時間：2022-12-09 16:27:08
導語：在執法監督論文的撰寫旅程中，學習并吸收他人佳作的精髓是一條寶貴的路徑，好期刊匯集了九篇優秀范文，愿這些內容能夠啟發您的創作靈感，引領您探索更多的創作可能。
〔關鍵詞〕監護制度立法,現狀評價,完善構想,合法保障
監護作為民法體系中一項非常重要的法律制度,關系著未成年人和處于特殊情況下的成年人合法權益的保障。監護制度的缺漏會導致諸多社會問題,進而影響和諧社會的構建。在市場經濟條件下,完善現有的監護制度,國家公權力的作用日益彰顯。
一、對我國現行監護制度立法的現狀評價
我國現行的監護制度,從《民法通則》到最高人民法院《關于貫徹執行〈中華人民共和國民法通則〉若干問題的意見》中的諸多規定,具有一定程度的合理因素。它注意到了我國的國情,基本上形成了我國的監護法,使未成年人及精神病人得到了一定程度的保護。比如在對監護人的順序的規定上,考慮了血緣關系的遠近、注重了監護人的監護能力及有識別能力的被監護人的意愿等。但是,其內容雖然涉及監護人的資格、監護的設立、監護人的職責等項規定,但由于《民法通則》本身的立法體例、條文數目的局限,由于當時“宜粗不宜細”的立法指導思想以及制定《民法通則》時的社會生活條件、思想認識水平的局限,監護制度的規定既過于原則、籠統,又帶有濃厚的計劃經濟時期的色彩。其立法簡單、粗略,帶有很大的權宜性,缺乏足夠的嚴密性和系統性。隨著社會主義市場經濟體制的建立與完善,近年來我國的社會經濟生活及人們的思想觀念均發生了很大的變化,個體意識、法律意識逐漸增強,家庭觀念卻逐漸弱化。現有的內容簡單、操作性較差的監護制度在諸多方面已難以適應我國目前社會關系與家庭關系的發展狀況,種種缺陷與不足的存在很容易使監護制度的規定流于形式,不可避免地出現了大量的未成年人和精神病人無人監護或監護不力的情況,進而影響了監護制度作用的發揮。可見,由于監護制度的先天不足及客觀情況的變化,監護立法的完善勢在必行。
首先,完善監護法是司法實踐的需要。我國監護立法存在的諸多原則性規定、立法空白及缺陷,導致了在司法實踐中存在極大的自由裁量的空間。在我國目前的司法隊伍尚存在諸多不盡如人意之處的情況下,賦予其如此大的自由裁量空間,其實際結果是不能令人滿意的。臺灣學者王伯琦教授曾指出:“執法者,無論其為司法官或行政官,不患其不能自由,惟恐其不知科學,不患其拘泥邏輯,惟恐其沒有概念。”(1)所以,我們要加強法律的科學性、邏輯性,建立一套概念清晰、性質明確、體系健全的監護法律制度,以從立法上堵塞漏洞,防止不公正現象的出現。
其次,完善監護法是現實生活的需要。現代社會人們的家庭觀念日漸開放,大家庭分化,僅僅靠家庭內部解決對需要保護之人的照料問題已不現實。同時,隨著改革開放以來人民生活水平的提高,個人私有財產越來越豐富,未成年人和精神病人也會通過接受繼承、接受贈與等方式獲得自己獨立的財產,這個特殊群體也會在一定程度上參與社會生活。在目前我國存在著的大量的流浪人口中,有很大一部分是未成年人、精神病人以及殘疾人,民政部門為遣返這些流浪兒童、精神病和癡呆病人,每年都要耗費大量的人力、物力和財力,但終究是治標不治本。這都對我國監護制度的完善提出了客觀的要求。
二、我國監護制度立法的完善構想
(一)關于監護的性質
1.單獨設立并完善親權制度,明確親權概念,把親權與監護權嚴格分開。綜觀各國民事立法,如《德國民法典》、《日本民法典》、《瑞士民法典》等,均用專門的章節分別規定監護權與親權,明確各自的適用范圍和界限,相互配合、協調地共同作用于對未成年人權益的保護。我國監護與親權的混合重疊之原因就在于我國沒有獨立的親權制度。未來民事立法應完善并統一關于親權的規范,建立嚴謹的獨立的親權制度。明確父母是未成年子女的親權人和成年精神病子女的監護人,而不是未成年子女的監護人。對未成年人的監護是親權的補充,是對親權的延伸和救濟。將親權與監護分別獨立規定,從而建立邏輯嚴密的充分保護行為能力欠缺者權益的監護和親權立法,達到監護制度與親權制度的協調運用。
2.明確規定監護的性質。監護是權利還是義務,這是必須明確回答的一個問題。我國監護法律對這個問題的回答是含混不清的,態度的不明朗導致了司法實踐中的種種困難,有人以放棄監護權為由推卸責任,也有人以行使權利為由濫用監護權,導致了被監護人利益不能得到充分保護等種種情形。為了在將來的民事立法中彌補這個缺陷,應該從理論上明確,監護是與被監護人有著某種特殊的身份關系的人的一種社會職責,是權利與義務的統一。監護人在履行監護職責的過程中,一方面負有必須履行監護各項職責的義務,另一方面還享有相應的如辭任權、報酬請求權等權利,法律要保護監護人的這些權利。
(二)關于監護的種類和監護的設定
1.在立法上明確規定遺囑監護的設立方式。德國、日本、法國、瑞士等國的民法典,以及英國、美國等判例法國家均承認遺囑指定,且賦予其優先的效力。我國監護立法只規定了法定監護、指定監護和協議監護,對現實生活中客觀存在的遺囑監護卻未予確認。父母作為與子女有最近的血緣關系的人,他選擇的監護人應該是對其子女最有利、最合適的人,他(她)的遺囑指定應該是最接近于親權的。民法典可以規定,只要該指定是出自享有親權的被監護人的死父或母的真實意思(已成年的精神病人的父母及其他監護人由于沒有親權,不能為被監護人指定監護人),被指定的人也同意做監護人(親權人不得把自己的意思強加給他人,被指定人若不愿意也不能很好地保護被監護人利益),且該指定不違反有關的法律規定(父或母不能用遺囑取消母或父的親權而另立監護人,除非對方在事實上或法律上不能行使親權),對被監護人亦無不利,那么這種遺囑監護應具法律效力,監護關系成立。
2.明確規定協議監護的形式、內容及有效條件。協議監護是一種雙方法律行為,應該符合法律行為的有效條件才能發生法律效力。首先,作為協議監護當事人的必須是依法對被監護人有監護資格的人;其次,當事人必須在自愿、平等的基礎上達成協議;再次,當事人之間的協議內容必須根據對被監護人有利的原則商定;最后,被監護人有識別能力的還應征求被監護人的意見。
3.關于幾種監護形式之間的關系。遺囑指定的監護人為第一順位的監護人,其次是協議監護、法定監護、有關機關的指定。基于父母對未成年子女的深厚的愛護,法律賦予了其親權,父母也可以通過遺囑的方式為其未成年子女指定監護人,這種監護更接近于親權的行使,應在法律上賦予其優先的效力。德國、瑞士、英、美、日本等國家都是如此,我國應該借鑒國外的立法經驗,縮小法定監護,擴大協議監護、指定監護特別是遺囑指定以及監護法院、監護行政機關指定的適用范圍。
(三)關于監護的機構
1.設立專門的監護監督機關,制定嚴格的監督制度。監護人雖然是與被監護人有某種親屬關系的人,但其畢竟不同于親權人,這種關系決定了法律要對監護人進行必要的、與對親權人相比更為嚴密的監督,以防止侵犯被監護人利益情況的出現。另外,監護是一個比較長期的過程,客觀情況難免會發生變化,為了隨時隨地地保護被監護人的利益,監護監督機構的設立是非常必要的。根據我國的實際情況,本文認為,宜由對被監護人情況比較了解的被監護人住所地的居(村)民委員會來行使監護監督權。對此,法律應明確規定,改變目前的監護人自動走馬上任的做法,法定監護人、遺囑監護人、協議監護人、指定監護人都應在就任前到被監護人住所地的居(村)民委員會備案,以方便居(村)民委員會的監督。當監護人不勝任、不稱職或者有違反職責、侵犯被監護人利益的行為時,居(村)民委員會應及時向法院報告,法院經審查后可撤銷其監護人的資格。(2)沒有擔任監護人的被監護人的其他親屬也有權協助居(村)民委員會對監護情況進行監督。監督的內容包括對監護人行使監護權、履行監護義務的監督,定期或不定期的對監護人管理被監護人財產的情況進行檢查,當監護關系終止或解除時進行清算。
2.設立明確的監護保障機關。監護人難找一直是困擾司法實踐界的難題之一。因為按照現行監護法,監護人在履行監護的各種職責的同時還要擔負扶養被監護人的各種費用,這就增加了基于親情或道義愿意承擔監護責任而與被監護人本來并沒有法定扶養義務的親屬、朋友的經濟負擔和擔當監護人的思想顧慮。筆者認為,應該規定由專門的機構來負責特殊情況下的被監護人的生活費用并支付監護人報酬。在親情和道義的基礎上再加上利益的鼓勵與保障,使該問題得以妥善解決。根據我國的實際情況,監護保障機構宜由民政部門擔任,費用可考慮由未成年人父母的所在單位、精神病人的所在單位和國家財政共同解決。
3.取消對未成年人父母的所在單位、精神病人的所在單位、未成年人和精神病人住所地的居(村)民委員會、民政部門的監護人職責的規定。因為這些企事業、行政機關、群眾基層組織在承擔生產、教育文化科研醫療等活動以及管理國家行政事務的同時,還要去負責本單位職工及其子女的監護任務,他們很難有專人從事對本單位職工的未成年子女或精神病職工的監督保護工作,其履行監護職責的情況是可想而知的,并且這條規定在實際生活中也形同虛設。同時,可以考慮在法院中設立專門管理親屬、繼承、監護等方面事務的法庭,代表國家對監護事務進行統一管理,擴大法院在監護事務中的職權范圍。
(四)關于監護的內容
1.明文規定監護人享有的監護權的各項具體內容,真正作到權利與義務相統一。為了更好的保證監護人圓滿地完成監護職責,有必要賦予監護人相應的、明確具體的監護權。監護人除了有對被監護人進行人身及財產方面監護的權利和受法律保護的權利外,還應有明確的財產管理權、辭任權、報酬請求權等實質性的權利內容。首先是辭任權。監護作為親權的延伸和補充,與親權有著諸多的不同。監護人并不象親權人一樣必然對監護的對象存在著法律上的撫養義務。監護作為一種權利與義務相結合的社會職務,監護人應享有在有法定事由或有正當理由時經有關機關批準辭去或拒絕擔任該職務的權利,這也可以避免由于監護人的原因而導致的對被監護人監護不力、影響被監護人權益等現象的出現。其次是報酬獲取權。監護人與扶養人并不完全一致。雖然在實際生活中擔任監護人的往往是與被監護人有扶養義務的近親屬,但也并不是絕對的。法律要區別有扶養義務的監護人與沒有扶養義務的監護人,規定不同的權利和責任。為了調動監護人履行監護職責的積極性,解決現實生活中找監護人難的問題,我們可以仿照其他國家的規定,賦予與被監護人沒有法定的扶養義務的監護人以獲報酬權。在市場經濟條件下,僅靠精神上的鼓勵而沒有物質上的補償可能很難調動沒有法定扶養義務的監護人的積極性,最終影響被監護人的利益。當然,由于監護人與被監護人往往有某種血緣關系或親情關系,所以一般情況下監護人還是愿意履行監護義務的。只是法律應該增加并落實必要的監護人權益的規定,使監護人在履行監護義務的同時享受相應的權利,促進其認真履行監護職責,從而發揮監護制度應有的作用。
2.建立相應的法律責任制度,完善法律責任承擔的規定。首先,加強對監護人職責范圍的規范,避免監護人侵犯被監護人利益情況的發生。為了便于對監護人進行監督,及時發現問題,避免和及時糾正侵犯被監護人利益的行為,應當建立監護報告制度。要求監護人定期向監護監督機關做出報告,如被監護人的健康、成長、教育、管理情況,被監護人財產收入支出及管理、修繕情況等。報告時間可定為一年一次。其次,民法通則第133條籠統的規定“無民事行為能力人、限制民事行為能力人造成他人損害的,由監護人承擔民事責任”,似有欠妥之處。被監護人分為無民事行為能力人與限制民事行為能力人兩種,擔任不同類別的監護人,其責任當然也應有所區別。再次,我國監護制度存在著主體關系的復雜性與有監護資格的人的廣泛性。可能承擔監護職責的除了有法定的扶養義務之人外,也可能是無法定的扶養義務的其他公民,等等。這樣,有撫養義務的人不一定擔任監護人,擔任監護人的也不一定是有撫養義務的人。對上述不同情況不加區分,一律規定由監護人承擔被監護人的侵權后果,有失公平,也增加了實踐中確定監護人的難度。民法典在確定被監護人致人損害時監護人的監護責任時,應區別不同地位的監護人作出不同對待。
三、加強公法的介入,使監護制度得到一定程度的公法保障
由上所述,我國現行監護制度存在的諸多缺漏與缺乏國家公權力的介入和干預密切相關。鑒于監護制度對整個社會良好運行所帶來的影響,應該加強國家公權力在該制度中的作用。從世界范圍來看,國家公權力全面介入了監護人的資格及其選任、監護的開始、監護人履行職責情況、監護的設立、變更、終止等諸多方面。日本民法非常重視公權力在監護關系調整中的作用。如在監護人的設立方面,除父母遺囑指定的監護人外都需要家庭裁判所選任。除了有家庭裁判所和監護監督人作為監護監督機構外,還有依照兒童福利法實施的公法的監督。德國也很重視未成年子女權益的保護,并對其作了細密的規定,而且修改后的德國民法更是加強了公權力對監護的監督。如德國民法設定了在沒有適合于擔任監護人的人選時,得指定青少年事務局擔任公職監護;在依法需要有監護人的非婚生子女出生時,青少年事務局為其監護人等具體規定。(3)
綜觀各國監護立法,尤其在監護監督機構問題給予了高度的重視。大陸法系的日本、原聯邦德國、法國等國的監護立法中均設立了監護監督人制度,如德國民法典第1792條規定設置監護監督人,輔助監護法院監督監護人;第1799條具體規定,監護監督人應注意監護人遵照其義務為監督,并將義務違反事項報告監護法院。另外,許多國家還另設監護行政官署及監護法院,代表國家處理監護事宜并行使監督權。如瑞士的監護官廳,原聯邦德國的監護法院的監護法官,日本的國家裁判所等。可見,公權力對監護的介入是一個普遍的趨勢。
各國監護制度公權力介入的特點反映了現代法律對社會關系的調整越來越廣泛和深入,國家公權力已經介入了社會的各個領域。無民事行為能力人、限制民事行為能力人作為監護的對象,都是應該受到國家、社會著重保護的弱勢群體。在該問題上,公權力的適當介入和干預已日益成為世界各國立法者的共識。當然,并不能由于強調公權力的介入就將監護置于公法領域,因為一方面,在絕大多數情況下監護人還是由與被監護人有血緣關系的人擔任的,另一方面,國家也沒有足夠的財力承擔對所有喪失親權保護的未成年人或精神病人的監護責任,把監護制度置于私法領域,仍是一個現實和理性的選擇。(4)
我國民法在對公權力介入監護問題上的規定有所欠缺。首先,法律上雖然規定了類似監護監督機構的內容,但很不完備。監督職責未落實到具體的部門,監督機構如何行使監督權也沒有實質性的規定,對監護的監督形同虛設。其次,由于沒有明確地認定監護人侵害被監護人利益的標準,給監護人不履行監護義務或濫用監護權留下了可乘之機。再次,法律上也沒有監護的保障機構,使處于特殊情況下的需受監護之人不能得到監護的保護。這些立法漏洞的存在直接引起了監護人難以落實、監護人怠于履行監護職責、侵犯被監護人利益等問題的出現,影響了監護制度立法目的的達成。本文認為,適當加強對監護制度的公法介入有望使這些社會問題得到緩解。其中包括:明確監護的監督機構,設立監護的保障機構,由國家來承擔某些特殊情況下的喪失親權保護的未成年人和精神病人的監護費用,減輕與被監護人沒有法律上的扶養義務的監護人的監護責任,從而避免監護人難找、監護人難以負擔費用等問題的出現。
注釋:
〔1〕王澤鑒.民法學說與判例研究〔M〕.北京:中國政法大學出版社,1997,(4):140.
〔2〕彭萬林.民法學〔M〕,北京:中國政法大學出版社,1999.76.
我國衛生監督體系是我國以人為本方針的具體表現。也是可持續發展理念的承載者。所以，我國衛生監督體系包括監督具體措施的實施、加強衛生監督隊伍的建設、以及促進社會和諧三方面因素。我國目前的衛生監督工作主要在于以下幾個方面。一是嚴把衛生許可質量，將民生工作的總體水平加以提高。二是發揮工作職能作用，積極開展衛生工作制度的制定和創新。三是積極利用說理式執法，采取公正公平的辦事理念。四是吃透國家對衛生條例做出的要求和政策，增強衛生監督工作的效果。五是優化內部職能組合，讓工作人員都能以一種積極的心態參與到民生監督工作中去。目前，我國的衛生監督體系尚不完善。監督工作缺乏有效的指引，發展較慢。衛生監督作為國家衛生監督工作的職能之一，仍需要完善。所以這就需要讓衛生監督員等工作人員從實際業務中學習監督知識和技巧，提高工作質量，改善工作態度。
二、政府對衛生監督執法工作的統一計劃和要求
政府積極參與，引導新型環保企業。政府的參與主要是將污染嚴重的重工業遷出大城市居住范圍，首先保護好老百姓的人身健康。然后引導新型環保企業作為城市轉型企業，或者主要的經濟支柱。將城市衛生監督更加科技化、效率化、人性化。傳統的管理模式是以監督員為主要管理員，通過業務和實地考測等方法維護衛生的標準化。而事實上，未來的城市衛生監督應該更加科技化、人性化。從理論上來看，我國政府應該從以下三點對衛生監督體系進行統一規定和要求。
(一)加快衛生監督機構和隊伍建設
衛生監督工作的意義重大，應該得到各級人民政府和財政部門的大力支持，根據國家政策規定，要繼續深化改革衛生監督體系，爭取為人民提供更好的服務。同時，也要積極建立衛生監督機構的內部規章制度，讓工作人員以一種專業的角度進行執法和工作。作為衛生監督機構，要積極貫徹落實好我國頒布的各項衛生法規。徹底保障我國衛生監督工作的有序進行。
(二)要加大對醫療衛生的監督和懲戒
醫療衛生一直以來都是我國十分重視的衛生工作，尤其是對無證行醫以及非法采血的打擊。總的來說，我國衛生監督機構積極增強對日常醫療衛生的監督力度，同時認真向群眾聽取意見和建議，不斷提高我國衛生監督工作人員的工作水平和執法能力。并加大對非法行醫打擊處罰力度。
(三)加大對公共衛生的重視程度
公共衛生場所的量化監督理念是公共衛生監督的創新型理念，利用量化標準具體檢測公共場所的衛生情況。并推行新的監管模式，讓公共食宿場所以及公共娛樂場所的衛生管理率得到更高的提升。
三、衛生監督執法對經濟發展的影響
隨著經濟的不斷發展，可以發現，未來的經濟體制會繼續延續著市場經濟的體制，但是會更加成熟與迅速。信息時代，速度是另一個推進發展的動力，中國未來的經濟體制會逐步提速，在市場經濟的基礎上，更多的運用信息能力，把信息快速的提供給消費者與廣大人民，同時，中國的經濟會更快的與世界接軌，把主動權交與消費者手中，讓消費者決定自己的需要與消費水平。而衛生監督執法對經濟發展也具有巨大影響，下面從兩個方面具體論述衛生監督對經濟發展的影響。
(一)食品與飲用水保護的效益
我國自從頒布《食品安全法》以來，能以比較重視的態度對待我國的食品安全問題，并建立了食品安全風險評估制度，對食品中的生物元素如菌類等、化學元素如視頻添加劑等和物理因素如包裝和存放等進行風險與危害的評估。這種評估能極大的避免安全事故的發生。而對于飲用水的衛生監督、保護更是極具重要意義。我國是一個淡水資源缺乏的國家，所以對水資源的合理利用應該是我國經濟發展的國策之一。只有通過對水資源的保護和合理分配，加強對水資源衛生監督才能從根本防止水資源浪費、水資源使用不當與污染的問題。
(二)從人體健康保護中帶來的經濟效益
衛生監督應該是中國以人為本的理念的具體體現之一。由于衛生監督體系的存在，人體健康的保護才真正納入正規。根據數據可以表明，我國每年的醫療設施建設費用十分巨大，隨著越來越多的疾病被發現，這一費用將越來越高。然而，很多疾病的源頭都是衛生的污染以及衛生監督的不利。所以衛生監督對我國整體人民健康發展提供了重要保障，也為我國醫療投資降低了壓力。
四、結語
一、司法救助制度的現狀
（一）現有的法律規定。
目前我國有關司法救助的規定比較系統和全面的是2000年7月12日最高人民法院頒布的《最高人民法院關于對經濟確有困難的當事人予以司法救助的規定》。
按照此規定第二條的定義：司法救助，是指人民法院對于民事、行政案件中有充分理由證明自己合法權益受到侵害但經濟確有困難的當事人，實行訴訟費用的緩交、減交、免交。
當事人具有下列情形之一的，可以向人民法院申請司法救助：⑴。當事人追索贍養費、扶養費、撫育費、撫恤金的；⑵當事人追索養老金、社會保險金、勞動報酬而生活確實困難的；⑶當事人為交通事故、醫療事故、工傷事故或者其他人身傷害事故的受害人，追索醫療費用和物質賠償，本人確實生活困難的；⑷當事人為生活困難的孤寡老人、孤兒或者農村“五保戶”的；⑸當事人為沒有固定生活來源的殘疾人的；⑹當事人為國家規定的優撫對象，生活困難的；⑺當事人正在享受城市居民最低生活保障或者領取失業救濟金，無其他收入，生活困難的；⑻當事人因自然災害或者其他不可抗力造成生活困難，正在接受國家救濟或者家庭生產經營難以為繼的；⑼當事人行政機關違法要求農民履行義務，生活困難的；⑽當事人正在接受有關部門法律援助的；⑾當事人為福利院、孤兒院、敬老院、優撫醫院、精神病院、SOS兒童村等社會公共福利事業單位和民政部門主管的社會福利企業的。
法院在受理申請時，當事人應當提交書面申請和足以證明確有經濟困難的證據材料。其中因生活困難或者追索基本生活費用申請司法救助的，應當提供本人及其家庭經濟狀況符合當地政府有關部門規定的公民經濟困難標準的證明。
筆者認為事實上我國其他一些法律文件中也有關于司法救質的規定：
⒈刑事訴訟法中人民法院指定委托辯護人的規定。刑訴法第三十四條規定了被告人因經濟困難或者其他原因沒有委托辯護人，人民法院應當為當事人指定辯護人的三種情況：⑴被告人是盲、聾、啞；⑵被告人是未成年人；⑶被告人可能被判處死刑的。最高院刑訴法司法解釋的第三十六條對其進行了補充，第三十七條規定了人民法院可以為其指定辯護人的七種情況：⑴符合當地政府規定的經濟困難標準的；⑵本人確無經濟來源，其家庭經濟狀況無法查明的；⑶本人確無經濟來源，其家屬經多次勸說仍不愿為其承擔辯護律師費用的；⑷共同犯罪案件中，其他被告人已委托辯護人的；⑸具有外國國籍的；⑹案件有重大社會影響的；⑺人民法院認為意見和移送的案件證據材料可能影響正確定罪量刑的。
⒉民事訴訟法中關于先予執行的內容。民事訴訟法第九十七條規定了三種情況，人民法院可以裁定先于執行：⑴追索贍養費、扶養費、撫育費、撫恤金、醫療費用的；⑵追索勞動報酬的；⑶因情況緊急需要先于執行的。但應當符合兩個條件：⑴當事人之間權利義務關系明確，不先于執行將嚴重影響申請人的生活或者生產經營的；⑵被申請人有履行能力。
⒊民事訴訟法中關于法院調查收集證據的規定。民事訴訟法第六十四條中規定：當事人及其訴訟人因客觀原因不能自行收集的證據，或者人民法院認為審理案件需要的證據，人民法院應當調查收集。
（二）司法救助制度運行情況
人民法院在審理案件時具體操作情況如下：立案法官對當事人提交的訴訟材料和證明材料進行審查，申報，經審批后，決定暫時緩交，經法院統一緩交訴訟費用的，緩交期限最長不得超過案件的審理期限。待案件結束后根據案件審理結果決定最終訴訟費用的負擔：申請救助人若勝訴，則由被告人負擔訴訟費用；若原被告各負擔一部分訴訟費用或申請救助人敗訴，訴訟費用視具體情況對申請救助人予以減免的決定。訴訟費用的司法救助解決了相當一部分當事人由于經濟困難不能提訟的情況，取得了較好的社會效果。
（三）司法救助制度的不足
首先，缺乏統一完整的立法。僅限于民事、行政訴訟，應將刑事訴訟中的相關內容囊括到司法救助制度中來，制定統一的司法救助法。筆者認為司法救助制度內容牽涉三大訴訟法，故不可能將其列入哪一部訴訟法的內容；雖為貫徹法律面前人人平等的原則，但非實體法的權利內容規定，而是訴訟程序中的方式方法、操作程序方面的規定，針對目前的情況單獨立法較為合適，待我國的社會保障法律制度逐步建立起來后可納入該體系。
其次，司法救助的規定救助范圍過于狹窄，采取的是列舉式，很難窮盡。還有相當一部分確有困難的當事人打不起官司卻又無法依法得到救助。
再次，司法救助的具體方式還僅限于訴訟費用方面，需要予以擴展。
第四，免交訴訟費用和法院自身利益的沖突協調問題。由于減免訴訟費會直接造成法院收取訴訟費用的減少，因此法院若從自身利益角度出發是不愿普遍的實行訴訟費減免，而關于司法救助的規定又給予了操作中可自由裁量的空間，這就使得司法救助的實行具有了不確定性，即同樣情況的當事人有可能獲得司法救助，亦有可能得不到司法救助，這是不符合現代司法理念的。
二、完善我國司法救助制度的必要性
（一）是貫徹我國憲法規定的“法律面前人人平等”原則和社會主義社會形態的必然要求。
我國憲法第三十三條規定：中華人民共和國公民在法律面前一律平等。任何公民，無論其人種、性別、社會身份、經濟地位有何等差別，都同樣具有接受公正，迅速審判的權利。
民事訴訟法第八條規定：“民事訴訟當事人有平等的訴訟權利。人民法院審理民事案件，應當保障和便利當事人行使訴訟權利，對當事人在適用法律上一律平等。”當事人有平等的行使權利手段并有權獲取法院的平等保障。在民事訴訟立法平等的前提下，人民法院要為當事人營造充分、平等行使訴訟權利的時空環境.在民事訴訟中，若當事人一方無經濟能力提訟，案件無法進入訴訟程序得到法院的審理，公民的訴訟權利無法得到實現，民訴法與憲法的有關規定便無法得到落實，成為一紙空文。
另外，我國實行的是社會主義制度，強調人民的利益為第一位，國家機關的宗旨為為人民服務，國家機關工作人員是人民的公仆，因此，對貧苦人民的司法救助也是我國社會主義制度當然的要求。
（二）為實現公正這一我國司法體制改革終極目標之必然要求
司法體制改革是司法系統應我國社會經濟政治發展需要而推行，之所以對現有司法制度進行改革，是部分原有制度已經落后于時展的要求或目前的法律制度針對出現的新問題存在著一些空白，不能夠滿足司法實踐的需要，改革是進一步的修正、完善、創新，以適應社會運行與發展的需要，從而實現司法的最終目標——公正。
公正有實體意義上的和程序意義上的，現代司法活動中往往是以程序公正作為標準，因為只有程序公正才是“看得見的公正”，它更符合人道主義，更能體現司法文明。進行司法體制改革是從制度上更好的保障當事人的程序公正，從而有利于實現實體公正；實行司法救助制度，就是為了能夠從程序上實現當事人訴訟權利的平等，從而保障其實體權利最終實現的可能性。
正義又分為實質的正義和形式的正義。形式正義從根本上講與法的普遍性相聯系，它要求對所有人平等執行法律和制度，而不管法的實質原則如何，給予人們機會公平；實質正義在于實現社會范圍內實質性、社會性的正義和公平，是一種追求最大多數社會成員之間的正義觀，強調針對不同情況和不同的人予以不同的調整，給予人們結果公平。現代文明社會已不滿足于形式正義的實現，而是以實質正義作為目標追求，司法救助制度正是應這樣的要求，將紙上的法律變為可以實現的權利，從而達到實質上的正義。
現代法制發展到今天，已經要求由形式平等走上實質平等，形式正義走向實質正義，一體保護走向弱者保護，為達到這一目的，就必須建立相應的制度對弱勢群體予以保障，而使用司法救助制度來平衡訴訟權的行使就成為必需.
（三）是“司法為民”理念的具體落實。
最高人民法院提出了“司法為民”是人民法院的工作宗旨。《最高人民法院關于落實23項司法為民具體措施的指導意見》的第十四條規定：切實執行訴訟費減、免、緩制度，確保經濟確有困難的當事人打得起官司，人民法院對經濟確有困難的當事人予以司法救助，可以確保當事人依法平等行使訴訟權利，平等享有國家司法資源，體現社會主義司法制度優越性，維護當事人的合法權益。各級人民法院要按照《關于對確有困難的當事人予以司法救助的規定》，對于符合救助條件的當事人切實給予救助。凡是由司法行政部門已給予法律援助的，人民法院也應給予司法救助。要嚴格掌握救助標準，嚴格審批程序，既要保證經濟確有困難的當事人得到救助，又要防止隨意降低標準，杜絕不屬救助對象的當事人得到救助，嚴禁借司法救助搞不正之風，確保司法救助真正發揮作用。第十五條規定：依法提供法律援助，保障當事人訴訟權利，維護司法公正。在訴訟過程中保障經濟困難的公民獲得必要的法律援助，能夠充分行使訴訟權利，是人民法院必須履行的職責。對于被告人是盲、聾、啞人或者限制行為能力的人，開庭審理時不滿18周歲的未成年人，可能被判處死刑的人，沒有委托辯護人的，人民法院應當為其指定辯護人。對于被告人符合當地政府規定的經濟困難標準或者本人確無經濟來源的，被告人家庭經濟狀況無法查明，且其家屬經多次勸說仍不愿為其承擔辯護律師費用或者共同犯罪案件中其他被告人已委托辯護人的，被告人具有外國國籍的，案件有重大社會影響的，在沒有委托辯護人的情形下，人民法院認為意見和移送的案件證據材料可能影響正確定罪量刑的，可以為其指定辯護人。人民法院對于法律援助機構決定提供法律援助的民事案件，經審查認為符合司法救助條件的，可以先行對受援人作出緩收案件受理費及其他訴訟費的司法救助決定，待案件審結后再根據案件的具體情況決定對受法律援助當事人一方訴訟費的減免。
（四）對于確因經濟困難，無力交納訴訟費用的當事人，許多國家都采取了不同的形式和手段加以救濟。例如，日本新民事訴訟法規定了訴訟救助，對于無力支付訴訟費用并且有勝訴可能的案件，當事人可向法院申請，尋求訴訟救助，“因為缺乏支付能力便因此被禁止踏上訴訟之路，這是絕對不允許的”.日本司法制度改革的其中一個要求既是適應國民期望的，“為了使我國的司法制度成為適應國民期望的司法制度，要使司法制度方便利用，容易了解，值得信賴”，在民事司法制度的改革過程中“使國民作為當事人比較容易介入司法，要進行制度改革，適應各種需求進行公正、迅速、有效地救濟.英國的《訴訟費用援助法》則規定了全國性提供訴訟費用的援助制度，申請援助的當事人只要具備了法定的條件，即可申請救助，救助費用由政府出資成立的訴訟費用援助基金提供.以社會化思想為指導，福利國家進一步以社會為本位。憲法規定，國家最重要的任務就是排除所有的防礙實現公民之間真正平等的障礙。因此，窮人不再被當作被隔離的階層的成員而得到幫助.發達國家均規定在有可能判處監禁的案件中提供法律援助為最低限度標準。訴訟救助或援助的目的，都是為了幫助當事人能夠克服經濟上的困難而平等的利用訴訟程序。
三、完善我國司法救助制度的幾個問題
（一）應注意與法律援助制度之間的區別。
法律援助制度在我國的發展已有10年，司法部于1994年初提出建立有中國特色的法律援助制度，此后各地相繼頒布了關于法律援助的地方規定，2003年7月21日國務院頒布了統一的《法律援助條例》對我國的法律援助工作進行了統一詳細的規定。中國法律援助中心成立于1997年5月26日，其主要作用是：為實施法律援助，保障公民平等的享受法律保護，提供物質支持；募集、管理和使用法律援助基金；宣傳國家的法律援助制度、促進司法公正。與司法救助不同，法律援助是政府的責任，縣級以上人民政府應當采取積極措施推動法律援助工作，為法律援助提供財政支持，保障法律援助事業與經濟、社會協調發展。
司法救助制度是審判機關行使審判權時對訴訟中處弱勢地位的當事人予以適當幫助，有的學者主張應當將司法救助制度納入法律援助制度中去，實踐中一些國家也是這樣做的。而針對我國目前的情況，司法機關處于中立裁判者的地位，其對當事人的救助是有限的，不能有偏袒的，而政府部門負責的法律援助則是對具體案件中弱勢一方當事人的法律援助，出發的角度不同，實施的內容也有不同。新的《法律援助條例》剛剛頒布，司法救助這個概念不久前在我國提出，針對這些現實的情況，應將兩者區分開來。
（二）司法救助制度所采取的救助方式應遵循司法體制改革的總體要求。
根據黨的十六大關于司法體制改革的要求以及黨和國家關于政法工作的理論、方針、政策，司法體制改革應當堅持從國情出發原則，最廣大人民利益至上原則，司法獨立和司法監督相平衡原則，公正優先兼顧效率原則，吸取外國司法經驗又決不照抄照搬的原則，有利于提高政法隊伍的整體素質和整體效能的原則以及統籌協調、循序漸進的原則。
我國司法體制改革就是要從最廣大人民群眾最為關注的問題入手，端正執法觀念，牢固樹立執法為民的思想，解決群眾打官司難的問題，解決司法不公和司法效率不高的問題，便利群眾訴訟，促進司法公正，提高執法水平，從體制上，機制和制度上保障司法和執法為民；切實做到代表和保障最廣大人民群眾的利益，在全社會實現公平和正義。
司法救助制度正是應我國農民人口眾多、文化素質不高，法律知識欠缺，打不贏官司；還有相當一部分人民群眾生活貧困，打不起官司的國情應運而生的，也是最廣大人民群眾利益至上原則的體現。司法救助制度的完善亦要遵循以上原則，根據實際、吸取經驗、學習先進、循序漸進、逐步完善。
（三）對司法救助制度的充實與發展
1998年法國對本國的法律救濟概念進行了擴展，新的法律救濟概念使所有公民都有權享有以下權利：⑴對其權利和義務的知情權，以及了解幫助其實現其權利的機構；⑵在享受其法律權利或履行其法律義務時，獲得法律救濟，以及在非司法程序中獲得幫助；⑶獲得法律咨詢；⑷在制定和締結法律文件時獲得幫助。
相比較而言，我國實行的司法救助內容則過于單薄，不能滿足現實中的需要，急需擴展和補充。
首先，關于符合司法救助的條件。如本文第一部分所示，目前我國法律規定司法救助的對象采取的是例舉式，因此往往不能窮盡所有需要救助的當事人。筆者認為可否參照國外一些國家的做法，以當事人平均年收入或月收入低于具體數額的人民幣為標準。這樣使得標準統一，易于操作。
其次，司法救助的具體方式。司法救助的方式，即司法救助機關實施司法救助時所采取得措施。它應是司法救助這一研討課題中最重要的部分，可謂研究司法救助，實質上就是對救助方式的研究.這里舉出出訴訟費用的救助之外的兩種方式：
方式之一：民事、行政案件中指定人的作法。民事、行政訴訟中除了訴訟費用的緩減免之外，不需要有別的司法救助措施了嗎？這顯然是不夠的。在民事、行政訴訟中，生活極端貧困，沒有生活來源的當事人往往同時是法律知識缺乏，僅僅使他們順利進入訴訟程序，可因法律知識的缺乏明明“有理”可能勝訴而打不贏官司，此時訴訟費的緩免工作已喪失了原本的意義，僅達到了形式正義的層面。而法律援助制度往往不能夠深入到現實中的每一個案件，當事人可能不求助于法律援助機構而直接向法院提訟。因此，在民事、行政訴訟中亦可引入指定訴訟人的做法，在符合司法救助的條件下，可為當事人提供法律知識的司法救助，使其無論在“物質”抑或“精神”都不再匱乏。這當然意味著有可能使另一方當事人陷于不利的地位。鑒于另一方當事人經濟相對寬裕，可以委托律師或具有法律知識的人員為其提供法律服務。另外，本文后面內容有關于咨詢制度的建立，在一定程度上對當事人雙方都是一種救助。
方式之二：在決定勝訴與否的重要決定因素——證據的取得方面，在符合條件的前提下法院以職權調取證據也是可以納入司法救助的方式。在英國的法律制度改革中有這樣的趨勢，使法律援助進一步社會化，即從單純的慈善事業向國家責任化的轉變，“法律社會主義”，如果法官有權幫助社會地位較弱的當事人，那么就可能消除訴訟當事人的不平等。法院應從原來的消極作用中擺脫出來，積極進行調查和取證，以便更好的了解案情.
第三，訴訟費用的減免，一般是在案件審結之后，若判決結果為受救助的當事人敗訴，則繼在立案時作出的緩交決定后進而對其無力承擔訴訟費用的情況作出的最終救助決定，是與立案時的緩交密切銜接起來的。直接取決于判決的結果是勝訴還是敗訴。在這其中就會產生這樣的問題：如何制止當事人利用此種無訴訟費負擔的訴訟進行的濫訴？實踐當中采取的是在案件審結時法官針對案件具體情況決定是否給予其減免訴訟費用。為降低實施司法救助門檻，減少不確定性，筆者沁向采用事后救濟的方式。案件結束后，法官查清當事人確屬利用自身經濟困難的“優勢”無理濫訴，還可根據嚴重程度給予妨害訴訟的強制措施處罰。
最后，法律咨詢機構的設置。筆者認為，在人力、物力、財力均有保障的情況下，為方便所有當事人訴訟，司法機關應當建立起一套完備的咨詢機構。針對程序與實體的相關問題對當事人予以負責任的答復，一方面是對當事人法律專業知識的免費資助，另一方面使得司法的整個過程更為公開透明，從而具有公信力，獲得司法的權威。
（四）兩種可資借鑒的制度：可與司法機關的司法救助制度配合作用（訴訟外調解、訴訟費用社會保險）
在司法救助的運行過程中，不免會遇到一個很棘手的問題：需要救助對象的眾多和法院資金的不足。為降低法院承擔過多的司法救助責任而造成的財政危機，我們可否學習一些其他國家的作法，分流一部分救助案件，當事人得到了救助，法院也節省了訴訟成本。
⒈協商解決糾紛機制。
法國的法律制度中沒有法律援助制度與司法救助制度之分，統稱為法律救濟制度。法律救濟并不止意味著向法官尋求救濟。公共機構必須鼓勵所有領域的當事人都尋求協商解決糾紛，這些領域包括民事、刑事、行政的案件，當事人不必須向法院提訟，而又能夠保護其合法權益。
法國民法典（民法典第2044條）規定了協商解決糾紛機制。所謂協商，是指當事人間經協商，在互相讓步的基礎上，所達成的結束其糾紛的協議。1991年7月10日的法律允許律師通過協商方式解決糾紛，但其前提是必須得到法官的同意。1998年12月18日的法律設置了協商司法制度，將法律援助擴展到法律程序前的協商程序中，賦予律師提起協商程序，而無須得到法官批準的權力。自此，如果通過協商途徑解決糾紛，當事人中的一方可以要求獲得律師的法律援助。
法國1993年1月4日的法令規定了刑事調解程序。法國刑事訴訟法第41.6條規定，對于輕罪和違警罪，“共和國檢察官在決定提起公訴前，可征得當事人同意進行調解”。刑事調解必須經檢察官同意，才能進行。需要注意的是，刑事調解不是由檢察官進行，而是由專門的調解員進行調解。當事人不能直接要求調解員進行調解，而且，刑事調解不具有中止訴訟時效的效力。刑事調解對雙方當事人是免費的。刑事調解，作為簡單不和公訴間的第三條道路，對維護社會穩定起了積極的作用。為了促進刑事調解制度的發展，支付不起律師費的當事人，應當能夠得到財政上的支持，以便他們能夠在刑事調解程序中獲得律師的支持。為此，1991年以來，司法機構和地方各級政府部門，創建了司法與法律處。司法與法律處由大審法庭的負責人領導，其職責是保證司法貼近大眾、預防犯罪、處理日常輕微犯罪和訴訟金額較小的民事案件、發展協商解決糾紛制度。司法與法律處同時也是對公眾尤其是被害人提供法律救濟的地方，接受他們的法律救濟請求，為他們提供幫助、資訊和咨詢。
我國也可采用協商的形式解決部分標的額較小，案情簡單的需救助的案件。操作者可為司法行政部門成立的專門協調機構和協調員。省去法院的訴訟程序，節省了訴訟成本，筆者認為也可視為配合司法救助的一種方式。
⒉訴訟保險制度。
可借鑒意大利和北歐的瑞典、丹麥、芬蘭、挪威等國推行的訴訟保險制度，即公民個人預料到將來可能介入訴訟糾紛，在還沒有發生訴訟糾紛前，每月或每年預先支付一定數額的司法保險費用，一旦將來發生訴訟事項，便可通知保險公司，由保險公司代為支付包括聘請律師費在內的一切訴訟費用。在司法保險的法律關系中，保險公司成為法律援助資金的相對承擔者，從而減輕國家負擔。但該做法只適用于些感到自己很有可能介入法律糾紛的中等收入階層，而無法滿足真正的窮人的法律要求，覆蓋面較窄.
筆者認為，在我國，公民和法人均可成為訴訟保險的投保人、被保險人和受益人。當經營發生嚴重問題已瀕臨破產的境地，此時訴訟費用的支付往往成為問題，而事前訴訟保險則為其分擔了訴訟費用的風險。訴訟保險制度可為經常涉及訴訟領域的個人、法人和其他社會組織提供分擔訴訟費用的渠道。預防支付訴訟費用的財務危機。
關鍵詞物流物流責任保險立法完善
物流業是一個新興的產業，我國政府在“第十一個五年規劃”中把物流列入要大力發展的現代服務業之一。但是在這樣一個美麗的前景下，我們還必須注意到，物流業同時還是一個高風險的產業，在物流的每一個環節：運輸、倉儲、包裝、配送、裝卸、流通加工、信息提供等無一不充滿了給客戶或他人帶來財產毀損和人身傷害的風險，而由此造成的損失往往使物流企業承受著巨大的經濟壓力。由此可見，物流業的發展離不開保險業的支持。不過，我國目前物流保險尤其是物流責任保險的現狀不容樂觀，物流責任保險發展比較緩慢，這對我國物流業的發展是相當不利的。
一、物流責任風險與保險保障
由于物流涉及到非常多的環節，而每個環節又都充滿了意外和風險，因此物流服務中的責任風險也非常復雜。一般說來，應從以下幾個方面來理解：
1.1從損害的性質上來看，物流責任保險是物流保險中的一種類型，是對物流責任風險的保險保障
物流企業在提供物流服務過程中往往會產生以下幾方面的損失，一是自己的財產損失，例如自己的貨倉、車輛、集裝箱等倉儲、運輸工具的毀損丟失；二是由于自己的過錯給客戶或他人造成財產損失或人身傷亡而產生的損害賠償責任，即責任風險；再就是商業風險，例如因為政策原因、行市匯率變化或者由于客戶破產、清算等帶來的商業上的損失等。通常情況下，第一種屬于物流財產保險的承保范圍；第二種則由物流責任保險予以承保；而對于物流企業的商業風險，一般無法通過保險的方式得到補償。由此可見，物流責任保險是對物流責任風險的保險保障，是物流保險中最重要的類型之一。
1.2從物流服務的階段來看，物流公司的責任風險主要來自以下幾個過程
（1）運輸過程。物流公司由于自身工作的失誤造成貨物的毀損丟失或者錯發錯運、錯誤交貨等是運輸中最主要的責任風險。如果物流公司交由其他的承運人進行運輸，那么由于其他承運人的過失造成貨物的毀損丟失或者錯發錯運、錯誤交貨，物流公司同樣要承擔責任。此外，如果物流公司在自行運輸過程中造成他人的財產損害或人身傷亡的，還要承擔對第三人的損害賠償責任。
（2）裝卸搬運過程。裝卸搬運活動往往是造成客戶貨物毀損丟失的重要原因。此外，在裝卸搬運過程中造成他人財產損失或人身傷亡的，物流公司也要承擔責任。
（3）倉儲過程。由于倉庫損壞、進水、通風不良、沒有定期整理和維護等過失，都可能使物流公司對客戶承擔責任。
（4）流通加工、包裝配送過程。此過程中發生的財產損失或人身傷亡，物流公司要承擔責任。
（5）信息服務過程。由于信息錯誤或者延誤，造成貨物發貨、配送、運輸等出現差錯的，物流公司便可能會承擔責任。
（6）從責任的對象來看，物流責任保險既包括對客戶（即物流合同相對方）的法律責任，也包括對第三方的法律責任。例如，物流公司由于失誤造成貨物的毀損丟失或者錯發錯運、錯誤交貨的，屬于對客戶的法律責任；而物流公司在運輸過程中造成他人的財產損害或人身傷亡的，則屬于對第三人的損害賠償責任。狹義上的物流責任險僅指對第三人的損害賠償責任的保險。
二、物流責任保險的現狀及其存在問題
2.1我國目前物流責任保險的現狀
與物流業的快速發展相比，我國的物流保險尤其是物流責任保險要滯后得多。由于缺乏統一的保險險種，物流企業和客戶只能在各個物流環節里面分別投保責任險，致使有的環節重復投保，而有的環節則得不到保險的保障。這一境況在2004年得到了明顯的改善。
2004年，中國人民保險公司正式推出了“物流責任保險”條款。“物流責任保險”是指被保險人在經營物流業務過程中，對由于列明原因造成的物流貨物損失，依法應由被保險人承擔賠償責任的，由保險人根據保險合同的約定負責賠償。除物流責任基本險外，還有“附加盜竊責任保險”、“附加提貨不著責任保險”、“附加冷藏貨物責任保險”、“附加錯發錯運費用損失保險”、“附加流通加工、包裝責任保險”以及“附加危險貨物第三者責任保險”等附加險供物流企業選擇投保。
上述物流責任基本險及附加險的出現，為廣大物流企業通過保險方式分散、轉嫁責任風險創造了條件。上述條款具有以下積極意義：首先，它填補了我國物流企業綜合責任保險的空白；其次，它覆蓋了物流服務的各個環節，初步滿足了我國物流企業的基本責任保險需求；第三，它簡化了物流企業投保責任保險的手續，節約了保險費用，減少了索賠理賠的環節和成本；最后，它豐富了保險產品品種，有利于我國物流保險市場的開拓和發展。
2.2我國目前物流責任保險發展中存在的問題
雖然物流責任保險條款的推出為我國物流責任保險的發展邁出了堅實的一步，但是物流責任保險市場并沒有因此突飛猛進。造成這一問題的原因是多方面的，例如整個市場環境的影響，物流企業認識不足等，但是“物流責任保險”條款存在著許多顯而易見的缺陷卻是其中最重要的原因。
首先，相對于物流企業的責任風險而言，物流責任保險條款的范圍顯得過小，不能充分滿足市場需求。根據該保險條款，物流責任保險只承保物流企業提供運輸、儲存、裝卸、搬運、配送服務過程中造成物流貨物損失的五種情形，提供包裝、流通加工、信息處理服務過程中造成的貨物損失只有在投保相應附加險種的情況下才予以承保；除了可以附加投保“危險貨物第三者責任險”外，物流服務過程中給第三者造成的人身傷亡或其他財產損失也不屬于保險的范圍。此外，該條款還對發生在我國境外的財產或費用損失不負責賠償，這更無法滿足物流企業開拓國際市場的需要。
其次，保費的計算不夠科學合理。物流責任保險條款并沒有依照責任保險的傳統做法，按照保險風險的類型與范圍、保險人的累計賠償限額和單次事故賠償限額等來確定保險費用，而是按照被保險人的營業收入來計收保費。一方面，這種方法不符合責任保險的通常做法，因為物流企業的收入與其責任風險之間并沒有必然的聯系；另一方面，這種方式也會阻礙物流企業的投保，因為越是大的、經營得好的物流企業，其保費就越高，而不管其風險控制的好壞。這種不合理的收費方式使得保險費用過于高昂，增加了物流企業的成本，在一定程度上影響了該險種的推廣。
三、物流責任保險發展與完善的幾點建議
3.1物流企業方面
物流企業必須端正思想、認清形勢，認識到物流責任保險的重要性。物流責任保險不僅能夠轉移、分散物流企業的責任風險，減少虧損、增加盈利，還能夠通過保險公司的介入，增強企業風險分散、控制的理念和能力，從而從源頭上減少自己的責任風險和支出，從而形成良好的經營和運行模式。
此外，各級物流主管部門、物流企業自治組織等也要加強對物流企業的指導協調工作，通過傳授知識、交流經驗、業務培訓等手段，指導物流企業根據自己的實際情況投保適合的保險險種，在遭受保險事故時，指導物流企業正確索賠，以減少損失，同時獲得應有的賠償。
3.2保險公司方面
首先，保險公司應當加大對物流責任保險的推廣宣傳工作。許多物流企業對物流責任保險知之甚少，甚至許多人根本不知道有物流責任保險這一回事。因此，擴大對物流企業的宣傳與交流是物流責任保險市場發展的重要前提條件。
其次，保險公司應適當擴大物流責任保險的承保范圍，以滿足市場需求。目前的物流責任保險覆蓋面較小，難以滿足物流企業風險防范的需求。所以保險公司應審時度勢，認真研究現代物流業務的流程，適當擴大物流責任保險的承保范圍。
最后，保險公司應合理確定物流責任保險的費率。物流責任保險費率的制訂，應根據保險業務的風險大小及損失率的高低來確定。這應當包括：①發生意外損害賠償責任可能性的大小，這是制訂物流責任保險費率的基礎；②現行法律制度對損害賠償范圍及數額的規定，法律規定的范圍越寬、數額越高，表明風險愈大，費率也應愈高，反之亦然；③保險公司賠償責任限額的高低，賠償責任限額與免賠額的高低對物流責任保險的費率有客觀影響；④第三方物流企業的信用和風險等級，針對物流企業的不同信用等級，其發生風險和賠付的幾率等可以設定不同的保險費率。
3.3法制完善方面
物流責任保險的發展離不開法律的支持，當前我國調整物流責任保險方面的立法主要有：
（1）《保險法》：物流責任保險合同作為保險合同的一種，首先應該受到《保險法》的調整和規范，《保險法》第50~51條對責任保險作了專門規定，這正是物流責任保險以及其他責任保險得以承認和發展的堅實基礎；
（2）《海商法》及其他運輸法規：《海商法》是調整海上保險關系的重要法律文件，海上運輸責任保險應該首先適用《海商法》的規定，《海商法》沒有規定的則適用《保險法》的規定。除《海商法》外，《鐵路法》、《民用航空法》等也是開展物流責任保險的重要依據。此外，《海事訴訟特別程序法》也是海事法院審理海上運輸責任保險案件的重要程序法。
（3）《民法通則》與《合同法》：《民法通則》是調整平等主體間民事關系的重要法律，物流責任保險關系作為民事關系的一種，應該受到該法的規范；此外，物流企業與客戶之間是一種物流服務合同關系，物流企業與保險公司之間是一種保險合同關系，《合同法》的規定同樣適用于物流服務合同和物流責任保險合同。
綜上可見，我國已初步形成了物流責任保險的法制環境，但到目前為止我國還沒有一部專門的、統一的物流法或物流保險法。而且現行物流責任保險立法還存在許多問題，例如現行法律的規定過于籠統，不能滿足物流保險活動的需要；物流保險法律法規的發展參差不齊，阻礙了物流保險活動的開展等。所以，目前的物流責任保險法律制度已不能適應現代物流發展的需要，需要進一步完善。
關于我國物流責任保險的立法完善，在理論上有以下幾種可能性：首先，制定一部單獨的物流責任保險法規；其次，制定一部單獨的物流保險法規，在其中規定物流責任保險的內容；最后，制定一部單獨的物流法，并在物流法中明確規定物流保險以及物流責任保險的有關問題。筆者贊同最后一種觀點，其理由如下：首先，我國已有一部《保險法》，物流保險及物流責任保險雖然有其特殊性，但在基本原則和具體制度規則方面與其他保險沒有實質區別，所以沒有必要制定單獨的物流保險法規；其次，物流責任保險是以物流為基礎的，在物流法中規定物流保險以及物流責任保險的相關法律問題，更有利于兩者的協調。所以我國應在制定物流法的同時，解決物流責任保險法的完善問題。
參考文獻
1杜朝運.第三方物流保險問題現狀及對策思考[J].江西金融職工大學學報，2005（9）
2陳建華.論物流責任風險與保險[J].保險研究，2003（4）
3黃本笑，成祖好.論物流企業風險防范[J].商業時代，2003（18）
4李學蘭.中國現代物流法制環境建設[J].法學論壇，2004（5）
5毛艷國.物流經營人法律責任與風險防范研究[J].集裝箱化，1999（6）
初查制度，是檢察機關制定的在自行偵查案件的立案前都必需進行初查，確認有犯罪事實后再立案的一種辦案制度。初查，過去也稱預查，是近十幾年檢察立案的必經程序。這里需要說明的是，司法實踐中，為了確定管轄分工或舉報材料的某些內容(如案發單位和嫌疑人是否存在等)，需要到有關單位了解情況。但這類活動的目的不是為了確認犯罪嫌疑人是否實施了犯罪，因而本文所討論的初查制度問題無關。
一、初查制度的提出和形成
檢察機關是于80年代中期開始進行自偵案件的初查活動的。產生這一活動背景，主要是基于對刑事立案的誤解和對客觀環境變化的不適應。
首先，檢察機關開始進行自偵案件的客觀條件導致了檢察機關對立案標準的誤解。
70年代末，我國頒布的刑事訴訟法，要求對控告、舉報和自首材料進行審查后，認為有犯罪事實需要追究刑事責任的應當立案。法律規定的立案標準是主觀標準立案時檢察機關通過對立案材料的審查，主觀上認為有犯罪事實存在即應當立案。至于客觀上是否發生了犯罪，是誰犯罪，應當通過偵查解決[注1]。我國檢察機關在80年代初開始直接受理偵查經濟罪案時，立案材料通常是由發案單位通過調查取得并提供的，且已能證明有犯罪事實存在，需要追究刑事責任。檢察機關通過審查材料即行立案并直接進入預審。接受舉報時已具備相當的犯罪證據，是這一時期經濟罪案立案工作的一個突出特點。由于立案前已有足夠的證據證明有犯罪事實存在，逐漸使檢察機關對立法原義產生了誤解認為只有客觀上實際存在犯罪事實才能立案。但是，80年代中期以后，檢察機關受理經濟罪案的線索來源發生了重大變化：一是，在辦案中發現犯罪事實或犯罪嫌疑人的情形增加，并一度居立案線索來源的首位，由于在辦案中即可查明線索，確認犯罪，更加強化的對立案必需客觀存在犯罪事實的觀念;二是，線索不清的舉報、匿名舉報也開始增多，根據這類線索進行立案，顯然是缺少了以往發案單位在移交線索前的查證過程。檢察機關為了解決立案后? 摹俺釩浮蔽侍猓岢雋恕疤岣吡鋼柿浚押昧腹亍鋇目諍牛歡ㄒ啡嫌蟹缸鍤率蕩嬖誆拍芰浮6躍儔ā⒓煬俸妥允椎牟牧纖從車奈侍飩辛蓋暗牡韃槌醪椋槊饔蟹缸鍤率島蟛拍苧芯苛浮?BR 其次，檢察機關管轄的自偵案件的特點導致了檢察機關對刑事立案對象的誤解。
刑事立案，是指將犯罪或者可能為犯罪的事件列為刑事訴訟內容的訴訟活動。立案的對象應當是犯罪事件或可能存在犯罪的事件。檢察機關管轄的自偵案件通常為職務犯罪或與職務有關的犯罪。犯罪與其犯罪主體履行職務有關，是檢察機關管轄的自偵案件一大特點。這一特點導致檢察機關對刑事立案對象的的誤解，即認為檢察機關立案的對象是犯罪嫌疑人而不是事件。例如：在檢察機關的《立案決定書》及有關偵查材料中常見的對進行立案偵查，便是這一誤解的體現。因存在這一誤解，往往即使舉報材料已證實客觀上發生了犯罪事實[注2]，也不能通過立案偵破案件，卻仍需要通過案前調查，確認犯罪嫌疑人后才能立案。這是初查活動產生的另一個原因。
初查制度的提出，最早見于1986年最高人民檢察院《人民檢察院直接受理偵查的刑事案件辦案程序(試行)》。該文件第六條三項規定經審查認為控告、檢舉的犯罪事實不清，需要補充材料才能確定立案或不立案的，可以通知控告、檢舉單位補充材料，人民檢察院也可以派人直接調查，或者配合有關部門聯合調查。這是檢察機關首次對有關初查問題作出規定，也是近十幾年來對自偵案件進行初查的制度依據。但從這一規定的內容不難看出，傳統的辦案模式及立案觀念對立案制度的影響。
1996年刑事訴訟法修改后，高檢院起草了《人民檢察院實施〈中華人民共和國刑事訴訟法〉規則(試行)》。該規則前幾稿中尚規定在必要的時候可以進行初查，但最后定稿時即明確將初查規定為立案的一個環節，且具體規定了初查的程序。這標志的初查制度的正式確立。
初查制度被正式確立，還有一個重要的背景是：由于各種原因，檢察機關在80年代中后期展開了立案競賽。這一競賽所產生的一個明顯惡果是導致了自偵案件偵查工作質量的下降，如：不應當立案的立了案;本可以偵破的案件偵破不了;本可以辦出大案的僅夠立案標準即結案。這些問題出現表現在辦案結果上就是立案數與起訴數之間具有較大的差額。這一現象在90年代逐漸引起了全國人民代表的注意，進而產生了強烈反映。檢察機關的一些同志將人民代表的這些反映歸結為立案質量不高所至，因而反復強調立案前要搞好初查，并最終將初查規定為立案制度之一。
二、初查制度的違法性
只要查一下刑事訴訟法有關立案的規定就不難發現，初查是沒有法律依據的。
這里首先需要闡明的是，刑事訴訟法在立案規范中為何未規定初查制度。筆者認為：
第一，刑事訴訟法未規定初查制度，是與刑事訴訟法的任務有關。根據刑事訴訟法第二條規定，保證準確、及時地查明犯罪事實，是該法的任務之一。而初查的任務則是確認有無犯罪事實，即查明犯罪事實，這與刑事訴訟法規定的刑事偵查的任務是相同的。因此，如果刑事訴訟法規定了初查(且通過初查已可以查明犯罪事實)，整個刑事訴訟法中有關偵查的規定也就失去了必要。根據刑事訴訟法的規定，立案是進行偵查的前提，只有立案以后，檢察機關、公安機關才能實施依照法律進行的進行專門調查工作和有關的強制性措施[注4]。根據這一立法思想，刑事訴訟法不可能規定也不會允許在立案前進行刑事訴訟活動初查。
第二，刑事訴訟法未規定初查制度，是與刑事偵查的工作規律有關。刑事偵查的基本活動過程是：立案偵破預審偵查終結。實際工作中，除偵查機關直接發現的犯罪案件以外，其它任何犯罪案件(含作案人在發案前自首的)都需要經過上述偵查過程。這里有一個如何認識法律規定的事實(證據)標準問題。我國刑事訴訟法對此作了科學的規定。①只要認為有犯罪事實需要追究刑事責任[注5]，即應當立案偵破;②對經過偵查，對有證據證明有犯罪事實的案件，應當進行預審[注6];③偵查終結時應當做到犯罪事實清楚，證據確鑿、充分[注7]。刑事訴訟法的上述規定概括起來就是，立案時，偵查機關對案件事實的確認允許是主觀的，即實際是否發生了犯罪不影響立案與偵破，筆者稱其謂主觀標準預審時，必需要有證據證明有犯罪事實，此時也只是要求有一定的證據證明發生了犯罪，但還需要通過預審對收集、調取的證據材料予以核實[注8]，筆者稱其謂準客觀標準偵查終結時，則必須做到犯罪事實清楚，證據確鑿、充分，筆者稱其謂客觀標準。達到客觀標準是整個偵查活動的結果。但制定初查制度的目的，則是在立案時即達到客觀標準，這顯然是違反偵查工作規律的。因此，刑事訴訟法不可能規定初查制度。
從上述論述可以明確，從依法治國和科學訴訟的角度看，刑事訴訟法不能也不會制定初查制度。而高檢院制定的初查制度，其違法性就在于允許進行訴前調查，即非法進行偵查活動。
檢察機關的有些同志認為，刑事訴訟法的立法者在制定立案法規時，未考慮到檢察機關自偵案件具有作案隱蔽性和舉報不確定性的特點。未規定初查制度是立法上的疏漏。這一認識的偏差之處在于，持這一觀點的同志沒有實際研究一下刑事案件的偵查規律。事實上，從刑法規定的犯罪類型看，大部分刑事案件都會出現隱蔽作案和舉報不確定(甚至錯報)的情形。
也有的同志認為，初查是有法律依據的。這些同志引用刑事訴訟法第86條對于報案、控告、舉報和自首的材料，應當按照管轄范圍，迅速進行審查，認為有犯罪事實需要追究刑事責任的時候，應當立案中的審查一詞作為初查的法律依據。強調漢語中的審查一詞包括調查的意思，進而說明刑事訴訟法是允許進行初查的。筆者認為，這一解釋有些牽強附會。首先，從語法上講，86條規定的審查對象是材料，而不是事實和證據。其次，刑事訴訟法并未規定審查所可以采取的調查手段。
上述看法和觀念的存在，也是建立初查制度的一種理論依據。如果不加以糾正，即是高檢院將來取消了初查制度，也勢必會影響刑事訴訟法的貫徹執行。
三、初查制度的危害性
無論是從法理還是從僅十幾年的訴訟實踐看，初查制度的實施對正確地實施刑事訴訟法已產生了實際的危害后果。
論文摘要：證券市場作為我國資本市場中的重要組成部分，自建立以來，在近20年間獲得了飛速發展，取得了舉世矚目的成績，在實現我國市場經濟持續、健康、快速發展方面發揮著重要作用。但由于證券市場監督管理法律制度的滯后等原因，導致證券市場監管不力，在證券市場上出現了諸多混亂現象，使證券市場的健康發展備受困擾。因此，完善我國證券市場的監督管理法律制度、加強對證券市場的監督管理，是證券市場走向規范和健康發展的根本所在。
我國證券市場自建立以來，在近20年間獲得了飛速發展，取得了舉世矚目的成績：據中國證監會2009年8月25日的統計數據顯示，截至2009年7月底，我國股票投資者開戶數近1．33億戶，基金投資賬戶超過1．78億戶，而上市公司共有1628家，滬深股市總市值達23．57萬億元，流通市值11．67萬億元，市值位列全球第三位。證券市場作為我國資本市場中的重要組成部分，在實現我國市場經濟持續、健康、快速發展方面發揮著重要作用。但同時，由于監管、上市公司、中介機構等方面的原因，中國證券市場。這些問題的出現使證券市場的健康發展備受困擾，證券市場監管陷人困境之中。因此，完善我國證券市場監管法律制度，加強對證券市場的監管、維護投資者合法權益已經成為當務之急。
一、我國證券市場監管制度存在的問題
(一)監管者存在的問題
1．證監會的作用問題
我國《證券法》第178條規定：“國務院證券監督管理機構依法對證券市場實行監督管理，維護證券市場秩序，保障其合法運行。”從現行體制看，證監會名義上是證券監督管理機關，證監會的監管范圍看似很大：無所不及、無所不能。從上市公司的審批、上市規模的大小、上市公司的家數、上市公司的價格、公司獨立董事培訓及認可標準，到證券中介機構準入、信息披露的方式及地方、信息披露之內容，以及證券交易所管理人員的任免等等，凡是與證券市場有關的事情無不是在其管制范圍內。而實際上，證監會只是國務院組成部門中的附屬機構，其監督管理的權力和效力無法充分發揮。
2．證券業協會自律性監管的獨立性問題
我國《證券法》第174條規定：“證券業協會是證券業的自律組織，是社會團體法人。證券公司應加入證券業協會。證券業協會的權力機構為全體會員組成的會員大會”。同時規定了證券業協會的職責，如擬定自律性管理制度、組織會員業務培訓和業務交流、處分違法違規會員及調解業內各種糾紛等等。這樣簡簡單單的四個條文，并未明確規定證券業協會的獨立的監管權力，致使這些規定不僅形同虛設，并且實施起來效果也不好。無論中國證券業協會還是地方證券業協會大都屬于官辦機構，帶有一定的行政色彩，機構負責人多是由政府機構負責人兼任，證券業協會的自律規章如一些管理規則、上市規則、處罰規則等等都是由證監會制定的，缺乏應有的獨立性，沒有實質的監督管理的權力，不是真正意義上的自律組織，通常被看作準政府機構。這與我國《證券法》的證券業的自律組織是通過其會員的自我約束、相互監督來補充證監會對證券市場的監督管理的初衷是相沖突的，從而表明我國《證券法》還沒有放手讓證券業協會進行自律監管，也不相信證券業協會能夠進行自律監管。在我國現行監管體制中，證券業協會的自律監管作用依然沒得到重視，證券市場自律管理缺乏應有的法律地位。
3．監管主體的自我監督約束問題
強調證券監管機構的獨立性，主要是考慮到證券市場的高風險、突發性、波及范圍廣等特點，而過于分散的監管權限往往會導致責任的相互推諉和監管效率的低下，最終使抵御風險的能力降低。而從辨證的角度分析，權力又必須受到約束，絕對的權力則意味著腐敗。從經濟學的角度分析，監管者也是經濟人，他們與被監管同樣需要自律性。監管機構希望加大自己的權力而減少自己的責任，監管機構的人員受到薪金、工作條件、聲譽權力以及行政工作之便利的影響，不管是制定規章還是執行監管，他們都有以公謀私的可能，甚至成為某些特殊利益集團的工具，而偏離自身的職責和犧牲公眾的利益。從法學理論的角度分析，公共權力不是與生俱來的，它是從人民權利中分離出來，交由公共管理機構享有行使權，用來為人服務；同時由于它是由人民賦予的，因此要接受人民的監督；但權力則意味著潛在的腐敗，它的行使有可能偏離人民服務的目標，被掌權者當作謀取私利的工具。因此，在證券市場的監管活動中，由于監管權的存在，監管者有可能，做出損害投資者合法權益的行為，所以必須加強對監管主體的監督約束。
(二)被監管者存在的問題
1．上市公司股權結構和治理機制的問題
由于我國上市公司上市前多由國有企業改制而來，股權過分集中于國有股股東，存在“一股獨大”現象，這種國有股股權比例過高的情況導致政府不敢過于放手讓市場自主調節，而用行政權力過多地干預證券市場的運行，形成所謂的“政策市”。由此出現了“證券的發行制度演變為國有企業的融資制度，同時證券市場的每一次大的波動均與政府政策有關，我國證券市場的功能被強烈扭曲”的現象。證監會的監管活動也往往為各級政府部門所左右。總之，由于股權結構的不合理，使政府或出于政治大局考慮，而不敢放手，最終造成證監會對證券市場的監管出現問題。
2．證券市場中介機構的治理問題
同上市公司一樣，我國的證券市場中介機構的股權結構、治理機制等也有在著上述的問題。證券公司、投資公司、基金公司等證券市場的中介機構隨著證券市場的發展雖然也成長起來，但在我國證券市場發展尚不成熟、法制尚待健全、相關發展經驗不足的境況下，這些機構的日常管理、規章制度、行為規范等也都存在很多缺陷。有些機構為了牟取私利，違背職業道德，為企業做假賬，提供虛假證明；有的甚至迎合上市公司的違法或無理要求，為其虛假包裝上市大開方便之門。目前很多上市公司與中介機構在上市、配股、資產重組、關聯交易等多個環節聯手勾結，出具虛假審計報告，或以能力有限為由對財務數據的真實性做出有傾向性錯誤的審計結論，誤導了投資者，擾亂證券市場的交易規則和秩序，對我國證券市場監督管理造成沖擊。
3．投資者的問題
我國證券市場的投資者特別是中小投資者離理性、成熟的要求還有極大的距離。這表現在他們缺乏有關投資的知識和經驗，缺乏正確判斷企業管理的好壞、企業盈利能力的高低、政府政策的效果的能力，在各種市場傳聞面前不知所措甚至盲信盲從，缺乏獨立思考和決策的能力。他們沒有樹立正確的風險觀念，在市場價格上漲時盲目樂觀，在市場價格下跌時又盲目悲觀，不斷的追漲殺跌，既加劇了市場的風險，又助長了大戶或證券公司操縱市場的行為，從而加大了我國證券市場的監督管理的難度。
(三)監管手段存在的問題
1．證券監管的法律手段存在的問題
我國證券法制建設從20世紀80年展至今，證券法律體系日漸完善已初步形成了以《證券法》、《公司法》為主，包括行政法規、部門規章、自律規則四個層次的法律體系，尤其是《證券法》的頒布實施，使得我國證券法律制度的框架最終形成。但是從總體上看，我國證券法律制度仍存在一些漏洞和不足：首先，證券市場是由上市公司證券經營機構、投資者及其它市場參與者組成，通過證券交易所的有效組織，圍繞上市、發行、交易等環節運行。在這一系列環節中，與之相配套的法律法規應當是應有俱有，但我國目前除《證券法》之外，與之相配套的相關法律如《證券交易法》、《證券信托法》、《證券信譽平價法》等幾乎空白。其次，一方面，由于我國不具備統一完整的證券法律體系，導致我國在面臨一些證券市場違法違規行為時無計可施；另一方面，我國現有的證券市場法律法規過于抽象，缺乏具體的操作措施，導致在監管中無法做到“有章可循”。再者，我國現行的證券法律制度中三大法律責任的配制嚴重失衡，過分強調行政責任和刑事責任，而忽視了民事責任，導致投資者的損失在事實上得不到補償。以2005年新修訂的《證券法》為例，該法規涉及法律責任的條款有48條，其中有42條直接規定了行政責任，而涉及民事責任的條款只有4條。
2．證券監管的行政手段存在的問題
在我國經濟發展的歷程中，計劃經濟體制的發展模式曾長久的站在我國經濟發展的舞臺上，這種政府干預為主的思想在經濟發展中已根深蒂固，監管者法律意識淡薄，最終導致政府不敢也不想過多放手于證券市場。因此在我國證券市場的監管中，市場的自我調節作用被弱化。
3．證券監管的經濟手段存在的問題
對于證券監管的經濟手段，無論是我國的法律規定還是在實際的操作過程中均有體現，只不過這種經濟的監管手段過于偏重于懲罰措施的監督管理作用而忽視了經濟獎勵的監督管理作用。我國證券監管主要表現為懲罰經濟制裁，而對于三年保持較好的穩定發展成績的上市公司，卻忽視了用經濟獎勵手段鼓勵其守法守規行為。
二、完善我國證券市場監管法律制度
(一)監管者的法律完善
I．證監會地位的法律完善
我國《證券法》首先應重塑中國證監會的權威形象，用法律規定增強其獨立性，明確界定中國證監會獨立的監督管理權。政府應將維護證券市場發展的任務從證監會的工作目標中剝離出去，將證監會獨立出來，作為一個獨立的行政執法委員會。同時我國《證券法》應明確界定證監會在現行法律框架內實施監管權力的獨立范圍，并對地方政府對證監會的不合理的干預行為在法律上做出相應規制。這樣，一方面利于樹立中國證監會的法律權威，增強其監管的獨立性，另一方面也利于監管主體之間合理分工和協調，提高監管效率。
2．證券業自律組織監管權的法律完善
《證券法》對證券業自律組織的簡簡單單的幾條規定并未確立其在證券市場監管中的輔助地位，我國應學習英美等發達國家的監管體制，對證券業自律組織重視起來。應制定一部與《證券法》相配套的《證券業自律組織法》，其中明確界定證券業自律組織在證券市場中的監管權范圍，確定其輔助監管的地位以及獨立的監管權力；在法律上規定政府和證監會對證券業自律組織的有限干預，并嚴格規定干預的程序；在法律上完善證券業自律組織的各項人事任免、自律規則等，使其擺脫政府對其監管權的干預，提高證券業自律組織的管理水平，真正走上規范化發展的道路，以利于我國證券業市場自我調節作用的發揮以及與國際證券市場的接軌。
3．監管者自我監管的法律完善
對證券市場中的監管者必須加強監督約束：我國相關法律要嚴格規定監管的程序，使其法制化，要求監管者依法行政；通過法律法規，我們可以從正面角度利用監管者經濟人的一面，一方面改變我國證監會及其分支機構從事證券監管的管理者的終身雇傭制，建立監管機構同管理者的勞動用工解聘制度，采取懲罰和激勵機制，另一方面落實量化定額的激勵相容的考核制度；在法律上明確建立公開聽證制度的相關內容，使相關利益主體參與其中，對監管者形成約束，增加監管的透明度；還可以通過法律開辟非政府的證券監管機構對監管者業績的評價機制，來作為監管機構人事考核的重要依據。
(二)被監管者的法律完善
1．上市公司治理的法律完善
面對我國上市公司的股權結構、治理機制出現的問題，我們應當以完善上市公司的權力制衡為中心的法人治理結構為目標。一方面在產權明晰的基礎上減少國有股的股份數額，改變國有股“一股獨大”的不合理的股權結構；另一方面制定和完善能夠使獨立董事發揮作用的法律環境，并在其內部建立一種控制權、指揮權與監督權的合理制衡的機制，把充分發揮董事會在公司治理結構中的積極作用作為改革和完善我國公司治理結構的突破口和主攻方向。
2．中介機構治理的法律完善
我國證券市場中的中介機構同上市公司一樣，在面對我國的經濟發展的歷史和國情時也有股權結構、治理機制的問題。除此之外，在其日常管理、規章制度、行為規范、經濟信用等方面也存在很多缺陷。我們應當以優化中介機構的股權結構、完善中介機構的法人治理結構為根本目標，一方面在法津上提高違法者成本，加大對違法違規的中介機構及相關人員的處罰力度：不僅要追究法人責任，還要追究直接責任人、相關責任人的經濟乃至刑事的責任。另一方面在法律上加大對中介機構的信用的管理規定，使中介機構建立起嚴格的信用擔保制度。
3．有關投資者投資的法律完善
我國相關法律應確立培育理性投資者的制度：首先在法律上確立問責機制，將培育理性投資的工作納入日常管理中，投資者投資出問題，誰應對此負責，法律應有明確答案。其次，實施長期的風險教育戰略，向投資者進行“股市有風險，投資需謹慎”的思想灌輸。另外，還要建立股價波動與經濟波動的分析體系，引導投資者理性預期。投資者對未來經濟的預期是決定股價波動的重要因素，投資者應以過去的經濟信念為條件對未來經濟作出預期，從而確定自己的投資策略。
(三)監管手段的法律完善
1．證券監管法律法規體系的完善
我國證券監管的法律法規體系雖然已經日漸完善，形成了以《證券法》和《公司法》為中心的包括法律、行政法規、部門規章、自律規則四個層次的法律法規體系，但我國證券監管法律法規體系無論從總體上還是細節部分都存在諸多漏洞和不足。面對21世紀的法治世界，證券監管法律法規在對證券監管中的作用不言而語，我們仍需加強對證券監管法律法規體系的重視與完善。要加快出臺《證券法》的實施細則，以便細化法律條款，增強法律的可操作性，并填補一些《證券法》無法監管的空白；制定與《證券法》相配套的監管證券的上市、發行、交易等環節的相關法律法規，如《證券交易法》、《證券信托法》、《證券信譽評價法》等等；進一步完善法律責任制度，使其在我國證券市場中發揮基礎作用，彌補投資者所遭受的損害，保護投資者利益。
2．證券監管行政手段的法律完善
政府對證券市場的過度干預，與市場經濟發展的基本原理是相違背的，不利于證券市場的健康、快速發展。因此要完善我國證券市場的監管手段，正確處理好證券監管同市場機制的關系，深化市場經濟的觀念，減少政府對市場的干涉。盡量以市場化的監管方式和經濟、法律手段代替過去的政府指令和政策干預，在法律上明確界定行政干預的范圍和程序等內容，使政府嚴格依法監管，并從法律上體現證券監管從“官本位”向“市場本位”轉化的思想。
3．證券監管其他手段的法律完善
證券監管除了法律手段和行政手段外，還有經濟手段、輿論手段等等。對于經濟手段前面也有所提及，證券監管中的每個主體都是經濟人，我們利用其正面的作用，可以發揮經濟手段不可替代的潛能，如對于監管機構的管理者建立違法違規的懲罰機制和監管效率的考核獎勵機制等，促進監管者依法監管，提高監管效率。在法律上對新聞媒體進行授權，除了原則性規定外，更應注重一些實施細則，從而便于輿論監督的操作和法律保護，使輿論監督制度化、規法化、程序化，保障其充分發揮作用。
關鍵詞：農村低保 扶貧開發 功能定位 發展機制
2007年7月，在全國貧困人口大幅度減少的情況下，中國政府決定在全國農村全面施行最低生活保障制度；2009年3月，中央決定大幅度提高扶貧標準，新的標準將原來的絕對貧困標準和低收入標準合二為一，并統一提高到家庭人均純收入1，196元。上述制度安排標志著我國農村貧困人口的溫飽問題已經基本解決，中國政府對抗貧困的斗爭已經進入了“兩輪驅動”的歷史階段：低保制度維持生存、扶貧開發促進發展，開發與救助相結合。
作為一項重大而且長期的制度安排，低保制度必然對中國農村的扶貧開發工作產生巨大影響。在以往的扶貧工作中，所有貧困人口的生存和發展問題都是扶貧開發工作部門的職責所在，而在低保制度背景下，扶貧開發的工作對象和工作職責與目標已經發生變化，職能部門對此不僅必須在理論上要有清晰認識，更應在實際工作中做出切實可行的政策設計。一個非常關鍵的問題是，在低保制度背景下，扶貧開發應該有著區別于低保的職能定位和工作分工，對此已有共識。但究竟如何定位，建立什么樣的工作機制才能實現其“發展”目標，迄今為止尚未見到系統和深入的理論研究，在實踐中也沒有成熟的經驗可循。
一、農村低保制度出臺背景和實施過程
最低生活保障制度(簡稱低保制度)是法律賦予每一個公民在不能維持最低生活水平時，由國家和社會按照法定的標準向其提供滿足最低生活需要的物質援助的社會保障制度。其通常的做法是政府對貧困人口按最低生活保障標準實行差額救助，其保障對象則是處于溫飽線以下的貧困家庭。
在國民經濟快速發展和國家財力穩步提高的大背景之下，為了切實解決少部分極端貧困人口的生活困難，讓貧困人群分享改革開放的發展成果，從上個世紀90年代初，中國就開始探索建立城市低保制度。經過十多年的努力，到2006年9月底，中國城市居民最低生活保障人數達2，227余萬人，人均月保障標準為162元，1至9月份的人均補助差額為76元。應當說，中國城市低保制度基本覆蓋了全體城鎮居民，城市低保制度基本實現應保盡保。
我國對農村低保制度的探索并不晚，實際上還早于城市，但受傳統農村集體福利思維定式的束縛和農村稅費改革等因素的影響，其進展一度比較緩慢。2003年，在城市低保制度取得突破后，民政部著手重新部署農村低保制度的建設工作，并決定在在全面摸清農村特困戶底數的基礎上，在未開展農村低保制度的地區建立農村特困戶救助制度，由此中國農村形成了低保制度和特困戶救助制度“雙軌并行”的局面。這一制度安排也在事實上為順利實現“全民低保”目標奠定了基礎。黨的十六大以來，我國確立了構建社會主義和諧社會和建設社會主義新農村兩大戰略目標，中央和地方政府對民生的關注被提升到空前的高度，農村低保制度的建設步伐因此明顯加快。到2006年底，建立農村低保制度的省區市已經達到24個，2007年6月底，全國31個省區市都已經建立了農村最低生活保障制度，覆蓋了2，068萬人。2007年7月11日，國務院發出《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，明確提出要在全國農村全面建立低保制度，并確保在年內將最低生活保障金發放到戶。至此，先經地方政府實踐探索，后經中央政府正式確認，中國農村最低生活保障制度最終得以全面確立施行，這是中國政府繼全面取消農業稅等重大惠農政策之后的又一項具有歷史性意義的重大決策。
二、農材低保制度演進趨勢
1農村低保制度將是一項長期的制度安排
中國國家層面的農村低保制度的確立迄今只有不到3年，但應看到，這項制度絕非權宜之計，而將是一項長期的制度安排。首先，從理論上講，對于任何一個社會，即使在保證起點公平的前提下，由于人的個體差異，會導致獲取資源能力上的不同，最終導致人的經濟情況的差異。而要完全地保證起點公平，人類至今的社會實踐還沒有找到這樣一種制度能夠實現這一目標。因此，無論從人道主義還是社會和諧的角度出發，對于整個人類社會來說，不管是經濟發達國家還是發展中國家，實施基本的社會保障制度都將是一項長期的制度安排。除此之外，對于社會主義國家而言，共同富裕是終極的發展目標，在這一目標的指引下，保障人民的基本生活水平是應有之義，對此，作為最重要的具體實施手段之一的低保制度也將是長期的；其次，從國際經驗看，社會保障制度始于20世紀初，迄今全世界已有139個國家和地區建立了這一制度。今天，在許多國家和地區，社會保障是政府為促進社會福利所做努力中最核心的部分。在許多工業化國家和前社會主義國家，在國家的公共支出中，社會保障是占份額最大的項目。在發展中國家，社會保障在公共支出中的比重也在增加；再次，從我國的國情看。雖然經過六十年的社會主義建設，特別是改革開放三十年來的經濟發展，我國農村的貧困得到很大改善。“按照中國官方的貧困標準計算，中國農村的貧困率(人口數量比例)從1981年的18.5％下降到了2004年的2.8％，農村貧困人口數量從1.52億下降到2，600萬。按照世界銀行的貧困標準(按2003年農村價格計，平均每人每年888元人民幣)計算，中國的扶貧成就則更為顯著。從1981年到2004年，在這個貧困線以下的人口所占的比例從65％下降到10％，貧困人口的絕對數量從6.52億降至1.35億，5億多人擺脫了貧困”。但是，由于中國人口數量龐大，處于貧困線的人口絕對數仍然很多，而且，隨著扶貧工作的深化，這部分貧困人口的致貧原因極為復雜，有的甚至是自身能力的缺乏，因此，單純依靠他們自身的發展并不能解決脫貧的問題，這也在客觀上要求低保制度保持長期性和穩定性。綜合上述幾條理由，我們認為，農村最低生活保障制度將是我國今后相當長的歷史時期內的一項重大而長遠的制度安排。從某種意義上講，農村貧困將是我國的基本國情，最低生活保障制度也會成為一項基本的國家制度。
2保障標準將逐步提高
我國農村低保制度建立伊始，受政府財力所限，低保制度標準較低。但2007年國家《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》中指出，農村最低生活保障標準要隨著當地生活必需品價格變化和人民生活水平提高適時進行調整，這也是國際慣例。隨著我國基本公共服務均等化和城鄉一體化改革進程的加快，保障力度勢必持續加大。就近期動態來看，這種趨勢已經比較明顯。兩年以來，由于中央政府和地方政府的高度重視，我國農村低保的標準也在不斷提高。到2D08年年底，全國農村平均低保標準是人均988元／年，月人均補差是49元。2007年，云南省決定起步階段先將國家統計局公布的上年家庭年人均純收入低于693元的228.4萬農村絕對貧困人口全部納入農村低保范圍，救助標準為月人均30元。從2008年1月份和7月份起，該省按每人每月10元的標準兩次提高了補助水平。其它省、市、區的政策動態也表現出了相同的趨勢，有的地方(如遼寧省大連市)甚至開始建立城鄉低保標準自然增長機制，今后根據物價特別是生活必需品價格變動情況，城鄉低保標準每年都將有所提高。
3低保制度覆蓋面將繼續擴大
美國近10年來，每年享受貧困線救助的人相當于總人口的14.5％。目前，我國的農村低保覆蓋面僅有6.15％。這說明在使農村貧困群體分享社會、經濟發展的成果方面，我們的差距還是相當明顯的。
造成這種現象的主要原因是現階段我國政府的財力還比較有限。受財力所限，我國在低保制度建立之初設定的政策標準還比較低，這使許多應該得到制度保障的低收入農民家庭暫時被排除在制度框架之外。在現有政策實施過程中，同樣也是受財力所限，符合政策標準的困難農戶未能做到“按標施保”和“應保盡保”。上述兩個方面的因素導致迄今為止，中國農村低保制度的覆蓋面還遠遠低于理論數字。可以預期，將來隨著政府財力的不斷增長，農村低保標準將逐步提高，更多的低收入農村家庭將加入到低保制度覆蓋范圍之內，符合低保標準的困難家庭也將應保盡保，低保制度的實際覆蓋面將繼續擴大。
三、低保制度對農村扶貧開發工作的影響
1積極影響
總體上和長遠來看，農村低保制度的全面實施對我國扶貧開發工作的影響是積極的。主要表現為兩方面：一是作為一項兜底性的制度安排，直接減少了絕對貧困人口，分擔了扶貧開發的一部分壓力；另一方面，低保制度也提供了物質條件，使扶貧開發工作從維持生存的包袱中解脫出來，專注于發展目標的實現。低保對象主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成生活困難的農村居民。將這部分人群從扶貧對象中分離出來，不僅可以減輕扶貧開發工作負擔，更重要的是，扶貧對象的特征更加趨向“同質化”，這一變化將更加有利于探索制定富有針對性的激勵和約束機制及相關政策，從而促進發展目標的實現。
2對扶貧開發工作的挑戰
農村低保制度大面積實施前后，對于扶貧開發工作的政策走向一度出現思想波動，甚至有人提出“全面實施低保制度后還要不要扶貧開發”的疑問。在2007年國務院副總理回良玉的重要批示以后。上述思想波動問題基本已經解決。
但是，爭議的塵埃落定，卻意味著新的挑戰也隨之凸顯出來。主要體現為：隨著農村低保制度的全面建立，扶貧開發的目標和任務不再是解決貧困人口的溫飽問題，而是要著力于促進貧困人口增加收入，促進貧困地區發展。在這一新的形勢下，應當堅持實事求是的原則，按照與時俱進的要求，盡快對低保制度實施后的工作思路和政策作出調整。具體包括：一是扶貧開發工作的目標和職能必須重新界定；二是為了確保完成自身職能和發展目標，必須進行積極探索和創新，盡快確立“發展型”的激勵和約束機制；三是雖然扶貧與低保性質有不同，職能有分工，但實際工作中又存在交叉或重疊，如何進行組織協調和政策銜接，也是一個迫切需要解決的問題。本文只對前兩個問題進行分析和探索。
四、低保制度背景下農村扶貧開發工作的重新定位
1傳統扶貧開發工作：兼顧“扶貧”與“低保”雙重目標
我國的傳統扶貧政策雖然以“扶貧開發”、培育貧困者的自我發展能力為目標，但在國力匱乏、貧困人口大量存在的情況下，此一政策實際上同時承擔著人道主義救濟和推動區域經濟發展的雙重職能。這兩項職能的性質不同，其實現的機制也應不同。對于前者，資源分配的主要依據是“貧窮”——只要足夠貧窮，達到一定的標準，政府就不能袖手旁觀；而對于后者，問題就要復雜得多，但無論如何，扶貧資源的分配必須至少考慮兩項內容，一是貧困，扶貧資源必須瞄準其對象——貧困者；二是扶貧資源的分配必須有助于發展目標的實現。那種只能照顧到貧窮，而無助于脫貧目標實現的政策應該予以摒棄。但是，當貧困人口(尤其是極端貧困人口)大量存在、而扶貧資源又極度匱乏的時候，要將有限的扶貧資源集中賦予其中的“發展的貧困者”，不僅存在操作上的障礙，而且勢必面臨巨大的政治壓力。因此，現實的政策選擇必然是，扶貧開發既要發展，又要救濟，發展與救濟目標同時兼顧。
2雙重目標的實踐困擾：產生逆向激勵，不利于發展目標實現
扶貧開發工作兼顧雙重目標和職能雖然有其歷史必然性，但卻不利于發展型機制的建立。扶貧開發救濟、發展“一肩挑”實際上使扶貧開發政策成為一種普惠性的政策，或者在很大程度上，使扶貧開發政策成為一項福利制度：只要是貧困人口，就會成為扶貧開發政策的受惠者，就會得到政府的資金或其它支持。
這樣的做法導致三個結果：一是對貧困人群中的無發展能力者(喪失勞動能力的老弱病殘等人群)扶貧開發政策亦需兼顧，致使扶貧開發資源被分流；二是貧困人群中本就存在一部分“無發展意愿者”(有勞動能力但不愿付出努力者)，他們也能享受扶貧開發政策與資源；三是受上述第二種人群的影響，大量的既有勞動能力又有發展意愿的正常貧困人口得不到正確和足夠的激勵，其發展意愿亦趨向弱化。在這三個結果中，第一個雖然導致部分扶貧資源分流，但亦無可厚非，因為這部分極少數的無發展能力的貧困者本來就應該得到政府和社會的救濟，只不過，在低保制度建立之前這種救濟職能部分地由扶貧開發來承擔而已；第二種情況流弊最大，極少數有勞動能力但不愿付出努力的貧困者不僅“竊取”了本就不屬于自己的極為稀缺的扶貧資源，更為嚴重的是，他們的“不勞而獲”極大地影響了其它絕大多數正常的貧困者勤勞致富的積極性和能動性，甚至使少數貧困者不愿脫貧。尤其是，當政府對貧困者給予的貧困援助足夠大時，與千辛萬苦自己努力發家致富相比，維持貧困以獲取政府的援助很有可能成為一項理性選擇。
上述情況看表明，在傳統體制下，盡管扶貧開發政策的初衷是促進發展，但雙重職能一肩挑的做法卻決定了其對發展的激勵不足，甚至存在“逆向激勵”(鼓勵更多的人成為窮人)。雖然在實際工作中，為了調動干部群眾的能動性，扶貧工作部門和基層組織也進行了多種形式的積極探索，但是，在同時兼顧扶貧與低保、發展與救濟雙重目標和職能的歷史階段，由于無法區別對待不同類型的貧困人群，也就無法從根本上確立發展型的扶貧工作機制。從這一意義上講，扶貧開發有時更像一項福利制度而不是發展型的制度安排。
發展型機制的缺位給扶貧開發工作帶來了極大的不利影響。雖然我們的反貧困工作取得了舉世矚目的成績，但農村基層貧困地區和貧困人口中“等、要、靠”現的思想和表現也非常普遍、非常突出。近年來我國減貧速度趨緩、邊際效益遞減的現象在此也可以得到部分解釋。對此，國際上也有不少深刻的經驗和教訓。
總之，現有的理論成果和國際相關領域的教訓表明，“一肩挑”的扶貧開發傳統體制必然導致對發展的正向激勵不足，甚至產生比較嚴重的逆向激勵，因而不利于發展目標的實現。
3理論分析：扶貧與低保既有聯系，更有區別
農村最低生活保障制度(簡稱“農村低保”)是對年收入低于最低生活保障標準的農村貧困人口，按最低生活標準實行差額補助的制度，它是農村社會保障體系建設的一個重要組成部分。農村扶貧開發(簡稱“農村扶貧”)是中國農村扶貧工作的成功實踐，它是對過去傳統的分散救濟式扶貧的改革與調整，其基本方針是開發式扶貧，即：以經濟建設為中心，引導貧困地區群眾在國家必要的幫助和扶持下，以市場為導向，調整經濟結構，開發當地資源，發展商品生產，改善生產條件，通過發展生產力，增強自我積累、自我發展的能力。開發式扶貧方針是我國多年扶貧開發最根本的經驗，也是制定一切扶貧政策的核心和基礎。
從理論上講，上述兩種制度安排至少存在兩個方面的共性：一是二者覆蓋的服務對象都是弱勢群體、貧困地區和貧困人口，在市場作為配置資源的基本手段的情況下，他們都是公共財政支持的重點領域：二是兩種制度安排都是緩解貧困的重要手段，二者相輔相成，而不是相互排斥。
但是，在看到共同點的同時，我們也必須看到二者的重大區別：首先，性質和功能不同。農村低保是為農村極端貧困人口提供起碼的生存條件，其目的是保障人的基本生存權，進而構筑一道社會的安全底線；而扶貧開發則主要關注農村貧困人口的發展權，與低保“授人以魚”不同，扶貧更關注的是通過“授人以漁”，使被扶貧者逐漸擁有自身發展的能力，進而實現農民脫貧致富和農村經濟發展；其次，服務對象和政策標準不同。從政策實踐上看，農村低保對象是家庭年人均純收入低于當地最低生活保障標準的農村居民，主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成常年困難的農村居民；而農村扶貧對象是家庭年人均純收入低于農村扶貧標準、有勞動能力的農村人口。這里的關鍵是，雖然存在少量的重疊，但從制度設計的初衷來看，扶貧開發主要針對有勞動能力的貧困人口，而低保則主要針對沒有勞動能力或勞動能力喪失的貧困人口。從理論上講，同一地區的低保標準應該低于扶貧標準。根據現行政策規定，農村最低生活保障標準通常由縣級以上地方人民政府按照能夠維持當地農村居民全年基本生活所必需的吃飯、穿衣、用水、用電等費用確定，報上一級地方人民政府備案后公布執行；而農村扶貧標準，以國家統計局公布的扶貧標準為準，即2008年家庭年人均純收入1，196元；第三，目標和任務不同。低保制度的目標和任務主要是將符合救助條件的農村貧困群眾納入保障范圍，穩定持久地解決農村貧困人口的溫飽問題。而扶貧開發的目標更為宏大，任務也更為艱巨：扶貧開發的目標是緩解和消除貧困，盡快解決并鞏固農村貧困人口的溫飽，根本上改變貧困地區社會經濟的落后狀況，縮小地區差距，最終實現全國人民的共同富裕。因此，“在建設社會主義新農村的進程中，扶貧開發承擔著促進貧困農村經濟社會全面進步的重大任務；在全面建設小康社會的進程中，扶貧開發承擔著幫助貧困人口增加收入、脫貧致富的重大任務；在構建社會主義和諧社會的進程中，扶貧開發承擔著縮小發展差距、關愛弱勢群體的重大任務；在建設生態文明的進程中，扶貧開發承擔著保護資源環境、促進可持續發展的重大任務”；第四，工作重點和方式不同。低保制度的核心是將符合低保標準的農村人口甄別出來，并制定合理的政策標準對其予以保障，其保障的主要方式是生活補助；而扶貧開發則以提高農村貧困人口自我發展能力為重點，因為這是貧困地區脫貧致富的根本出路。為此，必須堅持開發式扶貧方針，“必須著力加強貧困地區基礎設施建設，努力改善生產生活條件；必須切實加快貧困地區經濟發展，通過發展生產力，提高貧困人口自我積累、自我發展的能力；必須注重加大對貧困人口的人力資本投資，把發展教育培訓和醫療衛生事業作為突出任務，不斷提高貧困人口的綜合素質。”
綜上，農村低保與扶貧既有聯系，又有區別。雖然同為解決農村貧困問題的重大戰略舉措，但“低保制度是社會救助，扶貧開發是提高能力；低保制度是維持生存，扶貧開發是促進發展，二者相輔相承，相互促進，不能相互替代。”
4低保制度實施后農村扶貧開發工作的重新定位：剝離救濟功能，專注發展目標
2007年以后，中國開始在農村全面推行最低生活保障制度。筆者認為，這一制度不僅為農村的貧困人口獲取政府的資金援助提供了完善的制度保障，還在客觀上為發展型機制的確立和實施創造了條件。在此制度背景下，極端貧困者(即使是不愿為自己的發展付出努力的貧困者)都可以獲得最低生活保障，低保制度扮演起“救急”(生活救助)的角色，扶貧部門也就沒有了后顧之憂，完全可以回歸其“救窮”(經濟發展)的本來面目。基于以上的分析，我們有理由認為，隨著低保制度的不斷完善，未來我國扶貧開發政策將沿著這樣的方向向前發展：剝離救濟功能，專注發展目標。當然，這一政策轉向的程度與快慢客觀上還取決于低保制度的完善程度。在現階段，由于低保覆蓋面較窄，保障標準較低，現有的低保制度尚無法完全承擔起對絕對貧困人口的收入和生活保障任務，扶貧開發尚需部分承擔低保的職責。
五、關于扶貧開發“發展型”工作機制初步設想
發展型扶貧開發工作新格局客觀上需要確立發展型機制”。這里的發展型制特指在扶貧開發工作中以貧困地區和貧困人口的發展為基本目標和行為導向的激勵和約束機制，其中的重點是，政府分配扶貧資源、向貧困者提供資助時，要區別于傳統的扶貧開發和新近施行的農村最低生活保障制度，主要依據“貧困的發展”而不僅僅是貧窮。也就是說，扶貧資源的分配將主要依據貧困者“發展”的意愿、努力和績效，只有具有發展能力、意愿并付出努力的貧困者才能得到政府扶貧政策的眷顧，發展能力越強、意愿越強烈、付出的努力越多、取得的發展效果越好的貧困者，政府越應該予以扶持，而那些沒有發展能力的貧困者、或者具備發展能力而無發展意愿、不愿為自身的發展付出努力的貧困者，將不能像以前一樣享受政府的扶貧開發政策。其核心思想是“把激勵搞對”，即在扶貧開發工作中全面確立和強化正向激勵機制，盡量減少或避免逆向激勵。
關鍵詞：消防；監督執法；問題；對策
1 概述
消防監督執法工作的順利開展，有助于及時發現并消除火災安全隱患，進而保障人民群眾的生命與財產安全。消防監督執法離不開相關消防法律法規的有力支撐。1957年，《消防監督條例》作為我國頒布的第一部消防法規，表明了消防法的建設與發展，在我國社會主義現代化建設的過程中占據重要的地位。通過制定國家及各行業的消防技術標準，為我國的消防監督執法提供法律依據。2004年，我國公安消防局對于消防行政審批項目進行了全面的清理，通過修訂消防配套法規，使得消防監督檢查工作更加具有科學性和有效性。2009年，我國又頒布了《中華人民共和國消防法》。隨著《中華人民共和國消防法》的實施，我國的消防法取得了一定的成就。不但消防法律法規逐漸形成技術規范為輔的標準，而且我國各地方的消防法律法規也獲得進一步的完善，為我國消防監督執法工作的有效開展做出了很大的貢獻。然而，在傳統的消防執法理念和消防執法方式等多方面因素的影響下，我國的消防法律法規仍然存在著一定的局限性，導致我國消防工作和機構建設工作在開展的過程中遇到了不同程度的阻力。
2 當前消防監督執法過程中存在的問題
近年來，我國不斷發生火災事故，這與火災安全隱患未能得到及時地消除有著必然的聯系。據有關調查顯示，我國多數火災事故的發生是由于人為因素所導致的。因此，為了有效避免火災事故的發生，對我國的消防監督執法部門提出了更高的要求。當前，我國消防監督執法部門在監督執法的過程中，主要存在以下幾個方面的問題。
2.1 消防部門監督不力
在我國城鎮化建設的進程中，建筑行業得到了快速的發展。隨著高層建筑所占的比例逐漸增大，人員的密集程度也在不斷的加大。加之部分建筑單位在施工的過程中，為降低建筑成本而縮減了消防設施的成本，無疑增加了消防安全隱患。與此同時，隨著房產交易的進行，有些建筑的產權變化比較快，這就使得建筑內部的消防管理體系缺乏長期性，對于消防部門來講，也加大了消防監督執法的難度。在此背景下，原有的消防監督體制已經無法適應社會發展對于消防監督工作的要求。
2.2 執法程序較為混亂
在進行消防監督執法的過程中，有時會出現執法程序較為混亂的現象。這種問題的出現，主要包括以下兩個方面的原因。其一，部分執法人員由于未能完全掌握消防監督方面的法律法規，以至于面對消防違法行為時，難以準確選取相應的法律法規對其進行處罰。由于未能遵循消防執法程序，將直接導致混亂的產生。其二，在實際的消防監督執法過程中，有時還會出現治標不治本的問題。部分消防監督執法人員在處理消防違法行為時，通常采用單一的手段，并未從根本出發，去徹底地消除火災安全隱患。
2.3 消防執法人員素質參差不齊
在實際的消防監督執法過程中，由于消防執法人員的素質參差不齊，不僅妨礙了消防監督執法隊伍的穩定發展，也會降低消防部門的監督執法力度。消防監督執法人員的綜合素質參差不齊的原因，具體包括以下幾個方面。首先，消防監督執法人員多為現役干部或者是消防部隊院校的學生。這種人員的構成，直接導致了不同的消防執法監督人員素質存在較大的差異。其次，在我國的消防部門中，人員流動性較大，因此消防監督執法人員的工作連貫性難以得到保障，這對于消防監督執法人員專業素養的提升會產生不利的影響。
2.4 地方行政干預時有發生
公安消防部門作為消防監督執法的主體，在實際工作的過程中，應當嚴格遵守消防的法律法規進行執法。與此同時，為了保證執法工作的順利開展，離不開地方政府的積極配合。然而，在實際的消防監督執法過程中，地方行政干預時有發生。有時會注重投資環境、民生、經濟效益等方面，對于一些消防安全隱患不夠重視。這將嚴重影響當地消防監督執法工作的順利進行。
3 消防監督執法過程中的改進措施
通過上文的分析，了解到當前我國消防監督執法工作中仍然存在著諸多有待解決的問題。在進行消防執法的過程中，應當積極采取相應的改進措施，嚴格、公正的進行消防監督的執法活動。具體的措施包括以下幾個方面。
3.1 完善執法監督機制
在消防監督執法的開展過程中，一套科學合理、行之有效的監督機制是重要的基礎保障。當前我國的經濟水平逐步提升，城鎮化建設也在不斷的推進，現有的消防監督機制難以適應愈來愈復雜的社會經濟形勢。基于此，各級地方政府在調整與整合市場結構的同時，還應當逐步完善執法監督機制。構建完善的消防監督執法管理體系，貫徹落實消防安全事故的原因追責制度，才能保證消防監督執法工作的有效進行。
3.2 構建完備的消防監督執法體系
構建完備的消防監督執法體系，有助于消防監督執法人員在處理消防違法行為時，遵循正確的消防法律法規，從而最大限度地避免執法程序混亂現象的產生。因此，要完善消防監督執法的責任制度、反饋制度以及公開制度。近年來，隨著我國社會經濟的不斷發展，人們的安全意識與法律意識也在逐步的增強，對于社會中的各種安全隱患問題，尤其是在消防安全方面，給予的很大的關注。在此背景下，貫徹落實消防監督執法公開制度，毫無疑問能夠獲得廣大人民群眾的支持。
3.3 提高消防監督執法人員的專業技能
消防監督執法人員的專業素養對于我國消防監督執法的工作效果將產生直接的影響。當前我國的消防監督執法人員雖然基本上都掌握了一定的專業技能，已經初步滿足了消防監督的工作需求。但是，與社會經濟發展的趨勢相比，僅僅掌握一些基本的專業技能，仍然難以滿足社會的實際需求。因此，消防監督執法人員要通過不斷的學習，盡可能的提高專業素養。與此同時，消防監督單位也要定期舉辦各種培訓活動，以此來提高消防監督執法人員的專業技能，從而更好的在工作中嚴格的按照相關規定來進行消防監督工作，盡可能的消除火災安全隱患。
3.4 加強消防監督宣傳教育
當前，隨著社會經濟的不斷發展，消防工作不僅僅是工作人員的責任，與廣大人民群眾的積極參與也有著一定的聯系。如何提高廣大人民群眾的消防意識成為了一個亟待解決的問題。近年來，消防宣傳教育都在進行，然而宣傳效果并不明顯。究其根本，在于缺乏良好的消防教育氛圍。因此，各級政府和部門應當合理利用多種信息平臺，逐步構建一個全面參與的消防教育環境，以此來提高廣大人民群眾的消防監督意識，使其在生活中理解并積極的配合消防監督執法人員的工作。
4 結束語
綜上所述，只有提高消防監督執法的力度，貫徹并落實消防監督執法工作的相關制度，才能夠有效避免消防安全事故的發生。在此背景下，文章對消防監督執法的開展現狀進行了深入的分析與探討，根據其存在的問題，有針對性的提出了解決措施，以提高消防監督執法的質量，從而降低火災的安全隱患。
參考文獻
[1]劉曉兵，張曉寧，郭芳芳，等.積極開展消防執法監督檢查[J].華北電業，2014（5）.
內容摘要：現階段我國軟件行業在進行軟件研發成本的會計處理時，按現行會計準則處理會使軟件無形資產的賬面價值與其內在價值——未來經濟利益流入的現值相差甚遠，阻礙企業長期發展。本文通過分析美國和中國軟件行業發展的相似之處，及美國會計準則中有關軟件研發成本的處理規定，對我國軟件行業研發成本會計處理的相關會計準則如何制定提出了自己的看法。
關鍵詞：會計準則軟件研發成本費用化資本化
2003年企業會計制度規定（第二章第四節無形資產和其他資產第45條）：企業自行開發并按法律程序申請取得的無形資產，按依法取得時發生的注冊費、聘請律師費等費用，作為無形資產的實際成本。在研究與開發過程中發生的材料費用、直接參與開發人員的工資及福利費、開發過程中發生的租金、借款費用等，直接計入當期損益。已計入各期費用的研究與開發費用，在該項無形資產獲得成功并依法申請取得權利時，不得再將原已計入費用的研究與開發費用資本化。現行制度的規定適用于經營過程中研究開發費用所占支出總額比例較小的企業，將研發費用計入當期損益的做法符合穩健性原則和重要性原則。但是對于軟件行業來講,研發費用占企業所支出總額比例較大，按會計準則處理會使軟件無形資產的賬面價值與其內在價值——未來經濟利益流入的現值相差甚遠。帶來的直接影響是軟件企業資本被低估；間接影響有兩方面：一方面企業形象大受影響，另一方面資本低估會影響投資者投資行為，阻礙企業長期發展。
我國目前尚未對計算機軟件費用頒布具體會計準則，如何合理核算軟件生產企業的計算機軟件費用，是擺在我們面前一個現實的會計課題。
本文中，我將對軟件行業的特點進行分析，借鑒美國財務會計準則中關于軟件開發成本會計相關準則，結合我國現實狀況，對軟件開發成本的會計準則問題談談自己的意見。
一．我國研發成本會計準則質量
Rogero,L.Hal（1998）在《Characteristicsofhighqualityaccountingstandards》一文中提出了高質量會計準則在內容上的三條標準和在準則制定過程中的六條標準，由于準則制定的過程很難客觀地給予評價，我們這里僅從內容上的標準來分析我過研發成本會計處理準則質量。
1．準則是否清晰、易懂并在操作上可以實現。
我國現行的會計準則規定（2003年會計制度）:企業在研究與開發過程中發生的材料費用、直接參與開發人員的工資及福利費、開發過程中發生的租金、借款費用等，直接計入當期損益。已計入各期費用的研究與開發費用，在該項無形資產獲得成功并依法申請取得權利時，不得再將原已計入費用的研究與開發費用資本化。準則對于研發成本是費用化或資本化的界限清晰，操作上沒有任何困難，有效避免了企業人為操縱利潤行為的發生，所以說這條該準則是符合的。
2．準則中的確認和計量方法是否反映了相關交易的經濟實質。
軟件企業自行開發的最終成果是取得無形資產，無形資產的收益是長期性的（一年以上），所以相關的研發成本支出與幾個會計年度有關，實質是為資本性支出，而我國規定將研發成本費用化，這就背離了此條標準，也可以說不符合此條標準。
3．相關披露是否可以滿足財務報表的使用者對企業活動的理解。
財務報表使用者對企業活動的理解是通過對其年度財務報告進行分析得出的。而現階段我國對于上市公司年度財務報告中研發成本的相關披露沒有具體規定，導致軟件類上市公司的年度財務報告中對研發費用的相關披露十分模糊。這就使投資人無法了解到他們想要了解的信息，限制了投資人的投資行為，而軟件行業的高科技特點決定其先期資金需求量巨大，一般都需要融資需要，所以投資人的謹慎投資阻礙了軟件行業的長遠發展。
二．美國相關會計準則的比較研究
20世紀80年代以前，美國對于軟件研發成本的處理統一按照SFASNo.2規定處理，也就是將軟件研發成本作為當期費用處理，這與我們國家現階段的規定的處理相同。20世紀80年代美國出現了專門的針對軟件研發成本的準則，也就是著名的SFASNo.86。SFASNo.86規定：在確定計算機軟件產品出售、租賃或以其他方式上市的技術可行性時，所發生的所有成本都應計入研究和開發成本；在確定技術可行性之后發生的生產母版產品所發生的成本應資本化。包括執行編譯和測試所發生的成本。之所以有這樣的轉變，與美國軟件行業的發展是密切相關的。DavidAboody和BaruchLev在TheValueRelevanceofIntangibles：TheCaseofSoftwareCapitalization中分析了1987-1995這一階段
美國軟件行業狀況：
行業中出現了少數非常大的公司
軟件行業還沒進入規律的“暴跌期”
行業中競爭激烈，新公司不斷加入
三、軟件行業投資者對公司成長的期望持續增長
這一時期美國軟件行業的特點與我國現階段的實際情況是由許多相似之處的，所以我們就這一時期美國針對軟件研發成本會計處理的SFASNo.86進行分析。
這里仍然用Rogero,L.Hal（1998）在《Characteristicsofhighqualityaccountingstandards》一文中提出的高質量會計準則在內容上的三條標準來評價SFASNo.86：
1．準則是否清晰、易懂并在操作上可以實現。
準則明確將計算機軟件行業的研發成本從普通的研發費用中分離出來，適用于軟件用于出售、租賃或以其他方式上市所發生的成本，無論是內部開發和制造的軟件還是外購的軟件。它嚴格以是否可以確定技術可行性作為劃分的界限，確定之前發生的成本都進入當期損益；而確定技術可行性之后發生的成本可以進行資本化處理。這個表述清晰易懂，操作起來的關鍵就是確定技術可行性，這在技術上也是可以實現的。
2．準則中的確認和計量方法是否反映了相關交易的經濟實質。
準則的處理方式使得研發成本中能夠帶來未來確定受益的一部分得以資本化，以無形資產的形式在資產中得到反映。這樣的信息真實地反映了企業進行軟件研究開發的投入和進展情況，比全部費用化更能反映經濟實質。這樣的處理符合會計原則中劃分收益性支出與資本性支出原則，而且后續的資本化形成的無形資產的處理也使得交易符合配比原則。一般大的軟件企業對于研發成本的投入都是非常高的，按照該準則規定此研發成本很大部分可以資本化，形成資產，反映在資產負債表中，這就使得投資者可以看到從資本化的研發成本數量，通過此信息了解企業的發展潛力，真實反映了企業的財務狀況和經營成果。同時準則提供真實信息幫助投資人做出正確的投資決策也有利于軟件行業的長遠發展。
3．相關披露是否可以滿足財務報表的使用者對企業活動的理解。
我們關鍵看軟件研發成本中的資本化部分是否有助于財務報表的使用者（主要是投資者）對企業活動的理解。投資人決定投資與否與企業股票價格密切相關，所以DavidAboody和BaruchLev的TheValueRelevanceofIntangibles:TheCaseofSoftwareCapitalization研究了資本化部分和股票價格之間的關系，研究結果發現：：軟件生產企業每年的軟件資本化成本和累計的軟件資產分別與股票回報和股票價格顯著相關。而且這種相關性在研究的時間段上逐年加強。而且，軟件成本資本化成本與期后的利潤也是相關的。軟件成本資本化并不會降低盈利的質量。
因此財務報表的使用者可以根據資本化的信息對上市公司股票的回報和價格進行預測，可以說滿足財務報表的使用者對企業活動的理解這一標準。
針對美國當時的軟件行業實際特點制定的SFASNo.86是一個較好的會計準則，提供給各方較高質量的會計信息。前面已經談到現階段我國軟件行業十分類似美國當時的情況，而且我國現階段投資者十分關注以軟件行業為代表的高科技企業，這些企業的會計信息的質量對于投資者的決策起著十分關鍵的作用，而會計信息質量提高的前提條件就是擁有高質量的會計準則，軟件企業研發成本的會計處理是一個急需解決的會計問題，相關的會計準則必須盡快得以改善。我國的會計準則可以借鑒一下美國已有的SFASNo.86會計準則，更快向高質量靠攏。
主要參考文獻：
1．斯蒂芬A澤弗、貝拉G德蘭主編，夏冬林等譯，現代財務會計理論，北京：經濟科學出版社，2000