時間：2023-03-20 16:12:05
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一、減貧目標下政府與市場的關(guān)系定位及理論依據(jù)
研究公共財政減貧，首先應(yīng)該確定在減貧目標約束下政府與市場之間的關(guān)系，判斷減貧是否處于公共財政職能范圍內(nèi)，在此前提下，還應(yīng)為公共財政減貧尋求充分的理論依據(jù)。
(一)政府與市場的關(guān)系定位
貧困主要涉及的是公平問題，但包括價格機制、競爭機制、供求機制在內(nèi)的市場機制追求的是效率目標，對于各種原因?qū)е碌娜藗儎?chuàng)造效率的能力差異并不包容，這必然會造成兩極分化和貧富懸殊。此外，貧困累積到一定程度后會破壞正常的市場運行，降低經(jīng)濟發(fā)展效率，甚至會引發(fā)社會動蕩、威脅政權(quán)穩(wěn)定，致使效率也無從實現(xiàn)。由此可見，無論從公平的角度，還是從效率的角度，都表明減貧的內(nèi)在應(yīng)力客觀存在。在減貧問題上，市場解決不好，甚至會產(chǎn)生負面影響，那么政府便肩負著不可推卸的責任。具體來說，政府在短期內(nèi)可以通過直接的方式，給貧困者以物質(zhì)上的救濟，滿足其基本生存和生活需要；在長期可以通過間接的方式，為貧困者提供基本的教育、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老等保障以及相應(yīng)的政策傾斜，一方面滿足貧困者的基本發(fā)展需要，提高其在市場經(jīng)濟中創(chuàng)造效率和參與競爭的能力，另一方面增強政府減貧的可持續(xù)性，實現(xiàn)貧困者真正的脫貧。但是，我們還應(yīng)該看到，因政府資源有限，政府獨立解決貧困問題是有難度的。因此，在減貧方面，首先應(yīng)充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，并主要通過公共財政履行減貧職能；其次應(yīng)引導(dǎo)市場主體和社會成員積極參與，實現(xiàn)政府、市場和社會的協(xié)調(diào)配合，從而提高減貧的質(zhì)量和效率。
(二)公共財政減貧的理論依據(jù)
發(fā)展經(jīng)濟學家認為，緩解貧困應(yīng)從促進經(jīng)濟增長入手，公共財政減貧的主要任務(wù)應(yīng)該是加大投資以促進資本形成，限制人口增長和提高人口素質(zhì)，促進農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，實行政府主導(dǎo)的土地、收入分配、教育等制度改革，發(fā)揮地區(qū)不平衡發(fā)展戰(zhàn)略的帶動效應(yīng)等。較有代表性的理論包括：羅格納.納克斯提出的“貧困惡性循環(huán)”理論、納爾遜提出的“低水平均衡陷阱”理論、哈維.萊賓斯坦提出的“臨界最小努力”理論、繆爾達爾提出的“循環(huán)積累因果關(guān)系”理論、馬爾薩斯提出的“人口法則”、劉易斯建立的二元經(jīng)濟模型、舒爾茨提出的“人力資本”理論等等。
福利經(jīng)濟學家則認為，為了緩解貧困，公共財政應(yīng)以尋求“最大化的社會福利”為目標，并在此基礎(chǔ)上進行資源配置以提高效率，進行收入分配以實現(xiàn)公平，進行集體選擇以增進社會福利。庇古提出了兩個基本命題：國民收入總量越大，社會經(jīng)濟福利就越大；國民收入分配越是均等化，社會經(jīng)濟福利也就越大。當然，“國民收入分配均等化”的觀點會使效率受到損失，并不可取，它的意義在于為“公共服務(wù)均等化”提供了有益的啟發(fā)，而后者則是緩解貧困的有效手段。羅爾斯認為，旨在實現(xiàn)收入分配平等的財政政策是正確的，他強調(diào)的收入分配平等并不是完全的平等，而是允許存在一定程度的有助于提高人們工作積極性的不平等，從而提高社會幫助窮人的能力。阿馬蒂亞.森認為扶貧的目標不應(yīng)該是僅僅提高貧困人口的收入，而是要提高他們創(chuàng)造收入的能力，政府應(yīng)更多地關(guān)注人類最基本的生活保障條件，包括讓更多的人擁有食品、住房、接受基礎(chǔ)教育和醫(yī)療保健等，為此政府應(yīng)當實行多種再分配政策，包括對失業(yè)者給予補助，對貧困線下的公民進行救助，提高貧困地區(qū)的教育水平等等，通過這些措施來培養(yǎng)和提高個人的能力并最終解決貧困問題。
上述兩種理論對我國的具體實踐都有較強的指導(dǎo)意義，在經(jīng)濟發(fā)展的初期和中期，我國公共財政減貧重點依靠經(jīng)濟發(fā)展來實現(xiàn)，主要方式是加大資本性投資；隨著經(jīng)濟發(fā)展進入成熟期，公共財政減貧的重點正逐漸轉(zhuǎn)向教育、衛(wèi)生保健、社會保障等社會服務(wù)方面。這也從反貧困的角度印證了20世紀60年代穆斯格雷夫提出的公共支出增長的發(fā)展模型。
二、公共財政的減貧職能分析
根據(jù)穆斯格雷夫?qū)τ谪斦毮艿慕?jīng)典界定并結(jié)合我國的具體情況，可以確定我國公共財政應(yīng)發(fā)揮三項基本職能，即資源配置職能、收入分配職能、經(jīng)濟穩(wěn)定與發(fā)展職能；根據(jù)減貧目標下政府與市場的關(guān)系定位及理論依據(jù)，可以確定我國公共財政職能應(yīng)體現(xiàn)減貧取向并具有減貧的職能優(yōu)勢，從而保證減貧目標的實現(xiàn)。
(一)公共財政職能的減貧取向。
資源配置方面。市場資源配置的結(jié)果是資源流向效率較高的地區(qū)，形成富者更富、窮者更窮、收入差距逐漸擴大的“馬太效應(yīng)”，這便需要公共財政出面解決隨之而來的貧困問題。公共財政資源配置職能最主要的體現(xiàn)是提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，由于公共財政提供如下五類公共產(chǎn)品和服務(wù)，使得公共財政資源配置職能具有較強的減貧取向：其一，在貧困地區(qū)推動公路、橋梁、電訊、水利等方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；其二，在貧困地區(qū)實施農(nóng)田建設(shè)、植樹造林、治理水土流失等方面的自然生態(tài)和環(huán)境保護；其三，在貧困地區(qū)發(fā)展科技、教育、文化事業(yè)，包括建設(shè)中小學校普及義務(wù)教育，舉辦各種培訓班推廣和普及農(nóng)村科學技術(shù)等等；其四，在貧困地區(qū)投資興建福利性企業(yè)；其五，在貧困地區(qū)開展醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、社會救濟、救災(zāi)撫恤等有利于社會穩(wěn)定的社會公益性事業(yè)。收入分配方面。市場和政府都具有收入分配功能，其中市場側(cè)重于初次分配，政府側(cè)重于再分配。公共財政通過建立包括所得稅、轉(zhuǎn)移支付、社會保障、直接補貼在內(nèi)的均衡收入分配機制，對因資源稟賦、能力差異等客觀因素形成的貧困群體予以扶助，使他們能夠維持基本的生活水平。由于公共財政通過如下措施來行使其收入分配職能，使得該項職能具有較強的減貧取向：一是實施累進的個人所得稅，對高收入者適用較高的稅率，同時，進行轉(zhuǎn)移支付，對低收入者實施救助，這樣在保障低收入者的基本生活需求的同時實現(xiàn)縮小貧富差距、維護社會穩(wěn)定的目標；二是提供公共服務(wù)并力求實現(xiàn)公共服務(wù)均等化目標，一方面滿足貧困者在教育、衛(wèi)生等方面的需求，縮小人們的生活水平差距，另一方面從根本上對新增貧困起到預(yù)防和抑制作用；三是完善社會保障制度，制定和實施針對貧困群體的社會保障計劃，向其提供初等教育和初級醫(yī)療保健及養(yǎng)老服務(wù)，從而提高貧困者人力資本的價值和勞動生產(chǎn)率，同時提高貧困者生活水平以達到社會最低生活標準并滿足其基本的發(fā)展需求。
經(jīng)濟穩(wěn)定與發(fā)展方面。公共財政履行經(jīng)濟穩(wěn)定與發(fā)展職能的目標是保障經(jīng)濟、社會、人口、資源、環(huán)境等各項要素的整體發(fā)展，這一目標具有較強的減貧取向。首先，經(jīng)濟發(fā)展目標和減貧是相輔相成的，只有經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展，才能最終減輕并消除貧困，只有減輕和消除貧困、實現(xiàn)社會公平，才能提高經(jīng)濟發(fā)展的速度和質(zhì)量；經(jīng)濟發(fā)展目標要求在物質(zhì)資源有限的情況下，全體社會成員公平發(fā)展，不能以貧困作為經(jīng)濟增長的代價。其次，社會發(fā)展目標要求社會的全面進步和協(xié)調(diào)發(fā)展，公共財政以滿足社會公共需要為首要任務(wù)，強調(diào)以人為本的原則，通過使每個社會成員擺脫貧困并進一步推動人的全面發(fā)展來實現(xiàn)社會發(fā)展目標。第三，資源、環(huán)境和生態(tài)保護目標重在關(guān)注各方發(fā)展的可持續(xù)性，公共財政在首先保障貧困者生存需要的前提下，重視環(huán)境治理、能源節(jié)約和生態(tài)保護問題，力求滿足貧困地區(qū)和貧困人口的可持續(xù)發(fā)展需要，把握住徹底擺脫貧困的關(guān)鍵所在。當前我國公共財政貫徹落實以人為本的科學發(fā)展觀，積極支持和諧社會建設(shè)，大力保障經(jīng)濟、社會與人的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，這充分體現(xiàn)了公共財政經(jīng)濟穩(wěn)定與發(fā)展職能的減貧取向。
(二)公共財政減貧的職能優(yōu)勢
公共財政的公共性、靈活性和直接性等特點共同構(gòu)成了公共財政在減輕和消除貧困方面的職能優(yōu)勢。
首先，公共財政具有公共性。公共財政活動的基本目標是為了滿足“社會公共需要”，有效地提供“公共產(chǎn)品與公共服務(wù)”，這決定了公共財政具有公共性。社會公共需要是包括貧困者在內(nèi)的全體居民共同利益的體現(xiàn)，由公共財政通過公共收支提供公共產(chǎn)品和服務(wù)來滿足，其中減貧、扶貧工程位于公共服務(wù)之列，為防止“搭便車”等非效率問題出現(xiàn)，公共產(chǎn)品及服務(wù)只能由公共財政提供。公共性是公共財政的標志性特征，體現(xiàn)著公共財政減貧的職能優(yōu)勢，因為公共性意味著社會所有成員的公共需要都被納入公共財政的目標，公共收入源自所有法人實體、社會組織和城鄉(xiāng)居民，公共支出主要用于公共安全、基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、社會事業(yè)等涵蓋全體社會成員的公共領(lǐng)域。在此基礎(chǔ)上，公共性還意味著公共財政更加關(guān)注貧困者，因為公共收入的取得要遵循量能繳納的原則，無納稅能力的貧困者不必納稅；公共支出要為貧困者提供生活保障，但僅限于滿足其最基本的生存和生活需要及公共需要，可見，公共財政減貧在充分體現(xiàn)公平的基礎(chǔ)上并不損失效率。
其次，公共財政具有靈活性。公共財政是由公共支出、公共收入、公共預(yù)算、公共財政政策和公共財政體制等部分構(gòu)成的有機體系，其職能范圍廣、可選擇的手段多，在減貧方面具有靈活性。第一，公共收入具有靈活性，其稅收收入、債務(wù)收入以及國有資產(chǎn)收益、政府性收費等非稅收入，分別通過公共權(quán)力、公共產(chǎn)權(quán)、公共信用等多種途徑籌集，是公共財政履行減貧職能的物質(zhì)基礎(chǔ)。第二，公共支出具有靈活性，其轉(zhuǎn)移性支出是公共財政履行減貧職能的載體，履行財政減貧職能的全部支出都包括在內(nèi)，轉(zhuǎn)移性支出既可以采取直接的支出方式，也可以采取間接的支出方式。第三，公共預(yù)算作為公共收支的年度計劃，是對所有的公共支出項目與公共收入項目的通盤考慮，具有計劃性、透明性、全面性、法律權(quán)威性、政治程序性等特點，為靈活的公共財政賦予了一定的約束力，這正是公共財政有效提供減貧公共服務(wù)、切實履行減貧職能的有力保障。第四，公共財政政策具有靈活性，它是由稅收政策、支出政策、預(yù)算平衡政策、國債政策等構(gòu)成的一個完整的政策體系，通過實施稅收、財政支出、公債、預(yù)算等政策措施來達到發(fā)展、穩(wěn)定、公平、效率等目標，公共財政減貧職能是通過綜合性的財政減貧政策具體實施的，它包括長期財政減貧戰(zhàn)略和短期財政減貧策略，且政策目標及實施方式、手段可隨著減貧任務(wù)的變化而進行調(diào)整。第五，公共財政體制是對各級政府財權(quán)財力劃分的法律規(guī)范和基本制度，科學地劃分中央財政和各級地方政府在減貧方面的財權(quán)財力，是公共財政有效履行減貧職能的重要條件。可見，公共財政減貧職能可以通過多種渠道、多種方式得以發(fā)揮，并能適應(yīng)減貧任務(wù)的階段性發(fā)展變化，在減貧方面具有較強的優(yōu)勢。
最后，公共財政具有直接性。除了公共財政減貧政策以外，政府履行減貧職能可以通過多種手段實現(xiàn)，例如農(nóng)業(yè)政策、價格政策、信貸政策、土地政策、區(qū)域發(fā)展政策等，但是只有綜合性的公共財政減貧政策具有直接性，而其他手段的減貧作用均是間接的，需公共財政的協(xié)調(diào)配合才能真正發(fā)揮減貧作用。公共財政政策具有如下特征：主要作用于分配領(lǐng)域，傾向于結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化資源配置，直接影響消費總量和投資總量，從而直接影響社會的有效需求，這些特征決定了公共財政的減貧效果是直接的。公共財政減貧政策可以通過救濟支出、補貼、投資、稅收等直接或間接手段來具體實施，其中直接手段直接面向貧困者個人，能夠加強減貧力度并加快減貧進度。相比之下，其他政府減貧手段則不具有這些優(yōu)勢，例如，農(nóng)業(yè)政策是通過扶植農(nóng)業(yè)、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、增加農(nóng)民收入來實現(xiàn)減貧的，農(nóng)業(yè)政策的實施必然要借助補貼、稅費減免等財政手段實現(xiàn)；價格政策是通過農(nóng)產(chǎn)品價格保護，進而保證農(nóng)民收入水平來實現(xiàn)減貧的，價格政策一般與糧食企業(yè)虧損補貼配套使用，而后者屬于公共財政調(diào)節(jié)范疇；信貸政策是通可見，公共財政在減貧方面發(fā)揮的作用是全面的、直接的、靈活的，公共財政內(nèi)在的特征決定了其具有并能夠充分發(fā)揮減貧的職能優(yōu)勢，這對于減貧任務(wù)來說是不可或缺的。
三、公共財政減貧的實踐經(jīng)驗
世界各國的發(fā)展史表明，各國都遭遇過不同程度的貧困困擾，但因在社會制度、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟發(fā)展階段等方面的背景不同，各國貧困問題有著不同的特征，所以采取的財政減貧措施也存在著差異。然而，恰恰由于這些差異的存在，我國才更能夠從中汲取較為豐富的減貧經(jīng)驗，提高減貧任務(wù)的工作效率和成功幾率。
(一)發(fā)展中國家的減貧經(jīng)驗
發(fā)展中國家面臨的溫飽、土地、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、科技、資金等相關(guān)貧困問題與中國的情況較為接近，其經(jīng)驗更值得中國借鑒，因此我們首先介紹發(fā)展中國家的減貧經(jīng)驗。
20世紀中葉，拉丁美洲的巴西、墨西哥、哥倫比亞、智利、哥斯達黎加、委內(nèi)瑞拉等國家實施了相同的財政減貧政策，即“發(fā)展極措施”，其中以巴西的做法最具代表性。具體包括：國家直接投資于貧困落后地區(qū)，建立起政治、經(jīng)濟、文化中心，帶動周圍地區(qū)的發(fā)展；設(shè)立“地區(qū)性開發(fā)特別協(xié)調(diào)部”作為專門管理機構(gòu)，從事制定區(qū)域開發(fā)計劃、安排項目和投資、開發(fā)集中連片的落后地區(qū)等工作，分期分批地解決落后地區(qū)開發(fā)問題；將全國稅收的30%作為“全國一體化”基金，專項用于“發(fā)展極”計劃對落后地區(qū)的大規(guī)模開發(fā)，并組建開發(fā)銀行對該項特別基金進行管理；政府規(guī)定向落后地區(qū)投資的私人，一律減免所得稅的50%，并鼓勵將減免的部分繼續(xù)用于這些地區(qū)的投資或公益事業(yè)；實行農(nóng)產(chǎn)品最低保護價格，當市場價格高于這個價格時，農(nóng)民可以自由向市場出售，而當市場價格低于這個價格時，農(nóng)民可以將產(chǎn)品賣給國家，或作為抵押來取得低息貸款，從而保護了農(nóng)民的基本利益。“發(fā)展極計劃”發(fā)揮了積極的作用，使巴西貧困現(xiàn)象明顯減輕，但財政也為負擔該計劃所需的巨額資金而壓力巨大。
(二)發(fā)達國家的減貧經(jīng)驗
“社會保障方案”和地區(qū)發(fā)展政策是西方發(fā)達國家解決本國貧困問題的主要措施，此外還包括價格政策、就業(yè)培訓、發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施及社會事業(yè)等措施，這些措施均需借助公共財政的力量實施。
社會保障方案是一種從增加收入、提高生活水平的角度緩解貧困狀況的措施，實質(zhì)是對國民收入的再分配，其理論基礎(chǔ)源自西方學者提出的“福利國家”思想。社會保障方案一般包括實行養(yǎng)老、疾病、失業(yè)等社會保險和社會救濟，以及為貧困者直接提供基本的營養(yǎng)、衛(wèi)生、教育保障和其他生活補助，以滿足老人、婦女、兒童、殘疾人、失業(yè)者等主要貧困者的基本需求，改善他們的貧困狀況。該方案須借助財政手段來實行，主要通過累進所得稅和轉(zhuǎn)移支付縮小人們實際收入差距，緩解低收入者的貧困狀況。由于發(fā)達國家經(jīng)濟實力雄厚，貧困人口的比例相對較小，適合實行普遍的福利制度，因此社會保障方案已經(jīng)成為美、英、德等發(fā)達國家的主要減貧措施。在美國，公共福利支出是州和地方政府的第二大財政支出，僅次于教育支出；在英國，社會保障及福利支出是地方政府的第三大財政支出，且呈不斷增長的趨勢；在丹麥，中央和地方財政都是典型的福利財政，地方財政支出中社會保障和福利支出列第一位，占總支出的1／2以上，且呈逐漸增長的趨勢。
地區(qū)發(fā)展政策是以空間分布為基礎(chǔ)的一項減貧戰(zhàn)略，其主要措施包括加大對貧困地區(qū)的投資力度來發(fā)展貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施，增強貧困地區(qū)的發(fā)展?jié)摿Γ粚ω毨У貐^(qū)進行政策傾斜來鼓勵和刺激其經(jīng)濟發(fā)展。西方發(fā)達國家擁有雄厚的經(jīng)濟實力，有利于地區(qū)發(fā)展政策的實施，其經(jīng)驗對于我國制定合理、科學的區(qū)域政策，改善中西部地區(qū)的貧窮落后狀況也具有一定的啟示意義。例如，美國曾進行大規(guī)模的西部開發(fā)行動，制定并實施了一系列地區(qū)發(fā)展政策，包括減稅、免稅、退稅等優(yōu)惠稅收政策以及信貸政策和相關(guān)補貼政策，改善了西部地區(qū)的貧困狀況，并在減少和消除貧困的基礎(chǔ)上實現(xiàn)了地區(qū)間的平衡，進一步促進了美國整體經(jīng)濟發(fā)展。再如，德國曾進行大規(guī)模的東部開發(fā)行動，實施了兩項重要的地區(qū)發(fā)展政策，其一是發(fā)達的西部地區(qū)對貧困的東部地區(qū)進行大量財政援助，主要用于加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善投資環(huán)境和減少失業(yè)等方面；其二是加大東部貧困地區(qū)的科技服務(wù)投入和為其中小企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新提供優(yōu)惠貸款，促進人力物力資源的合理流動。地區(qū)發(fā)展政策有力地刺激了德國東部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，迅速增加了東部地區(qū)居民的收入水平，緩解了貧富差距。
四、我國公共財政減貧的政策思路
國內(nèi)外長期的反貧困經(jīng)驗證明減貧是一個系統(tǒng)工程，由于貧困成因復(fù)雜、貧困程度不一，單從一兩個方面實施減貧措施難以實現(xiàn)長期減貧目標，因而需要從多個角度、多個層次進行通盤考慮。通過前文對公共財政減貧職能的闡釋及對公共財政減貧的理論和實踐的探討，以公共財政為核心、立足于貧困群體和宏觀調(diào)控實際需要的減貧政策思路逐漸清晰。
(一)根據(jù)致貧原因選擇減貧方式，做到區(qū)別對待。貧困是由多種因素長期綜合作用的結(jié)果，由于我國不同地區(qū)的自然條件、社會經(jīng)濟環(huán)境差異較大，各地致貧原因多有不同，綜合起來主要包括：生存環(huán)境惡劣，生活方式落后；基礎(chǔ)設(shè)施落后，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱；貧困人口數(shù)量多、增長速度快且綜合素質(zhì)普遍較低；資金、技術(shù)、人才短缺；因病、因殘及因子女教育致貧等。由于致貧原因不同，我國貧困人口所面臨的貧困性質(zhì)不同，對減貧措施和力度的需求也不同，公共財政應(yīng)該根據(jù)致貧原因，安排不同的支出，對減貧相關(guān)工作給予分類支持。具體來說，對于生存條件惡劣、資源貧瘠的貧困地區(qū)宜安排相應(yīng)支出支持轉(zhuǎn)移搬遷、異地安置；對于資源稟賦較好的貧困地區(qū)宜安排相應(yīng)支出支持開發(fā)式減貧；對于缺乏勞動和生活能力的貧困者宜安排相應(yīng)支出支持救濟式減貧；對于因災(zāi)致貧或返貧的貧困者宜安排相應(yīng)支出支持扶植式減貧等等。在確定減貧方式后還應(yīng)根據(jù)貧困者的貧困程度來確定具體的措施和力度，以此來提高財政減貧的針對性和有效性。
(二)根據(jù)貧困對象確定瞄準方式，做到點面結(jié)合。我國的貧困對象分為不同的層次，包括貧困縣、貧困村、貧困家庭和貧困人口。長期以來，中國的減貧政策采取的是區(qū)域瞄準方式，即絕大部分扶貧項目和扶貧投資主要瞄準貧困地區(qū)(以貧困縣為主)，通過各類區(qū)域發(fā)展項目改善地區(qū)的生產(chǎn)和生活條件，從而使貧困人口受益，實現(xiàn)減貧的目的。我國中西部有21個省區(qū)市的592個縣(旗、市)被確定為國家扶貧開發(fā)工作重點縣，減貧成效顯著。然而，區(qū)域瞄準方式只適合于貧困人口規(guī)模較大且高度集中的情況，在此前提下具有準確、有效、節(jié)約成本等優(yōu)點。但是，隨著減貧效果的逐漸顯現(xiàn)，貧困人口的分布開始分散，有些貧困地區(qū)除生活在邊遠山區(qū)的居民外已經(jīng)實現(xiàn)了整體脫貧，前提條件發(fā)生改變，區(qū)域瞄準方式的優(yōu)點也就無從體現(xiàn)。對此，我國應(yīng)該下移瞄準對象、縮小瞄準范圍，以提高瞄準的準確性，同時防止財政扶貧資金的浪費。目前，我國將瞄準方向逐漸轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村，已有14.8萬個貧困村被納入整村推進扶貧規(guī)劃。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)進一步調(diào)整瞄準范圍，一是將瞄準對象全面從縣確定到村；二是將非貧困縣的貧困村納入整村推進扶貧規(guī)劃；三是針對貧困家庭和貧困人口進行重點扶助，直接向特困者提供基本公共服務(wù)以滿足其基本生存和生活需要。(三)根據(jù)貧困對象的發(fā)展能力，做到以“輸血”促“造血”。“輸血式”扶貧也稱“救濟式”扶貧，是我國傳統(tǒng)的減貧模式，通過政府發(fā)放資金和實物，來解決貧困人口的基本溫飽問題，也即生活救濟。這種減貧模式較適于特困群體，可以在短期內(nèi)使其基本生存和生活需要得到滿足，迅速緩解貧困。但這種減貧模式的缺點也較突出，一是只能起到短期緩解貧困的作用，而不能徹底地擺脫貧困，二是貧困人口對救濟的被動接受容易產(chǎn)生依賴心理，妨礙其自身發(fā)展能力的激發(fā)和調(diào)動，也會增大財政的壓力。因此，應(yīng)盡早告別單一的“輸血式”扶貧，在通過“輸血”使貧困群體擺脫“特困”束縛后，根據(jù)其自身發(fā)展能力，從機制和組織體系等方面積極培養(yǎng)其“造血”功能，從根本上解放貧困對象的生產(chǎn)力，實現(xiàn)長期脫貧和遏制返貧。具體來說，財政應(yīng)一方面通過單純發(fā)放資金和實物對特困人群實行救濟，一方面根據(jù)非特困的貧困群體的具體情況，通過投資相應(yīng)的扶貧項目、引導(dǎo)社會資金投入、加強市場競爭來帶動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。在引導(dǎo)社會資金投入方面應(yīng)力求形式多樣化，因為隨著減貧難度和成本的不斷提高，政府難以獨立完成減貧任務(wù)，需要社會力量的積極參與，具體可發(fā)展對口幫扶、聯(lián)系幫扶、定點幫扶、股份合作、“公司十農(nóng)戶”、“大戶+農(nóng)戶”、“公司+基地+農(nóng)戶”等形式的社會扶貧，并吸引中介組織積極參與扶貧工作。同時，還應(yīng)引導(dǎo)貧困對象根據(jù)實際情況探索創(chuàng)新與自身能力及特點相適應(yīng)的減貧模式，在“輸血”與“造血”相結(jié)合的基礎(chǔ)上實現(xiàn)脫貧。
摘要：近年來，隨著改革開放的力度不斷加大，政府職能的形式不斷轉(zhuǎn)變，行政隊伍的人數(shù)不斷增加，我國行政管理費用呈快速增長趨勢。行政支出的直線上升加重了財政的負擔，造成財政支出結(jié)構(gòu)不合理，提高財政風險的幾率。此外，還引發(fā)了一系列問題如官員腐敗、濫用權(quán)利等的產(chǎn)生。本文從財政支出學角度出發(fā)，結(jié)合實際，論述我國行政支出的現(xiàn)狀、原因、解決方案，以期為相關(guān)領(lǐng)域問題的研究和正在進行的政府機構(gòu)改革提供一定的理論依據(jù)。
近年來，我國各級政府的行政費用逐年增長。突出表現(xiàn)在：預(yù)算外支出不斷增加；“三亂”現(xiàn)象日趨嚴重；公務(wù)員的工資福利步步攀升。有關(guān)專家針對這些現(xiàn)象提出了自己的看法，一部分認為：由于我國政府職能的轉(zhuǎn)變以及政府作為公共產(chǎn)品提供者職權(quán)范圍的不斷擴大勢必導(dǎo)致行政費用的增加。同時，隨著我國社會政治經(jīng)濟文化的不斷發(fā)展，各種建設(shè)蒸蒸日上，由此相關(guān)的行政費用飛速增長也就不足為奇。而另一部分則對此持質(zhì)疑態(tài)度，他們認為，行政費用增加的確是社會發(fā)展的必然結(jié)果，但是增長過快以及不均衡增長就屬于不正常現(xiàn)象。目前，我國正在全面建設(shè)和諧社會，包括政治文明在內(nèi)的各種文明建設(shè)是重頭戲，因此，必須給過度增長的行政費用潑潑冷水，降降溫。只有這樣，才能保證政府效率的提高以及把腐敗扼殺在萌芽狀態(tài)。
學界的爭論不一，使得研究此課題具有十分重大的現(xiàn)實意義。筆者認為，以上兩方面的觀點都有其合理之處，但我們應(yīng)該從一個更全面、更長遠的角度看問題，即應(yīng)把是否增加行政費用同國家社會經(jīng)濟的發(fā)展聯(lián)系起來，同全社會日益增長的物質(zhì)文化需要聯(lián)系起來，同建設(shè)社會主義和諧社會聯(lián)系起來。把判斷行政費用高低與否的標準變成與人民利益密切相關(guān)的內(nèi)容，而不是官員的政績需要或是一些浮于表面的數(shù)據(jù)指標。
一、行政管理支出現(xiàn)狀
我國行政改革已有20多年的歷史，20多年來圍繞轉(zhuǎn)變政府職能和精簡機構(gòu)等進行了廣泛的改革，卻仍然存在行政支出擴張、預(yù)算軟約束化，行政支出存在“越位”和“缺位”等問題，由此帶來了財政預(yù)算赤字的增加和政府職能轉(zhuǎn)變的艱難。
到2003年，行政支出已在公共支出中占到19％。跟改革開放前相比，行政管理經(jīng)費（億元）本身的增長快：1950年為13.13，1970年為32.00，1978年為52.90，1985年為171.06，1995年為996.54，2003年達到4691.26。改革開放以來，竟增長了87倍，年均增長3.5倍。我國行政管理經(jīng)費占財政總支出比重，逐年上升：1978年僅為4.71％，1985年為8.53％，1995年為14.6％，2003年達到19.03％的高度。25年來每年平均提高0.57個百分點。這一水平在財政總支出的五大類型支出中比重排列在第三位，以2003年為例，經(jīng)濟建設(shè)費占30.05％，社會文教費占26.24％，行政管理費占19.0%，國防費占7.74％，其他經(jīng)費占16.91％。從這些數(shù)字可以清晰地看到，控制行政費用已經(jīng)到了刻不容緩的地步。同時，考慮我國現(xiàn)階段的情況，必須控制行政費用的增長，把更多的財政支出傾向于科研教育經(jīng)費和農(nóng)業(yè)投入。筆者認為，只有這樣，財政結(jié)構(gòu)才會日趨科學化、合理化、制度化；國家的各項事業(yè)才能得到進一步發(fā)展；財政風險指數(shù)才能降到最低限度。
而跟世界上其他發(fā)達國家或同階段發(fā)展中國家相比，這也是一個非常驚人的數(shù)字。各國一般公務(wù)支出占中央財政支出的比重，數(shù)據(jù)采取從低到高排序如下：日本（1993年）為2.38％，英國（1999年）為4.19％，韓國（1997年）為5.06％，印度（2000年）為6.3％，法國（1997年）為6.5％，加拿大（2000年）為7.1％，俄羅斯（2000年）為7.6％，美國（2000年）為9.9％，巴西（1998年）為14.16％。以美國為例，其國內(nèi)是三級政府——聯(lián)邦政府，州政府、市政府。政府職能可以說比我國完善，管理的社會事務(wù)也非常多：大到立法選舉，小到居民違反交通規(guī)則，“事無巨細，皆轄之。”可美國的行政費用并非同其軍事支出一般高漲。2000年，美國行政支出占其財政支出9.9%，而我國竟然高達17.4%，幾乎是美國兩倍！
之所以出現(xiàn)這種情況，筆者認為：一方面是美國的行政效率較高；另一方面，美國各級政府樹立了廉潔行政的良好風尚。反觀我國，雖然政府機構(gòu)改革早已啟動，精簡了部分機構(gòu)和人員，但仍然存在官員冗雜，人浮于事的現(xiàn)象。這不僅導(dǎo)致政府行政效率相對較低，而且加重了財政的負擔。當然，官民比例的不斷增加，也是我國行政費用不斷攀升的一個重要因素。正如中央黨校研究室副主任周天勇2003年接受媒體采訪時指出，中國實際由國家財政供養(yǎng)的公務(wù)員和準公務(wù)員性質(zhì)的人員超過7000萬人，官民實際比例高達1：18，真是前無古人，后有來者。中國歷史上最高的官民之比也僅為1﹕981，已經(jīng)形成一種“民少官多，十羊九牧”的現(xiàn)象。而同期美國的政府公務(wù)員人數(shù)為310萬，官民比例僅為1對94。
二、現(xiàn)狀原因分析
當前的問題在于，行政體制改革嚴重滯后于經(jīng)濟改革，政府機器龐大，機構(gòu)臃腫重疊，財政養(yǎng)人過多，行政管理費呈現(xiàn)出加速膨脹的態(tài)勢，大大加重了財政負擔。從中央財政看，尤其是從地方財政看，收支矛盾比較突出，其他一些重點建設(shè)支出、社會公益性的重要支出缺乏必要的財力保障，這與財政養(yǎng)人過多、行政費用膨脹具有直接的關(guān)系。
首先，經(jīng)濟的增長使財政收入增加，財政支出相應(yīng)增加，于是行政管理支出就產(chǎn)生了擴張的可能；同時隨著經(jīng)濟的發(fā)展，社會對行政管理提出越來越高的要求，這又導(dǎo)致行政管理支出的增長，二者相互促進。眾所周知，行政機構(gòu)是政府的組成部分，而政府作為公共商品的提供者，必須盡力滿足人民日益增長的公共需要。現(xiàn)階段，我國經(jīng)濟增長速度和質(zhì)量不斷提高，因此在公共支出中占據(jù)重要地位的行政管理支出也不可避免地攀升。這一點無可厚非，要想高產(chǎn)出，還真得高投入。當然，高投入的方向要對，渠道要正。
其次，政府機構(gòu)的膨脹、編制的擴張、人員配置增加、工資及辦公設(shè)施的標準提高，都勢必造成行政管理支出“水漲船高”。而且，由于機構(gòu)和人員數(shù)量增加所導(dǎo)致的行政管理支出的增長具有“剛性”，因此在實際中難以壓縮。2000年以來，我國政府實行工資改革，逐步增加了公務(wù)員的工資和福利待遇，提倡“高薪養(yǎng)廉”；并且，各級政府用于提供公共商品和社會福利的成本進一步提高；再者，由于近年來人口流動頻繁，使得各級政府管理當?shù)厣鐣聞?wù)、維護社會秩序、治理社會環(huán)境時的行政支出增多。以上三方面都勢必直接導(dǎo)致行政管理支出的攀升。對此，筆者認為歷史經(jīng)驗可以作為“前車之鑒”，正所謂，以史為鑒，可以知興衰。北宋王朝成立時，宋太祖趙匡胤為了加強中央集權(quán)，同時防止統(tǒng)軍大將擁兵自重，功高欺主，于是選派大量文官到地方各州府擔任最高行政長官——知州。同時為了收歸財權(quán)和司法權(quán)，又向各地增派了轉(zhuǎn)運使和通判。一時間，北宋官員數(shù)量激增，給當時的財政造成了極大的負擔，而且進一步導(dǎo)致地方實力空虛，“金玉其外，敗絮其中”，最后落得國破家亡的下場。
再次，行政管理支出中的項目涵蓋范圍不明確。公款旅游、公款吃喝、超標購房、超標購車等行為在很大程度上助長了講排場、鋪張浪費、公款消費的不良風氣，導(dǎo)致了行政管理支出的增長。如在去年“兩會”期間，人大代表、湖北省統(tǒng)計局副局長葉青教授就曾發(fā)表“公車改革”提案，目的就是為了降低行政成本，節(jié)約行政支出。長期以來，我國傳統(tǒng)的政府運作模式，只考慮社會效益，而忽略了項目的實際成本。政府中一些官員為了顯示自己的業(yè)績，不惜耗費大量的人力、物力、財力，建造所謂的“標志工程”、“形象工程”，其中一部分不具任何經(jīng)濟價值和社會價值，造成了財政資金的巨額浪費。
最后，政府的行政支出預(yù)算編制仍沒有完全擺脫“基數(shù)＋增長”的傳統(tǒng)做法。“基數(shù)＋增長”方法使以前年度的不合理因素延續(xù)下來，容易形成支出上的“越位”和“缺位”、浪費與緊缺并存，會加劇各部門的苦樂不均。因此打破基數(shù)法，實行部門預(yù)算和零基預(yù)算，已成為行政預(yù)算管理改革的重點。目前我行政支出預(yù)算編制是以定員、定額、定標準為起點的零基預(yù)算編制，但在實行過程中有些地方并沒有實行真正意義上的零基預(yù)算。
當然，行政經(jīng)費的增長與一個國家的歷史淵源，文化背景，傳統(tǒng)觀念都有很大的關(guān)系。中國歷來就是一個政治氣氛很濃厚的國家，權(quán)力相對集中，“官本位”的意識也是深深的扎根于大部分炎黃子孫的心中，而這些都是行政費用激增的因素。由此可見，我國行政費用的過快增長，除了經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，政治體制，法律制度，人事安排等因素外，思想觀念以及文化傳統(tǒng)的作用也不可忽視。從某種意義上來說，甚至要超過之前那些因素的效果。
三、控制我國行政費用膨脹的有效途徑
針對現(xiàn)階段我國行政費用不斷膨脹的事實，我們必須采取得力措施。依據(jù)財政學原理，行政支出的管理方式主要有：第一，全額經(jīng)費包干，結(jié)余留用；第二，部分經(jīng)費包干，結(jié)余留用；第三，總額控制，結(jié)余上繳。正如國家在通貨膨脹時期要實行緊縮的財政政策一樣，在今后經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌中，為了提高政府行政效率，增強財政的調(diào)控能力，必須從多方面采取過硬措施，從嚴控制行政人員和行政經(jīng)費。
（一）在財政內(nèi)部全面實行“下管一級”的管理辦法。上級財政對下級財政的行政經(jīng)費總量限額、行政人員編制及人均行政支出綜合定額提出控制指標，進行動態(tài)考核，輔之以一定的獎罰措施。
（二）推進行政改革，精簡機構(gòu)，這是減少財政供養(yǎng)人員和壓縮行政經(jīng)費的治本之策。筆者認為,精簡機構(gòu)是降低行政管理支出、減輕財政負擔的一種最徹底和最有效的辦法。一方面要確保正常的行政經(jīng)費提供，按照“精簡、效能、廉潔、高效”的原則，保證必要的經(jīng)費支出；另一方面，又要嚴格控制經(jīng)費的支出規(guī)模，控制不合理開支，提高經(jīng)費使用效率。
（三）建立有效的政府公務(wù)員系列的競爭機制。這不僅包括公務(wù)員的公開考試錄用制度，而且要逐步推行機關(guān)干部的辭退制度，改變行政機關(guān)人員只進不出的現(xiàn)象，改變目前機構(gòu)臃腫、人浮于事、效率低下的現(xiàn)狀，努力減少財政供養(yǎng)人口，節(jié)約財政支出，減輕社會負擔。
（四）有效配置政府資源,提高政府行政管理的效率。政府應(yīng)隨著時代的發(fā)展,社會的進步,重新認定公共產(chǎn)品提供的范圍。對于純粹的公共產(chǎn)品,理應(yīng)由政府財政支出;對混合產(chǎn)品,如:教育、衛(wèi)生、科技等,可以采用市場提供和公共提供相結(jié)合的方式(即部分公共提供的方式)。其中,公共提供的份額應(yīng)該建立在成本—效益分析的基礎(chǔ)上,從而既能較好地避免市場提供可能造成的消費不足的效率損失,又能有效地防止公共提供可能造成的消費過度的效率損失。
（五）完善預(yù)算管理制度,加強對財政收支的監(jiān)管。1.制定細致的預(yù)算管理辦法,明確各級領(lǐng)導(dǎo)的審批權(quán)限和范圍,并承擔控制預(yù)算的經(jīng)濟責任；2.建立增收節(jié)支的激勵和約束機制；3.建立事中、事后監(jiān)督制度；4.建立一整套政府采購管理制度,實行陽光采購。
參考文獻
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1．缺乏有效的財政專項資金預(yù)算管理
鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的預(yù)算管理工作是專項資金管理的基礎(chǔ)，是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政專項資金的使用進行預(yù)測、計劃、控制和評價。實施科學的預(yù)算管理，能夠保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政專項資金使用具有計劃性、科學性和合理性。但是，當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)在專項資金預(yù)算管理工作中存在一系列的不足，制約了資金的科學使用。首先是鄉(xiāng)鎮(zhèn)對資金預(yù)算的前期準備工作缺乏計劃，造成資金的預(yù)算編制不夠詳細、具體，沒有建立科學的預(yù)算編制制度，這導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金使用缺乏計劃性和目標性，導(dǎo)致專項資金的使用和管理隨意性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)專項資金預(yù)算嚴重超支等問題。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)專項資金預(yù)算執(zhí)行缺乏監(jiān)督和控制，財政專項資金在使用的過程中缺乏科學的監(jiān)督和內(nèi)部控制，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政專項資金被挪用、擠占，甚至發(fā)生和違法亂紀行為，影響專項資金使用效益，不利于財政資金支農(nóng)惠農(nóng)政策的落實。另外，缺乏對財政專項資金預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的評價，財政專項資金在使用之后，缺乏科學的績效評價，造成資金使用的效率和效益得不到科學評價和反饋，不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金使用效果的體現(xiàn)和民生政策的落實。
2．財政專項資金審計監(jiān)督不力
鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金的管理和使用過程中缺乏健全的內(nèi)部控制和內(nèi)外部審計監(jiān)督，造成財政專項資金嚴重的浪費和低效益。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政專項資金受到多方面的監(jiān)督，包括上級主管部門、監(jiān)察機關(guān)、審計機關(guān)、紀委、財政部門等，雖然多頭管理，實則政出多門，無法有效的實施統(tǒng)一的監(jiān)督和管理，缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管制度和監(jiān)管指標，各個監(jiān)督管理部門存在嚴重的信息不對稱和信息資源難以共享，各個監(jiān)管部門存在相互推諉和扯皮的現(xiàn)象，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)督管理的嚴重缺位，影響國家政策的有效落實和財政專項資金的高效利用。
二、強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政專項資金管理建議
1．進一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)管制度
提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政專項資金的使用效益，首先必須加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)管制度建設(shè)，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政專項資金監(jiān)管的制度，通過完善的政策和制度加以保證，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金的使用和管理能夠在科學、有效的機制下運行，保證財政專項資金的優(yōu)化。其次，應(yīng)該明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在財政專項資金管理中的地位，進一步規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金的所有權(quán)和使用權(quán)，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的債權(quán)和所應(yīng)當承擔的債務(wù)，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門的財政審批權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門在財政專項資金撥付之后，應(yīng)該實施的對財政專項資金的發(fā)放和使用過程、使用績效進行監(jiān)督和考核。最后加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金的監(jiān)督制度的執(zhí)行。根據(jù)考核結(jié)果對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門進行獎懲，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金的有效的監(jiān)督和控制，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政專項資金能夠落到實處，促進支農(nóng)惠農(nóng)政策的充分落實。
2．完善財政資金支持項目管理機制
鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門在專項資金的使用過程中應(yīng)該充分的參與項目實施，對項目的實施過程實行全過程的監(jiān)督和控制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政專項資金實施項目從選項、立項、實施和結(jié)項等過程都應(yīng)該有財政管理部門人員的參與，通過對項目方案實施科學的規(guī)劃和實際，充分的落實財政支持政策，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)項目建設(shè)和發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在項目的申報和執(zhí)行的過程中，應(yīng)該對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政項目的真實性、科學性進行充分的考察分析，并提出合理化的建議，降低項目申報的隨意性和重復(fù)性。在進行項目招投標管理的過程中，應(yīng)該保證項目招標公開透明，防止暗箱操作，降低交易成本，充分提高財政專項資金的使用效益，使專項資金每一分錢都能夠落到實處。
3．加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政專項資金預(yù)算管理
在專項資金預(yù)算管理方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政應(yīng)該根據(jù)資金管理制度和資金使用目的，制定科學的專項資金預(yù)算管理，結(jié)合上年度財政項目的問題和收支明細，制定本年度的專項資金預(yù)算管理。充分考慮資金預(yù)算管理中存在的問題，制定詳細的、充分的預(yù)算編制計劃。對專項財政資金的使用要建立專門的項目庫管理制度，對專項資金的使用進行事先科學的分析和審核，為預(yù)算部門提供科學的參考。另外，應(yīng)該提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門預(yù)算管理的權(quán)威性和嚴肅性，保證預(yù)算管理的執(zhí)行力，加強預(yù)算控制，并對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進行科學的評價，以檢驗鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金使用的效果和效益。
4．加強對專項資金的內(nèi)外部審計監(jiān)督
1.績效評價機制的不完善
項目審批完后，在資金下發(fā)之后，企業(yè)就輕視了對資金的管理。更是對資金的流向和數(shù)量都無法掌握清楚，更不要提有相應(yīng)的資金上的管理或者監(jiān)督人員的監(jiān)督了，這使企業(yè)對項目啟動中資金的用途出現(xiàn)了盲區(qū)，在這片他們不能掌握的部分中，不僅容易被人下手扣留資金，亂用資金，而且管理的松懈也會帶來了極大的隱患。
2.資金的支出與回報和預(yù)算不成正比
在資金的實際使用中，完成任務(wù)的指標被曲解成了使用完項目資金，在這種目的的驅(qū)使下，不能保障項目的高質(zhì)量完成的同時，由于對資金管理存在的缺陷，無法將資金高效的轉(zhuǎn)換成生產(chǎn)力、對地區(qū)經(jīng)濟的影響也會降低，前期的經(jīng)濟投資根本無法保障后期的利益回報，企業(yè)這樣根本就是做了一場虧本的買賣，造成支出和回報不成正比的情況。撇去利潤不提，實際應(yīng)用款項的時候，經(jīng)常會出現(xiàn)預(yù)算超支的情況。改變資金的用途，私自挪用資金，一部分資金被用在“公款開銷”上，多種因素最后造成了資金最后與預(yù)算不相符的情況。
3.國家對企業(yè)的幫助存在局限性
國家對企業(yè)發(fā)展給予了很大幫助，但是需要幫助的企業(yè)有很多，而國家在資金財力和人力精力上能給予的卻是有限的。資源有限，自身能力不足，造成了企業(yè)資金管理和資金審批難的窘境。
二、企業(yè)經(jīng)濟管理的創(chuàng)新對策
1.企劃案的審批驗證
企劃案中會有明確的支出款項、預(yù)算，在策劃過程中，留出一部分資金用于意外開銷很正常，所以預(yù)算一般是要比計劃案和實際中使用的金額多的，同管理資金方面一樣，企業(yè)同樣很輕視對企劃案內(nèi)容的驗證，而很多策劃會鉆這個空子，為了多要出一部分資金，企劃案會夸大一部分事實，為了爭取更多的資金，其實這也不為過，但是因為管理機制本身就不完善，在一開始就對資金的發(fā)放這樣松懈的話不正是造成現(xiàn)在經(jīng)濟管理的問題所在么，所以加強企劃案的審批是關(guān)鍵所以。
2.加強資金管理、完善績效評價機制
正如上文所說，績效評價機制的不完善，造成了企業(yè)對資金流動方向和資金數(shù)目不明的現(xiàn)象，所以，創(chuàng)新的重點不僅有需要驗證企劃案的真假，還要在解決驗證企劃案項目預(yù)算問題的同時完善資金管理模式也同樣重要，也就是對績效評價機制的完善，這樣才能保證企業(yè)資金安全，穩(wěn)固企業(yè)的經(jīng)濟發(fā)展。
3.分批發(fā)放資金
在上述兩項問題解決后，考慮到即使加強了資金管理也未必能很好的解決問題，我認為，還可以通過分批發(fā)放企業(yè)項目資金來避免問題。在資金通過審批之后，不要將全部資金撥放給項目，可以在項目確認施工之前，按照企劃案中預(yù)算的比例發(fā)放一部分，確保這部分資金不會影響工程開工的前提下，盡量少比例的發(fā)放，這樣就不會擔心資金被挪用，也不會擔心耽誤工程進程。詳細的工作流程應(yīng)該有條理，我認為應(yīng)該先對企劃案進行評價，然后考慮預(yù)算合理性、資金項目的合理性、資金使用合理性，在項目進程中，及時對項目完成的情況進行了解，合計預(yù)算，防止超支對企劃案造成影響，這樣才能做到合理、全面、客觀的評價，最后才能根據(jù)情況對項目進行資金的發(fā)放，保證了資金充足，也能在項目不理想或者發(fā)現(xiàn)無法完成時資金可以及時收回減少損失。
三、對創(chuàng)新后企業(yè)財政經(jīng)濟的變化預(yù)測
我認為，在解決了策劃書的審批不嚴謹、資金管理松懈等問題之后，首先，工作團隊會對項目資金申請和預(yù)算統(tǒng)計更加用心，并且真實可信，因為預(yù)算合理，所以從根源上解決了資金會被不合理使用的情況，其次，因為有監(jiān)督人員的存在，企業(yè)也更加關(guān)心工程并加以了解，解決了企業(yè)因為資金審批之后對工程不了解而資金被亂用的情況，最后，在工程實施時，考慮工程要求，預(yù)算合理性等方面問題，將資金分為幾部分發(fā)放，在保證工程進度的同時，可以避免資金不夠用的情況，更能在項目不理想或失敗時及時收回未發(fā)放的資金，減少損失。企業(yè)整體變得更有效率，做事風格更加嚴謹，形成是一種良好的工作風氣，令企業(yè)能夠越做越好。
四、總結(jié)
近年來，我縣政府采購工作圍繞“擴范圍、上規(guī)模、建機制、抓規(guī)范”的工作思路，嚴格采購制度，推進政府采購工作規(guī)范化、信息化和精細化管理。政府采購范圍從單純的貨物類采購擴大到小型工程類、服務(wù)類采購，政府采購規(guī)模逐年增長，政府采購的資金構(gòu)成也日趨多元化。在取得一定成績的同時，政府采購業(yè)務(wù)管理中仍存在一些不容忽視的問題，主要表現(xiàn)在：
1、政策法規(guī)意識不強。部分單位負責人和財務(wù)人員對政府采購工作不夠重視，不熟悉采購政策業(yè)務(wù)流程，想方設(shè)法規(guī)避政府采購；部分采購人違反招標文件澄清、修改規(guī)定，隨意中止采購項目；部分采購單位違背《政府采購法》相關(guān)規(guī)定，指定品牌商家，抬高招投標技術(shù)參數(shù)門檻。此外，有些供應(yīng)商不講誠信、惡意相爭，甚至采取不正當手法提供虛假文件或盲目投拆質(zhì)疑，造成很壞影響。
2、采購預(yù)算到位率不高。有些單位未按《政府采購法》相關(guān)規(guī)定，及時編制年度項目采購計劃；有些單位實際采購支出與年初采購項目預(yù)算不匹配，采購隨意性大，預(yù)算約束力不強；有些單位專項資金下達時間與政府采購時間差距較大，采購時間安排不合理，資金使用效率較低。
3、信息化建設(shè)滯后。目前政府采購的信息化平臺，只局限于采購文件公告和中標信息，且信息公開有一定的局限性，不能實現(xiàn)與采購部門單位、供應(yīng)商之間各類信息資源共享，采購預(yù)算網(wǎng)上報批、采購計劃網(wǎng)上報送、采購方式網(wǎng)上審批、電子評標、合同網(wǎng)上簽訂等各項業(yè)務(wù)操作尚未實現(xiàn)電子信息化管理。
4、管理體制未到位。目前沒實現(xiàn)徹底的“管辦分離”，“決策、監(jiān)管、操作”三方定位職責不明確，相互之間的約束機制不健全，缺乏實際可操作性的監(jiān)督管理辦法，常常發(fā)生監(jiān)管缺位、錯位和越位現(xiàn)象。
5、詢價產(chǎn)品質(zhì)量難保障。詢價采購低價中標情況普遍，質(zhì)量沒保障。由于價格低，質(zhì)量不好，出現(xiàn)返修率高，服務(wù)跟不上的現(xiàn)象，在一定程度上影響了采購人的積極性。
6、采購跟蹤監(jiān)督不力。目前政府采購業(yè)務(wù)工作主要依靠傳統(tǒng)人工操作，牽制不少精力；對重大設(shè)備項目采購缺少事前調(diào)研認證，采購中心人員對商品技術(shù)參數(shù)把握不足，一味依賴采購單位單方意見，容易造成供應(yīng)商投訴、質(zhì)疑；對合同后期的履約還缺乏一套嚴格的監(jiān)督檢查程序，對違反合同的行為缺少及時有效的處理、處罰手段。
1、積極推行電子化采購模式。建立和完善信息網(wǎng)站、交易業(yè)務(wù)系統(tǒng)、網(wǎng)上開評標系統(tǒng)、專家管理系統(tǒng)、信用信息系統(tǒng)、電子監(jiān)察系統(tǒng)的電子交易、電子服務(wù)和電子監(jiān)督的公共資源交易綜合系統(tǒng)。采購重要環(huán)節(jié)要全部進入網(wǎng)上操作，統(tǒng)一受理、全程管理、動態(tài)監(jiān)督。采購單位、采管科、采購中心、財政資金收付支付中心、響應(yīng)供應(yīng)商之間業(yè)務(wù)流程網(wǎng)上對接，使得采購業(yè)務(wù)由傳統(tǒng)模式向電子化模式過渡。要便利供應(yīng)商參加政府采購活動，相關(guān)供應(yīng)商可以足不出戶就可以參加政府采購活動，實現(xiàn)“網(wǎng)購”式的采購活動。
2、加強采購預(yù)算剛性化管理。傳統(tǒng)的采購預(yù)算資金及項目安排缺少計劃性，單位項目采購?fù)粨粜噪S意性大，縣財政監(jiān)管部門及政府采購中心往往會被動應(yīng)付。建議盡快出臺政府采購預(yù)算管理辦法，通過預(yù)算切塊、強化驗收、資金財政直接支付等措施，保證政府采購活動依法、有序、規(guī)范。
摘要：本文對我國政府部門人力資源管理現(xiàn)狀進行了分析，并提出了加強我國政府部門人力資源管理的對策。
關(guān)鍵詞：政府部門人力資源管理
我國政府部門的人力資源管理中存在著人力資源配置不夠優(yōu)化等一系列問題，如何結(jié)合國家公務(wù)員制度建設(shè)，引入人力資源管理的新觀念、新模式，探討其理論與實踐，推動我國政府部門人事管理體制及模式的改革與完善，提高人事管理水平，就成為一項具有重大理論與實踐意義的課題。
一、我國政府部門人力資源管理現(xiàn)狀分析
我國政府部門的人力資源管理，當前存在著管理觀念滯后、體制不完善、機制不健全等問題。解決這些問題的創(chuàng)新方向，是走法制化和科學化的路子。創(chuàng)新研究在推進小康社會建設(shè)中，如何科學合理地管理政府部門的人力資源，促進我國經(jīng)濟社會及現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的健康發(fā)展，是當前公共領(lǐng)域一個極其重要的現(xiàn)實課題，應(yīng)該高度重視，認真研究。目前存在的問題主要表現(xiàn)如下：
（一）效率觀念不強。現(xiàn)行的人力資源管理中，缺乏用效益觀念來衡量公務(wù)員的配置使用，必然導(dǎo)致公務(wù)人力資源配置使用效益低下，浪費嚴重。
（二）法治觀念淡薄。當前我國雖然建立了公務(wù)員制度，但受傳統(tǒng)封建專制和集權(quán)主義影響依然很大。
（三）公務(wù)員隊伍人員素質(zhì)不高，活力不足的問題依然存在，年齡結(jié)構(gòu)不合理，思想觀念相對保守，習慣于利用傳統(tǒng)思維和傳統(tǒng)手段對待變化了的新形勢，缺乏發(fā)現(xiàn)新問題、解決新矛盾的開拓創(chuàng)新精神。
（四）政府公務(wù)員價值趨向有失偏頗，“官本位”思想依然存在。中國經(jīng)歷了幾千年封建社會，現(xiàn)代社會主義市場經(jīng)濟是在農(nóng)業(yè)社會的基礎(chǔ)上跳躍式發(fā)展起來的，還非常不完善，經(jīng)濟的不平衡使“官本位”趨向在大多數(shù)經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)仍居主導(dǎo)地位。
（五）優(yōu)勝劣汰的效應(yīng)有限。首先，公務(wù)員的評價機制不科學，一些地方公務(wù)員晉級升職還主要取決于個人學歷、資歷及領(lǐng)導(dǎo)的評價，沒有真正形成與工作實績相統(tǒng)一并相應(yīng)晉級、升級的科學管理機制。其次，公務(wù)員的選任機制，沒有發(fā)揮出應(yīng)有的競爭動力和壓力。最后，公務(wù)員的退出機制還不健全。普遍只有謀求升遷的動力，被辭退的壓力不足，“一業(yè)而終”，平平穩(wěn)穩(wěn)干到退休，缺乏優(yōu)勝劣汰的競爭機制。
二、加強我國政府部門人力資源管理的對策探討
（一）通過細化職位分析確定最佳人才引進政策和使用方案
政府部門引進人才的主要目的是加強公共管理，而且絕大部分的政府公務(wù)員所從事的是基礎(chǔ)性、事務(wù)性管理工作，即只要依法行政、按照法律法規(guī)辦事，同時較好地執(zhí)行上級的指令，完成好上級交辦的管理任務(wù)即可。因此政府機關(guān)的人才引進應(yīng)以中、低級管理人員為主，高級管理人員以及高精尖技術(shù)人員為輔。政府人事管理部門必須從政府機關(guān)的職責人手，加強對政府機關(guān)的組織分析、職位分析和工作分析，以確定切合實際的人才引進政策，降低人才引進的成本，實現(xiàn)政府機關(guān)人才引進的效益化。
（二）通過繼續(xù)教育充分發(fā)掘現(xiàn)有人才資源的潛力
我們所處的時代是一個知識爆炸的時代，也是信息傳播加速的時代。不少政府部門常常感到現(xiàn)有公務(wù)員已難以適應(yīng)新形勢下政府管理工作的需要。所以面臨著是引進掌握新知識的人才、還是通過對現(xiàn)有人才的培訓來適應(yīng)新形勢要求的選擇。對現(xiàn)有人員進行培訓的費用絕大多數(shù)情況下都有大大低于新引進人才。事實上，人力資源的發(fā)展，雖然從廣義上可以解釋為人才的引進、培養(yǎng)、儲備和管理使用，但從狹義上說，就是指對人才的培訓，對政府機關(guān)工作人員的培訓也要通過系統(tǒng)科學的組織、職位和工作分析來確定培訓計劃和方案。增加公務(wù)員培訓的機會，重視人力資源的培訓，可以用較少的資金讓在職的公務(wù)員能夠及時獲取新知識、新理論，看到自己在政府工作中的希望和做好工作的能力和信心，做到與社會發(fā)展同步，與時俱進，對自己的未來充滿希望，這樣可以提高政府公務(wù)員的忠誠度和工作努力的程度，從而提高政府工作效益，降低成本。
（三）把握引進公務(wù)員人才的最佳時機
政府機關(guān)的人才引進工作一般不受經(jīng)濟形勢的影響，這也為政府機關(guān)制訂一個切實可行的中長期人才引進規(guī)劃奠定了良好的基礎(chǔ)。以這一規(guī)劃為依據(jù)，政府部門可以根據(jù)人才供求的情況機動靈活地制訂短期的人才引進計劃，不必因急于一時的人才引進需要而增加成本。根據(jù)人力資源的長遠規(guī)劃，在經(jīng)濟形勢相對較差的時候再去院校引進人才。所以不僅限用于從院校引進畢業(yè)生，在經(jīng)濟形勢不好的時候，政府部門還可以抓住機遇，從企業(yè)、事業(yè)單位引進一批急需的優(yōu)秀人才，那時的成本也要大大低于經(jīng)濟形勢好的時候。
（四）進行職位管理制度創(chuàng)新，改革工資分配方式，拉大工資級差
在現(xiàn)行的公務(wù)員管理體制下，公務(wù)員的領(lǐng)導(dǎo)職位可以說已經(jīng)基本上實現(xiàn)了“能者上，庸者下”的目標，但是，公務(wù)員的非領(lǐng)導(dǎo)職位并沒有發(fā)生根本性的變化，仍然沿用了計劃經(jīng)濟條件下“只能上，不能下”的傳統(tǒng)做法。工資是公務(wù)員的惟一收人來源。按照收益支出匹配的原則，目前公務(wù)員低差別、均分配的工資分配方式并沒有體現(xiàn)市場經(jīng)濟的需求。應(yīng)適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的大環(huán)境，拉開公務(wù)員職位工資檔次，壓縮總成本，提高職位收入，提高每個職位公務(wù)員的效率，從效率角度降低人力資源成本。
（五）加強團隊精神，活躍組織氣氛
現(xiàn)代社會是快節(jié)奏的社會，人與人的關(guān)系處于快速緊張的變化之中，因此，人與人加強溝通，加強團隊思想，活躍組織氣氛，增強個人感受，較好地發(fā)揮個人的天賦和工作能力，使個人人格受到尊重，也是吸引人才、留住人才的良好法寶。政府機關(guān)工作有其自身的運作規(guī)律，如：穩(wěn)定性高、可預(yù)見性強、風險性較小等，這些規(guī)律既是其缺點，也是其優(yōu)點，優(yōu)點在于能夠有空間和時間做好團隊整合工作，發(fā)展團隊的良好合作氣氛，運用的好，在吸引人才時會發(fā)揮巨大的作用。在人力資源管理方面，團隊的工作是非常重要的，人力資源的管理是一個系統(tǒng)工程，不僅僅是人事部門的事情，也需要用人部門的良好用人機制和用人氣氛，否則，解決不了長遠的政府部門人力資源建設(shè)問題。
（六）加強人力資源能力建設(shè)系統(tǒng)
經(jīng)濟和社會的發(fā)展對政府人力資源的能力建設(shè)提出了更高的要求，從整體上看，政府部門人力資源的能力建設(shè)是包括三個方面素質(zhì)在內(nèi)的系統(tǒng)工程：過硬的政治思想素質(zhì)、與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的思想意識、潛在能力素質(zhì)。但政府部門人力資源的素質(zhì)建設(shè)是一個需要長期堅持的公務(wù)員和政府共同努力的動態(tài)過程。
總之，我國已經(jīng)加入WTO并且正在加速進入市場經(jīng)濟社會，無論對企業(yè)還是對政府機關(guān)而言，不講效益的年代已經(jīng)一去不復(fù)返了。中華民族偉大復(fù)興事業(yè)成功的根本是人才，人才是事業(yè)成功的基石。因此，政府機關(guān)也要加強對人力資源的研究，以確保公務(wù)員隊伍的建設(shè)既能夠適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，又能夠符合“精簡、效能”的原則，降低政府運營成本，提高政府工作效率。
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由于經(jīng)濟、歷史、自然等多方面原因，貴州貧困問題十分突出。貴州目前是全國農(nóng)村貧困人口最多、貧困面最大、貧困程度最深、扶貧開發(fā)任務(wù)最重的省份。截至2010年底，全省農(nóng)村貧困人口有418萬人，貧困發(fā)生率121％。如果按照2300元的新標準，截至2011年底，全省共有農(nóng)村扶貧對象1149萬人，居全國首位。擺脫貴州農(nóng)村貧困面貌，加快“三農(nóng)”發(fā)展，是貴州省面臨的首要任務(wù)。國家一直高度重視貴州省的農(nóng)村扶貧開發(fā)工作。2001—2010年，共安排中央財政扶貧資金105．69億元，年均增幅達10．30％。2011年，中央財政又安排農(nóng)村扶貧資金22．95億元，比上一年增加32．5％。其中2008至2010年3年間就投入農(nóng)村財政扶貧資金45億元，具體使用情況見表1。通過表1我們知道，目前貴州農(nóng)村財政扶貧資金主要投向種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、交通建設(shè)、培訓以及水利設(shè)施建設(shè)等方面，極大改善了貧困農(nóng)村地區(qū)生產(chǎn)、生活條件，提高了貧困群眾生活水平，促進了貴州經(jīng)濟社會全面發(fā)展。
貴州農(nóng)村財政扶貧資金使用及管理存在問題
（一）信息閉塞，觀念落后，扶貧政策的宣傳引導(dǎo)又不到位，使貧困農(nóng)戶缺乏自力更生、艱苦奮斗的精神，自身求發(fā)展盼富裕愿望不強，且小農(nóng)意識嚴重，小富即安，不富也安，“等、靠、要”的依賴思想嚴重，就指望等著國家和社會的救濟和贊助，寧愿苦熬受窮，也不愿苦干擺脫窘境，觀念越落后越貧困的現(xiàn)象還相當普遍。因此，應(yīng)加大政策宣傳和引導(dǎo)，幫助貧困農(nóng)戶理清思路，更新觀念，增強脫貧致富、建設(shè)小康社會的信心。（二）地方財政配套資金支持不足，返貧現(xiàn)象時有發(fā)生目前的財政體制存在“收入上移，支出下移”的趨勢，造成縣級財政財力減少，而國家在實施一些扶貧政策時，都要求地方財政給予一定的配套資金。各級財政有的根本拿不出錢來配套，專項資金下來后，沒有配套資金，使得農(nóng)村扶貧項目達不到預(yù)期效果；有的干脆實施假配套或者再申報其他專項資金，用專項資金配套扶貧專項資金，不但增加了項目申報成本，還不利于項目資金的監(jiān)督管理。由于貴州農(nóng)村貧困地區(qū)自然環(huán)境惡劣，生態(tài)環(huán)境脆弱，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，生產(chǎn)技術(shù)和手段落后，沒有資金的支持，這些狀況就難以有效改善。貴州農(nóng)村長期以來依然處于“靠天吃飯”、“雨養(yǎng)農(nóng)業(yè)”的境地，一遇自然災(zāi)害，經(jīng)常有大量農(nóng)村人口返貧致困。（三）農(nóng)村扶貧資金擠占挪用嚴重由于信息不對稱，加上貧困地區(qū)本身財政收入入不敷出，且各級地方政府和部門工作人員工資發(fā)放困難，這就導(dǎo)致侵占、挪用和私分扶貧資金的現(xiàn)象時有發(fā)生。在2009年省十一屆人大常委會第九次會議上，審計廳廳長作了“關(guān)于2008年度貴州省省級預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作”的報告。報告顯示，在投入全省83個縣（市、區(qū)）的42．19億元農(nóng)村扶貧資金中，有4．2億元存在擠占挪用、滯留截留等問題。（四）農(nóng)村扶貧資金項目投向不盡合理從表1看，在農(nóng)村扶貧資金使用中，對農(nóng)村文化建設(shè)、教育、衛(wèi)生等農(nóng)村基本生活保障及基礎(chǔ)設(shè)施等方面的資金投入嚴重不足，影響和制約了農(nóng)村生產(chǎn)、生活條件的進一步改善和提高。（五）農(nóng)村扶貧資金使用效益低下由于一些地方政府只重視項目申報，投資計劃嚴重脫離實際，項目前期缺乏有效論證，各項經(jīng)濟指標也只在理論上成立，扶貧項目存在重建設(shè)、輕管理的情況，資金效益無法落實，財政扶貧資金存在損失浪費現(xiàn)象。有的貧困縣在申報農(nóng)村扶貧項目時，不按實際項目進度及需要量進行申報，存在多報、謊報現(xiàn)象。資金到位后，僅用少量的資金用于扶貧項目，剩余資金挪用于非扶貧項目，有的甚至閑置不用，致使農(nóng)村扶貧資金使用效益低下。（六）監(jiān)督管理機制不夠健全有的縣扶貧機構(gòu)既是項目實施單位又是項目管理驗收單位，既當運動員，又當裁判員，缺乏相應(yīng)監(jiān)督。扶貧資金的分配沒有與地方完成扶貧任務(wù)的好壞、資金使用的效果掛鉤，缺少激勵約束機制，導(dǎo)致有的地方爭戴貧困帽子，爭項目，爭資金，而相應(yīng)的管理、責任和任務(wù)卻沒有完全落實到位。（七）農(nóng)民培訓經(jīng)費投入不足，管理不到位影響貧困地區(qū)發(fā)展最大的阻力是農(nóng)民缺乏科學文化知識，沒有一技之長，且多數(shù)農(nóng)民缺乏自我學習的意識和動力。一方面貴州對培訓資金投入不多，從表1看，還呈下降趨勢，使得很多人不能得到較好的學習培訓機會；另一方面，雖然安排了一定的培訓，但由于疏于管理，常常使培訓流于形式，沒有起到培訓的效果。
【關(guān)鍵詞】行政事業(yè)單位財務(wù)管理
一、行政事業(yè)單位財務(wù)管理存在的主要問題
1.財務(wù)管理職能較弱,資金使用效益低下
行政事業(yè)單位的行政職能使得其不能完全市場化,部門預(yù)算不規(guī)范,經(jīng)費相互擠占,費用支出無計劃、無定額,或是有計劃定額但流于形式。財務(wù)部門對經(jīng)費的管理常常是事后核算,忽視了資金使用前的預(yù)測和使用中的控制,對經(jīng)費收支的考核也只是停留在表面平衡上,很少對資金使用效率進行考核。因此,資金的使用效率低下。
2.行政事業(yè)單位的會計核算不恰當
其主要表現(xiàn)在:(1)我國預(yù)算會計是以現(xiàn)金制為基礎(chǔ),其目的是匯報支出,為決算服務(wù),它不進行成本核算,因而無法計算和統(tǒng)計行政成本,也無法評價資金的使用效益。(2)有的預(yù)算單位對項目支出的核算不區(qū)分不同的專項項目資金,統(tǒng)一使用規(guī)定的行政事業(yè)單位的科目核算,不利于專項項目資金的管理;而有的單位則只按專項項目歸集各項費用,不按科目核算,不利于單位各項費用的整體控制管理。(3)現(xiàn)行預(yù)算單位會計制度在會計科目的設(shè)置和核算內(nèi)容上,與部門預(yù)算編報口徑不一致;一般預(yù)算支出科目與行政事業(yè)單位科目不一致,導(dǎo)致在編制決算時,預(yù)算單位必須將會計科目合并或拆分后才能得出預(yù)算科目。
3.行政事業(yè)單位在預(yù)算執(zhí)行方面,缺乏應(yīng)有的約束力和嚴肅性
(1)有的預(yù)算單位在資金使用中,支出控制不嚴,超支浪費現(xiàn)象嚴重,嚴重影響了政府部門的公眾形象。(2)有的預(yù)算單位在項目支出資金管理使用中,基本支出和項目支出界定不清,用項目支出來彌補基本支出經(jīng)費的不足,用于維持日常公用支出,沒有做到專款專用。(3)有的預(yù)算單位在專項資金使用過程中,沒有樹立講求經(jīng)濟效益的理財理念,重撥款而輕管理,重預(yù)算審核而輕實際效果,對項目資金實際使用績效缺乏有效地監(jiān)督和考核。
二、行政事業(yè)單位內(nèi)部財務(wù)控制制度體系的原則
1.合法性原則。行政事業(yè)單位在建立內(nèi)部控制制度時,必須遵循國家有關(guān)的法律、法規(guī),并把國家有關(guān)的法律法規(guī)落實到內(nèi)部財務(wù)控制制度中去。這是建立內(nèi)部控制制度體系的基礎(chǔ)。
2.有效性原則。內(nèi)部財務(wù)控制應(yīng)當約束單位內(nèi)部涉及財務(wù)工作的所有人員。任何人都不得擁有超越內(nèi)部財務(wù)控制的權(quán)力。
3.全面性原則。內(nèi)部控制應(yīng)當涵蓋單位內(nèi)部涉及財務(wù)工作的各項經(jīng)濟業(yè)務(wù)及相關(guān)崗位,并針對業(yè)務(wù)處理過程中的關(guān)鍵控制點,落實到?jīng)Q策、執(zhí)行、監(jiān)督、反饋等各個環(huán)節(jié)。
4.不相容職務(wù)相分離原則。內(nèi)部財務(wù)控制應(yīng)當保證單位內(nèi)部實際財務(wù)工作的機構(gòu)、崗位的合理設(shè)置及其職責權(quán)限的合理劃分,堅持不相容職務(wù)相互分離,確保不同機構(gòu)和崗位之間權(quán)責分明、相互制約、相互監(jiān)督。
5.成本效益原則。內(nèi)部財務(wù)控制應(yīng)當遵循成本效益原則,以合理的控制成本達到最佳的控制效果。成本效益原則要求各單位在內(nèi)部財務(wù)控制中必須運用科學合理的方法,以較小的控制成本和管理成本獲得交好的經(jīng)濟效益,保證實施內(nèi)部財務(wù)控制所花費的代價低于因此而獲得的效益。
6.適時性原則。每個單位的外部環(huán)境都在不斷發(fā)生變化。環(huán)境的變化是不以單位的意志為轉(zhuǎn)移的,所以,每一個單位的內(nèi)部會計控制制度建設(shè)都應(yīng)隨著外部環(huán)境的變化、單位業(yè)務(wù)職能的調(diào)整和管理要求的提高,不斷修訂和完善。
三、加強行政事業(yè)單位財務(wù)管理的對策
1.加強財務(wù)制度建設(shè),建立有效的支出約束機制。(1)綜合性的管理制度。(2)單項的管理制度。(3)相關(guān)性的管理制度。這樣,可以從單位內(nèi)部建立起有效的支出約束機制,做到有章可循,并且嚴格按制度辦事,以堵塞漏洞,節(jié)約資金,防止經(jīng)費支出中的跑、冒、滴、漏,最大限度地提高各項資金的使用效益。
2.細化部門預(yù)算,提高財務(wù)管理的計劃與預(yù)測能力。現(xiàn)階段,應(yīng)盡快推廣國庫集中支付制度的改革,建立科學的部門預(yù)算。部門預(yù)算改革工作剛剛起步,有一個需要不斷完善的過程,每個單位應(yīng)當對預(yù)算執(zhí)行的情況進行分析研究,對于適當?shù)牟町?可以適當調(diào)整預(yù)算定額標準,使部門預(yù)算符合單位的實際情況。
3.進行預(yù)算會計制度改革。(1)按照公共財政管理的要求,建立起規(guī)范、統(tǒng)一的預(yù)算會計體系,同時將權(quán)責發(fā)生制確認基礎(chǔ)引入預(yù)算會計。(2)推進預(yù)算收支科目改革,對于現(xiàn)行行政事業(yè)單位會計制度中不適應(yīng)部門預(yù)算改革需要的科目,要根據(jù)現(xiàn)行預(yù)算管理的要求進行修訂,為各項管理提供有利的基礎(chǔ)條件。
4.嚴格預(yù)算開支,建立財務(wù)管理的內(nèi)部控制制度。內(nèi)部控制制度的主要方法是:(1)崗位分工控制,保證不相容職務(wù)相互分離。(2)授權(quán)批準控制,嚴格遵循授權(quán)范圍和權(quán)限,重大會計事項建立集體審批制度。(3)會計系統(tǒng)控制,制定符合單位的會計制度和崗位責任制等。(4)財產(chǎn)清查控制,采取定期盤點的措施確保資產(chǎn)的安全完整。(5)內(nèi)部報告控制,及時全面地反映經(jīng)濟活動的情況。(6)電子信息技術(shù)控制,加強電子信息系統(tǒng)的開發(fā)和維護,盡量減少人為操縱因素的影響。內(nèi)審部門還應(yīng)經(jīng)常對內(nèi)部控制制度進行評價,及時發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制的薄弱環(huán)節(jié),制定改進措施。四、加強行政事業(yè)單位的資產(chǎn)與財務(wù)管理
筆者建議如下。
1.增強監(jiān)管意識,認真落實資產(chǎn)管理責任。各單位應(yīng)充分認識到管好用好國有資產(chǎn)的重要性,把國有資產(chǎn)管理作為一項重要內(nèi)容,列入本單位工作目標。明確單位主要領(lǐng)導(dǎo)為全面責任人、分管領(lǐng)導(dǎo)為主要責任人、使用部門負責人為直接責任人的三級管理責任制。應(yīng)根據(jù)資產(chǎn)的不同類別,規(guī)定相應(yīng)管理部門及責任人,并與部門責任人和直接責任人簽訂資產(chǎn)管理協(xié)議,定期考核責任履行情況。財會部門、資產(chǎn)管理部門與資產(chǎn)使用部門之間要加強信息溝通。貨幣資金的責任人是財務(wù)部門。資金的損失系財會人員個人原因造成的,應(yīng)由個負責賠償。存貨和固定資產(chǎn)的責任人是資產(chǎn)管理部門。一要建立資產(chǎn)使用登記制度,明確使用人。二是建立資產(chǎn)定期盤點制度,關(guān)心資產(chǎn)的存量狀況,及時與財務(wù)部門對賬、資產(chǎn)盤盈或盤虧按管理權(quán)限上報審批或?qū)徍藗浒?做到賬實相符、賬賬相符。對外投資和應(yīng)收款項的責任人是單位的業(yè)務(wù)部門,關(guān)鍵是要落實到每一個責任人。同時財務(wù)部門要配合做好投資監(jiān)管和欠款催收工作,跟蹤監(jiān)管資產(chǎn)運行過程,防止資產(chǎn)收益流失。
2.加強財會人員業(yè)務(wù)培訓,建立財會人員準入制。有關(guān)部門應(yīng)對行政事業(yè)單位財會人員現(xiàn)狀開展調(diào)研,制定具體的培訓計劃,有針對性地開展多種形式的培訓活動,不斷提高的行政事業(yè)單位會計人員的會計和電腦技術(shù)操作水平,以適應(yīng)新時期單位財務(wù)管理和國有資產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)信息化管理的需求。同時,各單位應(yīng)建立會計人員上崗準入制度,實行會計人員競爭上崗。財會人員應(yīng)及時更新財會知識,增強財經(jīng)法紀觀念,嚴格執(zhí)行《會計法》賦予的內(nèi)部監(jiān)督權(quán),規(guī)范核算各項財務(wù)收支。
3.健全內(nèi)控制度,規(guī)范內(nèi)部管理行為。有關(guān)部門應(yīng)督促相關(guān)單位建立內(nèi)部監(jiān)督和約束機制,要加強內(nèi)部會計控制,分離不相容崗位,嚴格支出審批、資產(chǎn)處置、采購及付款等環(huán)節(jié)的審批手續(xù)。對內(nèi)控制度執(zhí)行情況要由專門的機構(gòu)或人員定期或不定期地進行檢查。充分發(fā)揮單位內(nèi)部審計和財務(wù)監(jiān)督在資產(chǎn)管理中的作用,發(fā)現(xiàn)問題,嚴格追究相關(guān)人員責任,從而把國有資產(chǎn)管理納入制度化、規(guī)范化的軌道。
4.實行國有資產(chǎn)基礎(chǔ)臺賬制度。各行政事業(yè)單位均應(yīng)建立資產(chǎn)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)臺賬,通過建立資產(chǎn)管理信息數(shù)據(jù)庫來規(guī)范資產(chǎn)管理。在此次資產(chǎn)清查中,我縣的233家行政事業(yè)單位都建立了詳細的資料數(shù)據(jù)臺帳。下一步,是要把資產(chǎn)的臺帳管理納入單位日常工作監(jiān)管范圍,要指定專人通過資產(chǎn)管理網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)負責資產(chǎn)購建、改造、調(diào)撥、捐贈、變賣處置、報廢、毀損、投資等環(huán)節(jié)的申報審核、審批手續(xù)、維護資產(chǎn)的安全和完整,確保單位履行職責和促進各項事業(yè)發(fā)展。對各單位資產(chǎn)管理基礎(chǔ)臺賬制度的執(zhí)行情況,有關(guān)部門應(yīng)定期組織檢查,督促其規(guī)范管理國有資產(chǎn)。
（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理中存在著事權(quán)與財權(quán)不對稱的問題
在國家實行分稅制度改革以后，大部分稅收由中央政府掌握，地方政府稅收比例相對較低，而且在地方政府的稅收中省市一級為了確保自身的財政收入，也往往實現(xiàn)了財政的集中管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的財政可支配收入銳減，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權(quán)縮水嚴重。但是，在當前我國農(nóng)村經(jīng)濟體制改革深化實施的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)卻是在處于不斷擴展的狀態(tài)，工作任務(wù)也是不斷的增加，特別是在農(nóng)村地區(qū)的公共衛(wèi)生、義務(wù)教育、拆遷安置、社會醫(yī)療保險等方面的支出不斷上升，這就造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理中的收支矛盾日益突出，財政壓力不斷加大，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得不依靠“土地財政”與“金融財政”維持運轉(zhuǎn)。
（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算管理不夠完善
預(yù)算管理是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理的重要內(nèi)容，是規(guī)劃控制、規(guī)范約束資金管理的主要手段。目前在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的預(yù)算管理方面，預(yù)算編制方面還存在著編制內(nèi)容不完整的問題，財政預(yù)算簡單籠統(tǒng)，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理的規(guī)劃指導(dǎo)和約束作用不強；在預(yù)算的執(zhí)行過程中，財政支出與年度預(yù)算經(jīng)常出現(xiàn)較大的差異率，一些資金用途往往被臨時改變，預(yù)算調(diào)整的程序不嚴格，預(yù)算執(zhí)行的約束作用嚴重弱化；在預(yù)算的監(jiān)督方面，往往主要是停留于事后的離任經(jīng)濟責任審計監(jiān)督方面，事前、事中監(jiān)督審計嚴重弱化，缺少全過程的監(jiān)督管理。
（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理的職能定位不明晰
對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理而言，其職能定位主要是開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收入管理、資金分配以及監(jiān)督管理職能，同時根據(jù)不同地區(qū)的實際情況，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政往往還承擔著拆遷建設(shè)、資金籌措甚至是審計職能。但是，相對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理工作范圍的不斷延伸，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理職能定位上出現(xiàn)了偏差，在一些不屬于財政管理工作方面存在著越位問題，例如在家電下鄉(xiāng)、合作醫(yī)療甚至是包村包戶上投入過多精力；而在預(yù)算管理、財政監(jiān)管、非稅收入資金管理、國有資產(chǎn)管理等方面卻存在著不到位的問題，不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理工作水平的提高。
二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制改革措施建議
（一）將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權(quán)與事權(quán)有機結(jié)合
解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政捉襟見肘的問題，最根本的途徑就是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的財權(quán)與事權(quán)進行明確。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的職能定位方面，應(yīng)該將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由管理型逐步朝著服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，重點是引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，帶動企業(yè)發(fā)展壯大，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化以及新農(nóng)村建設(shè)，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會經(jīng)濟發(fā)展。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該積極的對自身管理機構(gòu)進行精簡，避免由于機構(gòu)臃腫與人員冗沉造成財政支出過大，將有效的資金用于公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展方面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該積極的與縣級主管部門進行協(xié)商，對相應(yīng)的事權(quán)范圍進行明確的劃分，關(guān)系到縣級區(qū)域的事務(wù)應(yīng)該按照責任劃分以及受益程度明確比例共同承擔，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)的事務(wù)應(yīng)該根據(jù)自身財力狀況決策，落實好轉(zhuǎn)移支付管理相關(guān)內(nèi)容。
（二）積極推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算管理改革
在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算管理改革方面，首先，應(yīng)該進一步的提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算的編制質(zhì)量，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理部門應(yīng)該在縣級財政部門的指導(dǎo)下完成財政預(yù)算的編制，將涉及到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的所有財政資金、政府基金、自由收入以及其他收入等統(tǒng)一納入，在預(yù)算支出的編制方面加強支出的定額管理，人員支出按實編制，公用經(jīng)費按照縣級標準確定，同時對重大項目加強滾動預(yù)算管理，確保各項預(yù)算指標科學合理。其次，應(yīng)該進一步的強化財政預(yù)算的有力執(zhí)行，經(jīng)過人大審議通過預(yù)算方案以后應(yīng)該把預(yù)算計劃作為依據(jù)，嚴禁出現(xiàn)隨意調(diào)整改動預(yù)算的行為，同時采取預(yù)算執(zhí)行定期報告的方式，向人大及縣級財政主管部門報告預(yù)算執(zhí)行情況；為了強化預(yù)算的執(zhí)行力度，財政管理部門應(yīng)該落實好國庫集中支付、公務(wù)卡管理改革等舉措，確保預(yù)算的有效落實。
（三）創(chuàng)新完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理的職能
在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理職能的創(chuàng)新完善方面，首要前提是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的各項基本職能進行強化，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管的職能，拓展財政資金管理范圍，尤其是加強涉農(nóng)資金的監(jiān)管，并采取考核、檢查、激勵約束以及追求責任等措施加強監(jiān)管；強化財政業(yè)務(wù)管理職能，特別是完善內(nèi)部控制管理，做好崗位設(shè)計、內(nèi)部牽制以及不相容崗位分離等管理制度，加強對風險的防范；強化資產(chǎn)管理職能，加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)國有資產(chǎn)購買、處置以及登記管理制度，并做好臺賬登記定期進行盤點清查。其次，應(yīng)該進一步的優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的支出管理職能，對支出范圍以及管理辦法進行明確，重點是加強對財政管理的內(nèi)部審計監(jiān)督，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出的重大項目建設(shè)、大額采購以及專項資金等，采取跟蹤審計管理的模式，同時進行預(yù)算決算、三公經(jīng)費以及項目進展的公開，強化內(nèi)外部監(jiān)管，確保財政管理工作的合法合規(guī)。
三、結(jié)語