時間：2023-12-04 11:05:25
導語：在農村宅基地法律法規的撰寫旅程中，學習并吸收他人佳作的精髓是一條寶貴的路徑，好期刊匯集了九篇優秀范文，愿這些內容能夠啟發您的創作靈感，引領您探索更多的創作可能。
李建光
摘要：隨著社會主義新農村的建設、農業的發展以及農民收入的增加，我國農村住宅建設進入到了一個全新的發展時期。為了保障農民的合法權益，
我國高度重視農村宅基地的管理工作。但是，我們也必須承認，農村宅基地的管理水平尚且有很大的提升空間。筆者結合自身多年管理農村宅基地的工作
經驗，分析了現階段農村宅基地管理普遍存在的問題，并進一步提出了有針對性的農村宅基地管理對策，以供參考。
關鍵詞：農村；宅基地管理；問題；對策；參考
前言：隨著“三農”問題被解決，農村經濟發展環境得到了很大的改
善，農民的物質文化水平得到了很大的提升，這為農村住宅建設提供了機
遇和挑戰。機遇即是在新的時代背景下，為農村宅基地的管理提供了更為
完善的法律法規；挑戰即是傳統的農村宅基地的管理模式滋生了諸多問題，
嚴重阻礙了農村宅基地管理實現公平、公正。目前農村宅基地基本納入了
依法管理軌道，但是在管理效果上依然存在著缺少村莊規劃、法律法規不
健全、管理手段滯后以及監管力度不到位等問題。探討農村宅基地的有效
管理，提升宅基地管理水平就顯得非常重要。
一、農村宅基地管理存在的問題
1.缺少村莊規劃
我們頻繁聽到的是“城市發展布局與規劃”，而很少聽到“農村村莊布
局”以及“村莊內宅基地選址”等內容，這就足夠說明相關人員以及當地
村民極度缺少村莊規劃的做法。造成此尷尬局面的原因在于：首先，相關
管理人員以及農民對于農村空間布局意識極其淡薄，從思想意識上缺乏重
視度；其次，缺乏專門、專業的管理、規劃人員，導致該項工作即使上級
有部署，但是由于部門不完善、人手不充足導致農村規劃這項工作被架空；
另外，基層政府以及相關組織對于村莊規劃的認識嚴重不足，導致農民不
配合農村布局規劃的相關工作，形成“年年規劃，年年村莊無變化”。
2.法律法規不健全
現階段，我國與農村宅基地相關的法律法規尚且不健全、不完善，表
現在我國尚未頒布一部專門的、完整的有關農村宅基地管理的法律法規；
同時存在對農村宅基地劃分界限不明，導致管理失衡；其次，由于尚且缺
少對于農村閑置土地的回收以及再利用的可操作性規定，導致農村大量閑
置宅基地被在浪費，土地資源得不到有效利用。法律法規的不健全，直接
導致相關政府部門以及組織在實施農村宅基地規劃、管理工作中，受到來
自反對方的“攻擊”，失去了農村布局規劃的效力。
3.管理手段滯后
由于農村特定的經濟、文化背景等因素的影響，我國對于農村宅基地
的管理手段還比較落后，造成農村宅基地管理手段嚴重滯后的原因在于：
國家對于農村宅基地管理所撥的經費嚴重不足，導致相關的國土部門有心
無力開展管理手段以及管理方法的研究工作；專業管理人才缺乏，致使新
的管理理念無法真正應用到實踐中來。筆者發現不少地區的國土部門，要
完全依靠雙腳，一步一個腳印的趕往村組監管的宅基地，管理工作執行起
來更加困難。
4.監管力度不到位
首先，從客觀上來說，農村宅基地管理范圍相對來說比較分散，不便
于管理和控制。從主觀上來講，我國基層管理部門設置的專門人員不足，
管理力量不足，加上國家給予的執法設備嚴重不足。無論是從客觀在角度，
還是從主觀角度，都限制了對于農村宅基地管理的監管效力；其次，不少
基層部門為了縮減管理成本，故意忽視對宅基地的管理，也造成了監管的
不到位。
二、農村宅基地管理對策
1.建立農民不動產登記制度
建立農民不動產登記制度使得農村宅基地以及其他性質的的土地之間
界限得以清晰，并且徹底打擊了“一個住戶多套住宅”等現象，促使農村
宅基地組早日走上登記發證的道路。農民不動產登記制度建立之前，要做
好相關的準備工作：首先，要在全村范圍內做好對宅基地的排查準備工作，
分清宅基地以及其他性質土地的區別，并且建立起數字化檔案信息；其次，
為了解決農村建設資金缺乏等問題，筆者建議將土地收益應用到整體利用
農村土地上，緩解土地整理資金嚴重不足的局面。
2.制定農村宅基地管理的法律法規
目前，對于農村宅基地的管理逐漸納入到了依法管理的軌道，但是其
尚且存在著粗放、實踐性不強以及可操作性不強等缺點。完善、專業的法
律法規是確保我國國土資源管理部門有效落實農村宅基地管理工作的前
提。在制定農村宅基地管理的法律法規時，相關立法人員要實地走訪各個
農村地區，調查當地農村宅基地的管理情況，并且參照其普遍存在的問題，
在法律條文中提出解決方案，確保推動我國農村宅基地管理工作早日走上
有法可依、依法行政以及執法必嚴的道路。
3.建立農村宅基地退出和流轉機制
筆者建議從以下幾個方面建立農村宅基地退出和流轉機制：首先，建
立農村宅基地退出補償機制，為農村閑置土地再利用創造制度支持；其次，
為了建立城鄉互動機制，建立農村宅基地有償使用制度；另外，設置合理
的農村宅基地產權制度，規范農村宅基地市場體系，建立起農村宅基地使
用權終流轉制度。對于農村布局的規劃，還可以實現界限規劃，將耕地區
以及住宅區明確分界開來。
4.建立嚴格的宅基地監督管理制度
宅基地監督管理制度的建立，不是孤立的、單一的，涉及了諸多的涵
蓋因素，包括部門設置、人員安排等等。建立嚴格的宅基地監督管理制度，
筆者建議從以下幾個方面做起：首先，國土部門要設置專門的監督管理部
門，明確職責的劃分；其次，安排專業素質較強的宅基地監督管理人員，
建立起清晰地獎懲機制；另外，監督以及制度是相輔相成的，制度的落實
效果需要監督來保障。
結語：
農村宅基地問題的存在促使我們尋找相應的解決對策，讓其獲得更好
的發展。只有讓我國農村宅基地的管理更加科學有效，我國的農村建設才
會更加繁盛，我國的農村發展才會走上正軌。
參考文獻：
[1]呂曉,周曉迪,牛善棟. 改革開放以來我國農村宅基地管理政策體系
的梳理與思考[J]. 上海國土資源,2015,01:16-19+25.
[2]馬俊科,鄒謝華,郭威. 農村宅基地管理的探索與創新——以東部沿
海地區為例[J]. 中國土地,2013,03:22-24.
上接第140 頁
局限，擴大業務范圍，開拓經營渠道。鼓勵優質企業兼并重組，實現自身
的發展壯大；鼓勵企業優化專業化服務，細分不同領域，提高專業服務水
平。
2.7 解決好公共設施和維修基金權屬問題
政府有關部門要出臺政策規定，明確維修基金和小區公共設施的權屬，
健全完善維修基金管理使用制度，做好房產維修基金的收取、管理、使用
以及續籌與監督工作，及時公布利息結余和資金使用等情況，使維修基金
管理公開透明。在維修基金續籌中，要按照法定程序，由物業管理轄區內
的全體業主共同決定。隨著房產物業管理的進一步發展，可以探索建立財
產保險制度，更好地維護和更新房產公共設施。
3 結束語
物業管理是房地產的售后服務。作為大宗的商品買賣，優質的善后服
務更能體現商品的價值。良好的物業管理能充分發揮物業設施及其環境效
益的整體功能，促進人居環境的改善，從而有助于人際關系的融洽。優質
的物業管理本身即可免除業主和租用戶的后顧之憂，增強他們對房地產開
發企業的信心，建立房地產綜合開發企業在公眾中的良好形象，這本身也
是企業最形象、最實惠的廣告，具有提高房地產開發企業聲譽的作用。
參考文獻
[1]顧志敏，陳伯庚.物業管理與服務關系探討[J].中國物業管理，2009
（2）.
[2]翁國強.美國物業管理的主要特點及其樓宇星級管理模式[J].中國物
一、農村宅基地管理工作中存在的問題
（一）農村住宅修建比較混亂
根據我國的土地政策的有關規定，任何土地的建設和使用必須符合相關的法律法規， 格按照國家的規劃進行土地審批。事實上，農村宅基地的土地屬于當地居民集體所有，農村的建設住房用地相對來說有很大的自由性。目前我國農村宅基地存在未批先占、少批多占等問題，土地資源浪費、占用耕地等現象突出。
（二）農村住宅面積超出規定
由于農村村民的法律意識比較淡薄，出現了很多住宅面積超出規定的現象。根據我國《農村宅基地管理辦法》的有關規定，農村村民修建住宅的土地有規定的標準，不能隨意進行“霸占”，但是農村仍然有很多村民霸占住宅用地進行違規建設。再加上相關部門的管理不規范，從而使農村宅基地的取得具有無償性，因此誘發了一部分村民牟取暴利的心理，造成普遍的一戶多宅的現象出現。
（三）農村宅基地監管不力
國土部門和住建部門是農村宅基地的主要管理部門。在日常的監管工作中，住宅部門很少對農村的宅基地進行監督和管理。在村民心中，只有國土資源管理部門才是他們修建住宅的管理部門，而其對農村宅基地管理卻遠遠不到位。由于我國的農村人口占總人口的很大比重。因此，農村的住宅面積也占我國土地資源的很大比例。國土資源的工作人員嚴重缺乏，管理經費又不能落實，加上土地管理部門的工作人員責任心不強，造成了農村搶占土地現象的監管不力。
（四）農村宅基地審批不嚴格
根據我國的土地管理法律法規的相關規定，農村村民每戶只能擁有一處建筑住宅，而且宅基地的用地面積也要符合規定的標準。但是根據調查得出的情況，一般村民向村委會申請住宅用地，村干部不管村民現在擁有幾處住宅，都會非常容易的通過審批。國土部門的監管工作也只注重形式，只要是鄉鎮政府的領導簽字，都會對其給予宅基地手續的辦理。
二、農村宅基地管理工作中問題出現的原因
（一）農村規劃不合理
目前我國的農村土地規劃不合理有以下幾個方面的原因：一是當前許多村干部缺乏規劃理念，村里不會搞長期規劃，即使墻上掛著一些規劃方案也只是為了應付上層領導的檢查和監督，根本不會按照規劃去實施。隨著農民的生活水平的提高，不少村民在老村子外面又建立了新的住宅，造成了老宅基地荒廢的現象越來越多。二是有些村莊雖然進行了規劃但是科學性不高，有很多經濟條件好的村民在城里購置了新房，但是仍然擁有農村的宅基地，并不把村里的宅基地補換給集體，并且村領導也不主動的收回他們的宅基地，而是任由他們“霸占”，加之這些村民又不會重新修葺這些老房子，造成很多村里的宅基地廢舊、雜亂無章。
（二）農村干部不重視
農村的村干部是農村宅基地的直接管理人，部分村干部的法制觀念不強，以個人的感情影響宅基地的使用權，不按照國家的土地管理要求進行宅基地的審批；部分村干部的工作原則不堅定、怕得罪人的思想比較嚴重，影響農村宅基地的審批程序；部分村莊對宅基地管理沒有制定具體的條例，沒有形成書面形式的審批規定，許多都是口頭協議，遇到不配合新農村建設的“釘子戶”，不能根據法律規定對其進行處理，而是擱置不管，使問題越來越嚴重。
（三）農民法制觀念淡薄
當前農村村民的法制觀念仍然很淡薄，對一些土地使用權的法律法規不清楚，認為“只要我在這個地方建房，這塊土地就是我的”，缺乏集體意識。也有很多村民存有傳統的觀念，認為老的住宅不能進行拆遷，怕影響風水。農民法制觀念淡薄也經常造成鄰里之間的住房矛盾，影響村民之間人際關系的和諧，不利于社會主義新農村建設。
三、農村宅基地管理工作中問題的解決措施
（一）加強宣傳教育
各地的國土資源管理局應在每年的地球日和土地日等節日，在其管轄的范圍內圍繞“土地資源合理利用”這一主題開展宣傳活動，使農村居民詳細地了解和掌握國家土地法律法規和相關政策，使老百姓真正做到知法、用法和守法，堅決杜絕違法用地、占地等事件的發生。同時，各地政府應加大對土地管理人員的培訓力度，提升工作人員的綜合素質，使其做到真正為老百姓服務。
（二）合理規劃布局
地方政府應根據當地的特點和實際情況，合理規劃農村布局，對農村的土地資源使用情況進行科學規劃，嚴格地控制農村土地的使用規模，確保土地資源的高效利用。同時，政府應聘請專業人員對農村居民的房屋建造情況進行詳細規劃，有效避免農村住宅建設過程中土地資源的盲目使用和大量浪費。
（三）加大執法力度
政府應考慮地方的實際情況，完善土地執法體系，通過多部門的共同努力，有效杜絕農村的違規建設問題。土地管理部門應嚴格執法，一旦發現農村存在違規建設、改變土地用途的行為，應立即進行查處，使違規用地問題消滅在萌芽之中，使老百姓的合法利益得到保障。此外，政府要特別加強對基層土地使用情況的巡查力度，嚴格查處各種違法亂建現象，如果發現較為嚴重土地違規使用的問題，應嚴厲追究相關責任人的責任。
（四）嚴格規范程序
在農村宅基地管理過程中，農村宅基地管理部門應嚴格規范審批程序，對宅基地的申請成員進行嚴格審核，保證宅基地批準人的地位，確保只有符合“一戶一宅”規定的申請人才能得到宅基地的審批。縣、鄉人民政府應根據相應的審批層級進行逐層審批，對符合批準要求的宅基地應及時進行相關信息的，接受廣大人民群眾的監督。
四、結語
一、樂清市農村宅基地使用現狀
1、農村宅基地確權登記不容樂觀
近年來，有關部門加強了農村宅基地的確權登記工作，但政策規定與現有的農村實際仍有較大差距，確權情況不容樂觀。抽樣調查顯示，擁有宅基地的農民群體中約 40%左右的家庭有農村土地使用權證，約三分之一擁有房產證；沒有農村土地使用權證和房產證的約占三分之一；社會群體和城鎮居民群體對農村宅基地和房產的確權比例比農民更高。
2、存在一戶多宅現象
《土地管理法》規定“農村村民一戶只能擁有一處宅基地”。然而，因法律法規的不健全、農村宅基地管理不到位、繼承等原因，農村出現了一戶多宅現象。問卷調查顯示：農民群體中近半農村居民存在擁有多處宅基地（一戶多宅）現象。
3、農村宅基地已形成一定規模的地下市場，交易主要以合同為憑據
現行的有關法律明確規定農村宅基地交易僅限于本集體經濟組織內，且有限制條件。盡管如此，因凸顯的農村土地的價值，農村宅基地的隱性流轉比較盛行。因農房交易遵照“地隨房走”原則產生了現實中的農村宅基地流轉，與此同時很多是不發生轉移登記的地下行為。在農村宅基地交易上，“簽訂合同”作為交易憑證占了主要部分。
4、農村宅基地規劃在現實中得不到彰顯
當前，樂清市農村絕大部分地區已實現鎮村規劃全覆蓋，但部分地區的新農村規劃還存在規而不搞、有規不依、違規難糾等現象。按照現有規劃建設審批做法，一般農房建設可以經審批允許建設3層，也有農房最高允許建設5層的，但因經濟利益驅動和管理不到位等原因，一些村莊農房建設往往超過審批的層數，最高甚至有八九層。
5、農村宅基地集體所有仍未深入人心
憲法規定：農村宅基地所有權歸屬于集體。但令人驚訝的是還有相當一部分群體對此認識不清。農民群體中只有三分之一人認為是“農村集體所有”，城鎮居民群體，也只有40%左右的人認為是“農村集體所有”。
二、農村宅基地使用的影響因素分析
1、制度不完善，農村宅基地權能受限
雖憲法提出“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓。”但《土地管理法》、《擔保法》、《物權法》等法律法規和部門的一些規章、管理辦法對農村宅基地使用權、農房的流轉設置了許多限制條件。這種不完整權能設置，無法保障農村宅基地的用益物權，制約了農民財產權。
2、管理不到位，機會主義行為盛行
管理不到位為機會主義行為提供了機會。為獲取巨額資財，一些市場主體在既定制度下尋找管理漏洞，綜合考慮違建成本和收益后，采取了諸如少批多占、擴建、占用耕地建房行為；一些村莊以發展集體經濟的名義非法買賣農村土地；一些執法人員收受賄賂，對違法建設縱容姑息。于是，日積月累，最終形成當前農村宅基地難以合法確權、違占違建層出不窮的現象。
3、主體虛無，農村土地所有權人缺位
《憲法》（2004年）第10條規定：“城市的土地屬于國家所有，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”然而，“農村集體并不是法律上的組織，而是一定范圍一定地域內全體農民的集合，是一個抽象的沒有法律人格意義的集合群體。”在法治社會里，這類主體處于虛置的地位，于是就沒有法律規范中嚴格意義上的權利和義務。主體的虛無使集體在私權社會中流于形式，在農村宅基地的管理中嚴重缺位。
4、成員意識不足，農民對宅基地的使用管理監督乏力
當前農民公民意識淡薄，農民并沒有意識到自身的權利與社會責任是不可剝奪、不可回避、不可轉讓的。在現實中，農民在村務中的參與度總是不高，“事不關己高高掛起”、“各人自掃門前雪，莫管他家瓦上霜 ”的意識深入骨髓。農民公民意識的缺乏使村民自治的發展失去了內源性動力，使農村宅基地的使用和管理未能在充足的陽光下運作，也使村民的監督成了空話。
三、加強農村宅基地管理的建議
1、進一步完善農村宅基地相關法律法規
要依據憲法精神，進一步修訂涉及農村宅基地管理的法律法規，賦予農村宅基地完整權能，真正實現城鄉土地的“同地、同權”，真正實現城鄉建設用地的二元統一。明確宅基地的權利內容及權利的取得、變更與喪失，明確農民對宅基地擁有使用權、處置權，實行自愿、有償流轉，使宅基地真正成為農民的合法財產，以最大限度地保護農村宅基地的用益物權，有效增加農民的財產權。
2、推進農村宅基地管理制度創新，建立使用期限制
首先，實現農村建設用地分類管理。劃分農村建設用地，明確農村居民擁有農村宅基地的使用權，村集體經濟組織擁有農村經營性建設用地的使用權，合理確定兩者的范圍以及轉化程序。其次，實現社員農村宅基地使用權的公平取得。農民一經獲得標準面積的宅基地審批后，不得再次提出申請。核查現有農村建設用地使用情況和農民宅基地占有情況，允許各類主體按一定流程確權。建立農村宅基地使用期限制度。第三，建立正常化的農村宅基地流轉制度。依托流轉（交易）平臺，允許農民依其意愿對農村宅基地使用權以轉讓、抵押、入股、租憑等形式進行流轉。第四，探索農村宅基地退出方式。鼓勵宅基地使用權人自愿有償的退出閑置宅基地和住宅。建立所有權人有償回收制度，因地制宜探索多種退出方式。
3、改革和完善農村產權交易平臺，推進信息公開
依托現有的農村產權交易中心，建設農村集體土地交易平臺，推動農村產權流轉交易公開、公正、規范運行。市場中公開化信息的完備程度，直接影響了市場主體的有效決策和市場配置資源的效率。信息公開也有助于農村宅基地管理的公平公正。
4、重建村級組織，建立現代治理機制
政經分離后，承擔村域內公共服務的是村行政組織，承擔村域經濟發展事務的是村集體經濟組織。在自治的語境下，村行政組織的運轉費用由村集體經濟組織提供，或由村民集資、捐贈，或可從宅基地使用費中提留，或由地方政府按一定標準實行財政轉移支付。因此，要喚醒農民的公民意識和股民意識，積極參與村集體的事務決策；要加強治理機制的建設，避免委托的異化；非本村集體經濟組織社員也不會因受讓而成為本村集體經濟組織的社員，但受讓人可以成為本村村民，享受村提供的公共服務；在評估風險的情況下，鼓勵相鄰的村級組織進行合并。有序探索村級組織的破產機制。
文獻標識碼：A
文章編號：1006-0278（2015）05-087-01
在宅基地上建造的房屋是否可以轉讓，買賣是否應該有效，在怎樣的情況下買賣才能被認定為有效。司法實踐中，有兩種意見，一種意見認為，如果購房者能取得宅基地使用權，買賣合同不存在其他違法行為，則應認定買賣有效。另一種意見認為，村民對宅基地只享有使用權，而無處分的權利，而出售住房的行為，實際上己處分了宅基地使用權，故買賣應認定無效。
一、我國農村宅基地使用權及其房屋權屬辨析
（一）農村宅基地使用杈性質辨析
農村宅基地作為我國一項重要的用益物權，它是指農村的農戶或個人用作住宅基地而占有、利用本集體所有的土地。我國《物權法》第152條規定：“農村宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施”。
（二）農村宅基地上房屋權屬性質辨析
我國土地所有權分為國家所有和集體所有。農村集體經濟組織享有宅基地使用權，其使用權由集體組織按法律規定的條件和程序無償給村民使用。宅基地使用權人，有在合法取得的宅基地上享有占有使用的權利，可以在該土地上建造建筑物以及其他附著設施。作為使用權人無權單獨轉讓宅基地的權利，但如果使用權人在宅基地上建造房屋，宅基地使用權人就享有房屋所有權的權能。此時，房屋的所有權與土地的所有權屬于不同的權利主體，雙方在權利行使方而必然相互牽制。而房屋與土地緊密結合的特點決定了二者必有一方要妥協，或者房隨地走或者地隨房走。
二、我國農村宅基地房屋制度缺陷分析
（一）宅基地房屋買賣法律制度
我國關于土地和房屋買賣的立法涵蓋了多方而，從憲法、法律法規到行政規章等不同層次的法律規章制度。目前，我國關于宅基地的立法主要集中在一些法律和規范中。例如《憲法>、《物權法》、《擔保法》、《中華人民共和國土地管理法》等法律法規。
（二）宅基地房屋買賣法律制度缺陷分析
1.物權的法理角度看，宅基地房屋買賣法律制度有不完善的一而
既然房屋的所有權是村民所有的，建造建筑物也是經過政府審批的，而且宅基地所有權是村集體經濟組織共同所有，我國法律規定一戶只能擁有一處宅基地，故宅基地使用權是依附房屋而表現出來，所有權人不能單獨行使占有、使用土地的權力，只能是依據地隨房走的原則。而房屋買賣贈與是對處分所有權的行為，是否有效筆者認為應按法律的位階來看只能依法律的規定，其他的規章和地方性法規均不能否認合同的效力。
2.從我國現有的法律來看，不宜確認買賣合同無效
我國政府是禁止農民的房屋向城市居民轉讓的，所以絕大多數的法院也是根據這個判定宅基地房屋買賣合同無效。但從房地產權現狀為土地使用權在法定的期限內表現為對房屋的占有使用，房屋所有權人有權處分房屋及從買賣雙方意思自治原則出發，認定農村房屋買賣合同無效不符《合同法》《民法通則》中關于合同效力的規定，也不利于城鄉一體化的進程。
三、規范農村宅基地上房屋買賣的法律對策
（一）目前法律沒有禁止農村房屋轉讓情況下，司法實踐中應維持現狀
我國目前法律沒有明文規定禁止農村房屋轉讓出售的。根據法無禁止即白由原則，宅基地上的房屋白由轉讓出售是不違法的。故在司法實踐中，法院在處理案件時對訂有房屋買賣合同并己交房付款的，依據《合同法》中關于合同效力的相關規定，應認定為合同有效較為適宜，特別是對于經村集體經濟組織同意并備案的應認定為有效，不宜改變現狀。
（二）從現在看，國家對村民售房可參照城市房改房的有關做法
作為集體經濟組織的成員，基于其特定的成員身份無償享有宅基地使用權，通過購房取得他人宅基地使用權的人如果不具有該種身份，可以通過向土地的所有權人補交土地費用的方式取得宅基地使用權。在這里分兩種情況：具有成員身份的人，如果其己無償取得我國法律法規的標準范圍內的宅基地使用權，可以購買他人的住宅，但須繳納一定的土地補償金。如果是沒有宅基地或達不到規定的標準，可以經過合法審批后，無須繳納一定的土地補償金。這樣做與我國目前的土地政策并不違背，國家采取政策保護的僅僅是耕地，但是耕地與宅基地的性質不同，經過合法審批，宅基地上己建造了建筑物或其他附屬設施的，一般不會再恢復到耕地性質，允許農村村民出售房屋與國家對耕地的保護政策并無抵觸。而且，由集體土地所有權人收取一定的土地收益，這樣宅基地的收益部分可以作為村集體所有的共同財產，用于村集體建設的基金。
近年來，郴州市汝城縣農村經濟快速發展，農民生活水平大幅度提高，農民對居住環境特別是住房要求也不斷提高，新建住房或翻修住房大規模增加。與住房建設大幅增加形成鮮明對比的是農村土地資源逐年降低，農村村民建房用地供需矛盾突出。
宅基地使用亂象叢生
目前，農村宅基地存在問題主要有以下三個方面：
農村建房布局散亂，土地浪費嚴重。由于大多數農村發展缺乏統一規劃，規劃意識薄弱，大多數農戶建房在選址和建筑規模上存在很大隨意性。
違法占地屢禁不止。一些村民在未取得任何審批手續的情況下擅自建房，破壞了耕地甚致基本農田。此外，一些村民沒有按照實際批地面積建房，少批多占，甚至出現很多一戶多宅的現象。
此外，對農村宅基地的監督管理也存在許多困難。農村宅基地管理面對廣大農村，一般一個國土資源中心所只配備了3-4人，但要管理幾個鄉鎮、2000-3000戶的土地違法檢查等工作，職能無法得到充分發揮，上級的各項政策也難以全面落實。
多項措施規范使用
針對農村存在的宅基地問題，汝城縣國土資源局從多方面入手，對這些亂象進行有效規范。
該縣根據村莊的不同情況，對每一個村莊的建設用地進行合理劃定。此外，在村莊建設規劃的編制過程中，充分聽取了群眾意見，在尊重當地農民的風俗人情、傳統文化的基礎上，盡可能考慮了當前農民建房實際需求。
針對廢棄老宅、“一戶多宅”的現象，該縣采取了相應的扶持優惠政策，對利用老宅基地建房的給予獎勵或補貼，提高農民拆舊建新積極性。同時要大力倡導“一戶一宅”制度，對新建住宅且面積達到省政府規定標準的，要自行拆除老房子，退還老宅基地。或者連房帶地無償交由本集體經濟組織進行統籌安排，在進行舊村改造過程中不再給予補償，降低舊村改造成本。
全面加強土地管理法律法規宣傳。如對農村個人建房審批程序，汝城縣國土資源局加大宣傳力度，使村民充分了解建房審批的一系列程序。另外，充分利用各鄉鎮每年2次集中執法查處土地違法典型案件的機會，使村民了解違法占地要承擔法律責任。通過鄉鎮和村組干部向群眾宣傳和解釋土地管理法律法規及政策，增強守土有責意識。
關鍵詞：鐵嶺縣；農村宅基地；使用權抵押
隨著農村經濟的發展，以小額農貸為主的信貸模式難以滿足多元化的農村融資需求，極大限制了農村經濟的發展，這主要是因為農戶難以找到有效的貸款抵押資產。根據《國務院關于開展農村承包土地經營權和農村住房財產抵押貸款試點的指導意見》和《遼寧省人民政府關于印發遼寧省農村土地承包經營權和農村住房財產權抵押貸款試點實施方案的通知》，目前我們對鐵嶺縣的三個中心小城鎮進行了宅基地情況調研工作，通過與村民面對面的座談，發放調查問卷，填寫統計調查表等方式，實地了解了農村宅基地現狀、存在的問題及群眾的意愿，以下是有關情況的報告：
1 鐵嶺縣農村宅基地管理工作的整體情況
我縣根據《通知》的要求，專門由縣政府簽頭，各縣直有關部門及事業單位聯動的農民住房財產權抵押貸款試點工作小組，并起草了《鐵嶺縣農民住房財產權抵押貸款試點實施方案》，在調研論證的基礎上，指導制定了《關于鐵嶺縣銀行業金融機構推進農民住房財產權抵押貸款試點工作的指導意見》。
1.1 我縣宅基地確權登記情況
我縣于2014年開展了鐵嶺縣農村集體建設用地使用權確權登記工作，現階段已全部完成外業調查及內業資料歸檔工作，待省廳驗收后開始正式使用調查成果。宅基地確權登記工作難度較大，情況復雜，造成發證率偏低。主要表現在調查簽字時，存在部分空心村及外出務工等原因找不到權利人的情形，無法確認土地權屬（簽字蓋章）。經初步調查，預計全縣宅基地登記發證率能達到80%左右。
1.2 我縣農村宅基地基本情況
1.2.1 建新不拆舊，“一戶多宅”普遍存在
盡管現行法律以“一戶一宅”為農村宅基地取得的基本原則，但在現實生活中，農民可以通過繼承、贈與等方式擁有2處以上的宅基地，“一戶多宅”的現象普遍存在。這主要是因為現行法律框架內，農村宅基地只能在集體經濟組織內部轉讓，而且宅基地受讓條件與申請條件基本吻合，因此符合購買條件的集體組織成員更多是通過無償申請而非轉讓的方式獲得宅基地使用權。同時也缺少可以有效執行的行政強制退出手段，對“一戶一宅”及分戶條件的規定不夠明確，集體組織紛紛對分戶新申請的宅基地開綠燈，形成了農村宅基地存量不斷減少、用地規模和閑置規模同比擴大的雙重困境。
1.2.2 流轉受限制，隱形交易日益擴張
農村宅基地只能在集體經濟組織內部轉讓的規定限制了宅基地的土地流轉，迫使其走上了暗中交易的道路。調查發現，鐵嶺縣農村宅基地流轉大多私下進行，流轉收益由農戶直接獲得。這不僅直接損害了農村集體經濟組織作為所有權人的利益，而且因缺乏法律保護和有效監管，常常引發糾紛。
1.3 監管不到位，違法建房普遍存在
當前宅基地使用權采取行政審批方式，即農民占地建房必須以政府審核批準為合法要件。但本次調查發現，違法占地建房現象仍普遍存在。這主要是因為一些村委會、鄉政府出于維穩考慮，對部分違法違規建筑不進行拆除，僅以罰款了事，村民的效仿和趨利心理導致農村住房建設雜亂無序，產權登記不到位等各類問題層出不窮。
1.4 房屋多空置，土地資源浪費嚴重
當前我國公共資源的城鄉分配不均使城市仍對農村人口具有很強的吸引力，大量農戶尤其是青壯年涌入城市務工、經商，并在城市購買住房。這不僅使得農村常住人口逐年減少，也導致了其原本在農村的住宅空閑，客觀上導致了農村宅基地的閑置性浪費。
2 當前開展宅基地使用權抵押登記存在的問題
2.1 流轉市場不健全，抵押物處置難
農村宅基地流轉市場極不健全，抵押的土地難變現、抵押權實現時土地如何處置。這些客觀上制約了宅基地使用權抵押業務的展開。
2.2 相關配套的政策及方法不完善
中央《關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，但相應的法律法規還沒有調整。應盡快修訂《物權法》、《擔保法》等相關法律法規，盡快出臺《農民住房財產權權抵押管理辦法》等法律文件，明確財產權抵押擔保過程中各方的權利和義務，為農民住房財產權抵押貸款等金融創新提供法律保障。
2.3 宅基地使用權的價格評估
宅基地由集體分配，無償使用，僅能在集體內部流轉。由于宅基地的無償性，集體內部成員間流轉時，幾乎沒有人愿意為此支付費用，宅基地使用權的價格是零。只有當農戶將宅基地退給集體，并且集體（或政府）愿意為此給予補償時，宅基地使用權的價格才能體現。
3 加快我縣農村宅某地抵押的對策建議
3.1 建立健全農村宅基地使用權登記制度
產權清晰是市場交易的前提。要從立法上賦予農民宅基地流轉的權利，依法確定宅基地的權屬范圍，明晰宅基地使用權的主體，明確宅基地可以流轉的具體條件，對符合條件的宅基地和房屋，依照規定完善確權及登記發證手續，對手續齊備、建造合法的農村宅基地及其地上房屋頒發《集體土地使用證》、《房屋產權證》等證書，允許農村宅基地進入土地交易市場，保障交易的安全性。
3.2 逐步推進農村宅基地抵押市場的發展
在試點工作中，選擇建制鎮沿街、城市規劃區內、主干道兩側等商業價值高，較易變現的農房辦理抵押貸款。金融機構在發放貸款時要對農戶的個人信用進行審查，考慮個人的還貸能力，可以推行農廣聯保制度，分散法律風險。此外，金融機構、國土、財政部門還應加強對抵押農民居住的關切，防止出現因喪失宅基地和房屋居無定所，從而影響社會和諧穩定。
3.3 科學設計農村宅基地抵押的相關制度
設計抵押制度時應明確抵押各方主體權利義務，規范宅基地使用權抵押的程序，尤其是明確抵押權的實現條件。如果農戶到期仍不能償還銀行的貸款，銀行應給農戶一個寬限期。這個寬限期可以參照留置權的寬限期，即不少于兩個月的寬限期。在這個寬限期內利息照常計算。如果寬限期屆滿后，還不能清償貸款，銀行可以要求集體經濟組織以合理的價格回購。這樣既降低了銀行的風險又給了集體經濟組織收回集體土地的機會。
關鍵詞:農村;宅基地使用權;流轉;農村居民
中圖分類號:D92文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)07-0093-03
農村宅基地使用權指農村村民依法享有的,在集體所有的土地上下建造、保有房屋及附屬設施的權利。然而,中國現有的法律法規和政策對于農村宅基地使用權流轉給予限制。但是,限制卻導致“暗流”。本文擬就這一現象,從法律層面作一分析。
一、農村宅基地使用權自發暗地流轉的原因
現階段農村宅基地使用權自發暗地流轉成為一種趨勢。據2004年《北京農民宅基地與房產制度研究》課題組對北京市朝陽等三個區各選擇的1～3個村的典型調查看,宅基地自發流轉已占宅基地總數的10%左右,有的甚至高達40%以上。農村宅基地使用權自發暗地流轉的原因有以下幾個方面:
1.城鄉一體化進程的加快。農村宅基地使用權制度旗幟鮮明地選擇了保障農民居住權的制度價值取向。但伴隨中國經濟制度的改革、戶籍制度的松動、農村社會保障制度的初步建立,從而推動城鄉一體化的進程不斷加快,大量農村居民進入城市。當農村居民進入城市后,其在農村的房屋閑置下來,既造成了土地資源的浪費,也成為阻礙農民定居城市的一大阻力。因此,農民急于出手這一“燙山芋”。而另一方面,城鎮居民由于現有城區房價的壓力,以及享受田園生活的需要,逐漸將眼光轉向交通、衛生、服務等日益完善的小城鎮、城鄉結合部,愿意在此購置房屋。城鄉一體化進程的加快,間接地促進了農村宅基地使用權的自發暗地流轉。
2.經濟利益的驅動。作為一名“理性的經濟人”,趨利避害,追求利益最大化,是人之本性。農民或為進一步發展農業生產,或為投資于非農業經營,或為在城市購買房屋,都需要大量資金。而農民除了土地外,很少有“閑錢”。因此,農民愿意、也急切希望將其所掌握的資本之一宅基地投入市場。因此,在具備買賣需求的情況下,即使現有法律法規限制了宅基地使用權流轉,民間的宅基地隱形流轉以及“隱形市場”也會在經濟利益的驅動下自發組織起來。
3.農村宅基地使用權制度的缺陷性。構建農村宅基地使用權的目的,在于保障農村居民的居住權。其本身具備社會保障這一功能。因此,農村居民在申請宅基地時,理論上是無償的。即使由于一些原因(如申請耕地為宅基地時),需要交納費用,但比起宅基地在市場中的價值,此筆錢也是微乎其微。在成本遠低于收益的情況下,農民熱衷于申請宅基地,從而刺激農村宅基地使用權自發流轉的境況。
4.地方政府的推動。中國《土地管理法》第62條規定,“農村村民住宅用地,經鄉(鎮)人民政府審核,由縣級人民政府批準。”在實踐中,由于其審核、審批的程序未被嚴格規定且缺乏監督機制。因此,權力的行使往往就落在了鄉(鎮)一級,甚至較為強勢的村一級,從而使審批權進入與人情關系的博弈之中,造成鄉(鎮)干部及村干部、越權劃撥,這使得大量的農村宅基地被申請下來,并源源不斷地輸送至“隱性市場”中。其次,目前法律上限制農村宅基地使用權流轉,但全國各地都在進行宅基地流轉改革,其內容與形式盡管并不全然相同,但宅基地流轉的實質已十分明顯。如天津市的“宅基地換房”,成都市的“宅基地換房”、“住房聯建”,廣東的“有規范地將農民手中的宅基地住房送到市場交易”等。宅基地使用權流轉的市場現實需求已經形成。
由上可見,農村宅基地使用權的自發暗地流轉符合市場經濟發展的需要,但由于缺乏法律規制,農村宅基地使用權流轉行為混亂,占有耕地現象嚴重,交易糾紛不斷。因此,完善農村宅基地使用權流轉制度的必要性凸顯出來。
二、必須完善農村宅基地使用權流轉制度
(一)從法律價值層面理解
1.適應當前物權法價值理念的需要。源自羅馬法的“以所有為中心”的物權理念,強調所有權的絕對支配原則。這對于保護所有權人的權益,實現物有所屬,穩定交易秩序,起到重要作用。但由于社會資源的稀缺性,特別是土地數量的限定性。導致人們在當今重視所有權的同時,逐漸認識到應將資源以充分利用,以實現其價值的最大化。故日耳曼法“以利用為中心”的物權價值理念逐漸被重視。農村宅基地過于強調其歸屬性,而限制其流通性、利用性。如果將農村宅基地和最能夠利用它的人相結合的時候,則能夠最大限度地開發這一資源。
2.實現“同地同權”原則的必要。在《物權法》中,與農村宅基地使用權處于相同位階的是城鎮建設用地使用權。兩者的目的都在于營建建筑物,為公眾居住所用。但是后者能夠在土地市場中自由流通,按照“同地同權”原則,農村宅基地使用權也應當可以投入流通領域。但現行的法律制度對兩種土地做區別對待。
3.有助于保護農民的土地財產權。現有宅基地實現流通的途徑,一種在于集體內部成員之間的轉讓。但由于申請新宅基地的無償性,加之農民手中無過多的貨幣資本,這種流通方式運用很少。絕對數量的宅基地入市,是通過土地征收而加以實現。而由于中國土地征收制度的缺陷,如公共利益界定不清、土地補償標準過低等。使得這一實現和保護公眾權益的制度本身演變為侵害農民土地財產權的工具。農民的土地權益受到公權力的威脅,卻無法自保。這也是當前農民對于農業生產缺乏干勁,農村土地閑置局面普遍存在的一大原因。如果農村宅基地可以進入市場,農民與其他主體處于平等位置,其土地財產權能夠得以充分實現。農民集體就能以土地所有者身份,以平等的市場主體與作為市場主體的土地使用者討價還價,在市場交易中獲得土地使用的市場價格,而不是補償價格,這樣農民就能得到比征收補償更多的對價利益,用于保障其基本生活和解決再就業的困難。
(二)從經濟發展層面看待
1.有利于保護耕地。有人認為,如果容許宅基地進入流通領域,城鎮居民到農村購置宅基地會使農村土地減少。但我則認為,只要我們嚴格控制農用地轉為建設用地這個關,嚴格遵守宅基地的原始取得程序,嚴格執行農村鄉鎮規劃和用地計劃,嚴格管理宅基地流通市場。通過制定法律、法規和政策來規范宅基地使用權市場行為,是能夠限制濫用耕地的行為。事實上,保護耕地的關鍵不是在于農村宅基地能否流轉,而是在于如何嚴格執行現有的法律制度。如果容許農村宅基地使用權流轉,應當對流轉的程序做嚴格的規定。嚴密的規定與切實的執行相結合,使得宅基地現行流轉中多申請、亂占地(尤其是耕地)的現象會被抑制,這對于當前日益稀缺的農用地將起到保護作用。
2.有利于盤活閑置農村宅基地,合理分配資源。當前,由于人均農村宅基地數量的超標,以及“空心村”的存在,使得存在大量農村宅基地閑置的局面。與此同時,由于城鎮化的快速發展,使得市場對于土地的需求越發激烈。但國家能夠提供的土地數量難以支撐市場的期盼。如果容許閑置的農村宅基地流轉,將有利于盤活閑置農村宅基地,有利于合理分配資源,提高土地使用效率。滿足市場的需要,緩解高額房價,實現經濟發展與保護耕地的矛盾。
3.有利于擴大農村居民融資渠道,發展農村金融。現代農業的發展,使得傳統的粗放式耕作方式無法在作物的產量、質量上有實質性提高。但農業專業化、規模化對于資金的要求很高,而農民所掌握的貨幣資本難以支付。因此,農村對于金融貸款的要求極為迫切,如果農村宅基地可以進入流通領域,農村居民可以獲得銀行貸款,實現農業或非農業領域開發,有利于增加農民財富,有利于農村經濟的發展,而金融機構也能夠進入農村市場,拓寬金融業務的發展空間。
三、如何完善農村宅基地使用權流轉制度
(一)立法規范農村宅基地使用權流轉
農村宅基地使用權作為一種用益物權,應當被加以利用,使之進入流通領域,發揮使用和收益的功效。因此,國家應當容許農村宅基地使用權在法律下進行流轉。農村宅基地使用權流轉的條件、方式、對象應盡快以法律形式制定出來。
1.流轉條件。納入流轉的宅基地應當具備以下條件:首先,流轉的農村宅基地使用權要符合土地利用總體規劃和村鎮建設規劃,不能改變其用于建設住宅的用途;其次,農村宅基地使用權必須權屬合法,依法辦理了土地登記,有合法的土地權屬證書,以保證交易的安全;再次,必須經村農民集體同意,并報縣級以上地方人民政府的土地行政管理部門批準或備案,有利于國家對農村宅基地轉讓情況的宏觀把握和程序保障;最后,為防止土地交易雙方虛報流轉價格,應由有資質的評估機構根據所轉讓的宅基地的自然狀況、區位條件等實際情況確定流轉宅基地的價格。
2.流轉方式,包括以下六種。(1)出讓,指農村宅基地使用權人,通過買賣、贈與以及其他合法方式將農村宅基地使用權或附著物,一同或分別轉移至他人的過程。(2)租賃,指農村宅基地使用權人將宅基地使用權出租給承租方,承租方支付租金的行為。與農村宅基地買賣類似,租賃也可分為住宅連同宅基地使用權一起出租和單純出租宅基地使用權。(3)抵押,指農村居民可將宅基地使用權連同附著物向金融機構申請貸款。(4)置換,指“在承包責任制不變,可耕地總量不減,尊重農民意愿下,以宅基地換住房”,即政府在農村居民聚集區周邊建設小城鎮。按照置換標準,給予農民一套小城鎮住宅,農民放棄宅基地。原有宅基地通過統一組織復耕。實現了保護耕地、有效利用土地資源的目的。當前,在天津、上海、青島、貴陽等城市,“宅基地換房”這一流轉方式已開始實施。(5)入股,即農村宅基地使用權人將農村宅基地使用權作為資本,依法轉移給股份有限公司或者有限責任公司。農村宅基地使用權人喪失農村宅基地使用權,但享有股份以及基于股份產生的紅利。(6)拍賣,指在農村集體經濟組織主持下,眾多購買農村宅基地使用權的人通過集中競價的方式,與農村集體經濟組織訂立合同,購買農村宅基地使用權的行為。在農村宅基地使用權拍賣的基礎上,法律可以考慮賦予農村集體經濟組織對長期荒廢的宅基地及其附屬不動產進行強行拍賣的權利,以充分盤活宅基地價值。
3.流轉對象。不僅包括本集體組織成員,城(下轉136頁)(上接94頁)鎮居民應當被納入其中。
(二)建立農村宅基地使用權定期和相對有償使用制度
由于農村宅基地使用權可以跟隨房屋而被繼承,因此,只要房屋存在一日,農村宅基地使用權就不會消滅。但考慮到農村宅基地使用權作為一種用益物權,理論上不應當永久存在。加之由于繼承而形成的“一戶多宅”現象造成大量的宅基地閑置。改變農村宅基地使用權原有的“無限性”勢在必行。農村宅基地使用權的期限可以參照城鎮建設用地使用權的最長時限70年為限,自申請人申請批準后開始計算。
同時,實行農村宅基地使用權相對有償使用制度。如果本集體組織成員申請農村宅基地使用權,可以無償享有70年使用期限。當70年屆滿時,如果權利主體仍為本集體組織成員,其擁有的宅基地為一處且并無超過當地人均宅基地限額,當其申請續期時候,無須繳納費用。如果其擁有的宅基地超過當地人均宅基地標準時,需要交納與超過數額相當的使用費,否則多余宅基地將被收歸集體所有。城鎮居民或者非本集體組織成員想續期時,應向集體經濟組織交納宅基地使用費,可再次取得為期70年的宅基地使用權。
(三)建立合理的收益分配機制
由于現行的宅基地使用權制度是無償、無限期使用,宅基地使用權流轉收益大都歸于宅基地使用人所有,但宅基地屬于集體建設用地,集體作為土地的所有者,應當享有一部分土地收益。其次,農村宅基地能夠流轉,得益于國家對農村宅基地周邊基礎設施的投資行為。正是由于國家在前期投入大量的資金,才能夠使得農村宅基地的價值得以體現,使得流轉得以進行。因此,基于農村宅基地使用權流轉所得收益,應當在國家、集體、個人之間分配收益。但具體比例,應考慮各個地區實際情況,根據公平、效率原則,通過聽證會形式,在三方主體廣泛參與下制定。
(四)加快完成農村宅基地使用權登記
房地產登記的目的在于確權、明權、護權。現行關于農村宅基地糾紛案件,由于缺乏相關登記程序。使得農村宅基地使用權存在權屬混亂的局面。而中國城市土地的流轉已經具備了一套完備的管理體制,城市居民住宅合法登記,享有城市土地使用證和房產證,城市房屋在買賣和租賃等流轉過程中依據合法的登記程序,能夠保障交易的安全。因此,加快完成農村宅基地使用權登記不僅能夠對農村房產市場進行有效的監督和管理,同時在農村房產流轉過程中能保障房產所有人的合法權益,減少房產糾紛。
[關鍵詞]農村宅基地 登記發證 遺留問題 解決對策
中圖分類號：F321.1 文獻標識碼：A 文章編號：1009-914X（2016）19-0185-01
農村宅基地管理是土地管理工作最前沿、最基礎性的工作，它直接關系到土地特別是耕地資源的利用與保護和農民的生產生活。長期以來農村居民點無效擴張導致農村建設用地使用效率低下，一戶多宅、多占超占、違法建設的現象比較突出，大量的宅基地需求，導致大量耕地資源被占用，造成一方面農村人均耕地資源在減少，另一方面大量宅基地閑置浪費。因此深入研究農村宅基地登記發證過程中遇到的歷史遺留問題，剖析其產生的原因并提出解決的辦法，對于加快宅基地使用權登記發證工作具有十分重要的意義。
一、農村宅基地登記發證中遇到的遺留問題
1、一戶多宅現象
由于農村宅基地采用的是無償、無期限的使用制度，對宅基地的分配、使用缺乏統一、明確的政策、法規，加上申請宅基地成本較低等因素， 導致農村一戶多宅的現象比較普遍，主要表現為以下幾種情況：一是新宅基地已建成未按期搬遷，依然居住在舊宅基地；二是新宅基地建成并居住，但舊宅基地依舊占用；三是新宅基地建成，舊宅基地廢棄，舊房屋未拆除或部分拆除；四是繼承或購買別人的宅基地；五是新宅基地已審批劃撥，長期荒蕪沒建。
2、沒有經過審批就占用宅基地的情況
80年代-90年代，我國國情是以農業型為主的農村，農民個人建房必須要有利于農業生產要求和農民的生活要求。在當時土地管理還不嚴格的情況下，很多地區農村的宅基地都是由村干部分配的，并無依法登記審批的概念。
3、少批多占宅基地情況
根據《土地管理法》第六十二條規定：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。但在很多農村，村民建房受傳統觀念的影響，多數貪大求洋，節約用地意識非常淡薄。
4、“空心村”的情況
隨著我國經濟和人口高速增長、城市化進程加快，一些富裕起來的市郊農民紛紛進城購房，成為城市居民，他們留在農村的宅基地受現行法律、法規的限制，不能進行公開合法的轉讓，但這些宅基地是通過合法途徑得到的，村集體組織也無權收回進行處置，閑置的宅基地無法復耕，導致市郊農村出現大量“空心村”。
5、產權不明晰，流轉不規范的情況
目前，宅基地登記發證工作尚未完成，導致農村宅基地的基本情況不清楚，產權不明晰。不少農民在利益驅動下，農村集體土地非法入市，農民私自非法轉讓、出租宅基地、房屋給本集體經濟組織以外的人員的行為時有發生。
二、遺留問題產生的原因
1、法律法規不完善，制約手段不多
農村住宅法律制度以及農村宅基地制度，是計劃經濟時代的歷史產物，已不符合社會主義市場經濟體制的要求。一不適應社會主義市場經濟體制；二不適應農村人口消長變更之勢；三不適應以家庭為經濟單位的傳統習慣；四不適應農村產業結構改革的客觀要求；五不適應改善農民生活，促進農村經濟發展。
2、村莊規劃不合理
絕大多數村鎮還未編制建設規劃，沒有嚴格的規劃管制，每戶占地多少由村組說了算，宅基地用地布局隨意擴大，亂建現象比較嚴重。
3、監管責任不明
個別部門在宅基地管理中，只注重宅基地的審批、劃撥和面積核對，在批準后缺少嚴格的監督和約束制度，特別是在建成后沒有定期深入現場督促拆除舊房屋，限期交出舊宅基地，這樣在農村大面積形成了占新不騰舊現象。
4、執法合力不夠
長期以來，由于執法主體和法律程序等原因，村委會難以有效解決違章問題，國土部門和規劃部門又無法在第一時間發現，以致錯過解決良機，各部門由于執法力量的薄弱和職能限制，面對違法建設難以標本兼治。
5、農民自身原因
由于法律法規、政策宣傳不到位，部分農民依法用地法制觀念淡薄，對居住多年的宅基地便產生了私有觀念，認為宅基地是私有財產，自己的宅基地歸自己所有，可以出租和買賣，其他任何人和農村集體經濟組織不得收回。新建房時不拆舊房，造成“空心村”。
三、解決遺留問題的對策建議
1、對于一戶村民的兩處宅基地，面積經過合并沒有超出當地省級以上政府規定的面積標準的，可以受理其第二宗宅基地申請；對于因建新不拆舊和因村民購買住宅而造成的“一戶多宅”，村民申請第二宗宅基地登記的，在村民拆除其舊宅之前和國家未出臺規范宅基地流轉法律或政策之前，土地登記機構不得受理；對于因繼承造成“一戶多宅”的，土地登記機構可以受理。
2、對于未辦理建房用地手續已建房的農村村民，如果符合土地利用總體規劃及其他農村宅基地許可條件的，經申請準予補辦宅基地用地手續；對于違反土地利用總體規劃擅自建住宅的，應當依法限期拆除，恢復土地原狀；對于符合土地利用總體規劃、但超過法定面積標準建住宅的，屬于因住宅結構原因不宜拆除，或收回后又不易重新調整使用的超占部分，按照農村集體非農建設用地處理后補辦用地手續；屬于其他原因的超占部分，應當依法責令退還超占的土地，限期拆除在超占的土地上新建的房屋。
3、對于村民父母雙故后遺留的閑置房屋，應當按照原國家土地管理局的《確定土地所有權和使用權的若干規定》第四十九條關于“繼承房屋取得的宅基地，可確定集體土地建設用地使用權”的規定，將土地權利確定給合法的繼承人。
4、健全宅基地審批制度。在宅基地審批中，建立宅基地審批“三到場”制度，嚴格執行一戶一宅、拆舊建新制度，進一步規范宅基地審批程序，縮短建房審批流程。
5、強化村鎮規劃。在村鎮布局上，鄉鎮人民政府和村委會，結合文明村鎮建設，強化村鎮規劃，落實農村（一戶一宅）制度，促進舊村改造和新村建設。要嚴格實行拆舊建新制度。村民申請新建住房，必須出據承諾書，承諾拆除舊房，退出原使用的舊宅基地，交由村委會重新安排使用。原地翻建、改建，符合村莊建設規劃的，按規劃要求給予增加或減少用地面積；對于一戶多宅不居住的廢棄、空閑宅基地統一規劃、整理，不符合規劃的不予審批。
6、構建監查執法網絡。宅基地管理中，難度最大的就是土地違法事實一旦形成，查處難度過大。要加強執法監察制度建設，進一步完善動態巡查責任制，充分發揮執法監察網絡作用，充分發動村干部和群眾，力爭做到早發現、早制止、早查處，將違法案件查處在萌芽狀態。
7、對農村宅基地占用農用地要納入年度計劃，農村宅基地占用農用地的指標要和農村建設用地整理和建設用地增建掛鉤新增加的耕地面積掛鉤，國土資源部門對新增耕地面積檢查核定后，應在總的年度計劃指標中優先分配一定數量的農用地轉用指標用于農村住宅建設。
四、對存在遺留問題的宅基地，登記發證時應注意的幾點問題
1、要防止通過登記將違法用地合法化，尤其不能為城鎮居民在農村購買和違法建造的住宅發放土地使用證。在登記過程中要認真履行公告程序，接受村民的監督；妥善處理農村宅基地產權糾紛、面積不實等實際問題，合法合理、公平公正地解決歷史遺留問題。
2、對宅基地使用權進行登記時，要采取與戶籍相一致的實名制，并注明其共有使用權人，避免出現鉆政策空子，弄虛作假用多人名字進行登記，騙取土地證的情況發生。
海口市農村宅基地建房管理辦法最新版第一章 總 則
第一條 為進一步加強我市村鎮規劃建設管理，規范農村住宅建設，根據《海口市城鄉規劃條例》《海南省村鎮規劃建設管理條例》《海南省農村居民建房審批辦法》及有關法律、法規，結合本市實際，制定本辦法。
第二條 在本市行政區域內，農村宅基地的建房管理，適用本辦法。
本辦法所稱農村宅基地，是指農村村民依法取得農村集體建設用地使用權，或取得區政府出具的宅基地批準證明，建設本戶自用住房及附屬生活設施的土地。
第三條 市規劃行政主管部門負責對各區農村宅基地建房管理工作進行業務指導和監督。市各相關部門各司其責配合做好相關工作。
區政府應明確各鎮、各部門管理職責及范圍，有序組織轄區內農村宅基地建房的管理及實施工作。
第四條 農村宅基地建房必須遵循規劃引領，有序建設;依法合規，簡便高效;政府主導，村民主體;節約集約，一戶一宅;統一風貌，凸顯特色的基本原則。
第二章 規劃及報建要求
第五條 各區人民政府要以多規合一工作為抓手，組織區住房和城鄉建設局(或鎮人民政府)編制村莊建設規劃或整治建設規劃，經區政府批準后作為農村宅基地規劃報建審批依據。農村宅基地建房選址須符合村莊建設規劃和各鎮土地利用總體規劃，并依照有關法律法規取得宅基地使用權。
農村宅基地建房應注重建筑特色風貌管控，兼顧傳統村落保護。鼓勵推廣使用《海南省鄉村特色民居建筑方案圖集》《瓊北(海口)民居特色建筑圖集匯編》等標準圖集方案或區住房和城鄉建設局推薦的建筑設計方案。鼓勵以行政村或自然村為單位選用一種建筑風格造型，開展建筑風貌整治改造，確保一定范圍內建房風格基本一致。
第六條 農村宅基地建房應集約節約用地，原則上每戶只能申請一處宅基地，面積不得超過175平方米(含屋檐滴水面積)。列入中國傳統村落名錄的村莊，農村宅基地安排按傳統村落保護規劃要求執行。
第七條 農村宅基地建房每戶建筑面積不得超過400平方米，建筑密度一般不得大于70%，建筑層數不得超過4層，建筑高度控制16米以內。歷史文化保護區、風景名勝區、旅游規劃區等重點管控區范圍內的農村宅基地建房要求須同時符合相關規定。
第八條 屬下列情形之一的，不批建房屋：
(一)擬建用地已列入征收范圍且征收部門明確不予建房的;
(二)所在村莊已列入年度棚戶區改造計劃的;
(三)不符合村莊規劃和土地利用規劃的;
(四)占用道路規劃控制紅線、文物保護控制紫線、綠地范圍控制綠線、城市地表水體保護控制藍線、城市基礎設施用地控制黃線建房的;
(五)在消防、燃氣、電力、泄洪通道、水利設施等規劃用地范圍內建房的;
(六)其他不符合國家、省、市法律法規規定的。
第三章 建房審批程序
第九條 區、鎮人民政府政務服務中心應開設農村宅基地建房報建受理窗口，免費提供建筑設計圖紙，方便村民申請報建。村(居)委會應配備1名專職或兼職農村規劃協管員，協助建房戶辦理建房報建手續。鼓勵成立村民建房理事會，專門負責村民建房的審查監督管理工作。
第十條 報建必備材料
(一)建房戶戶口本(或戶籍證明)、身份證、委托人身份證和授權委托書;
(二)《海口市農村宅基地建房審批表》(以下簡稱《建房審批表》);
(三)《集體土地使用證》或宅基地批準證明(區政府出具);
(四)建房戶及施工人員(或單位)提供結構安全方面的承諾書(屬加擴建房屋的提供);
(五)宅基地宗地坐標圖(區國土分局免費提供);
(六)建筑設計圖紙(區政府免費提供)。
第十一條 申請。在村莊規劃區內申請新宅基地建房、原宅基地拆舊房建新房和拆舊房異址建新房的，需填寫《建房審批表》。建房戶攜申報材料直接或委托村(居)委會向所在區(或鎮)人民政府農村宅基地報建受理窗口提出建房申請。受理窗口應在規定時間內將《建房審批表》等相關材料轉區住房和城鄉建設局(或鎮規劃建設管理所)辦理。
第十二條 審核及發證。區住房和城鄉建設局(或鎮規劃建設管理所)接到建房申請材料后，應安排規劃管理人員10個工作日內現場勘察，審查建房戶申報材料是否齊備、是否符合建房條件，擬建房屋是否符合村莊規劃等。對符合條件的，建房戶可選擇區住房和城鄉建設局免費提供的設計圖紙，也可自行委托相應資質的設計單位設計圖紙。申報材料及設計圖紙獲審查通過后，由區住房和城鄉建設局(或鎮人民政府)核發《鄉村建設規劃許可證》。不符合條件的，將申報材料退回建房戶，并一次性告知不能辦理的理由或需修改的事項等。
第十三條 公布。建房申請經依法批準，由區住房和城鄉建設局(或鎮人民政府)將審批結果通知建房戶及其所屬的村(居)委會，并在建房現場張榜公布接受群眾監督。公布內容包括：
(一)《鄉村建設規劃許可證》;
(二)建筑設計方案總平面等主要圖紙;
(三)其他相關材料。
第十四條 備案。鎮人民政府在核發《鄉村建設規劃許可證》15個工作日內應將建房報批有關材料報區住房和城鄉建設局備案。
第十五條 施工備案或報建。建房戶應在開工建設前申請施工備案或辦理《建筑工程施工許可證》。
農村宅基地自建建筑面積在300平方米以下或工程投資額在30萬元以下的住宅，報區住房和城鄉建設局(或鎮規劃建設管理所)進行施工備案;建筑面積在300平方米以上(含300平方米)或工程投資額在30萬元以上(含30萬元)的住宅，報區住房和城鄉建設局核發《建筑工程施工許可證》。
第十六條 放驗線及竣工驗收。房屋基礎開挖前，建房戶應主動通知村(居)委會，村(居)委會通知區住房和城鄉建設局(或鎮規劃建設管理所)、區國土分局(或鎮國土所)到場核驗，驗線合格方可施工。
房屋竣工15日內，建房戶應主動向區住房和城鄉建設局(或鎮規劃建設管理所)申請驗收。農村宅基地自建建筑面積在300平方米以下或工程投資額在30萬元以下的住宅，報區住房和城鄉建設局(或鎮人民政府)核發竣工驗收備案證書;建筑面積在300平方米以上(含300平方米)或工程投資額在30萬元以上(含30萬元)的住宅，報區住房和城鄉建設局核發竣工驗收備案證書。
第十七條 房產登記。建房戶應持《集體土地使用證》《鄉村建設規劃許可證》及建房竣工驗收備案證書等相關證明材料向市不動產登記機構申請辦理房屋所有權登記，符合登記條件的，由市不動產登記機構辦理登記，核發不動產登記證書。
第四章 獎懲措施
第十八條 市、區各級政府及相關部門應多方籌措資金，給予依法報建的建房戶補貼相關費用、免繳所有行政事業性收費，對依法報建并按批準方案建設，辦理房屋不動產登記的建房戶給予專項補貼。
(一)補貼測量費(含宗地坐標、房屋測量)和建房圖紙設計費等，納入年度區級財政預算安排解決。
(二)免繳城市基礎設施配套費、價格調節基金、房屋所有權初始登記工本費等所有行政事業性收費。
(三)給予依法報建并按批準方案建設，取得不動產登記證書的建房戶1萬元/戶專項補貼。該費用由區政府統籌先行支付，并納入下一年度市級財政預算。
第十九條 未依法報建建房的，建房戶所建建筑物(含構筑物)均視為違法建筑，在土地、房屋征收時對該違法建筑不予補償。
第五章 法律責任
第二十條 未依法取得鄉村建設規劃許可證或未按照批準內容進行建設，由區城管部門(或鎮人民政府)責令停止建設，依法限期整改或拆除。
第二十一條 各級規劃建設主管部門、鎮人民政府和村委會等單位工作人員有玩忽職守，濫用職權，徇私舞弊，收取賄賂的，給予行政處分或依法追究刑事責任。
第六章 附 則
第二十二條 本辦法實施前在農村宅基地上已建成的房屋，可參照本辦法補辦或完善相關建房報建手續。
桂林洋開發區、三江農場范圍內的個人建房可參照本辦法執行，實行屬地管理。
非農業戶口個人原有或者合法繼承的農村房屋，房屋產權沒有變化的，可以依法確定其房屋宅基地的集體土地建設用地使用權的，參照本辦法執行。
第二十三條 我市主城區內村民宅基地的建房管理適用本辦法的規定。主城區、鎮區范圍內屬國有出讓土地的個人建房適用《海口市主城區個人住宅規劃建設管理辦法》。具體應用中的問題由市規劃局負責解釋。
第二十四條 本辦法自20xx年5月1日起施行，有效期五年。有效期滿后自行失效。
農村宅基地的基本條件1、因子女結婚等原因確需分戶，缺少宅基地的;2、外來人口落戶，成為本集體經濟組織成員，沒有宅基地的;
3、因發生或者防御自然災害、實施村莊和集鎮規劃以及進行鄉(鎮)村公共設施和公益事業建設，需要搬遷的。
農村村民有下列情形之一的，不予批準使用宅基地：
1、年齡未滿十八周歲的;