵害，恢復原狀；造成損失、損害的，依法承擔賠償責任。
國家工作人員利用職務便利或者以其他名義侵害農民和農業生產經營組織的合法權益的，應當賠償損失，并由其所在單位或者上級主管機關給予行政處分。
第九十一條違反本法第十九條、第二十五條、第六十二條、第七十一條規定的，依照相關法律或者行政法規的規定予以處罰。
第九十二條有下列行為之一的，由上級主管機關責令限期歸還被截留、挪用的資金，沒收非法所得，并由上級主管機關或者所在單位給予直接負責的主管人員和其他直接責任人員行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任：
（一）違反本法第三十三條第三款規定，截留、挪用糧食收購資金的；
（二）違反本法第三十九條第二款規定，截留、挪用用于農業的財政資金和信貸資金的；
（三）違反本法第八十六條第三款規定，截留、挪用扶貧資金的。
第九十三條違反本法第六十七條規定，向農民或者農業生產經營組織違法收費、罰款、攤派的，上級主管機關應當予以制止，并予公告；已經收取錢款或者已經使用人力、物力的，由上級主管機關責令限期歸還已經收取的錢款或者折價償還已經使用的人力、物力，并由上級主管機關或者所在單位給予直接負責的主管人員和其他直接責任人員行政處分；情節嚴重，構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第九十四條有下列行為之一的，由上級主管機關責令停止違法行為，并給予直接負責的主管人員和其他直接責任人員行政處分，責令退還違法收取的集資款、稅款或者費用：
（一）違反本法第六十八條規定，非法在農村進行集資、達標、升級、驗收活動的；
（二）違反本法第六十九條規定，以違法方法向農民征稅的；
（三）違反本法第七十條規定，通過農村中小學校向農民超額、超項目收費的。
第九十五條違反本法第七十三條第二款規定，強迫農民以資代勞的，由鄉（鎮）人民政府責令改正，并退還違法收取的資金。
第九十六條違反本法第七十四條規定，強迫農民和農業生產經營組織接受有償服務的，由有關人民政府責令改正，并返還其違法收取的費用；情節嚴重的，給予直接負責的主管人員和其他直接責任人員行政處分；造成農民和農業生產經營組織損失的，依法承擔賠償責任。
第九十七條縣級以上人民政府農業行政主管部門的工作人員違反本法規定參與和從事農業生產經營活動的，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第十三章附則
內容提要透視我國農村土地制度變遷路徑，近年來，土地資產的商品、資本屬性日益凸顯，土地流轉的速度日漸加快，地產交易日趨活躍。然而，因對土地經濟功能認識的不足，農地市場交易機制的短缺，土地市場化程度不高，非市場配置、非法交易活動頻繁，交易成本極高，土地資源利用效率低下。規范農地交易行為并提升其市場化水平，刻不容緩。本文重點探討制度缺失對農地市場發展的影響，并基于我國農地市場化發展的取向，提出農地市場政府規制方向。
關鍵詞農村土地市場化制度缺失政府規制
我國農村土地市場由兩部分構成：一是農村土地所有權市場(包括國家征用農村集體土地的所有權交易和不同村集體之間的土地轉讓)；二是農村土地使用權市場，包括一級土地使用權市場(集體土地使用權出讓或出租市場)和二級土地使用權市場(土地使用者在不違反土地使用權出讓、租賃契約的前提下將土地使用權轉讓或轉租給第三者的交易關系)。當前農村土地市場處于起步階段，發展很不成熟。目前，我國農業總體市場化程度為60％左右，然而，要素市場化水平低于農業總體市場化水平15—25個百分點。其中，農業要素中土地的市場化水平最低。綜合判斷，我國農業土地市場化程度不足10％，農業要素中土地的市場化水平最低，處于非市場化階段。
一、農地市場的制度缺失
現行土地制度框架下，農地市場存在著諸多內、外生制度性約束，提高了農地交易的制度成本、經濟成本和社會成本，降低了土地資源的配置效率。
(一)農地產權制度殘缺，交易主體缺位
產權“是一個社會所強制實施的選擇一種經濟品的使用的權利，它主要包括使用權、轉讓權和收益權。”現行農地產權關系模糊導致交易主體缺位。交易主體是指買賣雙方，包括所有權主體和使用權主體。他們共同構成行為主體、責任主體和利益主體。現行集體產權制度最根本的缺陷就是村集體是虛擬的，集體財產缺乏人格化的產權主體。農村土地歸農民集體所有，這在我國《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《農業法》等重要法律中，都有明確的規定。不過，在各種成文法律法規中，“對農村集體土地所有權所指既不明確，又相互矛盾”。各個法律具體規定的農村集體土地所有權主體分別有：①村農民集體，②鄉(鎮)農民集體，③農業集體經濟內的農民集體。而且，各個法律又沒有規定農民集體的組織形式是什么，這個“集體”無邊界，“集體所有制內涵著一種矛盾和沖突”。殘缺的農地產權制度，既模糊了土地所有者與使用者之間的關系、土地使用者之間的產權關系，也模糊了產權行為主體、責任主體和利益主體的關系。一方面，各級政府可以劃撥和低償征用集體的土地；另一方面，與國有土地相比，農村集體建設用地的使用主體和交易的限制較多。按照現行法律，農村集體建設用地使用主體是農村集體經濟組織，村民和農村集體經濟組織與其他單位和個人可以土地使用權入股、聯營、共同興辦企業。
對于農村集體建設用地的其他交易，我國法律只規定對符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，由于破產、兼并等原因，集體建設用地可以轉移，但對轉移的接受主體并沒有規定。這些限制的后果，一是將農村集體建設用地的交易權變得極為有限，模糊了農村集體建設用地的所有權和產權意義，使正常的市場機制很難在農村建設用地中發揮作用；二是造成了國有建設用地使用權與農村建設用地使用權的不平等，從而將建設用地市場分割為一個二元結構的市場，即國有土地使用權和集體建設用地市場。而現實情況是，受經濟利益的驅動，集體建設用地的隱形交易雖然沒有得到政府的承認，卻一直在半公開狀態下進行著。尤其在城鄉結合部，由于兩個市場邊界的互連，在“含權量”較少的集體土地較低價格吸引下，一些不符合條件的主體經常越過邊界進入集體建設用地市場，成為土地市場的“偷渡者”，或稱為農地的“隱性市場化”現象。這種幕后交易破壞了土地市場的公平機制，產生了一系列問題，如建設用地的權源，集體土地資產的管理，新的土地使用主體的權益保障等問題，也為滋生腐敗提供了溫床。
再者，農民的土地經營權益仍然受到各級政府和集體的侵蝕，未成為市場主體。其土地處置權即讓渡權受社區與所有制、行業的限制，農戶之間的交易局限在本村、本小組，不能跨區域、跨所有制流轉，不能給企業經營，交易量小。產權多元化與關系模糊實質上就是一種主體缺位。
(二)農地商品屬性不明，交易客體非價值化
我國農村土地長期以來實行的是實物管理，否定土地是商品，具有價值。農地的商品和資產屬性目前仍無法律認可，割裂了土地所有權、使用權價格與價值之間的聯系。
首先是國家與集體之間的產權交割，交易主要以國家無償劃撥或低償征用(象征性補貼)的方式完成。以《土地管理法》補償標準論，我國征地補償制度存在兩個機制陷阱：①補償標準本身是計劃經濟的“產值倍數法”，不僅沒有反映市場經濟條件下征用土地的實際用途的價值，而且賦予地方政府具體宗地產值和倍數的很大的自由裁定權，因此制度設計本身不公平；②制定具體補償標準的行政主體是政府，而支付補償費用的征地主體又是政府，鑒于中國土地市場的政府已經不是單一在征地市場中履行公共職能的政府，而是在征地市場中參與與民爭利的經濟人政府，因此，作為行政主體的政府充任市場主體的目的，就是要“以地生財”，實現土地資產利益的最大化，從而聚財實現任期政績。政府對農村土地的權力，已變成了一種絕對權力，極大地損害了農民的利益。
土地作為最基本的要素資源，其一級市場由國家壟斷，需經過征用為國有土地，才能進入二級市場。這種制度安排，造成了土地資源供給與需求脫節，價值規律難以發揮作用，地價扭曲。在農地交易中，或因地區利益驅動，或因估價工作滯后，表現為入市土地定價行為不規范，主觀隨意性大，缺乏基準地價的控制及宗地條件的評估，地價明顯偏低，低償甚至無償交易比例高，哄抬現象時有發生，不能真實反映土地的供求關系，價格信息失真。客觀地說，農村集體土地所有權處于一種完全無價格衡量的“虛擬財產”狀況。這種交易價格或者確切地稱之為補貼費用是在市場發育不充分的條件下產生和形成的，并不是市場主體在成熟的市場環境下自由競爭所形成的，在很大程度上是由政府各級主管部門研究制定的，帶有極強的主觀性、隨意性，缺乏與國有土地市場價格相協調的農地市場基準地價和科學的農地評估制度，造成農地所有權價格被扭曲，價值不能完全實現。農村集體和農民多年投入的物化資本價值和土地增值被剝奪。這種無視土地價格和土地運動規律的非市場交易，其實是國家對農地產權的一種侵犯，違背了價值規律。而在國有土地出讓中，協議價格所占比例較大，其實是屬于行政性定價。這種協議價格不僅不能反映土地市場供求狀況，違背了價格內在的客觀性、真實性要求，反而提供了虛假信息，以致于不少地方為了爭投資、爭項目，常常搬出各種優惠政策，以低地價吸引投資，出現了“一元價”、“零地價”現象，不僅了價格的調節作用，也導致國有土地資源的大量流失。近年來，各地雖然實施了土地供應招標制，表面上看是由市場需求來決定土地的價格，但這是在土地供給極其有限的情況下形成的土地真實價格(表1)。
其次是集體與農戶之間的縱向交易。土地集體壟斷，供給缺乏彈性，必然伴隨有絕對地租。地租以鄉統籌、村提留的形式出現，其數量不是由土地的市場供求規律決定的，而是根據鄉村工作的需要人為匡算。并隨著鄉村機構的膨脹和農村事業發展的攀比效應而不斷提高。
再次是土地使用權的橫向交易即農戶之間的交易，也是非完整意義上的使用權交易，是排除“非農化”前提下的使用者之間的交易。我國土地制度以保護耕地為出發點，從承包經營年限、流轉經營范圍、用途管制、征用轉用四大方面設立法律管制集體土地。在這個法律框架下，集體土地已基本不具備像國有土地產權那樣的完整權責、權利、權能。因此，土地流轉根本不可能滿足城鄉統籌改革的土地預期。政府受制于法律、法規，也不可能為土地流轉提供一個均衡價格的競爭市場結構和理性的市場信息預報體系。在此約束條件下，引致不可預測的非市場因素不斷大量產生、疊加、擴散，從而造成土地價格按照非市場因素自身的需求形成均衡價格，甚至是交易雙方沒有任何依據情況下口頭討價還價形成的。交易方式脫離了市場配置的軌道，無科學計價標準的、無歷史參考價格的交易扭曲了農地承包權價值。調查表明，農地流轉絕大多數發生在本村，半數以上的交易沒有顯化的市場價格。在轉出的土地中，有87.6％的土地轉包給本村的親戚或其他村民，其中半數以上不收取任何報酬。在進行過土地轉出的全部農戶中，有50.9％的農戶未收到流轉價款，有33.6％的農戶得到現金補償，有14％的農戶得到糧食補償(圖1)。現金補償的中位數為133元／畝年，糧食補償的中位數為691斤／畝年。如果以5％的資本回報率來計算，每年每畝133元的回報大致相當于2660元的資產現值。換句話說，目前中國17省農地的“沉睡資本”所顯化出來的價值平均約為40000元／公頃。
(三)農地交易規則缺失
一是當前的法律規定沒有給集體建設用地市場配置留下空間。雖然《憲法》規定“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”，但《土地管理法》也同時規定：“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”；集體建設用地使用權轉移只有在“破產、兼并等情形”下才能進行。1990年5月國務院頒布了《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，規定了國有土地使用權出讓和轉讓的有關程序和措施，但對集體土地使用權的流轉，至今尚未有全國性或地方性法規出臺。集體建設用地交易雙方雖然是躲躲閃閃，交易卻又屢禁不絕，暗地進行，形成錯綜復雜的集體土地交易“隱性市場”。這種無法可依、無章可循的格局，既限制了集體土地使用權流轉，又為土地的私下流轉提供了政策邊緣。周其仁認為當前大多農地交易屬于“法外活動(extralegalaction)”，即“未經法律許可、不受法律規制的活動”。
二是農用地登記制度不健全，引致過高的市場交易費用。土地登記的一項重要功能是確保土地交易的安全，維護當事人的合法權益。土地登記要求按照嚴格的法定程序，運用科學的技術手段對土地權屬、位置、面積、用途、級別等事項在統一的地籍簿中加以記載，由于土地位置的固定性和土地在空間上的連帶性，任何一宗土地的宗地圖及其權屬證書都必須以統一測量形成的地籍簿作為最基本的依據，而地籍簿、宗地圖和宗地權屬證書是進行土地資源管理和推行公共政策的基礎資料。許多土地資源開發利用和環境保護公共政策的實施都要借助于土地登記形成的地籍資料。我國現行的農用地登記制度不完善，直接影響了土地資源開發利用、環境保護等方面公共政策的順利實施。
三是土地監察執法不力。由于土地監察執法體制不完善，受到的制約太多，因而對土地違法行為的查處不力。再者，土地問題往往連著個別鄉村干部越權批地等違法行為或少數國家工作人員的腐敗，因此，有關部門有時對農地的“隱性市場化”不敢管，也不愿管。
(四)農地交易中介服務匱乏
雖然我國土地交易的中介組織已經有了很大發展，但總體上仍然相當匱乏，并顯現出規模小、機制不活、市場意識差、職業素質低、經營管理弱等缺憾，沒有一個自上而下、網絡狀、多功能、高質量的中介服務體系，為土地交易穿針引線、牽線搭橋，提供市場信息、價格和法律咨詢等。要么是由市場主體自己漫無目的尋找轉讓對象，致使其理逐步過渡為非自覺性、非邏輯性、盲目性的非理，以高搜尋成本、高談判成本和高履約成本完成交易過程或交易中斷等現象，或者是由集體經濟組織越俎代庖，它們既當“裁判員”，又當“運動員”，既是所有權主體，又是中介服務組織，免不了干涉交易主體的活動，侵蝕其利益，從而使這種中介組織失去應有的媒介功能與效率，影響土地交易的速度、規模和效益。
(五)市場與政府內生沖突
目前的土地市場是政府壟斷下的市場，政府掌握和控制了農村集體土地的最終處分權，只有政府通過其機構可以改變農村集體土地所有者的歸屬，政府在對農村集體土地所有權的處分權能和使用權的轉讓上所進行的限制，已經遠離法律意義的財產所有權基本權能的范圍。
權力介入市場，造成了這樣一種市場后果：各級政府既充當了土地供給者的角色(相對于土地需求方)，又充當了土地需求者的角色(相對于村集體和農民)。于是，土地租金的絕大部分被各級政府借助土地產權的殘缺和虛化或是裝進了自己的腰包，或是成為土地批租收入。這就類似于雙軌制的模式。農民在市場上拿到的是按照國家牌價(按照使用權交易而不是按照所有權交易)出讓的土地收益，而政府拿到的是土地按照市場供求出讓得到的收益。無疑，市場價格要遠遠高于國家牌價，其價格差額就是所謂的“灰市加價”，灰市場由此產生。一些地方和部門攜權力而入市場的行為，已造成了市場的機能紊亂并產生了嚴重的后遺癥，扭曲了土地交易市場的自然發展軌跡，市場品質也由此裂變。經權力之手摸過頂的所謂市場主體，其對市場本身的破壞，對市場規則的踐踏，已使市場不再成其為市場，而成為權力意志之下的玩偶。而這種破壞和踐踏往往顛覆了市場的根基，使市場元氣大傷。長此以往，當良幣逐個被劣幣驅逐，市場的完整性和優良品質就不復存在。
二、農地交易市場化改革的制度安排
(一)明晰產權邊界，提高制度效率
產權的清晰界定和自由轉讓，以及制度的完善，可以降低交易成本，活躍市場交易，提高經濟效率；有利于保障產權主體的權益，從而能夠激勵和約束產權相對人的非理性市場行為。
第一，集體土地所有權應享有完整的地權，即出讓、轉讓、出租、入股、抵押等，強化集體經濟組織對土地產權的行為能力。作為地方政府，應積極研究并制定適合本地實際的農村集體建設用地流轉辦法，以使相關法律具有可操作性。加快農村集體土地所有權的登記發證工作，強化農村集體建設用地流轉的管理程序，以規范集體建設用地流轉的條件、方式、期限、程序、收益分配機制以及管理措施等。這是增強農民與集體經濟組織對土地所有權行為能力的關鍵。原則上應取消行政劃撥土地，建立政府公益征地目錄，建立政府征地補償標準農民討價還價機制，實行軍事等極少數公益用地強制征收、市價補償的國家征用制度。
第二，承包土地經營權應享有完整的地權，包括轉包、轉讓、出租、入股、抵押、贈與、繼承等。當前需要從政府行為、農民意識、市場機制等方面，解決浮出水面的困擾土地順暢流轉的承包土地經營權自由交易的突出矛盾，而最為緊迫的任務是完整界定農民承包土地經營權，拓展承包經營權的權責、權利、權能，實現承包經營權物權化。
第三，實行宅基地市場配置制度。國家賦予農民修建、拆除、轉讓、出租、抵押宅基地的權利。除生活特別困難的新增農戶并經村民委員會討論通過的情況實行劃撥外，一律以市場配置；原有宅基地轉讓后不能再申請劃撥宅基地。
第四，國家支持土地所有者或使用者以地招商、以地入股、以地生財。農業用地可以興辦農民專業合作社，包括農產品加工合作社、信用合作社、消費合作社等服務于農業項目；農業建設用地在產業政策下可以獨資、合資、聯營、入股方式直接參與房地產業、旅游業、服務業、鄉鎮工業、現代農業等。
第五，實現產權平等。一是實行國有、集體土地產權統一國民待遇，實現“同地、同權、同價”；二是實行各地集體土地統一政策。
(二)實現農地價值化管理，提高要素效率
1、修正扭曲的土地價格
價格是市場的精髓，資源配置的信號，它反映了資源的稀缺度。土地市場，其地域性、層次性十分明顯，唯有合理的價格才能使不同層次及同一層次市場之間的關系協調化、比例化，并形成一個有機整體，從而優化土地資源配置和土地市場的運行。在農村，所有權的流動需要一個合理的地價，保障農民的生存與發展，保證土地所有者的合法權益，包括平等交易和受尊重的權利，征地補償費不能同市場形成兩個價位，影響未來收益，更不能“黑箱”操作。使用權的流轉，如土地適度規模經營過程中，跨行政區的連片承包、轉包，以土地聯營為條件獲得租金分成，股份合作制把土地的實物占有轉變為價值占有，并且按股分紅等，同等條件的土地理論上要求它價格一致，實際操作過程中地價客觀上也必須一致，因此，須建立一個公平、公開、公正的價格機制，這是規范農地市場交易的重要前提。
總體上看，我國農地價格須遵循兩個原則：一是分等定級估價。必須遵循先定級、再估價，先分區、再估價的技術路線，其程序為：農用地分等定級及價格區劃農用地基準地價測算農用地宗地價格測算農用地估價成果分析、整理。二是依據市場來定價。農地貨幣計價的方法很多，如收益資本法、市場比較法、成本法、購買年限法、長期趨勢法等。我國土地定價應真實反映土地市場的供求關系，在科學估價基礎上，進入市場競爭，最終由市場成交實現土地價格。換言之，使土地價格如實反映其稀缺程度，是增強內生變量對價格有效反映的根本途徑，是規范市場交易行為的關鍵。具體而言，流入城市土地一級市場的農地，應由政府按市場價格向農村集體經濟組織購買；對國有企業的存量土地(主要是無償或低價劃撥的土地)收取完全市場價格的等量使用費，推動其進入市場流轉，從而避免閑置和浪費；農戶之間的土地流轉價格應根據市場供求、土地資源稀缺程度等進行市場化定價。
2、實現土地使用權證券化
這是土地價值管理的一條新路徑。由于土地的固定性、且不易分割與不可攜帶特點，其流動范圍、速度、方式均受到限制。這就要求對土地流轉方式進行創新。20世紀80年代以來，國際金融市場上出現了融資方式證券化趨勢，土地證券化已成為一種世界性的發展潮流。土地證券化就是把承包土地或者承包土地所能得到的收益轉變成為資本市場上可銷售和可流通的金融產品的過程。有如下三個特點：一是土地是融資的載體。在土地證券化過程中融資載體是將土地承包權或者使用權作抵押，而不是以融資主體的所有資產、信用作為擔保。二是承包權證券化主要是以抵押債券或者收益憑證的形式進行。這種收益憑證或者抵押債券可以在證券市場上流通(即背書轉讓)，以保證土地證券的流動性，體現其金融衍生品的特征。三是土地本身的質量和級差地租決定融資的風險。土地承包權證券化實現了證券本身與融資主體的信用等級分離。其信用等級取決于土地本身，而與融資者的風險程度沒有關系。承包土地融資的主要類型有：申請抵押貸款；發行抵押債券和發行股票。
借鑒國外經驗，我國可推行土地使用權證制度，走農地證券化道路。使用權的標的只是地表及地表的附屬物。確定初始使用權后，給使用者頒發《土地使用權證》，以維護土地使用權的權威性、嚴肅性，確保使用者有較完整意義的使用權。使用權證在一級地產市場交易時(或承包時)一次性簽發，作為土地交換的媒介以代替土地實物交易。一般以1畝為單位(類似于股票1元1股)，允許承包期內在二級市場上交易，土地使用者的權利義務關系隨證券持有人(證券持有人交易時要在土地管理機構過戶登記)進行流動。土地使用權證的所有者，又可將土地委托、租賃給農戶經營，也可抵押、入股，實行使用權的二次分離。土地使用權證交易實行權屬登記制度，對權屬變更進行監督，按照“認地不認人，地證合一”的原則，只與最后登記在冊的土地產權主體發生契約責任關系。事實上，土地使用權的交易變成了證券交易，相當于把土地變成了可分割、可流動、可攜帶的收藏財物，擴大了其流轉范圍。
一是抵押貸款。抵押貸款是一種間接的社會融資方式，就是以農戶或者企業(含土地合作社、土地股份經營公司)所擁有的集體土地承包權或者長期使用權作為抵押向金融機構申請貸款。其實這種方式不屬于土地證券化，但是，由于這種方式是以土地承包權作為載體向金融機構籌集資金，是不動產證券化的初始階段。筆者將這種方式也劃為土地承包權證券化的范疇。因為土地抵押貸款是土地其他證券化形式的基礎，其他證券化形式都是通過土地抵押申請貸款而發展起來的。國際經驗告訴我們，能否進行土地抵押貸款是發展農村資本市場增加農民貸款來源的關鍵因素。
二是發行抵押債券。抵押債券是土地證券化一種較為常見的方式，就是把土地能夠獲得的收益作為擔保(抵押品)債券，然后把這些債券賣掉。抵押債券最典型的是地價指數債券。所謂地價指數債券，是把預定償還額規定為：面額隨著地價上升而上升。美國很早用這種方式對不動產進行證券化，日本也用這種方式處理有關廢舊鐵路用地。筆者建議將農戶所擁有的土地承包權作為一種單獨的財產來進行抵押發行債券，并作為擔保(抵押品)債券，增強資本功能。
三是發行股票。這種方式就是成立土地股份公司，股份公司以土地作為資產上市融資。這是金融業向農村延伸的必然結果，也是土地證券化的高級形式。
土地承包權證券化意味著創造了一種能夠帶來與土地同樣的經濟性利益的金融資產，其實質就是為農業生產融通資金，這就很好地解決了土地資產流動性、收益性、融資性和財產性的問題。
(三)強化政府公共管理職能，提高行政效率
1、厘定政府與市場邊界
需以定性和定量設定政府管理市場的邊界和市場配置資源的邊界。土地市場建設必然要求建立政府和市場合理分工的資源配置機制，市場的責任是提供平臺，政府的職能是指導而不替代。充分發揮市場的調節功能，讓市場調節土地的供給和需求，讓市場成為控制農地交易數量的“總閥門”。凡是能通過市場機制來運作的，權力就不要插手；要完善制度和規范程序，實現運作全過程的公平、公正、公開，讓權力插不上手；對違規者加大懲治力度，讓權力不敢插手。以此制衡政府與土地資本的結盟，從而確保農地市場獲得應該屬于它們的市場權力、權利和份額。政府的監督和調控，主要指交易方式、信息披露、契約公平。就市場而言，必須全面引入競爭機制。
2、土地市場的政府規制取向
一是建立土地市場供需均衡制度。①建設用地供應總量控制制度。根據土地利用總體規劃和當地各項建設的實際需要，對建設用地總供應量實行嚴格控制。各級土地行政主管部門要把盤活存量建設用地作為土地供應的重要來源，切實負起控制建設用地總量的職責。依照《土地管理法》，嚴格按土地利用總體規劃、城市規劃的要求，按《土地利用年度計劃管理辦法》、《建設用地審查報批辦法》，規范建設用地審批。②城市建設用地集中供應制度。城市政府要統一控制新增建設用地供應，同一城市范圍內的新增建設用地應由市土地行政主管部門統一征用、統一提供。市轄區及各類“園、區”的新增建設用地也必須納入市政府統一的供應渠道。對原有存量建設用地，城市政府要積極試行土地收購儲備，統一收購和回收土地，掌握調控土地市場的主動權。收回的土地由政府統一儲備、統一開發，按市場需求統一供應。③城市土地儲備制度。城市土地儲備制度是指城市土地管理部門或機構對土地征購、整理、儲備、供應和開發集中進行管理的制度。城市土地儲備的運行應根據城市社會、經濟、生態和環境可持續發展的整體利益和長遠目標來運作。政府應將城郊結合部的土地納入城市土地儲備體系，在其尚未整理為建設用地時，應將這些土地視為同質化的土地，以便將來根據城市規劃的需要、調控房地產周期的需要(主要是地價水平)，通過調節土地的供求量達到宏觀調控地產市場的目的。目前，要把市地和農地結合地帶作為重點監控區。任何農地轉為市地必須經過政府征用的法定程序，由政府壟斷供應土地資源的源頭。具體辦法可采取：對近期城市的空間拓展，政府可根據城市規劃將集體土地成片地征為國有土地，作為城市土地儲備。對中期城市規劃區內的土地，有條件的可以先征用，然后租賃給農民在保持原用途的情況下充分利用，政府需要時隨時收回。對中長期規劃區內的土地，政府未做征用處理的，也應將之納入城市土地儲備計劃，允許集體或農民個人在法律和城市規劃許可的范圍加以利用，并保護其權益。對于現在已經進入“市地”、但不符合城市規劃的農村集體土地，予以清退，并依法對有關責任人員進行處罰；對符合城市規劃要求的，應補齊有關手續，使之依法轉為國有土地。把城郊結合部的集體農用地納入城市土地儲備體系，可以避免土地供給和用地結構安排的盲目性，從而可以有效地調控進入一級土地市場的土地供應數量、用途結構及布局，進而提高土地利用管理水平。
二是完善市場主體入市資質審查制度。為保證土地市場運作的有序性和主體之間公平競爭，設定統一的標準對入市主體進行資質審查十分迫切。資質審查是全面性的，除對用地需求進行審查外，更要重視土地使用權受讓人的經營能力、土地使用方向及籌資能力等審查。否則會造成已批租或轉讓的土地由于資金不到位而造成土地閑置浪費。
三是加強農用地登記管理。①用具有物權公示意義的土地證書取代現有的土地承包合同，實現農民土地使用權的物權化。②統一土地登記機構，實行城鄉土地登記的統一管理。世界上土地登記機關主要有三種類型：其一由司法機關負責登記；其二由專職機關負責登記；其三由土地、房屋行政管理部門負責登記。筆者認為，目前我國農用地登記制度的改革和完善，應當首先實現由政府土地管理部門的統一管理。我國政府的土地管理部門，已經對城市土地和農村大部分的建設用地實行了比較規范的土地登記，在此基礎上由其負責包括農用地在內的城鄉土地的統一登記管理是很自然的事。在土地管理部門對城鄉土地建立起比較規范的地籍簿和地籍檔案等基礎資料、土地產權制度趨于規范的時候，可以再由司法部門來接管土地登記管理工作。③統一土地登記程序，向農民頒發統一的土地權屬證書。④分步推進，在全國范圍內建立具有統一法律效力的土地登記體系。
四是健全交易規則，規范市場行為。①加快法治建設步伐，完善相應法律法規，特別是細化某些原則性條款。例如，目前《農村土地承包法》中關于農地流轉的條文大多是原則性規定，應具體細化；對允許土地調整的“特殊情形”應做出更具體的規定；建議制定《農村土地流轉條例》、《土地使用權證券化細則》，關于集體土地產權出讓、轉讓的方式、程序和管理辦法的法規，以及土地使用權價值化、資產化管理條例等相關法規、條例，規范土地交易程序與手續，使眾多交易從“地下”引到“地上”，漸趨明朗化、規范化，做到有法可依，有章可循。此外，要保持《農村土地承包法》與其他法律如《村民自治法》等的相互協調。強化執法監管力度，依法對越權批地、違法占地用地、亂搞開發區、隨意圈地的行為，進行嚴肅查處。可在經濟警察中設立土地警察，在法院里設立土地審判庭，依法審理和解決各種土地糾紛，防止和打擊土地違法行為。根據國務院《關于整頓和規范市場經濟秩序的決定》和《關于加強國有土地資產管理的通知》有關文件精神，對于那些不實行公開交易的、交易不符合相關法規而互相串通壓價的；對于土地交易機構工作人員在辦理土地使用權交易過程中利用職權接受賄賂、、泄漏秘密、的，或擅自刪除、修改、增加計算機信息系統中交易信息的，由其所在單位或監察部門給予行政處分，構成犯罪的，由司法機關依法追究刑事責任。進一步完善土地監察管理體制，強化土地監察執法手段，維護土地市場的正常秩序。可以考慮建立土地監察執法的垂直管理體制，以減少來自“塊塊管理”的約束，并進一步探索土地管理執法機構的人事管理新體制。同時，要加強土地監察執法隊伍建設，以確保土地監察執行人員有法必依，執法必嚴。②按照公平競爭原則，強化市場機制在配置土地資源中的作用，充分發揮中介組織、行業自律的作用，并建立公眾參與機制，大力推行土地使用權的招標拍賣和掛牌交易，杜絕市場競爭中的偏袒、亂攤派等人為現象，防止暗箱操作。在土地供應上要一視同仁地對待境內外的用地者，為投資者創造公平的市場環境。加強地價管理，防止競相壓價的不公平競爭行為。嚴厲打擊黑市交易，人為增加其交易費用，將其逐出隱形市場，避免投機、人為炒作等抬高價格的現象，保障產權安全和交易安全，保證土地市場的有序競爭。③按照透明度原則，建立公開、公平、公正的土地市場秩序，提高社會化服務水平。要向社會公開土地市場管理的法律和政策，提高法律法規及政策的透明度；拓寬市場信息渠道，公開土地交易信息、交易程序、收費標準，廣泛采用招標、拍賣手段，實行掛牌公告方式交易，正確引導投資。
五是打造規范的交易中介組織，提高交易效率。中介組織是要素市場的伴生組織，是連接政府與市場主體、市場主體之間的媒介或橋梁，其成熟程度標志著市場的成熟程度。
從國外和我國部分地區的實踐看，各種類型的農村市場中介組織，是克服小農戶分散經營弱點、引導和保障農民進入市場的有效組織形式。但在我國土地市場的中介機制還處于待完善或缺位狀態。盡管目前土地市場中介組織特別是土地估價機構迅速發展，但隨著我國市場經濟的發展，中介組織的制約越來越明顯。為此，政府須著力培育和促進中介組織的發展。主要包括：①土地投資經營公司，專門從事進入市場的土地使用權的交易活動。②土地評估事務所，顯化農村土地價值，確定土地價格，為土地流轉提供合理的數量界限，以保證集體土地的保值和增值，從而遏制土地資產流失現象。農村土地評估而且相對于城市土地評估來說，面積更大，范圍更廣。因此，需走出傳統下評估機構由政府壟斷的困境，在加強行業管理的同時，使評估事務社會化、市場化。③土地融資公司，主要從事土地抵押業務和儲蓄業務，對放棄土地使用權的農民給予低息或無息貸款，以便從事
二、三產業。④土地保險公司，從事土地投資、經營業務的保險活動，同時也給出讓土地使用權的農民提供新職業的培訓費、養老金；可以通過收受逾期抵押土地并將其出租、變賣等活動，來充當土地交易中介組織。⑤委托機構，主要是接受客戶的要求為之買賣土地。⑥土地租賃公司，專門從事收購那些無力經營者的土地，轉租或轉賣給那些經營能力強的農戶，促進土地的集中與規模經營。⑦土地證券公司，專門從事土地使用權交易的場所，這種公司可與土地經營公司合并在一起。⑧信息組織，一種專門為農地交易提供信息服務的機構。建立信息、土地登記公開查詢制度，土地公開交易制度，基準地價定期公布和更新制度，完善信息服務體系，增加預期信息流量，及時公布和提供土地供求信息，收集、儲存、土地交易行情及結果，提供有關土地政策法規、市場管理規則及土地利用投資方向咨詢，從根本上改變信息不對稱、雙邊壟斷的市場格局，降低交易成本。
中國擁有70%的農村人口,這部分人群的衛生問題對我國衛生事業的全面發展有著重要影響。20世紀60～70年代,具有中國特色的三級預防保健網對農村衛生事業的發展做出了積極貢獻。改革開放后,農村衛生服務體系的生存環境發生了變化,衛生事業的發展遇到了前所未有的挑戰。因此,各地均就如何建立并完善適合農村經濟體制和形勢需要的衛生服務體系進行了積極研究和探索。
1.我國農村公共衛生服務發展歷程
1.1建立期(1949年～1965年)1951年,第一屆全國衛生會議提出了縣設衛生院,區設衛生所,鄉設衛生委員,村設衛生員的要求。縣醫院、衛生防疫站、婦幼保健所等縣級衛生機構隨之逐步建立,公社衛生院、中心衛生院及村衛生室(保健站)相繼成立,以集體經濟為依托的農村三級預防保健網初步形成。公社衛生院兼有提供基本醫療服務和初級衛生保健技術指導及鄉村衛生行政管理的功能,成為三級預防保健網的基礎。
1.2發展期(1965年～1979年)1965年,在同志“把醫療衛生工作的重點放到農村去”的號召下,全國農村短期速成培訓了一大批半農半醫的農村衛生人員(“赤腳醫生”),成為當時重要的農村初級衛生保健服務隊伍。同時,合作醫療也得到較大發展。保健站、赤腳醫生和合作醫療成為當時農村衛生工作的“三大法寶”。
1.3變革期(1979年～)1979年經濟體制改革,農村實行“”,以集體經濟為依托的農村三級預防保健網受到很大沖擊。農村公共衛生服務一度極度薄弱甚至空白。20世紀80年代以后,針對農村衛生事業發展中的問題,各級政府紛紛研究制定了適應形勢發展的衛生政策,積極進行各種衛生服務形式的探索和實踐。
2農村公共衛生服務現狀
2.1農村衛生服務模式
各地探索并嘗試了多種形式的農村衛生服務模式,主要有下列幾種。
(1)醫防合一:醫療、預防及保健均由鄉鎮衛生院承擔,同時承擔同級政府部門委托的部分行政管理職能,經濟獨立核算。這種模式經費由政府全額或差額撥款,統籌利用鄉鎮衛生資源,減少了成本,大部分地區目前仍在沿用。但由于撥款不足,出于生存和發展的需要,鄉鎮衛生院往往重醫輕防,重經濟效益輕社會效益,已不能適應社會經濟發展的需求。
(2)醫防分設:將預防保健工作從衛生院分離出來,單獨成立防保所或衛生服務中心(站),承擔衛生保健、委托的衛生監督等任務。如江蘇省的南通、揚州、宿遷等部分地區及昆山市即采用這種模式[1]由于有專門的機構、經費和人員,職能定位明確,經費專款專用,預防保健服務得到了保證。但獨立的防保機構在組織協調社會各部門合作方面處于弱勢,一些公共衛生中的社會性工作難以有效落實。
(3)依院設所,相對獨立:這是對醫防合一模式的改革,即“一套班子、兩塊牌子”。防保所在行政上和經濟上接受衛生院管理,財政上實行定額補助,獨立核算。承擔轄區的預防保健和公共衛生服務工作。這種模式強化了防保工作,“以醫養防”轉化為“以醫補防”,有利于促進醫療與防保協調發展。但醫、防在一個院內,人員分工與利益分配的矛盾難以避免,防保工作的開展很大程度上取決與分管領導的重視程度。
(4)縣鄉垂直管理:由縣衛生局或縣級預防保健機構選定人員派駐鄉衛生院,或在鄉鎮設立派出機構,長年從事鄉、村防保工作,工作經費、工資報酬由衛生局撥付,形成上下垂直管理的衛生服務系統。據張子平調查,重慶市榮昌縣、上海市崇明縣、寧夏平羅縣等采用這種模式[2],加強了上下聯系,提高了預防保健工作效率。但由于條塊分隔,在業務管理和部門間的統籌協調方面有難度。
(5)政府購買:這是由符合條件的公辦或私營醫療機構提供預防保健服務,政府依據其衛生服務的考核情況實行購買服務。這種模式引入了市場競爭機制,有助于在農村有限的衛生資源下,促進農村衛生服務的高質量和廣覆蓋。目前,全國僅浙江省和江蘇省通過此模式全面開展農村基本公共衛生服務[3]。
2.2農村衛生服務存在的問題
(1)投入不足:近幾年政府對衛生投入的總量較以前有了較大的增長,但相對于整體經濟的快速發展以及農村人群衛生保健需求的增加,仍顯嚴重不足,公共衛生投入甚至有下降趨勢。據有關統計,1998年政府對衛生事業投入587.2億元,用于農村的92.5億元,僅占15.9%;而衛生事業費中公共衛生的投入比例由1990年的19%下降到1995年的12%[4]。
(2)三級醫療預防保健網松散:經濟體制改革后,農村衛生管理體制發生很大變革。市場經濟的介入使三級保健網絡間的協作關系變得松散和轉為無序競爭,出現網底破裂(村衛生室解體)、網中不穩(鄉鎮衛生院改制)、龍頭(縣級醫療衛生機構)作用削弱的狀況,防保工作難以落實。
(3)衛生資源配置和利用不平衡:市場經濟環境下,經濟發達地區,鄉鎮衛生院重復設置,設備閑置等浪費現象突出;而經濟落后地區,鄉鎮衛生院發展相對滯后,人才匱乏,基礎設施和醫療設備落后,不能滿足農村人群的衛生服務需求。據衛生部有關數據,全國80%的醫療資源集中在大城市,其中30%又集中在大醫院。而每年到大醫院就診的人群有80%左右是在基層醫院即可解決的常見病、多發病。
(4)衛生服務重醫輕防:由于政府投入不足,補償機制不健全,鄉鎮衛生院不得不“以藥補醫”,“以醫補防”,縣級防保機構主要精力也用于開展有償服務,醫、防功能混亂。加上農村衛生服務缺乏有效的監督考核機制,疾病控制工作嚴重滑坡。
(5)農民缺乏基本醫療保障:隨著農村集體經濟的削弱,以集體公益金為基礎的合作醫療受到沖擊,農民醫療保健制度基本陷于癱瘓甚至瓦解。據第三次國家衛生服務調查,2003年,尚有79%的農村居民沒有任何醫療保障,38.6%的農村居民因經濟困難生病而未就診,應住院而未住院的農村居民占75.4%[5]。
3建設農村公共衛生服務體系的思考和建議
3.1明確政府的公共衛生服務職責
實踐證明,將衛生服務工作全面推向市場并不明智。各級政府應明確職責,加強領導,增加衛生經費投入,尤其要加大對貧困地區的扶持力度,以促進公平、提高效率為原則,嚴格按相關標準強化農村衛生基礎建設和人力資源配置,健全農村衛生服務網絡。
3.2實行多元化衛生服務,健全考核評估制度
依照“農村衛生機構要以公有制為主導,鼓勵多種經濟成份衛生機構的發展”的精神,有效利用農村有限的衛生資源,嘗試將多種經濟體制的衛生機構列為公共衛生服務提供者,實行政府購買,探索多元化的衛生服務形式。同時應健全衛生服務評估機制,統一規范,制定標準,嚴格落實考核評估制度,推動公共衛生服務的良性競爭。
3.3完善法制,建立資質認證和準入制度
針對我國衛生事業發展形勢,應盡快完善相關法律體系,推行衛生服務的法制化管理。對農村衛生機構應建立和完善衛生服務機構資質認證制度,如建立專業人員、技術運用、大型設備、基礎設施等衛生服務要素的準入標準,從制度上規范衛生服務機構的籌建、設備設置、質量控制和技術標準等,促進衛生績效的提高。
3.4積極發展多種形式的農村醫療保障,健全農民醫療保障體系
結合各地的實際情況,積極探索新的農村醫療保障方式,如開展商業醫療保險、城鄉統籌公費醫療、企業職工的基本醫療保險等,以充實農村醫療保障體系。對試點工作中暴露出的問題應及時調整并加以改進,通過多種途徑解決農民的因病致貧、因病返貧問題。
[參考文獻]
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1區域分布分析
基于縣級及以下資金實際落實情況各異且所占比例較小的實際，筆者僅從中央、省級及省級以下財政資金進行分析，農民自籌及投勞折資不作分析對象。
1.1投資結構分析根據表1，從全省投資結構看，中央、省級財政資金投資分別占55．05％、36．49％，省級以下財政占8．46％。從投資地域受益方面，各地州投資受益最大為黔東南州的11．36億元，占20．24％，最小為六盤水市的2．12億元（3．79％）。從各地區各種渠道投資所占比例看，中央財政資金所占比例最大地區為安順市（58．51％），最低的為六盤水市（50．57％）；省級財政資金所占比例最大地區為黔南州（38．91％），最低為貴陽市（33．01％）；省級以下財政配套資金所占比例最大地區為貴陽市（16．03％），最低為黔西南州（4．41％）。
1.2統計數據分析根據表1，結合《貴州省統計年鑒（2012）》中貴州年末常用耕地面積數據推算各地區單位耕地面積投資收益情況，圖1為單位面積耕地受益圖，根據圖1可以看出，單位耕地面積平均受益最高的是黔東南州（6360．13元／hm2），最低的是畢節市（1303．35元／hm2）。從高效節水灌溉面積看，新增高效節水灌溉面積2．906萬hm2，占有效灌溉面積的9．70％。超出預期的5％。但從地區分布看，高效節水灌溉面積占總實施面積比例最高的是貴陽市（25．37％），最低的是遵義市（2．75％）。貴陽市各項指標占絕對優勢，而六盤水、黔東南的相對屬于傳統、保守發展模式下。由圖2灌溉比例變化圖可以看出，從節水灌溉面積占耕面積的提升比例來看，最高的是黔東南（39．95％），最低的是六盤水（8．08％）；從節水灌溉面積占有效灌溉面積的提升比例來看，最高的是畢節（43．77％），最低的是銅仁（16．8％）。全省總體達到31．14％，遠遠超出預期的15％，但仍存在不均衡發展現象，如銅仁、六盤水只能是略達到預期（分別為16．80％、18．92％）而畢節、安順則遠遠超出預期（分別為43．77％、38．52％）。從有效灌溉面積占耕地面積的提升比例指標方面來看，近幾年小型農田水利建設完畢，規劃建設任務中全省有效灌溉面積占耕地面積的比重將提高17．07％，超過預期要求10％～15％的考核標準，但仍存在極不均衡問題，主要體現在黔東南（39．95％）、黔南（25．54％）、貴陽（22．09％）等地水平較高，而畢節（8．13％）、六盤水（8．08％）水平相對較低方面。表2為高效節水灌溉工程統計表。其中低壓管道灌溉、噴灌面積最大的均為是貴陽市（分別為0．357、0．114萬hm2），最小的均為六盤水市（分別為0．357、0．003萬hm2）；微灌面積最大的是銅仁市（0．127萬hm2），最小的是黔東南州（0．002萬hm2）。從高效節水中各種灌水模式的橫向比較看，低壓管道灌溉占高效節水灌溉面積最高的是貴陽市（12．28％），最低的是六盤水市（5．80％）；噴灌占高效節水灌溉面積最高的是貴陽市（3．91％），最低的亦為六盤水市（0．11％）；微灌則以銅仁最高、黔東南最低，分別為4．38％、0．08％。以上統計數據表明：小型農田水利建設由于工程狀態、使用對象不同以及產權歸屬不同，治理效果差異較大。工程的建設是一個系統和全面的行為，必須完善相關制度，加強管理。
2建設優勢分析
（1）近些年小型農田水利建設方案編制在貫徹落實《貴州省行業用水定額》（DB52／T725－2011）等地方標準以及國家、行業有關促進節水灌溉、提倡高效節水灌溉方面的規程規范情況總體較好。應加強節水灌溉方式適應性的評價工作，因地制宜的選擇符合農業實際情況的節水灌溉方式。（2）各地區投資受益不均衡現象尤其是省級以下配套資金不均衡現象尤為突出。地、縣級財政較好的地區資金匹配到位率高，而財政條件差的地區資金匹配無法保障。如：貴陽市財政條件相對較好，在總體投資收益不具優勢的情況下各方面指標可觀，但六盤水地區在總體資金受益、單位耕地面積投資等方面均劣勢突出，相應的節水灌溉指標、高效節水灌溉指標等方面明顯落后于其他地區。總體來講，投資效率較高，效果較為明顯。（3）近年來，國家對小型農田水利的高度重視，采取了較為有力的措施，把農田水利建設作為經濟結構戰略性調整的基礎工作來抓，提供了良好的優惠條件和政策環境，不斷加大專項資金扶持的力度，以及我國高速發展的社會經濟環境，農戶的重視程度也有所提高，積極主動參與等方面都為促進小型農田水利發展提供了有力的保障和良好的文化氛圍［2］。
3劣勢分析與對策
縱觀貴州近年來小型農田水利發展及今后一段時間面臨的形勢，仍存在諸多不足。（1）建設規劃前期調研工作不足，導致規劃方案決策定位缺失，規劃變動頻繁。今后應加強建設規劃工作的前期調研，緊密結合已有的各行業在不同時間尺度下的發展規劃編制小型農田水利建設方案，最大限度減少實施過程中的方案變動。建設方案編制市場混亂，導致方案水平參差不齊。為保證高質量開展規劃設計工作，降低設計方案的錯誤、變更等計劃外程序，建設主管部門宜進一步規范市場管理尤其是設計單位的資質管理［3］。（2）經濟發展導致農業的弱質性仍然較為明顯。一方面，目前，貴州農村中從事農業生產的勞動者女性和中老年居多、年齡偏大、受教育年限偏低、文盲比例偏高；另一方面，農戶家庭種植業純收入與務工純收入差距懸殊。單個勞動力的非農收入遠超過農戶整個家庭的種植業收入；最后，縣鄉政府和村委會增加農民收入的工作切入點均在努力提高農民的非農收入上。農業弱質性的凸顯，一定程度上弱化了基層政府和農民對小型農田水利建設積極性和主動性［4］。（3）針對地區小型農田水利發展不均衡現象，水利主管部門應在今后的資金投入方面向地方財政條件相對較差的地區傾斜。自然條件相對比較惡劣的地區，對小型農田水利建設需求較大，但其建設成本較高，中央財政應加大對該類地區的支持力度，使其均衡發展。全面確保農業增產、農民增收和糧食安全，實現農村長期穩定［5］。（4）各級水行政主管部門應加強基層管理人員、設計單位的繼續教育培訓，以強化在今后建設規劃、方案設計中的理念提升。搞好管理人員的業務培訓，不斷提高管理人員的業務水平。加強節水灌溉技術管理，提高節水灌溉效益［6］。
4建設與管理體制創新研究
小型農田水利工程主要指灌溉面積666．7hm2、除澇面積2000hm2、庫容10萬m3、渠道流量1m3／s以下的水利工程。具有輻射范圍較窄，規模小，建設成本較低，但回報率較高等特點，主要包括大中型灌區的田間工程與小型灌區、小型灌溉片、小型排澇工程、小型泵站和包括雨水集蓄利用在內的小型水源工程等都屬于其范疇［7］。按照美國經濟學家奧斯特羅姆夫婦的觀點，小型農田水利設施的物品分類如表3所示。由表3不難看出，小型農田水利具有兩個顯著的特征，一是產權的非排他性，即雖然是為特定范圍的農民服務，但其效益并不僅僅是增加特定農戶的收入，還同時承擔著提供社會公共產品和服務的功能，對國家的糧食安全和農村經濟社會的發展提供了重要的基礎保障，具有廣泛的社會公益性特征。二是效益享受的非競爭性，即“受益者的增加不會引起其他受益者所享受到的效益的減少”［8］。小型農田水利工程大多屬于純公共物品和準公共物品，政府應成為投資的主體。同時，在小型農田水利資金投入時，由于歷史“欠賬”太多，政府應加大投入，以政府為主導，投入渠道的多元化。一是增加財政投入，建立政府引導、民辦公助的投資機制。二是調動農民投入，增加其對農田水利建設的積極性［9］。三是建立鼓勵社會資金投入辦水利的激勵機制。完善現行的政府主導型、政府引導型、社會投入型、資產盤活型、農民自主型等5種資金投入方式。進一步明確產權，落實“明晰工程產權”政策，以農戶自愿為基礎，落實“自建、自有、自管和自用”的小型農田水利建設管理機制。根據工程性質不同，產權的歸屬主要為：國家所有或農村集體經濟；農村集體經濟組織、農民用水合作組織或農民專業合作；聯戶或單個農戶；投資人投資，歸投資人所有［10］。小型農田水利工程實行專業管理與群眾管理相結合的管理體制。圖3為小型農田水利工程治理路徑示意圖，可以看出小型農田水利工程的解決方式有市場化方式、收費（經營方式）、自組織方式、政府管理方式等；治理模式集中體現為：集權治理模式、合作治理模式、參與治理模式和私人治理模式；實現形式有：農戶拍賣（個體），承包、租賃、拍賣（集體）、股份制，農民用水戶協會（WUA）、村組織、股份合作制、合伙制，委托管理、直接管理等。小型農田水利建設與管理制度模式有以下幾種：①現有集體農田水利設施使用權的承包（租賃）、拍賣經營；②農戶獨資興建農田水利設施；③按照“誰投資，誰經營，誰受益”的原則引進業主興建農田水利設施；④股份制集資興建農田水利設施。綜上所述，小型農田水利工程建設管理，應采取多種治理模式并存，并根據其不同類別的物品（經濟）屬性、工程、社會文化狀況等方面綜合考慮，選擇相應的治理模式和多種實現方式有機組合，形成差異化與因地制宜的多模式并存的多元建設管理模式［11］。
5結語