時間：2022-12-02 02:09:14
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關鍵詞：警察權憲法制約憲法監督
當今社會，警察是國家維持統治秩序和社會安全的不可或缺的力量，任何一個社會及其人民都需要一個強有力的、能夠保障社會安寧的警察隊伍。但是，如果誓察所行使的權力一旦被濫用，反過來又會侵害社會及人民的合法權益。因為誓察權是國家公權力體系中最為重要的權力之一，它包括警察在行使的法定的行政職能和刑事職能中的一切權力，它的行使直接影響到公民的私權利。因此替察權在一個社會、一個國家中實際運行的狀況在某種程度上標志著這個國家法治文明的發展水平，一旦權力被濫用將造成對公民權利的極大侵犯。尤其是在當今中國，我們已經明確地將“依法治國”和“尊重和保障人權”寫進了憲法，誓察權行使必須以尊重和保障人權為第一要旨。而依據憲法理論，公權力的行使和私權利的享有是一種此漲彼消的反比例關系，警察權的擴大意味著公民權利的縮小，警察權的濫用往往使公民的權利化為烏有。而的核心內容就是通過調整國家公權力和公民私權利之間的關系，以規范國家公權力的運行，防止國家的公權力對公民的私權利造成的侵害，實現對人權的最大限度的尊重和保障。
對誓察權的制約和監督，應該說我國在制度上設立的監督方式還是比較完備的。既有國家監督(包括國家權力機關的監督、人民政府的監督以及國家檢察機關和人民法院的監督)，也有社會監督(包括黨的機構的監督、人民團體的監督以及社會輿論的監督)；既有來自這些外部力量的監督，也有來自公安機關內部的監察部門和督察力量的有力監督；既有事前監督，也有事后監督等等。這些監督方式都從某一個方面和角度保證了公安機關能夠嚴格地依法行使職權，自覺地為人民服務。但是，從監督的實效來看，確實還存在著許多問題，最突出的問題是監督形式雖然比較豐富，但具有實效的監督方式少。尤其是對于警察權濫用的制約和監督機制的憲法設計尚有一定的缺陷。對此，筆者擬以憲法的視角從限權、制衡、監督三個方面對警察權的憲法制約和監督機制的構建及其完善等問題進行粗略探討。
一、限權—明確，察權的法定權限，確立檢察官在偵查中的主導地位
依據的理論，任何權力都必須得以制衡，不受制約的權力會自發地向外和向內尋求擴張，導致越權和濫權、擅權。權力必須要有制約，而惟有權力才能制衡權力。且愈重要的權力，愈需要與之相匹配的權力來進行制衡。而警察權作為國家公權力體系中重要的組成部分，和其他公權力一樣具有易擴張性。正如孟德斯鴻在其《論法的精神》中寫道，“在警政的實施上，懲罰者與其說是法律，毋寧說是官吏。在犯罪的審判上，懲罰者與其說是官吏，毋寧說是法律。誓察的事務是時時刻刻發生的事情，幾乎不需要什么手續、形式。”這段話一方面說明誓察權力廣泛，另一方面說明誓察在行使權力過程中受約束的程序少，也就是誓察的“自由裁量權”大。因此由于警察權先天的易擴張性，往往最容易被濫用。而它一旦被濫用，對人民的傷害，對社會的損害就會極為普遍極為深重。因此，從角度來構建限制警察權的機制尤為必要。
我國替察權最顯著一個特點就是警察權界限缺乏憲法的明確定位。由于誓察權界限的不確定性，有時政府會出于某種考慮，要求公安部門承擔某些政治、經濟或社會性任務，而這些任務超出了警察理應承擔的正常范圍，從而導致了誓察權力的擴張，并為那些貪婪的警察制造出了尋租的機會。譬如有的地方政府提出，公安部門要為經濟建設、要為某項政治任務保駕護航。這實際上是逼迫誓察去承擔他所不應承擔的行政職能，而警察權也就借此延伸到社會生活的各領域中。或者由于公安部門與政府的重要任務聯系在一起，由此在決策層上獲得了與其職能不相稱的權力。這樣，從制度上警察的強制性權力延伸到了非警察事務中，這必然會誘惑誓察腐敗。因此，只有憲法將警察權力限定在于明確的法定范圍之內時，其權力才有可能被有效地約束、監督。
就警察的刑事職能而言，我國《憲法》第135條對公檢法三機關之間的關系一直作出的設計就是“人民法院、人民檢察院和公安機關進行刑事訴訟，應當分工負責，互相配合，互相制約，以保證準確有效地執行法律。”這一設計從憲法上確立了中國的公檢法三機關之間既是一種互相配合、制衡的關系，又是一種“流水作業式”的刑事訴訟構造。依照理論，權力只有相互制衡，公民的私權利才能得到有效的保障。而這一訴訟結構在強調偵查、公訴、審判三個權力之間相互制衡的同時，又強調密切配合，這本身在形式邏輯上就出現了矛盾。強調配合固然能起到增強打擊犯罪的合力，但是犯罪嫌疑人的合法權利靠什么機制來保障呢?而且對于審判前程序而言，由公安機關直接面對被追訴者，自行決定實施旨在限制或者剝奪公民基本權益的強制性措施，諸如逮捕、拘留、搜查、扣押、勘驗、檢查等，而這些措施卻又無法獲得中立司法機構的授權和審查，遭受不公正對待的公民也不能獲得有效的司法救濟。這必然使訴訟活動成為公安機關針對公民自行實施的單方面治罪活動。這種司法制約機制的缺乏，直接導致被追訴者地位的嚴重惡化和警察權力的無限膨脹甚至濫用的局面岡。
因此，筆者認為有必要構建偵訴一體化的刑事司法模式，在刑事訴訟的審前程序中加強對警察權的限制和制約。在這里需要強調的是筆者贊成龍宗智先生主張的“偵訴一體化”的觀點，不贊成有些學者主張的“檢警一體化”的觀點。檢警一體化，強調的是檢察官對警察的指揮，容易弱化警察的責任感，不利于偵查的專業分工，反而不利于偵破[4]。加強偵訴合作的具體設想是:警察偵查案件，得隨時向檢察官報告偵查的過程，自覺地接受檢察官指導和限制，以防止警察權力的無限膨脹甚至濫用。檢察官認為必要，可以親自偵查案件，可以介人任何案件的偵查。檢察官認為需要警察幫助時，警察必須予以協助。檢察官的命令，警察應當接受，否則構成讀職。偵訴一體化的核心是確立檢察官在偵查階段的主導地位，偵查機關的所有訴訟行為，特別是調查、取證行為，必須服從檢察機關的領導、約束和監督，從而在提高訴訟效率的同時，又為公民合法權利的保障設了一道屏障，也有利于防止被追訴者地位的嚴重惡化和警察權的無限膨脹甚至濫用。
二、制衡—建立司法審查制度，以司法權控制贊察權
警察權應當受到司法權的控制是的必然要求，也是當今社會發展的時代潮流和趨勢。最常見的司法權對警察權的控制方式就是行政訴訟，當事人可以在警察的執法行為作出之后向司法機關提出請求，由司法機關對警察的執法行為的合法性等予以審查并作出處理。除了這種事后監督模式的行政訴訟之外，另一種較常見的司法權控制警察權的方式是警察在作出某些涉及公民基本權益的行為之前，必須首先向司法機關申請，經過司法機關審查同意并取得相應的許可證狀之后，才能實施相應的行政行為。司法權對警察權的這種控制模式一般主要適用于那些涉及到公民基本權利的行為領域。譬如，當需要對公民臨時限制人身自由或者需要進行搜查、扣押、羈押、監聽等情形時，警察無權直接決定和實施，而是必須事先向法院、治安法官等提出申請，由法官決定是否批準同意。以司法權控制警察權，正是基于對警察權的天然的易擴張性的考慮，因此有著堅實的理論基礎。
首先，以司法權控制警察權符合理論中“權力須得分工和制約”原理的需要。我國的警察主要承擔著治安行政管理和代表國家偵查犯罪、追訴犯罪的職能。在這一職責的驅動下，警察在履行職能過程中捕捉、搜集當事人違法犯罪證據的主觀積極性非常強烈。更重要的是，警察擁有強大的國家權力，掌握著豐富的權力資源，警察權本身又具有單向性和強制性的特點，而行政相對人、犯罪嫌疑人等則處于被管理和被追訴的地位，他們的權利最容易受到具有強制特性的警察權的侵害。根據“任何人都不得在自己為當事人的案件中擔任裁判者”這一法律格言，對于為維護治安和追訴犯罪而采取的涉及公民基本權利的行為，如果允許警察自己作出決定并對當事人的不滿和異議作出最終認定，則無疑違反了這一理念。馬克思也曾經說過:“在刑事訴訟中，法官、原告和辯護人都集中到一個人身上，這種集中是和心理學的全部規律相矛盾的。”因此對于警察權的行使，司法權作為社會正義的最后一道防線，對社會糾紛和爭議享有最終的裁決權，由司法權予以控制是合乎權力分工和制約理論的。
其次，以司法權控制警察權也符合我國憲法保障公民人權的理念。當今中國，保障人權和正當程序觀念已經深人人心，為國家權力行使過程中必須予以考慮的重要內容。而警察作為國家維持統治秩序和社會安全的重要工具，在行使職權時，也必然是傾向于維護國家、社會的利益。對于被管理者來說，在面對代表強大國家、擁有國家強制力的警察面前，特別是在被警察采取限制自由的措施之后，其必然處于弱者地位，權利更容易遭受警察權的侵害。從一定意義上說，警察扮演的是控告、追訴者的角色，不能由警察自身對限制、剝奪公民權利的行為是否合法作最終的裁決，因為“被控人面對具備法官絕對權力的追訴人，束手無助”、“控告人如果成為法宮，就需要上帝作為律師’’I61。而司法權從其本質上說應當是超然、中立的，控、審分離、司法最終裁判等原則也為現代法治國家所公認。因此，以司法權來控制偵查權的行使，符合上述理念和原則，也有利于保障公民權利、維護人權。
因此，為體現懲罰犯罪和保護人權的統一，有必要在我國刑事偵查程序中建立司法審查制度以制約膨脹的警察權。具體設想是:(1)建議在全國各基層法院設立司法審查庭或治安法庭，專門負責對在偵控機關提請適用的強制性措施的合法性進行審查，簽發司法令狀。(2)確立司法審查的例外。即在特定情況下賦予偵控機關可無證采取強制性措施的權力。(3)建立人身保護令制度。賦予當事人及其人、辯護人在訴訟的各階段都有權向檢察機關申請取保候審的權利，如遭拒絕，應嫌疑人、被告人的要求，由法院在聽取控辯雙方意見后迅速作出裁決。如仍遭拒絕，可向上級法院上訴。這樣將警察擁有的事關公民的人身權和重大的財產權的決定權被改變為申請權，警察對任何公民的人身權和重大財產權的決定，都只能依申請，而由法院做出最終決定。
三、監督—設立人民偵查員制度，加強人民群眾的監督
警察權在行使的過程中往往直接與人民群眾發生關系，警察能不能嚴格依法行使權力，最有發言權的還是人民群眾，特別是有關事件的當事人。因此，為了增強警民溝通、建立和諧社會，筆者認為可以參照人民法院系統的‘，人民陪審員”制度以及人民檢察院系統最近推行的“人民監督員”制度，在警察體系內部也引人“人民監督員”(或稱之為“人民偵查員”)制度，即在訴前的偵查階段吸納社會公眾參與，尤其涉及對公民基本權利采取限制和剝奪的強制措施時，由社會公眾進行監督制約的民主制度。其憲法基礎主要體現在以下方面:
第一，人民偵查員制度具有明確的憲法和法律依據。《憲法》明確規定，國家的一切權力屬于人民，人民享有廣泛的管理國家事務和社會事務的權利，警察權的行使也必須接受人民的監督。《憲法》第27條第2款規定:“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務”。第41條規定:“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利”。《人民警察法》第3條規定:“人民警察必須依靠人民的支持，保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，維護人民的利益，全心全意為人民服務”。第46條規定:“公民或者組織對人民替察的違法、違紀行為，有權向人民警察機關或者人民檢察院、行政監察機關檢舉、控告。受理檢舉、控告的機關應當及時直處，并將查處結果告知檢舉人、控告人”。這些都是實行人民偵查員制度的憲法和法律的依據。列寧曾指出:“憲法就是一張記載著人民權利的紙”。人民的權利真正得以實現，最重要的是通過一定的途徑和載體，從“紙上”落到實處。否則，人民的權利只能是一句空談。實行人民偵查員制度，就是為了落實憲法和法律的上述規定，為人民群眾行使對公安工作的監督搭建一座實實在在的橋梁，通過這種制度化的剛性程序，將警察權的行使直接置于人民的監督之下，保障人民監督權利的行使，促進人民民主的經常化、程序化、制度化。
第二，人民偵查員制度具有堅實的理論基礎。建立人民偵查員這種由社會公眾監督制約司法活動的民主制度，其基本的憲證理論基礎就是馬克思列寧主義關于對國家權力實行監督制約和司法的民主性的理論。具體地說，著重體現在以下方面:
一是權力的監督制約理論。權力需要監督和制約，不受監督的權力必然產生腐敗，這是一條公律。替察權作為一項重要國家權力，其兼具行政性和司法性，直接影響到公民人身權利和財產權利，必須受到有效的監督制約。這種監督制約既要有法律程序上的制約，又要有人民群眾和社會各界的民主監督，惟有如此才能有效地防止權力濫用和腐敗，保持警察權的人民性。
二是社會主義民主法治的理論。黨的十六大提出社會主義民主法治建設，要實現黨的領導、人民當家做主和依法治國的有機統一。黨的十六屆四中全會進一步強調不斷提高發展社會主義民主政治的能力，推進社會主義民主的制度化、規范化和程序化，推進決策的科學化、民主化，加強對權力運行的制約和監督。實行人民偵查員制度，通過制度化、規范化和程序化的途徑，貫徹社會主義民主法治的理論，在法律監督中體現人民意志，是實現“立警為公、執法為民”的一個重要措施。
世界各國的公司立法對于建立一種公司內部的專門監督機構達成共識，但由于歷史和立法傳統等原因，各國具體采用的監督機構設計各有不同。大陸法系的國家一般是通過在公司內部建立監事會的形式在公司內部構建一種三角鉗制結構，監事會作為公司專門監督機關，行使監督公司董事、經理等公司高級管理人員的權力；英美法系國家沒有在董事會之外另行建立獨立的機構，而是于董事會內部構建了“獨立董事”的角色，通過由獨立董事多數組成的專業委員會行使類似大陸法系監事會職能的監督權力。二者雖是不同的監督設計，但本質上皆為公司內部監督機構，因此二者的區別多流于形式。本文從闡述公司監察制度的概念和理論基礎出發，通過比較不同國家的公司監察制度發現我國現存公司監察制度存在的問題與缺陷，取長補短，總結出進一步完善我國公司監察制度的方法與途徑。
[關鍵詞]：監察 借鑒 完善
一、公司監察制度的概念
公司監事制度為大陸法系上的概念，是指以監事和監事會為核心的公司內部監督制度，其監督對象主要為公司董事會、董事和經理等公司管理人員對公司職務的執行。為了區別表述，本文選用了“監察”一詞，一則區別于“監事”，二則因為“監察”一詞涵義較為豐富，不僅包括監督的內容，而且含有“考察、檢舉”之意，作為一種公司治理的制度用語，似更為準確切題。公司監察機關即指設置在公司內部，以公司董事、經理等高級管理人員執行職務的行為為監察對象的專門機關。本文論述的即為以公司監察機關執行職務的各項具體制度為主體而建立的公司監察制度。現代公司治理結構中，有關內部監督的設計，除大陸法系中的監事制度外還有英美法系中的獨立董事制度等制度形式，不同國家、地區或不同法系間關于公司監督制度的設計安排不盡相同，但究其功效性質，卻都為公司監察制度。
成本理論是公司監察制度存在的一個重要理論支撐。在經濟學界，“委托”說為公司治理結構理論的主導學說。按照“委托”說，財產所有權與經營管理權的分離是現代公司治理結構之基礎。在公司所有權和經營管理權分離的基礎上，公司的所有者，股東，因其不直接參與經營管理，且因股東分散而導致股東直接參與經營管理的成本日趨增大，因此需要將經營管理權交給股東之外的專門管理人員，這使得股東與掌握經營管理權的人員之間形成了私法中的委托關系。然而這些受托經營管理企業的人員與股東在利益驅動上存有分歧，正如亞當·斯密在其著作中所描述的：“在錢財的處理上，股份公司的董事為他人盡力，而私人合伙企業的伙員，則純是為自己打算。所以要想股份公司的董事監視錢財用途，像私人合伙公司伙員那樣用意周到，那是很難做到的”。因此，受托經營管理的人員未盡善管義務，甚至利用手中權力為自己謀私的現象大量存在。
因受托管理人員的經營不善、損公肥私行為而給股東造成的損失，就是西方的經濟學家們所言的“成本”問題。但“成本”不僅僅只是包括這一種情況。根據西方學者詹林和麥克林的研究，“成本”主要包含三項內容：(1)委托人負擔的監控成本，如設計制度確保受托人正常履行職務的費用；(2)受托人付出的欲令委托人相信其將忠實履約的成本，包括非金錢與金錢的成本在內；(3)因受托人的決策非最佳決策，而導致委托人財產蒙受的損失。成本的存在要求在賦予受托經營管理者一定經管權力的同時要對其權力的行使進行約束和監督，以此降低成本，這也正是公司治理的核心問題。在此背景下，西方學者通過不斷研究探索，最終設計出監事會這一公司內部監督機構作為公司治理結構中的重要組成。
通過對公司監察制度的理論來源的考察，可以看出，公司監察機關作為公司內部行使監督權的專門機關，與公司的關系是委托關系，其權力本質上來源于股東的授權委托，監察機關行使職權最終目的在于維護公司和股東權益，而非自身利益。正是基于股東的授權委托，公司監察機關的諸多具體監督權才因此而派生。
二、各國監察制度考察
（一）德國的監事會制度
德國公司治理結構把公司的活動視為職工與管理層之間的合伙行為，因此吸收職工參與成為其公司治理的重要特征之一。德國公司監事會由股東大會產生，公司董事會由監事會推舉董事組成，監事會的地位在公司董事會之上，對董事會具有很強的制約作用。根據德國《共同決定法》及《股份法》等法律規定來看，德國的公司監事會制度有下述特點：
第一，監事會的地位高，職權廣。在德國，公司監事會享有廣泛職權，具體言之，其職權主要有以下內容：（1）經營管理監督權。德國《股份法》規定，監事會的職責是監督企業的管理和經營。監事會監督首先包括對已經開展的業務和董事會工作的監督。在這方面，監事會的工作重點是預防性的監督。德國法還規定了“同意保留”這一監事會的監督舉措。這是指監事會或公司章程可規定，對于某些特定種類的業務，須征得監事會同意后方可開展。否則，如果在監事會反對的前提下，公司董事會依然開展相關的業務，那么該業務在對外關系中依然有效，但董事會可能需因此承擔損害賠償責任。（2）獨立的經營管理權。德國法明確規定監事會在很多情況下擁有獨立的經營管理權。如監事會可以委托專業審計人員對公司的財務進行審計，還可以在某些情況下代表公司提起對公司董事會、董事的訴訟等等。監事會在特定情形下也有一定的公司代表權，如，監事會可以公司的名義展開一些輔業務，代表公司與其聘請的專家簽訂合同等。（3）人事權。在德國，人事任免權為監事會在企業中的一項基本權利，監事會有權選聘董事甚至董事會主席；監事會還可以代表公司確定董事的職責范圍、決定董事的薪金、與董事簽訂
聘用合同。在特殊情況下，它還有權提前解聘董事。
第二，職工積極參與監事會的組成。德國公司治理結構的最大特點之一是積極吸收職工參與，職工參與公司治理的具體形式即為參與公司監事會的組成。德國法律對職工代表在監事會中比例做了強制性規定。據歐洲政策研究中心的數據顯示，在100家最大的德國公司中，職工代表在這些公司的監事會中占據了將近50%的席位。
第三，銀行在公司監事會中占有重要的地位。根據統計信息，在100家德國最大的公司中，銀行在其中的75家公司監事會中都擁有代表席位，其中有20家監事會的監事會主席由銀行代表擔任。針對這一現象，德國學者魯道夫·希法亭分析指出，這是由于德國銀行對股份公司有著持續的利害關系。從銀行對股份公司的利益關系中，產生出銀行需要不斷地對與它有利害關系的股份公司進行監督的必要。這可以通過其在監事會中的代表來有效地進行。”
此外，德國法上還設計了候補監事制度。德國法律規定，公司可以選聘候補監事，如果一個監事在其任期結束之前死亡或者辭職，這些候補監事可以成為正式監事。
（二）日本的監察制度
日本法針對不同的公司類型作出區別規定，在有限責任公司中，監事為任意機關，只在公司章程有規定時設置。日本監察制度的特色主要體現在其對股份有限公司的規定，根據公司規模大小，立法者設置了不同的公司監督角色，從而形成立體化的公司監察體系。日本相關法律規定，在股份有限公司中，小公司的監事只進行會計監察；而中型公司的監事，不僅有會計監察權還有業務監察權，可以對董事的一般執行職務的行為進行監督；大公司的監事具有一般的監察權限，會計監察職能由專門的會計監察人行使。日本的大公司中必須有3名以上監事，且其中一人以上應為就任前五年內非母公司和子公司的董事或經理，而且也不得是公司的其他重要使用人（包括社外監事），常勤監事的人選應該通過互選的方法產生。由監事全體人員組成監事會。
在此就對日本最具特色，體系也最為完善的股份有限公司監察制度作簡單介紹。根據日本相關法律規定，其股份有限公司監察體系主要由監事、會計監察人和檢查人組成。其中會計監察人和檢查人不是公司機關，只是特定情況下受公司聘任或法院指定執行特定調查事項的監察輔助人。
根據日本法，監事可以獨自構成公司的機關，且應為股份公司的常設機關，職責在于對公司董事業務執行的監督。
1、監事的職權
監事的職務權限為對業務全般的監察，董事在職務中行使的所有行為均為監事的監察對象。具體地，日本法賦予了監事如下權限：
監事對董事、經理或其他管理人員的業務執行及公司財產狀況進行調查，并可隨時要求他們提供營業報告。監事還可以在董事會上發表意見。另外，監事可以調查董事將要提出股東大會的議案和文件等，當發現違反章程或法令的事項，或有嚴重不當的事項，應向股東大會報告其意見。
因董事實施不當行為而對公司造成重大損害之虞時，監事可請求董事停止行為。監事對違規董事違規行為的停止請求權應通過向法院申請行使，并且，監事在向法院申請時，無需提供擔保。監事還可以代表公司參加公司與董事之間的訴訟。此外，監事還有各種提訴權和申訴權。
2、大公司、小公司的特別監察規定
日本1993年的修改法獨創了外部監事角色，修改后的法律規定，大公司中必須有3名以上監事，且其中一人以上應為就任前五年內非母公司和子公司的董事或經理，而且也不得是公司的其他重要使用人。20__年最新的一次《商事特例法》修改，又對外部監事的比例和任職資格進行了修改。大公司還設有監事會，由監事全員構成。雖然設有監事會，但日本法上的監事有著極高的獨立性，監事會會議僅為互相交換情報以形成正確的監察意見而設。
小公司監事的權限較之大公司十分有限，因為對于小公司，可以期待由股東來監督董事，所以，監事只具有會計監察的權限，而不具有其他權限。
除了公司監事之外，日本法中股份有限公司的監察體系還包括會計監察人和檢查人，但他們并非專門公司機關。會計監察人為具備專門技能，受公司選任執行高度專門化的、復雜化的會計監察任務的人員。檢查人是指在幾種特殊情況時，為了調查一定事項，臨時選任的調查人。日本商法規定：“調查設立時的非常態設立事項、是否足額認購股份、公司業務和財產狀況、股東大會的召集或表決方法、公司董事提交的文件及監察報告書、事后設立事項、新股發行時的現物出資。”
（三）意大利的監事會制度
意大利屬于比較徹底的民商合一國家，其現行民法典系由其1865年民法典與1882年商法典于1992年整合而成。意大利公司類型分為股份有限公司、股份無限公司和有限責任公司三類，公司法定機關取股東會、董事會和監事會分離的基本構造。
意大利公司的監事會專司監督權，不擁有參與公司經營管理的權力。監事的基本職責是監督董事，于董事拒絕遵循公司治理規則情形下亦得代行董事之職，或者實施特定行為和法律規定的行為，例如召集股東會。監事的職能在于確保董事會遵守法律和公司章程確立的規則，而非監測評估董事會行為之實質內容。換言之，監事監督的范圍原則上限于監督董事執行職務的合法性，而不及于董事執行職務的妥當性。
意大利公司監事的職權主要包括對董事執行職務行為的監督和對公司財務會計事項的監督兩大部分。意大利相關法律規定：第一，監事會須至少每一季度開會一次，并應參加股東會和董事會。第二，監事會須定期檢查公司賬目和內部會計體制。第三，監事會應準備相關報告附于公司年度財務報表，并向股東和公眾披露。監事會報告須以公司會計體制和財務狀況為根據對財務報表之公平性進行評論。第四，監事有進行調查的一般權力，且有義務向股東報告其發現的在公司經營中出現的的不正常現象。公司如遭受損失，若董事未向股東報告，監事應向股東報告，在特定情形下，監事還可請求法院任命清算人。第五，監事并不能對董事行為進行直接干預，董事行為若違反受托義務，監事無權取而代之作出相應經營行為，但監事有權訴請法院認定有利害關系之董事參與批準表決的董事會決議為無效，同時也可以向 檢察官舉報董事的犯罪活動。
監事會由股東委任的專業人員組成，20世紀末的改革進一步要求，監事會成員必須由擁有一定職業資格者擔任，從可供選為監事的名單中選取。該名單向社會公開，上名單者必須擁有法律、商業組織或者會計的學習背景，有一定實踐經驗，并通過了特設的考試。
監事會由三到五名監事組成，另設有兩名候補監事。監事任期三年，與董事可被股東任意罷免不同，非因一定事由，股東不得罷免監事。而且，股東罷免監事，須經法院批準方為有效。監事領取固定報酬，監事報酬不與公司業績掛鉤。另外，監事需對其違反義務的行為承擔責任。對于因董事行為或者疏忽而至公司或公司債權人損害，如果在監事盡職履行其職責的情況下相應損失可得避免，則監事須與相關董事負連帶責任。
（四）美國的公司監察制度
美國的公司治理結構采單一制，公司中除股東大會外，僅設董事會作為常設的公司業務執行機關，在此之外不存在單獨的監督機構。美國公司將公司監察權賦予了公司董事會，由董事會進行內部監督。但是自身監督自身的監督模式難免存在諸多弊病，于是人們開始思考，在大規模的上市公司中，至少應當考慮一定人數的董事不得兼任公司業務經營或由公司外部人員充當具有監察權的董事。此種見解在美國社會很快得到了推廣，并經過一系列發展最終發展出美國獨創的獨立董事制度。
獨立董事的概念為英美法系國家獨創，從1930年代提出董事會改造論起，美國各界即強烈主張應實行獨立董事制度，如今美國各大規模公司中，其董事會的多數成員中，皆為獨立董事；自1956年以來，美國紐約證券交易所（nyse）和聯邦證券交易管理委員會（sec） 扮演了較為重要的推波助瀾角色，美國紐約證券交易所依照其訂定的《上市審查準則》的規定，要求上市公司至少須選任二位獨立董事，其后更于1977年修改《上市審議準則》，1978年經美國證管會批準，紐約交易所要求各家上市公司須在1978年6月30日之前設立一個全部由獨立董事組成的監察委員會，并且獨立董事不得與管理階層有任何可能會影響其作為委員會成員獨立判斷的關系； 1989年美國密執安州《商業公司法》在美國各州的公司立法中率先采納了獨立董事制度，該法不僅規定了獨立董事的選任標準，而且同時對獨立董事的任命方法及其特殊權力作出了規定。
獨立董事，最大的特點在于其“獨立性”，美國證券交易委員會將獨立董事界定為與公司沒有重大關系的董事。所謂沒有“重大關系”指的是以下情形：“非公司以前的執行董事，且與公司沒有職業上的關系；不是一個重要消費者或者供應商；不是以個人關系為基礎而被推薦或任命的；與任何執行董事沒有密切的私人關系；不具有大額的股份或代表任何重要的股東等”。
三、評述與小結
兩大法系具有代表性的幾個國家的公司監察制度各具特色，很多優秀的制度設計值得我們反思和借鑒。德國的監事會權力廣泛，工作重點側重預防，特定情況下監事會可以對外代表公司，當公司權益受到損害時，監事會可以代表公司或應訴，而且設計有完善的候補監事制度，這些制度都很好地確保了公司和股東的權益免受董事等公司高級管理人員的損害；日本根據公司類型和規模的不同，對監察體系進行了區別安排，在對大公司監察制度規定了完善設計的同時賦予小公司靈活選擇的余地，日本監察制度中監事具備很高獨立性，職權廣泛，且獨創了外部監事制度，為公司監察制度的完善與創新做出了巨大貢獻；意大利的監事會制度強調任職監事的人員具備相應的專業素質，并對監事履行職務的保障制度作出了很好的規定，值得我們學習借鑒；美國的獨立董事制度為英美法系公司監察制度的旗幟，也是許多國家效仿的對象，我國也建立了類似的獨立董事制度，但如何在傳統的監事會制度之外并行移植而來的獨立董事制度，這也是當前立法完善需要思考的一個重要內容，也是我國現行的監察制度體系相關立法完善的方向。
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各縣區脫貧攻堅領導小組辦公室：
2018年6月29日至8月8日，四屆市委第六輪巡察對全市10個縣區所屬41個鄉鎮開展了為期40天脫貧攻堅領域專項巡察。現將發現的扶貧項目方面問題及建議反饋給你們，請你們按照要求認真開展整改工作。
一、提升認識，高度重視
四屆市委第六輪巡察聚焦“六個圍繞、一個加強”，緊盯脫貧攻堅領域違反政策規定、侵害群眾利益的不正之風和腐敗問題，全面系統開展了巡察。9月14日，市委主要領導召開專題會議聽取了巡察情況匯報，并明確作出認真整改的批示，請各縣區高度重視本次巡察整改工作，認真研究，成立專門組織負責整改落實工作，確保巡察問題在我市全面整改，著力提升脫貧攻堅工作成效。
二、主動認領，舉一反三
各縣區要本著有則改之，無則加勉的原則，根據四屆市委第六輪巡察提出的問題，逐一認真對照自查，主動認領，舉一反三，剖析問題存在的原因，制定整改方案，采取切實可行的措施，建立問題整改臺帳，狠抓整改落實，確保問題在我市全面整改銷號。
三、集中攻堅，全面整改
各縣區針對本次巡察發現危房改造項目方面的突出問題，要分析存在問題的原因，理清存在問題的癥結，明確部門職責，建立聯動機制，集中攻堅整改問題。針對發現的政策落實有偏差的問題，要及時糾正；針對項目推進緩慢的問題，要明確完成時限，倒排工期，確保任務如期完成；針對項目弄虛作假的問題，要嚴查嚴辦，追回損失，對發現的犯罪行為及時移交相關部門予以處理。
各縣區要以四屆市委第六輪巡察為契機，在全面整改，狠抓落實的基礎上，完善各類相關規章制度，確保形成長效機制，促進扶貧項目順利實施，全面提升脫貧工作成效。請各縣區于2018年12月25日前報送針對四屆市委第六輪巡察發現的扶貧項目方面問題整改落實情況報告及整改臺帳（要求正式行文，同時報送word和pdf格式電子版）。
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論文摘要 針對休寧縣境內農資市場的農藥標簽執法檢查中發現的問題；提出治理建議。
農藥標簽是農藥產品的重要標識物，是宣傳、介紹農藥產品基本信息的說明書，是指導農民安全、合理與有效使用農藥的重要依據，也是農業行政管理部門監管農藥市場的重點檢查內容。2006年7月，休寧縣對境內農資市場的農藥標簽開展了一次執法檢查，共檢查農藥經營戶11戶，隨機抽查各種農藥產品130種，其中農藥標簽符合規定的有113個，標簽合格率為86.9%。現就存在的問題，總結并提出治理建議。
1農藥標簽存在的主要問題
（1）無農藥登記證或偽造假登記證以及冒用他人登記證。有些名不經傳的邊遠小廠鋌而走險，生產無農藥登記證號產品，如“菌毒黑槍”；有的農藥標簽上雖標注了農藥登記證號，但在農藥公告書及農藥信息網上卻查無此證，如“害光光”；有的登記證號明知是他人的卻印在自己的產品標簽上，如“農民寶”。
（2）擅自更改商品名，存在一證多用現象。有的農藥雖然注冊了農藥登記證號，但商品名變化多端，促使一個登記證號包裝了多個農藥產品，典型的如：“卷葉蟲怕”、“茶園·良巨”、“好直通”3種農藥產品均使用同一農藥登記證號（LS20030602），成為“萬能藥”。
（3）通用名不標注或標注不切實際。有的農藥標簽故意隱匿中文通用名，只標注英文化學成分，即使專業技術人員亦難以分清其有效成分，如“追螟殺”和“蚜多克”等產品。有的生產廠家故弄玄虛，將農藥商品名置于醒目位置，最大字號印制，而中英文通用名稱卻小字號印制，誤導消費者。
（4）擅自擴大農藥產品的使用對象和范圍。農藥標簽普遍存在不按登記要求而擅自擴大使用對象和范圍的現象，故意在標簽上添加未經注冊登記的專家建議性字注釋和圖譜指導，如“三步倒”、“五步殺”“農特安”等產品。
（5）包裝標識本末倒置，令人費解。一些小企業將自己的廠名寫得偏角、字號小、卻將商、經銷商寫得明顯、突出，以誘導消費者。
2今后工作中的幾點建議
盡管對以上違規行為做出了相應的處罰，但為了進一步規范標簽管理，凈化農資市場，保護廣大農民的根本利益，仍需做好以下幾點工作。
2.1加強農藥法律法規宣傳，提升全民法治意識
加強《農藥管理條例》及相關法律的宣傳力度，充分認識農藥標簽在生產、流通和使用過程中的重要性和嚴肅性，努力提高農藥生產者與經營者懂法、守法的自覺性，提升全民法治意識。
2.2加強農藥市場管理，強化執法力度
一是嚴格農藥經營者的準入條件，必須通過相關法規和技術知識的考核；二是加強對農藥市場的執法檢查，不定期地協同工商、質監、司法等部門開展聯合作戰，依法查處農藥違法案件，對情節嚴重的追究刑事責任，不斷強化執法力度。
2.3建立健全農藥管理法規及制度
國務院頒布實施《農藥管理條例》已近10年，隨著農藥管理新問題的出現，促使現行的農藥管理法規及制度有待進一步完善。①完善農業行政主管部門對農藥產品的管轄職能。因為與工商、質監等部門存在交叉執法現象，農業行政主管部門對農藥違規案件雖有處罰權，但對于違規農藥的沒收無具體規定。另外在取消“農藥經營許可權”后，農業行政主管部門無權力吊銷農藥經營權。②健全農藥信息化管理體系。充分利用電腦等高科技設備，健全全面覆蓋、高效靈活的農藥管理信息化網絡，實現農藥市場檢查與網絡數據庫的對接，有效進行信息資源的整合，提高工作效率。③細化各類標簽違法行為，并明確其處罰規定。現行《農藥管理條例》第四十條第三款對標簽違法行為的規定太籠統，難以區別違法程序及處罰等級，必須細化各類標簽違法行為，并明確其處罰規定。④規范農藥名稱，統一商品名與中文通用名。為了避免一藥多名及一證多藥現象的發生，應統一農藥商品名與中文通用名，在農藥標簽上只標注單一、規范與簡潔的中文通用名稱。⑤強化對農藥生產企業的監管力度。農藥生產企業應對農藥產品的質量及農藥標簽負主要責任，農藥市場的好壞，與生產企業有著直接的關系，只有把源頭抓好了，農藥質量才會有保證，農藥市場才會規范化。因此，農藥監督管理部門應把工作重點放在對農藥生產企業的管理上，不應只局限在登記管理中，而應擴展到對農藥產品的質量監督、標簽管理等多層面上。對生產不合格農藥的生產企業，農藥監督管理部門要加大查處力度，責令其限期整改，促使農藥生產企業嚴格遵守各項法律法規，依照“農藥標簽的內容要求”生產合格的農藥產品。
關鍵詞：基層檔案，管理制度，主管部門，對策
基層檔案工作是檔案工作體系的有機組成部分，它的發展水平直接影響著檔案工作體系的成熟與完善。由于種種原因，作為國家行政體中最基層的鄉鎮、辦事處等單位仍存在檔案意識淡薄、年度歸檔工作不及時、疏于收集、歸檔率低、歸檔文件質量不高等不盡人意之處，造成了許多斷點和盲點。如何解決長期以來由于歷史慣性積淀的諸多問題，檔案工作者仁者見仁、智者見智，提出了種種不同見解。論文大全。筆者通過深入調研，就基層檔案工作的現狀及對策談一些看法。
1、基層檔案工作現狀及成因
以山東省聊城市東昌府區為例，東昌府區下轄18個鄉鎮辦事處，2個工業園區。目前，鄉鎮、辦事處1976年后的檔案至今尚未進館。2007年，經過近一個月的執法檢查，結果令人堪憂！第一，不符合檔案存放要求，木制檔案櫥具仍大量使用，檔案胡亂堆放，達不到 “九防”要求，存在巨大安全隱患，甚至有些單位將檔案室當倉庫。第二，檔案管理員認識錯位，對文件歸檔范圍和期限把握不明確，工作本末倒置，造成本單位、本部門可查閱、借鑒的原始材料缺失。第三，室存檔案門類少，基本以文書檔案為主，很少有其他門類的檔案，對收集的檔案沒有歸納整理，削弱了檔案管理的應有職能。第四，管理設備落后，大多沒有專門的檔案管理電腦及相應的現代化管理設施，更沒有專門的檔案管理軟件，檔案信息化、現代化建設更是無從談起。
這種局面的形成是多方面原因造成的，單純地追究個人責任并不能徹底解決問題。“冰凍三尺，非一日之寒”，究其深層次原因主要有: 第一，各級領導重視不夠。由于檔案部門是非生產部門，難以像經濟部門那樣收到立竿見影的效果，“說起來重要，做起來不要，用起來難要”已成為當前檔案工作中存在的普遍現象。論文大全。第二，檔案管理隊伍不穩定，業務素質低。目前各鄉鎮、辦事處檔案員大都是年輕工作人員兼職，不重視學習和鉆研檔案業務，從事檔案工作一兩年后又調整到其他部門，新上崗人員更不懂業務，年復一年，形成惡性循環。第三，經費問題是檔案事業發展的“瓶頸”。目前東昌府區檔案館年度檔案經費為3萬元，同級別的冠縣檔案館年經費僅有2千元左右。縣級綜合檔案館尚且如此，各鄉鎮、辦事處檔案經費更無從談起。經費的不足致使有些基礎業務工作難以開展，基礎設施建設遠遠不能滿足檔案管理現代化、科學化的需要。第四，檔案管理制度不健全。“凡屬機關歸檔范圍的文件材料，必須按有關規定向本機關負責檔案工作的部門移交，實行集中統一管理。任何人不得據為己有或拒絕歸檔”。然而鄉鎮、辦事處等基層檔案工作在實際中都難以實現，日常工作中形成的報告、計劃、總結等文件材料大多分散在各分管領導手中，加大了檔案管理員收集的難度。目前檔案的手工操作隨意性大，容易造成歸檔文件不齊全，整理不規范，工作效率低下，從根本上制約著檔案工作系統化、整體化發展進程。
2、應對基層檔案工作現狀的對策
基層檔案工作的落后現狀與社會、檔案主管部門和個人都有著密切的關系。解決其落后現狀，全面提升檔案工作水平應多管齊下。
2.1 社會層面。一是國家和地方的正確輿論導向，要引導全社會正確認識檔案工作“功在當代，利在千秋”的重要事業，增強檔案意識和法制觀念，維護檔案人的社會地位。二是加大對檔案工作的有效投入，加大對檔案科研項目和資金的投入，強化檔案管理的硬件和軟件，逐步實現檔案的現代化管理。三是要重視檔案人的發展，強化檔案人的終生學習，增加他們的科研與培訓機會，建立符合實際的檔案職稱評定制度。
2.2 主管部門。縣、市、區檔案局作為檔案業務主管部門，要注重改進工作方法，不斷強化指導實效。首先，要加大隊伍的培養教育，培養一支檔案工作的中堅骨干力量。大力倡導在職培訓，提高基層檔案管理員的業務能力，必要時主動上門進行個別再輔導。培養他們的協調溝通能力、管理創新能力、拓展服務能力等，造就一支高素精干的檔案隊伍。其次，制訂基層檔案工作制度建設規范。針對目前基層檔案工作存在的實際問題，借鑒先進縣、市、區成功的經驗，盡快出臺基層檔案工作制度建設規范，用制度指導、推動基層檔案工作的開展。再次，要加強督導與執法。檔案業務主管部門應借助業務抽查、年度考核、年度執法檢查等形式，對基層部門特別是鄉鎮、辦事處的督察檢查。對檔案工作嚴重滯后的部門、單位下達限期整改通知書，提出具體的整改要求和整改時限。論文大全。限期仍達不到規范化要求的，依據《中華人民共和國檔案法》相關規定，視其情節輕重，追究相關人員的責任。
2.3 個人因素。第一，要樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀和職業觀。樹立愛崗敬業、自強不息、冷門熱心干的信心和決心，從“好漢子不干、賴漢子干不了”的誤區里走出來，盡快確立自己在檔案管理中的核心地位。第二，要不斷提高自身素質。以終身學習武裝自己，不斷提高個人層次和實踐能力，積極開發檔案信息資源，積極參與檔案的課題研究和論文寫作，為在檔案管理工作打好基礎，為“三農”工作服好務。第三，要正確面對各種壓力。職業壓力在各行各業中都存在，關鍵是如何處理好職業壓力，怎樣把壓力化為動力，在實踐中不斷提高自身的抗壓和抗挫折能力，力爭在這一冷門崗位上實現自己的人生價值。
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論文摘要漁業養殖是漁民致富的途徑之一，而地方經濟的發展忽視了環境保護，漁業污染事故侵害了漁民的權利、制約了養殖業的發展。從漁業污染事故調查入手，結合本地現狀，提出了防止污染的探索性建議。
近年來，隨著經濟的快速發展，受內源性因素和外源性因素的影響，漁業水體污染情況十分突出，內陸漁業養殖水域污染事故時有發生，給漁民造成了慘重的損失，制約了漁業經濟的發展，也影響了社會穩定。為了切實保護漁民的合法權益，積極扶持弱勢產業，維護水環境的生態穩定，加快漁民增收致富的步伐，積極構建和諧社會，根據《中華人民共和國漁業法》、《中華人民共和國環境保護法》、《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國水污染防治法實施細則》的規定，漁政機構要加大對排污單位法律、法規的宣傳力度，不斷加強自身隊伍建設，認真履行法定職能，努力提高漁政隊伍保護漁業環境的執法能力，加強漁民維權能力和自我防范的意識，充分體現“依法治漁、強化管理、公正嚴明、服務漁業”的宗旨。為預防漁業養殖水域污染事故的發生，結合工作的實際情況提出如下管理對策。
1提高排污單位保護環境的法律意識
為了做好漁業水域預防污染的工作，漁政機構的執法人員要經常深入污水排放單位，重點宣傳漁業環境保護的法律、法規和依法治污的重要性。發揮媒體的輿論監督作用，利用媒體曝光的已經追究了相關人員責任的污染事故，作為典型教材來教育和警示排污單位，幫助他們提高思想認識和法律觀念，并能換位思考問題，認識到提高經濟效益不能以犧牲環境和漁民的利益為代價，要舍棄先污染后治理、爭功近利的舊觀念，樹立先治理無污染、從長計議的新思維，要對社會負責，給后代留下一方凈水。要消除排污單位對超排污水存有的僥幸心理，促使其吸取“亡羊補牢”的教訓，用科學的發展觀來治理污染。通過對排污單位多渠道、多手段、多方式的宣傳，提高了他們對保護漁業環境重要性的認識，增強了他們防治污染的法制觀念和社會責任心，產生了良好的社會效益、生態效益和經濟效益，漁業污染事故與2006年同期相比下降了80%，漁業養殖呈現了良好的發展態勢。
2提高漁政隊伍保護漁業環境的執法能力
針對這項執法難度大、業務技術要求高、責任心強的工作，漁政執法人員要堅持“三個代表”的重要思想，不斷加強政治思想、道德素養、業務水平建設，努力學習漁業環境保護的法律知識和漁政執法的實體法。因管理工作的需要，執法人員經常和排污單位打交道，要有所為、有所不為，嚴格遵守農業部漁業行政執法的六條禁令，樹立社會主義榮辱觀；要不斷改進工作方法，強化執法能力，提高執法水平，完善執法措施，內強素質，外樹形象；要善于把握工作的切入點，找準突破口，實行針對性有效管理。為了適應當前預防污染工作的需要，要核準漁政機構檢測水質的法定資質，充實水環境監測的專業人才；執法人員要經常到養殖水域監測、監視和評估水質狀態，對上游來水及水源要加強監控，到了汛期要讓漁民對養殖水體加強防護措施，為及時有效地防止污染并推廣無害化養殖提供科學依據和技術支持，為實現漁業的可持續發展和生態穩定，減輕漁業污染危害奠定基礎。
3履行法定職能，加強對排污單位的監管力度
《環境保護法》第十四條規定：“縣級以上人民政府環境保護行政主管部門或者其他依照法律規定行使環境監督管理權的部門有權對管轄范圍內的排污單位進行現場檢查。”《水污染防治法實施細則》第十八條規定：“環境保護部門和海事、漁政管理機構進行檢查時，根據需要可以要求被檢查單位提供下列情況和資料……”根據上述規定，為了確保漁業水環境的安全，漁政機構要促使排污單位認真遵守水污染防治的法律、法規，執法人員要經常深入排污單位進行現場執法檢查，要了解他們的生產原料和排污成分，及時查清污染源、污染物和危害程度，發現問題及早解決，防患于未然。《水污染防治法》第二十八條第二款規定：“造成漁業污染事故的，應當接受漁政監督管理機構的調查處理。”第五十三條第二款規定：“造成漁業污染事故……由事發地的漁政監督管理機構——根據所造成的危害和損失處以罰款。”上述法律條款明確了漁政機構的調查處理職能。為了依法維護弱勢漁民的權益，有效地預防水質污染，漁政機構要依照法律程序，充分利用法律手段來制約違法排污活動，加大對排污單位的行政處罰力度，讓其痛定思痛，吸取深刻教訓，促使其積極治理污染。
*年工作回顧
一、真抓實管，隊伍建設取得新成效
1、順利完成單設工作
年初*區統計局“三定”方案確立，核定人員編制為12名，其中行政6名，事業6名，內設辦公室（法規教育科）、綜合科和專業科三個職能科室，下設事業單位區普查中心，形成了較為完整的機構框架。目前共有在編人員10名，其中4名公務員編制，另有1名公務員名額已列入*年公開招考計劃。同時為了更好的開展服務業統計工作，彌補街道統計人員不足的情況，8月區編委核準區普查中心使用4名編外用工指標，區財政也按較高標準配套劃撥人員經費。在新組建的局班子正確領導和全局同志共同努力下，整個機構改革過程中做到了思想不亂、業務不斷，各項工作有序展開，順利完成了人員調整、職責劃分、科室管理層形成等工作，全面完成恢復單設的各項工作。
2、扎實開展文明機關創建活動
在創建工作啟動初期，開展了“我心中的文明機關”---文明用語征集活動，在創建工作推進中，開展了統計職業道德征文、好書推薦活動，還踴躍響應甬黔“結對助學”、義務獻血、“慈善一日捐”活動，黨員同志定期訪問結對的貧困家庭。新進入單位的黨員同志及時到社區報到，每位黨員同志能自覺參加社區活動，在“一人一崗”活動中發揮自身優勢。
3、著力提高隊伍總體素質
在全體干部職工中倡導“學習為本，終身學習”的理念，特開展“讀一本經典、薦一本好書”活動，以在局內部形成全員閱讀，相互促進，共同提高的良好氛圍。同志們積極相應，第一期共推薦15本書籍，還撰寫了推薦原因或讀后感，其中不乏深入思考。
4、強化制度建設
今年完成了《*區統計局制度匯編》，從工作管理、紀律管理、財務管理、學習管理、崗位職責、服務承諾、政務公開、數據、執法檢查等方面進行規范。制定了《*區統計局年度、分析及信息工作考核獎勵辦法》，明確了科室、專業年度任務，建立了獎懲機制，確定各專業分析、調研、信息考核目標，對進度、年度統計分析及調研文章和統計信息并按照錄取情況給與適當獎勵。
二、求新求精，統計服務水平躍上新臺階
1、服務機制求創新
建立數據機制，在對黨政領導和社會公眾提供服務時，綜合科作為服務“窗口”，統一負責提供和公布綜合統計數據；實行責任機制，在提供統計數據前，需經領導審核批準后方可提供，做到責任落實、層層把關；制定獎勵機制，為搞好統計服務工作，全局建立了全員參與，職責明確，獎懲兌現的工作機制，做到人人有任務，個個有壓力，千方百計調動專業人員開展統計服務的積極性。對得到領導簽批的統計分析資料、調研報告和各種統計信息，給予一定的獎勵。
2、服務方式求創新。
變被動服務為主動服務。積極為“兩會”提供統計服務，認真做好《政府工作報告》和其他參閱件主要數據的審核工作，編印《統計公報》，編發制作圖文并茂的《*概覽》，主動參與“輝煌的五年”——十五成就展的制作工作，完成了基礎文字材料的撰寫，派專人到“兩會”現場提供統計咨詢服務。*區統計局細致周到的服務得到了“兩會”代表的一致好評。為創建省級示范文明城區、環保復檢迎檢工作組織模擬問卷調查，并對調查結果進行分析為創建工作提供參考依據。
3、服務內容求創新
變單一服務為綜合服務。在繼續深化經濟發展的統計研究的同時，嘗試開展以社情民意調查為依托的社會統計服務，自行設計問卷，開展了*區商務環境調查，以重點企業和樓宇企業為對象，調查了政策環境、政府辦事效率、商務氛圍、用工環境等方面內容，對政府了解企業生存現狀，為企業創造更好的生存和發展環境，進一步改進工作，提供了第一手資料。另外還開展了群眾環境滿意率問卷調查。
4、服務質量求創新
今年共編印了《*統計》18期，其中領導批示3條，上報區政府經濟信息85條，提前2個月完成考核目標。上報市統計局工作動態188條，被市局錄用135條，省局錄用56條。今年我們改革了月度統計信息卡片的編排格式，使對外公布時間比以往提前了15日，保證了重要數據時效性，內容上也從只有數據和簡要分析，到有針對經濟運行中的新情況進行的特色分析，還增添了統計知識欄目，使月度卡片成為統計對外宣傳的有效窗口。
三、狠抓重點，統計改革工作邁出新步伐
1、現代服務業方案推行，制度改革體現*特色
經過廣泛調查研究，形成了《現代服務業統計方案》，在服務業中劃分出行業為現代服務業，制定出相關統計指標、調查方案、行業細類等，并及時對重點現代服務業單位布置了調查表，形成了《我區現代服務業發展的現狀分析及建議》一文，得到了區領導的重視和好評。區委施孝國書記專程到我局調研現代服務業統計工作，并對該項工作給以高度評價。另外徐義平副區長、黎群副區長也對該文給以批示。
2、單位工資改革試點開展，制度改革順應時代需要
我局今年積極承接國家統計局“單位工資統計報表制度改革”試點工作。根據抽樣結果*區需對七百余家各類單位進行報表布置、回收、處理工作，建立試點工作日志，及時發現試點工作的問題，加以總結歸類。
四、規范管理，統計工作基礎得到新提高
1、抓名錄庫建設，打好統計全局基礎
名錄庫工作是各項統計工作開展的基礎，是統計工作重中之重，一年來我們積極開展統計單位登記和基本單位名錄庫的維護工作，通過抓好登記、審核、查漏補缺、數據更新、專業配合五個環節，較好的實現了名錄庫保持“全”、“新”、“準”的工作要求。
2、抓業務培訓，提高統計人員整體素質
進一步加大對基層統計人員培訓工作力度，年報期間對所有報送單位的統計人員全方位培訓，新制度施行前對新納入企業統計人員也全面培訓，如服務業制度實施前對近500名統計人員進行服務業統計業務知識及網上直報操作系統培訓。在培訓時即講業務知識，又講法規知識，注重提高企業統計人員業務水平的同時，強化其法律意識。同時全面部署統計臺帳，并結合網上直報系統推行電子臺帳。
3、抓數據評估，減少統計數據源頭誤差
加大統計報表的審核監控力度，各專業人員把好審核第一關，抓住重點核心指標，如增加值、產值指標認真審核，與同期數據、上期數據、同行業趨勢加以對比，嚴格把握特異數據，做到異常數據有說明，重要情況有分析；加強關聯專業會審，定期召開專業會議，共同評估經濟運行趨勢，特別是月度卡片、統計公報、重要經濟分析等對外公布時，要達成共識后才公布。
4、成立統計學會，加強統計科研交流
11月24日上午，*區統計學會成立大會暨第一次會員會議順利召開。標志著*區統計學會正式成立，*區統計學會的成立填補了*統計工作中的一項空白。
5、通過省二級認定，規范檔案管理
確定今年檔案目標管理達到省二級認定標準，為實現這一目標，我們在健全組織、建章立制、隊伍建設、設備添置以及搜集、歸類、立卷、編目、編制檢索工具、檔案管理現代化、檔案利用等方面加大了力度。省市檔案工作目標管理浙江省二級認定驗收組通過實地檢查，一致認為*區統計局檔案目標管理工作符合浙江省二級標準，最終以94.5分的最高分通過省二級認定.
五、優化環境，統計法制教育工作取得新成果
依法治統是做好政府統計工作的根本保證。今年我們通過抓住法規宣傳、執法檢查、從業資格認定三大環節，全面實現了統計執法教育工作計劃，法制建設呈現全新氣象。全年共稽查（檢查）63家單位，比上年增長40%，立案處理23家，比上年增長完成從業資格證申領308本，換證950本，組織從業資格證書考試的人員達102人且通過率高達94％，均為歷年之首。
1、加強基礎建設，提高執法效能
建立統計法制制度。專門建立了《統計工作稽查和執法制度》，從職責分工、稽查和執法檢查工作要求、等方面對統計執法人員的工作職責、流程加以規范，明確了統計執法的職能科室。完善法制臺帳設置。成立由正副局長組成的五人案審小組，對每一個案子都進行認真討論研究后再做出處理意見。建立完善法制工作臺帳，做到重要法制活動有記錄。提高人員執法能力。局領導親自帶領全體同志認真參加市統計法制培訓，全程學習了統計法律規范，提高執法水平。
2、常規專項并重，完成執法任務
統計稽查經常化，檢查對象全面化。今年我們統計稽查的時間跨度較往年有所延伸，一有問題發現就及時處理。檢查分布面廣，基本涉及各大行業門類，沒有一邊倒的現象。檢查對象選取中，既有統計基礎弱的單位，也有基礎工作較好的單位。檢查內容方面各專業選取核心、難點指標為檢點，著力將這些指標查細、查透。
周密部署抓落實，聯合執法顯成效。在執法大檢查中，我們全面貫徹工作要求，把握住宣傳動員、單位自查、重點抽查和處理整改四大環節，達到了預期效果。對檢查中發現的問題我們及時處理，督促整改。通過檢查確定要立案待處理的單位6家，擬立案8家，對于有輕微違法事實的單位責令其限期改正。另外，針對檢查中對經濟發展局提出的*區已無鄉鎮，還在上報鄉鎮企業報表的問題，*區經濟發展局與市經委多次反映，現已取消該項報表制度。
4、認真做好統計從業資格認定工作
我們將年報會議作為宣傳從業資格申領工作的重要平臺，在部署各專業年報會議前,對共計2000余家企業宣講了統計法律法規和《統計從業資格認定辦法》有關知識。并要求每位同志下企業調查、檢查、查訪時帶上從業資格證書小冊子，遇到沒有上崗證的單位，要求及時辦理。另外，充分利用12.4第五個全國法制宣傳日之機，在*公園設攤，大力宣傳《統計從業資格認定辦法》有關知識。
今年是*區統計局第一次自行組織從業資格考試培訓和考務工作，為此挑選出統計專業科班出生的業務骨干組成講課人員，合理安排考場，嚴格考場紀律，考風考紀良好，省市檢查組都比較滿意。
六、齊心協力，信息化建設取得新突破
1、內外網站首次開通，信息化建設開創新局面
今年*區網站建設實現重大突破，第一次建成開通了內外網站，網站自6月試運行以來，初步成為統計政務公開、傳播統計信息、宣傳統計工作的平臺。
2、網上直報全面推行，數據采集方式重大變革
今年網上直報工作在規模以上工業、限額以上和準限額商業、服務業、房地產、投資、建筑業中全面推行，從目前情況看，運用情況良好，除了準限額企業網上直報率為90%以外，其它專業基本達到100%的上報率。
七、因地制宜，各項普查調查工作取得新進展
1、認真完成經濟普查和1%人口調查后續工作
完成了經濟普查年鑒的出版工作。認真進行1%人口抽查技術業務分析，《區域劃分和繪圖工作的幾點體會》，《1%人口調查業務的重點和難點問題》，《1%人口調查項目設置存在的主要問題及建議》被省人調辦評為優秀分析報告三等獎，其中《1%人口調查項目設置存在的主要問題及建議》還被市人調辦評為寧波市優秀業務論文。
2、精心組織做好農業普查工作
根據*區實際情況界定農村區域，區農普辦采取了查看行政記錄、實地走訪、集體討論三步界定農村地域。積極做好農普宣傳工作，在調查區域進行密集型宣傳動員。全方位做好普查員培訓工作。區普查辦認真準備，到鄞州區等地取經，講課資料力求生動貼近實際，并通過考試、試填調查表和集體討論等多種形式加強講課效果。
明確“四個目標”
臺州市安監局從2005年機構單立以來，始終堅持一手抓執法、一手抓規范，經過幾年的努力，全市安監系統的執法基礎和執法人員能力有了很大的提高，為全面開展執法規范化建設奠定了基礎。但當前安全生產執法人員普遍不足，監管任務繁重，執法隊伍整體較弱，業務水平相對不高等問題依然存在。為此，2011年，市局黨組提出了全面、系統推進執法規范化建設的工作要求，確定2012年在全市開展“執法規范化建設推進年”活動。
2013年，臺州市安監局采取點面結合、以點帶面的工作方法，開展執法規范化建設，對近年來執法規范化建設的相關工作措施、工作成果進行總結提煉、補充完善，構建執法規范化建設總框架，落實規范化建設的具體措施，系統地推進執法規范化建設。
該局提出了執法規范化建設4個方面的工作目標：一是端正執法思想，在全市確立了“以人為本、法律至上、廉潔規范、服務發展”的執法理念；二是著眼于嚴峻的安全生產形勢，確立以執法規范化建設推進依法行政，促進安全生產形勢穩定好轉的目標；三是著眼于執法能力建設，確立了嚴格、規范、公正執法，提高執法公信力的目標；四是著眼于作風建設，確立理性、平和、文明執法，促進法律效果和社會效果統一的目標。
強化“四個保障”
臺州市安監局致力于構建執法隊伍保障體系、制度保障體系、監督保障體系和科技裝備保障體系，推進執法規范化建設。
全市各級安監部門積極爭取黨委政府的重視，加強執法機構建設，不斷充實執法人員，市、縣兩級執法人員編制從2005年的56人，增加到2012年的107人。為抓好鄉鎮（街道）安監中隊建設，2012年，市政府還專門下發了《關于進一步加強鄉鎮（街道）安全生產監管機構隊伍建設的通知》，明確了基層安監隊伍的人員配備標準。截至2014年1月底，全市133個鄉鎮（街道）全部設立了安全生產監察中隊，落實人員編制535名。同時，以“崗位練兵”和“苦練基本功”等活動為載體，不斷加強執法隊伍的能力建設，開展了執法大比武、執法實務培訓、異地交叉執法、執法論文比賽、執法案卷評查等活動，不斷提高執法人員的法律素養和執法能力。全市9個縣（市、區）中，有7個縣（市、區）開展了執法權委托，溫嶺、路橋、臨海、椒江、玉環等地的鄉鎮執法委托率達到100%，鄉鎮（街道）安監中隊在安全生產行政執法中發揮了主力軍的作用。
臺州市各級安監部門在近幾年的執法活動中，認真查找本地區、本部門執法規范化建設的薄弱環節和空白點，針對執法活動中最容易發生問題的環節，制定明確的操作程序和執法標準，把每一個執法行為和執法動作都納入制度、規范的約束之中，從源頭上遏制執法的隨意性，為執法工作提供了法律、制度上的保障和支持。市安監局先后制訂出臺了32項規章制度，主要包括綜合類、程序類、檔案管理類、執法監督類、考核評議類、工作職責類六大類，全面建立了制度保障體系。
該市針對構建執法監督體系，不斷加強層級監督，開展執法工作目標責任制考核、執法質量考評、執法案件備案和案件督辦，確保依法依規處置到位。同時，加強內部監督，完善案件法律審核把關制度，開展行政處罰案件風險評估，實施執法過錯責任追究。還聘請了法律顧問和執法監督員，加強對執法工作的監督；建立執法公開制度，提高執法透明度。
此外，臺州市安監系統積極構建科技裝備保障體系，加大財力投入，加快執法科技信息化建設步伐，加強執法人員的裝備配備。2012年，市安監局研究開發了“臺州安監移動執法終端系統”，配備到縣、鄉各級執法機構。該終端系統配置了執法箱、平板電腦、藍牙打印機等設備，具有執法文書現場制作打印功能，以及法律法規、企業數據、執法文書示例等現場查詢功能。2014年，市安監局將“安全生產監察執法信息系統”開發列入信息化建設規劃，積極推進執法辦案的網上流程管理、網上審批、網上監督和網上考評。
實施“四個規范”
臺州市安監系統堅持抓好執法活動的每個細節，把執法規范化落實到每項具體工作中，樹立安監系統文明執法、廉潔執法、規范執法、理性執法的良好形象。
全市安監系統統一執法機構辦公環境的布置，各級監察執法機構按照統一的標準式樣，將執法理念、執法守則、執法流程圖、執法工作職責等上墻公示，營造良好的執法辦公氛圍。推廣使用行政執法“二卡一書”，在執法檢查時，使用“行政執法承諾卡”和“行政執法監督反饋卡”，向企業作出廉潔執法、文明執法、規范執法的承諾，并接受企業的監督；對企業進行行政處罰時，發出“安全生產建議書”，對企業加強安全生產工作提出建議，并對服務企業作出承諾。規范行政執法文明用語，制訂了《臺州市安監系統行政執法文明用語規范》，明確了執法過程中每個環節的用語規范，推進全系統的文明執法。
為規范行政處罰權力行使，市安監局全面清理了安全生產行政處罰權力事項，共整理歸納了262項行政處罰權力事項，并制訂完善了自由裁量標準，編制執法流程圖、監督機制明示圖，規范權力行使，并修訂、完善了執法文書式樣，編印了《執法文書示例文本》。
為了規范行政處罰程序，根據行政處罰有關法律法規的規定，市安監局制訂了《行政處罰工作程序管理規定》，從執法檢查到行政處罰案卷的整理歸檔，對每個環節的工作責任、審核責任、審批責任、監督責任進行細化分解。此外，進一步規范檔案臺賬管理，制訂了《臺州市安監系統安全生產監察執法檔案管理辦法》和《行政處罰案卷整理規則》，明確全市各級安全生產執法機構建立8大類的檔案臺賬，并對臺賬的式樣、內容、封面、目錄、裝訂等進行了統一。
堅持“四個結合”
臺州市安監系統在推進執法規范化建設的過程中，始終做到“四個結合”，確保執法規范化取得實效。
論文摘要:我國社會主義市場經濟的確立和建設,稅收收入成為國家財政收入的主要來源,稅收的地位越來越重要,對稅收立法的要求就越高。但由于我國稅收法規不完善,有隨意性,彈性大,經常變動,征納雙方在稅收法規認識上就會產生偏差,對同一項納稅事宜,雙方會有不同的意見,法規有時又不明確,稅務機關執法行為不易規范,容易造成稅務機關與納稅人的征納矛盾。另外,我國稅收法規宣傳力度不夠, 宣傳的形式、方法、手段比較單一, 納稅人不了解稅法, 納稅人納稅意識淡薄。上述種種原因導致了我國稅收法制環境較差。
1 我國稅收管理存在的問題及成因
1.1 稅收征管的信息化水平比較低,共享機制未形成,源于稅收信息化基礎工作薄弱新征管模式要求以 計算 機 網絡 為依托,信息化、專業化建設為目標,但由于稅收基礎工作覆蓋面較廣,數據采集在全面性、準確性等方面尚有欠缺,不能滿足稅收征管和稅源監控的需要。
1.2 稅源監控不力,征管失衡
隨著經濟的 發展 和社會環境的不斷變化,稅源在分布和來源上的可變性大大增加,稅源失控的問題也就不可避免。目前, 稅源監控不力主要表現在:一是征管機構設置與稅源分布不相稱, 管理職能弱化。由于機構設置不合理,稅源監控職責分工不是十分明確,對稅源產生、變化情況缺乏應有的了解和監控;另外,稅務機關管理缺位的問題仍存在,出現大量漏征漏管戶的現象,因此稅收流失必然存在。二是稅源監控的協調機制尚未形成。在“征、管、查”管理模式下, 由于稅收征、管、查等環節職責不明確或者相互脫節, 以及國稅、地稅之間或稅務機關與其他部門之間缺乏配合、協調而引起稅源失控。三是稅收執法不規范, 稅法的威懾力減弱。稅務機關對查處的稅收違法案件處罰力度不夠, 企業 稅收違法的風險成本低,這是稅源失控的一個重要原因。
1.3 納稅服務意識淡薄,征納關系不和諧
一是沒有樹立起一種“以納稅人為中心”的服務理念,由于工作的出發點不是以納稅人滿意為目標,稅收法規的宣傳不到位,新的稅法政策又沒有及時送達納稅人,因此在征納過程中對納稅人的變化和需求難以做出快速反應。二是在要求納稅人“誠信納稅”的同時,稅務機關“誠信征稅”的信用體系及評價機制也不完善,難以構建和諧的征納關系。
2 完善我國稅收管理的建議
2.1 完善稅收 法律 體系,規范稅收執法,進一步推進依法治稅
2.1.1 建立一個完善的稅法體系,依法治稅
完善的稅法體系是依法治稅的基礎,沒有健全的稅收法律制度,依法治稅也就成為一句空話。為此,我們要加快建立起一個完備的稅收法律體系。一是盡快制定和出臺《稅收基本法》。二是現行稅種的實體法予以法律化。三是進一步完善《稅收征管法》。四是設立稅收處罰法。對稅收違法、違章處罰作出統一的法律規定,以規范稅收處罰行為。
2.1.2 規范稅收執法行為,強化稅收執法監督
一是稅務干部要深入學習和掌握稅法及相關法律法規,不斷提高依法治稅、規范行政的意識,要堅持依法征稅,增強執法為民的自覺性。二是認真執行稅收執法檢查規則,深入開展執法檢查。進一步健全執法過錯責任追究制度。
3 建設統一的稅收征管信息體系,加快稅收征管 現代 化進程
稅收征管軟、硬件的相協發展, 國稅、地稅征管機構之間以及與政府其他管理機關的信息互通是完善稅收征管的必要選擇。
3.1 建設統一的稅收征管信息系統
即統一標準配置的硬件環境和應用軟件、統一的網絡通訊環境、統一的數據庫及其結構,特別是統一的業務需求和統一的應用軟件。第一,加快研制科技含量高的統一稅收征管應用軟件,提高征管效率。第二,建設信息網絡,實行縱橫管理。第三,建立數據處理中心,實施 科學 管理。
3.2 建立稅收征管信息化共享體系
盡快實現信息共享。首先, 建立國稅、地稅部門之間的統一信息平臺,讓納稅信息在稅務機構內部之間實現共享。其次,建立稅務機關與政府其他管理機關的信息聯網。在國稅、地稅系統信息共享的基礎上,有計劃、有步驟地實現與政府有關部門(財政、工商、金庫、銀行等部門) 的信息聯網, 實現信息共享。
4 實施專業化、精細化管理
建立稅收征管新格局國家稅務總局《關于加速稅收征管信息化建設推進征管改革的試點工作方案》中,明確提出在信息化基礎上建立以專業化為主、綜合性為輔的流程化、標準化的分工、聯系和制約的稅收征管新格局。
4.1 建立專業化分工的崗位職責體系
盡快解決“征、管、查”系列人員分布、分工不合理的問題,完善崗位職責體系。在征收、管理、稽查各系列專業職責的基礎上,根據工作流程,依托信息技術,將稅收征管業務流程借助于 計算 機及 網絡 ,通過專門設計的稅收征管軟件對應征管軟件的各個模塊設置相應的崗位,以實現人機對應、人機結合、人事相宜,確保征管業務流和信息流的暢通。
4.2 實施精細化管理
在納稅人納稅意識淡薄, 企業 核算水平不高, 建立自行申報納稅制度條件還不完全具備, 稅收征管信息系統還未形成全國監控網絡, 稅收社會服務體系還不健全的現實情況下,必須依靠嚴密細致的精細化管理,來促進征收,指導稽查,完善新模式,進一步加強稅收征管。
5 規范服務,構建和諧的征納關系稅收征管法及其實施細則
將“納稅服務”作為稅收征管的一種行政行為,為納稅人服務成為稅務機關的法定義務和責任。稅務機關要全面履行對納稅人的義務,必須確立“以納稅人為中心”的服務理念,強化稅收服務于 經濟 社會 發展 、服務于納稅人的意識。規范納稅服務,構建和諧、誠信的稅收征納關系。
5.1 加大稅法宣傳
稅務機關進行稅收 法律 宣傳,一是注重日常稅法宣傳,利用報刊、電視、廣播等媒體宣傳稅法,并定期召開納稅人座談會。二是規范稅法公告制度,利用典型案例以案釋法。三是充分發揮納稅服務熱線的服務功能,開展“網送稅法”活動,無償為納稅人提供納稅咨詢服務。
5.2 建立征納雙方的誠信信用體系
一是誠信納稅。在納稅人方面, 建立納稅人信譽等級評定制度,為納稅人提供等級式服務,促進企業誠信納稅。二是誠信征稅。在稅務機關方面,建立健全首問責任制、限時承諾制、責任追究制等一系列約束稅務干部行為的制度,要求稅務干部遵守誠實守信的職業道德, 構建誠信征稅的信用體系。