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財政基建投資是財政用于新建、擴建、改建、重建固定資產的支出。長期以來，由于財政基建投資缺乏明確的責任機制和有效的監管手段，我國財政基建投資管理中普遍存在預算約束軟化、項目投資失控、盲目建設、資源浪費、資金運行效率低下等。據抽樣調查，“九五”時期國家投入的基建投資項目中，有85%以上的項目超概算，39%的項目未能達到設計能力，有37%的項目投入運營后處于虧損局面。為此，按照《審計法》和《預算法》的規定，結合《審計署2003至2007年審計工作規劃》的要求，國家審計機關要積極開展財政基建投資效益審計，分析財政基建投資的性、有效性和效率性，逐步對財政資金管理和使用部門形成獨立的外部評價、外部監督約束機制，以推進財政支出改革，提高財政基建投資決策水平，減少盲目投資、重復建設，促進財政資金的配置和運行達到合理、高效。
一、財政基建投資效益審計的重點和難點是效益分析評價
這里所說的財政基建投資是指國家預算內的全部基本建設支出，既包括復式預算中建設性預算的生產性基本建設支出，也包括復式預算中經常性預算的非生產性基本建設支出。財政基建投資效益是指財政基本建設所耗費的人力、物力、財力與所取得的經濟、效果之比，它反映財政基建投資領域全部投入與產出的關系。從不同角度進行考察，對財政基建投資效益可進一步從直接效益和間接效益、宏觀效益和微觀效益幾個方面進行考察。除極少數特殊類型基本建設項目全部由財政投資外，絕大多數的基建項目逐漸成為有多個投資主體的混合型投資結構形式。因此，就具體的基建項目而言，本文界定的財政基建投資不僅考察純國家財政基建投資效益，也還包括有國家財政基建投資的混合型基建投資效益。
財政基建投資效益審計的工作重點是確定投入與產出之間的關系，亦即對投資效益進行分析評價。但是，審計人員對財政基建投資效益要作出客觀公正的分析評價還是比較困難的，其原因在于，一是投資效益和成本有很多是難以用市場價格或貨幣單位計量的；二是效益和成本往往不是直接地體現出來，有些效益是無形的；三是效益和成本往往具有長期性，甚至會到下一代或者更長的時間；四是不同的項目投資有不同的短期、長期效益。
二、財政基建投資效益審計的分析評價原則
對財政基建投資效益的審計分析評價，審計人員必須依據邏輯的推理和的測定，應堅持以下基本原則：
（一）客觀性原則。在審計評價財政基建投資效益的過程中必須堅持實事求是、客觀公正的態度，從審計中實際調查和收集的統計資料出發，依據客觀標準，對有關具體的財政基建投資項目進行客觀的評價和估算，確保評價結果的公平、準確。
（二）全面性原則。由于財政基建投資涉及全社會各階層的利益，對其進行審計評價必須堅持全面性原則。因此，對財政基建投資效益要進行全面考察，包括短期效益和長期效益、直接效益和間接效益、有形效益和無形效益、經濟效益和社會效益、總量效益和結構效益等等。
（三）前后對比和有無對比原則。前后對比是將財政基建投資項目實施前與項目完成之后的情況加以對比，以確定投資效益。審計過程中需要對投資實施前和實施后的相關因素是否發生變化進行對比，確定投資目標是否實現及實現的程度；有無對比是將財政基建投資項目實際發生的情況與若不投資該項目可能發生的情況進行對比，以度量投資的真實效益、影響和作用。對比中要關注的重點是分清項目作用的影響和項目作用以外的影響。
（四）定性描述與定量相結合的原則。在審計評價過程中，有些財政基建投資的執行效果是可以通過某些假設、權重和一定參數，用一定的計算公式，經數量演算得出定量計算的結果來衡量的，如經濟效益狀況；有些則不能用定量計算的結果進行衡量，如項目實施對生態環境的影響、民眾的滿意程度等，只能進行定性描述。一些對國民經濟和社會發展具有重大推動作用的投資，由于投資數額巨大，投資時間和運行周期長，效益的發揮具有明顯的滯后性；還有些財政基建投資的直接經濟效益不明顯，但外溢效益即社會和生態效益又比較明顯。因此，單純使用定量計算或者定性描述對財政基建投資效益進行分析評價，都會使評價結果不能全面、準確反映投資效果的真實情況，影響審計結果的客觀、公正性。因此，定性描述與定量計算是財政基建投資效益審計分析評價中不可缺少的兩種工具，二者的結合是財政基建投資效益審計分析評價應堅持的原則。
（五）通用標準與專用標準相結合的原則。通用標準是不同行業、不同類型財政基建投資資金使用和運行狀況共同統一采用的標準，用以對不同行業、不同類型財政基建投資使用、投資效率和實施效果進行整體評價和橫向對比分析。專用標準則是在通用標準之外設置的，針對不同行業、不同類型財政基建投資中不同項目特點而制定的標準。在審計評價時，既要利用通用標準對投資效果進行整體評價和橫向對比分析，也要根據不同類型、不同行業的特點，利用專用標準對投資效果進行個別評價和縱向對比分析。
三、財政基建投資效益審計的分析評價
借鑒西方國家有關公共投資后評價的實踐經驗，我國財政基建投資效益審計分析評價主要應包括以下四個方面的內容：
（一）過程評價，亦稱立項決策評價。主要對財政基建投資項目運營情況的分析，評價項目決策的合理性。具體要對項目建議書、可行性報告和項評價報告的內容以及施工效率、工程質量、設備方案、工藝流程、投資執行情況等進行評價。過程評價主要采取對比分析法，即將項目可行性研究結果與項目實際運營結果相比較，以找出變化及其原因。
（二）經濟效益評價。經濟效益評價主要是對財政基建投資項目進行盈利能力和清償能力分析。在進行效益評價時，其主要為定量分析法。
（三）社會影響評價。主要是對財政基建投資項目在社會經濟、發展等方面有形、無形效益和結果的一種評價。重點評價投資項目對所在地區、行業經濟發展和項目周邊環境、自然資源的影響，以及對分配、就業、參與、民族、脫貧等社會環境的影響等。其評價方法一般采用定性分析法。
（四）持續性評價。即評價財政基建投資項目完成后，項目所規定的目標是否可以繼續，項目是否可以持續發揮作用等。主要包括分析政府政策、管理、生態環境及外部經濟環境等。其評價方法主要為定性分析法。
四、開展財政基建投資效益審計評價需要解決的幾個
（一）及時明確效益審計的地位，提升效益審計評價的權威性。從上來說，財政基建投資審計應該圍繞著合法性、真實性和效益性這個審計目標而展開，但受諸多因素的制約，我國的投資審計的實踐活動卻一直將審計的重心放在合法性和真實性層面，效益性審計的功能沒有得到很好的。其原因除了目前我國合法性和真實性的審計任務仍然十分繁重外，還有一個重要原因是沒有充分發揮法律對效益審計的指引功能，沒有把投資效益的審計分析評價結果上升到法律層次。美國審計總署效益審計之所以能卓有成效地開展，美國審計法第三十一條之規定值得借鑒，該條規定：審計總署做出的建議對被審計單位無法律約束力。但是國會的撥款委員會每年向各單位提供財政撥款時，要審查這些單位是否接受了審計總署提出的建議并進行了糾正，如果沒有接受或糾正，就不給撥款，因而審計總署的審計建議實際上有很強的約束力。這種制約關系使得任何一個被審計單位都不敢對審計機關的意見等閑視之。
（二）盡快建立規范的財政基建投資效益評價指標標準體系。全面、客觀、公正地分析評價財政基建投資的效益，需要依據科學合理的評價指標標準，評價指標標準體系的科學規范性是財政基建投資效益審計評價的質量保證，這是毋庸置疑的事實。我國當前在投資效益評價指標標準體系建設方面存在重要缺陷，如指標體系不完整、評價單一等。由于這些問題的存在，使投資效益審計無法全面推進，而僅僅停留在財務效益審計方面，縮小了效益審計的范圍，約束了效益審計的良性發展。如何結合我國財政基建投資的特點，建立一套合理、科學、有效的涵括宏觀評價、綜合評價、行業評價，既有效益指標、效益指標、生態環境效益指標，又有定量指標和定性指標的評價指標標準體系，是搞好財政基建投資效益審計分析評價的前提和基礎。當然，如此龐大的評價指標標準體系的建立和更新任務主要應由國家和地方的宏觀經濟管理部門、行業管理部門來完成。審計人員也有責任通過反饋審計信息，督促相關部門及早將投資效益評價指標標準體系建立健全起來。
（三）逐步開展投資項目的審計信息收集和數據庫建設。目前，我國包括財政基建投資在內的所有財政公共支出的效果評價數據庫的建設幾乎空白。各級審計機關應充分借鑒并吸收國外數據收集、處理和分析、利用的經驗，結合機信息管理技術發展要求，主動與財政、發改委以及項目建設行業主管部門加強溝通聯系，逐步開展我國投資項目的審計信息收集和數據庫建設工作。按照行業或項目類型，重點收集大中型財政基建投資項目從立項決策、建設實施到生產經營或投入運行等全過程實際發生的各類技術經濟指標和數據資料，整理建立成數據庫。
（四）不斷加強效益審計隊伍建設，實施審計隊伍的可持續發展戰略。效益審計對審計人員的專業技能提出了更高的要求。基建投資效益審計是效益審計的一個重要分支，如前所述，對投資效益的分析評價是財政基建投資效益審計的重點與難點，是搞好財政基建投資效益審計的關鍵。如果沒有一批高素質的專門人才和一支知識結構優化合理的效益審計隊伍，就不可能對投資效益進行全面、客觀、公正的分析評價。因此，對于各級審計機關來說，一方面，要大力培養大批高素質的效益審計專門人才，通過各種途徑培訓，結合審計人員的知識結構和自身特點，使審計人員不僅具有財務、經濟管理和審計等知識，還要系統社會學、統計學和相關專門工程技術等知識，掌握系統論、控制論和信息論等現代科學管理和分析工具。另一方面，多渠道引進掌握豐富專門技術知識和先進科學技術方法的人才補充到效益審計工作隊伍中來；對審計人員來說，一方面，要充分認識到效益審計是世界各國政府審計發展的必然趨勢，樹立知識化、信息化的審計價值導向觀念。另一方面，審計人員必須主動更新審計、財務會計、組織管理、經濟管理、工程技術和計算機等方面的知識和技術，掌握現代審計技術手段，不斷積累投資效益審計分析評價方面的知識、技能和經驗。每人應該精通和熟練掌握具體審計項目所需的一項或幾項技能，如統計學、社會學、環境工程學、計算機信息技術處理分析等等。
主要：
康學軍、侯榮華等，2001，《財政支出效益》，中國計劃出版社。
李巧巧，2004，《芻議政府績效審計》，湖北社會科學出版社。李武好、韓精誠、劉紅藝等，2002，《公共財政框架中的財政監督》，經濟科學出版社。
欒艷、卞永寧，2003，《政府績效審計的國際比較》，黑龍江財會。
陶瑞芝，財政部統計評價司考察報告《美國公共投資后評價工作概況與啟示》。
哈德利認為，防務規劃者必須考慮實施戰略和應對所面臨挑戰的能力類型。這些能力不應只限于軍事資源，還應包括美國盟友、其他美國部門和機構、大學、慈善基金會以及私營企業的能力。
談及當前財政挑戰問題，哈德利表示，《四年一度防務評審》報告應基于財政不受約束的環境。報告是權衡能力需求和資源之間的有益工具，它能描述在設想的威脅環境中，如果不受財政約束的影響，如何提供安全，然后明確說明為應對財政現實需要削減的內容以及相關削減所帶來的風險。
哈德利簡述了制定2014年版《四年一度防務評審》報告所面臨的三大挑戰。
一是必須重新思考美國的反恐戰略，現有反恐戰略具有戰術性，而非戰略性。哈德利建議，報告應考慮重建反恐合作伙伴關系以及戰略溝通挑戰，因為隨著美國撤出中東地區，美國將需要更多地依靠合作伙伴來維持地區穩定。
二是必須重新思考中東地區安全避難所的政策。人們普遍認為，10年戰爭即將結束，但哈德利對此提出質疑。他以利比亞、敘利亞和馬里為例證，認為只有美國直接軍事介入才能最終結束沖突。鑒于美國公民需要在不安全的環境中執行任務，哈德利建議加強中東地區的情報合作伙伴關系，并找到更好保證美國公民安全的途徑。哈德利解釋說，上述兩個挑戰具有一個共性，即國防部需要利用國防部以外的機構和部門的資源，以便有效實施戰略。因此，《四年一度防務評審》報告將涵蓋這些機構。國防部還應利用《四年一度防務評審》報告代表這些合作機構要求相應資金并支持其訓練。
關鍵詞：政府投資項目；前期工作；現狀；對策建議
1 引言
一般來講，政府投資項目就是使用“財政性基本建設資金”投資建設的工程項目。目前，對政府投資項目的定義有很多，雖然不同的政府部門、學術界在具體描述上不同，但它們所指的涵義和界定的范圍是基本一致的。具體來講，政府投資項目可以定義為為了適應和推動國民經濟或區域經濟的發展，為了滿足社會的文化、生活需要，以及出于政治、國防等因素的考慮，由政府通過財政投資，發行國債或地方財政債券，向證券市場或資本市場融資，利用外國政府贈款，國家財政擔保的國內外金融組織貸款以及行政事業性收入等方式獨資或合資興建的固定資產投資工程。經濟社會快速發展的今天，政府投資發揮了重要的基礎和杠桿作用。隨著城市建設規模和政府投資規模的不斷擴大，如何讓政府投資效益最大化，是政府投資項目管理工作首要解決的問題。本文所要探討的政府投資項目前期管理工作，主要包括項目建議書、可行性研究報告的編制和審批，以及初步設計圖紙的技術性、經濟性等指標的審批論證等。前期工作決定了政府投資的方向和項目建設的標準，是整個政府投資項目建設中的重要環節。
2 政府投資項目前期工作現狀分析
（1）對項目前期工作總體重視不夠。一些建設單位對前期工作的重要性認識不足，認為這部分工作尚未落實到圖紙，只是策劃與構想。因此，在項目前期工作中，尤其是編制項目建議書和可行性研究報告時缺乏認真的態度，從而造成項目在決策階段只是流于形式，直接影響到項目下一步的正常開展。
（2）項目建議書和可行性研究報告編制粗糙。項目建議書和可行性研究報告普遍存在編制依據不足和內容缺失的問題，編制人員對項目建設規模缺乏深入的論述，對項目的建設工程方案缺少分析比較等。這些問題的出現使得在下階段初步設計編制時，項目建議書和可行性研究報告的控制性喪失，從而給項目概預算編制工作埋下隱患。
（3）項目超投資現象嚴重。項目前期勘察工作的不細致導致勘察成果不能滿足施工圖設計要求，項目概算缺項漏項的現象時有發生。例如市政道路、橋梁工程初步設計中，沒有充分考慮綜合管線工程、地基情況等。也存在一些項目單位故意壓低概算，待開工后再進行報批，追加項目的投資。更有甚者，項目根本沒有進行概算，直接采用投資估算數。上述情況常常導致項目實際總投資超出估算控制。
3 加強政府投資項目前期工作管理的對策
結合以上政府投資項目前期工作現狀情況分析，為提高政府投資項目前期工作的水平和質量，建議采取以下幾方面的對策：
3.1 提高對項目前期工作重要性的認識
項目前期工作是項目基本建設的重要環節。為保證政府投資項目決策的正確性和項目實施方案的合理性與可行性，努力使有限的財政資金發揮最大的效益，必須做好決策前主要工作。一方面要提高咨詢機構、設計單位對前期工作的認識，督促提升前期策劃研究、設計工作的質量；另一方要提高相關管理部門對前期決策工作的重視，樹立前期決策工作質量直接影響項目投資效益的觀念。
3.2 注重標準規范研究為項目前期工作提供依據
項目前期工作的開展應依據國家和地方制定的政府投資相關行業、產業的建設標準及設計規范，結合本地區、本部門實際和發展需要，嚴格執行規定的建設標準及規范，合理確定工程建設規模和建設標準。作為政府投資項目前期工作的管理部門應在規范、完善現行相關標準的基礎上，研究與本地經濟社會發展狀況相適應的建設標準，建立、完善相關的評價指標體系（量化指標和定性指標），借鑒國外成功經驗和評價方法，盡量使之量化，便于最終進行貨幣量化經濟分析，使審查評價方法科學化。
3.3加強評審工作為項目投資控制打好基礎
要做好項目投資控制工作需從項目策劃、項目建議書、可行性研究報告各個階段的評審工作做起，即從項目前期策劃、立項和可行性研究開始，通過論證、評審項目產業與地方經濟發展規劃的關聯性，通過資源、市場的供需分析預測，確定項目建設規模、建設內容的合理性，通過產品、技術、工藝、生產、原料、設備、工程、建筑等建設方案的比選、優化，確定項目建設方案的可行性。評審工作還應結合前期各個階段項目建設的外部條件（國家宏觀政策和項目實施建設條件），只有這樣才能真正做好項目投資控制工作。
3.4 建立科學管理程序為項目決策提供有力保障
項目前期工作管理程序包括項目建議書、可行性研究報告、初步設計概算評審程序、審批程序、公示程序等， 使決策者按照法定程序決策， 為科學決策、民主決策、合理決策提供保證。以美國為例， 政府投資決策程序非常嚴格， 使用單位和預算部門， 財政部， 國會等都要參與決策， 財政部和議會要對決策行為進行嚴格的審查。2015年1月1日開始施行的《深圳經濟特區政府投資項目管理條例》也對項目的評審程序、公示程序作了明確的條文規定。通過決策程序的法制化， 建立嚴格的項目前期工作管理制度， 使相關部門在決策過程的每個環節都有法可依， 才能保證項目決策的科學性。
4 結束語
政府投資項目是我國社會經濟發展的重要組成部分，政府投資的行業方向和項目建設往往受到社會的廣泛關注，政府投資項目的前期工作往往會提前給公眾釋放著經濟發展方向的信號，決策的失誤將會造成極大的社會影響。因此，加強政府投資項目前期工作管理顯得尤為重要。提高對政府投資項目前期工作的認識，建立完善的項目前期工作管理制度和科學合理的項目建議標準，不僅能有效推進項目前期工作的效率，提高項目投資效益，而且對促進政府投資的引領作用，公共資源的合理配置具有重要意義。
參考文獻
[1]劉曉渡.談政府投資建設項目管理存在的問題與對策[J].工程造價管理，2008（1）.
第一條為提高財政資金的使用效益，規范財政投資評審行為，根據有關法律法規，結合本市實際，制定本辦法。
第二條本市財政投資評審工作適用本辦法。
本辦法所稱財政投資評審是指根據有關法律法規，對財政性投融資項目（以下簡稱項目）的預算、結算和竣工財務決算等進行評估與審查的行為。
第三條市財政部門是財政投資評審的主管部門，其所屬的*市財政投資評審機構（以下簡稱評審機構）具體負責組織實施財政投資評審工作。
市審計、監察、發展和改革等行政主管部門按照職責協同財政部門共同搞好財政投資評審工作。
第四條財政投資評審應當嚴格執行國家有關法律、法規，堅持客觀、公正、公開、科學、合理、廉潔的原則，保證評審報告的真實性、合法性，切實保護國家利益和維護建設單位、施工企業等的合法權益。
第五條市財政部門應當根據財政預算、基本建設支出計劃的編制和執行要求，確定每年評審工作的重點和任務。
第六條財政投資評審應當建立“先評審、后下預算”、“先評審、后招標”、“先評審、后撥款”、“先評審、后批復決算”的財政投資建設資金及項目的監督管理機制。
第七條財政投資評審的范圍：
（一）財政預算內各項建設資金安排的建設項目；
（二）政府性基金安排的項目；
（三）納入財政預算外專戶管理的預算外資金安排的項目；
（四）政府性融資安排的項目；
（五）其他財政性資金安排的項目支出。
第八條財政投資評審的主要內容：
（一）項目預算、竣工決（結）算的編制和執行情況及與工程造價相關的其他情況；
（二）項目資金的使用、管理情況；
（三）項目單位執行基本建設財務會計制度的情況；
（四）材料、設備定價合理性及執行政府采購規定的情況；
（五）法律、法規、規章規定的其他內容。
第九條財政投資評審采取以下幾種方式：
（一）對項目預、決（結）算進行全過程評審；
（二）對項目預、決（結）算進行單項評審。
第二章職責劃分
第十條市財政部門在財政投資評審工作中履行下列職責：
（一）制定財政投資評審規章制度，指導財政投資評審業務工作；
（二）確定財政投資評審項目；
（三）對財政投資評審提出具體要求；
（四）審核批復評審報告，并會同有關部門對確認的評審結果進行處理；
（五）安排項目資金的專項檢查，對檢查結果進行處理；
（六）加強對評審工作的管理和監督，根據需要對評審結果進行抽查復核。
第十一條評審機構在評審工作中的主要職責：
（一）按規定負責財政性投融資項目的預、竣工決（結）算的評審工作，評價審查項目的完成情況，并依法出具評審報告；
（二）依法提供財政投資評審方面的技術咨詢。
第十二條項目單位在接受財政投資評審中應當遵守下列規定：
（一）提供評審所需相關資料，并對其真實性、完整性負責；
（二）對評審中涉及需要核實的問題，應當積極配合，不得拒絕、隱匿或提供虛假資料；
（三）對評審機構出具的評審初步結論，自收到之日起10個工作日內提出書面意見，并由項目單位和項目單位負責人蓋章簽字；逾期未提出書面意見的視為同意評審初步結論；
（四）對財政部門出具的評審意見（結論），項目單位應當認真執行，對自身存在的問題應當及時整改。
第三章評審實施
第十三條財政性資金投資項目在開工前，應向財政部門報審項目預算，經審定的項目預算，是財政部門確定項目支出預算、撥付財政資金的依據，是項目單位進行政府采購、招標的最高控制數，項目單位不得擅自突破和更改；若有特殊情況需調整的，必須報原審批部門批準。
第十四條凡列入財政投資評審計劃的財政性投資項目，項目預算未經評審的，市財政部門不予安排項目預算支出和辦理撥款手續；已竣工項目決（結）算未經評審的，不得辦理財務決算批復及資產交付手續。
第十五條評審機構應當遵守下列規定：
（一）組織專業人員依法開展評審工作，對評審結論的真實性、準確性負責；
（二）執行國家規定的投資評審操作規程，獨立完成評審任務；
（三）按規定提交含項目概況、評審依據、評審范圍、評審程序、評審內容、評審結論和其他需要說明的問題及對策和建議等內容的評審報告；
（四）建立嚴格的項目評審檔案管理制度，完整、準確、真實地反映和記錄項目的情況，做好評審工作有關資料的收集、存檔和保管工作；
（五）建立完善的內部控制制度，接受審計、監察等部門的監督。
第十六條評審機構開展財政投資評審工作按下列程序進行：
（一）根據評審任務的要求制定評審計劃，安排項目評審人員；
（二）對被審單位提供的資料進行初審；
（三）評審人員進入項目現場踏勘、調查、核實項目的基本情況；
（四）對項目內容按有關標準、定額、規定逐項進行評審，確定合理的工程造價；
（五）審查項目單位的財務、資金狀況；
（六）對評審中發現的問題，向項目單位、施工單位等進行核實、查證；必要時開展對外調查，對項目相關情況的真實性作進一步核實；
（七）組織項目單位對項目結算初審結果進行會審；
（八）向項目單位出具評審初步結論；
（九）根據評審初步結論及項目單位反饋意見，依法出具評審報告；
（十）按規定程序和時限報送評審報告。
第十七條評審機構收到被評審單位報送的完整齊全的項目資料后，應當在下列時限內完成初步評審工作：
（一）項目預算：10—20個工作日；
（二）項目結算或決算：20—60個工作日；
（三）其他評審事項：10個工作日。
特大型項目或特殊項目確需延長評審時限的，須經市財政部門批準，并告知被審單位延長的理由。但延長時間不得超過30個工作日。
第十八條市財政部門應當自收到評審報告后5個工作日內出具評審結論。
財政投資評審結論是財政部門確定項目單位部門預算及支出預算、安排項目投資計劃、撥付項目資金管理和監督、批復竣工決算的依據。
項目單位憑財政部門的評審結論，依法申請辦理竣工財務決算批復、撥款及資產交付等有關手續。
財政部門對審減（增）的資金，按照有關規定予以核減（增）。
第十九條財政投資評審的費用由財政承擔，評審機構不得向項目單位收取任何費用。
第四章罰則
第二十條對財政投資評審中發現的項目單位存在違反財政法規的行為，由市財政部門依據國務院《財政違法行為處罰處分條例》予以處理。
第二十一條項目單位拒不配合或阻撓財政投資評審工作，拒絕、隱匿或提供虛假資料的，市財政部門將予以通報批評，并根據情況暫緩下達財政支出預算或暫停撥付財政資金；同時建議有關部門依法給予行政處分。
第二十二條財政投資評審工作人員、、的，按照相關的法律法規，依法追究法律責任。
第二十三條評審機構因過失或故意提供不實或內容虛假的評審報告的，應依法承擔相應的法律責任。
第五章附則
第二十四條各區、縣（市）財政投資評審工作可參照本辦法執行。
第二十五條本辦法自2006年3月1日起施行。
關于《*市財政投資評審管理暫行辦法》的起草說明
一、制定的必要性
財政投資評審工作是財政的重要職能。這項工作在計劃經濟時期由建設銀行代行，建設銀行審查建設項目的預、決、結算，即“三算審查”，為提高建設項目預算的準確性，嚴格審查和辦理工程結算和決算，準確核定工程造價發揮了重要作用。1994年金融體制改革以后，財政部收回了原建設銀行代行的部分基本建設財政財務管理職能，1998年政府機構改革轉變職能后，財政部進一步收回了建設銀行代行的工程審價職能，成立了投資評審中心，財政投資評審正式成為各級財政部門工作的重要組成部分。我市財政投資評審中心于1999年8月經*市編辦批準正式成立，六年來，我市財政投資評審工作緊緊圍繞財政中心工作，以基本建設項目投資評審為工作重點，不斷規范評審工作程序，嚴格執行工作規程，在加強財政投資項目的監督管理和保證財政資金規范性、安全性、有效性等方面做出了貢獻，在財政改革和投資體制改革中發揮了積極作用。通過投資評審，市財政節約了大量資金，有效地加強了財政資金的監管，提高了財政資金的使用效益。
財政投資評審工作是隨著政府職能轉變和投資體制改革而產生的一項新的工作，是一項嶄新的事業，評審事業要健康穩定地發展，必須實現法制化、制度化、規范化，因此，制訂出臺《*市財政投資評審管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）是十分必要的。
二、制定的依據和過程
（一）制定的依據
本辦法的制定依據是：《中華人民共和國立法法》、《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國預算法實施條例》、國務院《關于投資體制改革的決定》，參照財政部《基本建設財務管理規定》和《財政投資評審管理暫行規定》、財政部、建設部《關于建設工程價款結算暫行辦法》。
（二）制定的過程
2004年11月市財政局著手《*市財政投資評審管理暫行辦法》和《*市財政性投資建設項目工程預算評審管理辦法》的起草工作。2004年12月底召開了有市發改委、市監察局、市財政局、市審計局、市建設局、市城管局、市林業綠化局、市水利局、市交通局、市建設投資控股公司、市通源建設公司等部門和單位負責人參加的座談會，形成兩個《辦法》送審稿。2005年市政府將兩部《辦法》列入立法計劃，市財政局在充分調研的基礎上，考慮到這兩部規章有一定的重復，在征求市法制辦意見后將兩部規章合二為一，2005年11月將修訂后的《辦法》再次書面征求了上述部門和單位的意見并請相關部門進行論證，在充分吸納相關部門和單位意見，借鑒外省市成功經驗的基礎上，經市法制辦審查、修改形成本《辦法》（草案）送審，并經2006年1月10日人民政府常務會議通過。
三、需要說明的幾個問題
（一）關于項目預算、竣工結算和竣工財務決算評審的內容
根據預算法規定，財政部門應當加強對預算支出的管理，嚴格執行預算和財政制度，不得擅自擴大支出范圍、提高開支標準；嚴格按照預算規定的支出用途使用資金，所以本《辦法》中明確了財政投資評審內容包括“項目預算、竣工決（結）算的編制和執行情況”，財政部門評審項目竣工結算和竣工財務決算的主要目的是核實項目成本，并將評審結果作為財政部門安排項目尾款、批復竣工財務決算的依據，這是財政的法定職責，與審計職能完全不同。
（二）關于項目評審時限及送審資料的要求
1．財政投資評審中心完成預、結（決）評審的時限是參照財政部、建設部《建設工程價款結算暫行辦法》（財建〔2004〕369號）并結合本市實際情況制訂的。但是財政投資評審的完成時限必須建立在送審項目資料的完整和規范上，特別是工程結算資料。對報審工程預、結（決）算資料的要求，按照市財政局《關于規范財政投資建設項目概、預、結（決）算送審資料的通知》的規定報送。
2．具體的評審時限按照項目的投資額分段考慮。
3．本《辦法》中的評審時限不包括等待補充完善資料、與建設單位等三方會審以及出現重大問題需要協調解決等因素造成的評審時間延長。
（三）關于評審費用的安排和支付
一、科學定位市場經濟下的財政投資評審，使其更好地服務于宏觀財政
市場經濟下的財政投資主要是公共性的，它直接為市場提供基礎設施和公用設施等外部條件，在這種背景下，財政投資評審活動的性質和目的是為市場經濟服務，其制度、內容、方式方法也要與市場經濟相適應。作為公共性投資，其首要目的是服務于社會利益，而不是追求項目本身的市場贏利，其項目效益必須采用社會方式，而不是商業方式來評審。因此，公共投資效果的評價標準，就不能局限于項目本身的市場成本與收益，還必須包括項目所涉及的社會成本與所產生的社會收益。
明確服務對象，明確服務的切入點，是財政投資評審當前和今后生存與發展之本。
財政投資評審首先要為政府投資管理服務。從宏觀的角度上講，評審要站得高，要有長遠眼光和宏觀意識，當好政府的投資參謀和助手，為合理有效地配置和使用公共資金，提供投資信息和政策建議，減少和避免政府投資的失誤；從微觀的角度講，財政投資評審要為政府投資具體項目的監管服務，行使業主對政府投資項目職能，合理控制工程造價。
評審要為財政部門的項目支出預算管理服務。要充分體現出評審機構的財政特色，即站在財政部門的角度，利用自己擁有的專業技術力量，通過科學、規范的評審措施算細賬、算實賬，為財政部門安排或調整項目支出預算提供專業技術依據，提高財政資金的有效性，筑起一道堅固的防線，并為財政投資決策提供準確的信息和政策建議。
評審要為財政支出項目績效評價服務。財政支出項目內容十分廣泛，特別是建設性項目之間差異大、建設周期長、項目效益不確定性等因素，要求財政投資評審機構應充分發揮自己的專業技術優勢，認真履行自己的職責，對財政支出的建設性項目進行績效評價，為政府合理安排財政性建設資金、提高財政資金效益發揮應有的作用。
二、明確財政投資評審的職責范圍，使其更好地服務于微觀市場
財政投資評審活動將大大提高財政投資的效率，其內容涉及到方方面面，多就投資項目本身的效率來評審，考核項目本身的活動情況、活動過程和活動結果，更側重于微觀經濟，而不是投資所產生的宏觀經濟效應。雖然項目的評價涉及社會成本和社會效益，但仍然是圍繞著項目本身來進行的。
評審工作要從駕輕就熟的政府指令性方式中解脫出來，學習運用市場知識和手段，積極地從制度和方法上研究實施工程量清單計價前提下的新思路、新方法，引入政府投資項目公眾參與和專家評審機制，加大決策咨詢力度，以適應政府投資管理的需要。
要保證建設工期、質量和成本支出，防止欺詐行為；要在審查環節杜絕缺項、漏項、少報工程量，避免中標后再結算中補報工程差額的“釣魚”現象。
在項目決策設計階段，要參與審查擬建項目的設計方案，設備選型和投資估算；審查初步設計概算，進行項目經濟評價，從經濟技術角度協助設計優化。在工程承發包階段，要參與編制招標文件、制定合同條款、審定標底；在項目實施階段應跟蹤審查設備、材料訂貨、工程預算、工程進度款撥付、審查變更和付款簽證、審核相關索賠等；在竣工驗收階段，重點審查工程價款結算和竣工財務決算，項目的余款額只有在評審后才能確認。
政策性很強的工作，要求有較高的透明度，本著實事求是、機會均等、誠實信用的原則進行。財政投資評審既掌握著社會平均消耗量，又了解建筑市場價格信息，使之有可能形成一個較為客觀的社會標準。這樣一方面可以按照國家的政策、法規從嚴掌握評審，另一方面又能夠尊重客觀實際，避免內部人操縱招投標的形式和結果。
加快建立財政投資評審信息系統，有利于及時掌握建筑市場價格信息，通過充分積累和分析工程造價資料，有效利用過去的數據來預測未來市場變化和投資趨勢，以提高財政投資評審的精度，合理確定與有效控制政府投資。
工程量清單講價是一種技術性
三、進一步規范財政投資評審，切實有效地發揮財政職能
財政投資評審是財政部門一項政策性、專業性和技術性很強的工作，要使財政投資評審工作規范運作，發揮其在基本建設項目投資中的職能作用，就必須建立和完善投資項目評審機制，做到與財政職能的充分結合與緊密鏈接。
基建工程項目預算編制具有工作量大，專業性、技術性強的特點，充分利用評審中心的專業技術力量和技術手段，配合財政部門搞好建設項目預算的編制工作，使基建項目預算編制更加科學化、規范化，有效控制建設規模和建設標準，從而強化預算約束，維護預算的嚴肅性。
財政投資評審機構與國庫支付相互協調配合，對集中支付項目資金應按基本建設計劃撥款、按基本建設程序撥款、按基本建設支出預算撥款和按基本建設工程進度撥款的“四按”原則進行監督，實行對建設項目全過程跟蹤問效，使財政部門對項目進展情況心中有效，合理控制和調整項目資金的流量、流向，提高基建項目預算執行和國庫支付工作的準確性，從而保證財政資金的安全高效。切實做好政府采購基建項目及大型修繕項目的預、決算評審工作。通過評審合理確定工程造價，為財政部門安排基本建設項目支出預算和為政府采購管理部門控制基本建設項目招標提供依據，使政府采購招標工作與國家基本建設項目管理程序相銜接。
評審直接表現為財政性投資項目支出的核減，而更重要的是通過評審工作，積累和分析財政性基本建設資金使用效益等方面的數據和資料，從單位工程造價、固定資產交付使用率、投資利潤率、建設周期等指標對財政性投資項目的經濟效益和社會效益作出客觀評價，為財政投資決策提供準確信息和依據。
通過對財政投資項目竣工財務決算的評審，合理確定財政投資項目的工程成本和各項費用支出，達到事前、事中、事后全過程監督的目的。對擅自超標準、超規模、超預算形成的資金缺口，財政一律不予認賬，切實硬化預算約束，維護《預算法》的嚴肅性。
項目單位依據評審中心審定的固定資產移交表和竣工決算批復文件，辦理固定資產移交和產權登記手續。
財政投資評審系統經過近年來的發展，為財政部門加強基本建設財務管理，加強項目支出預算管理，做出了突出的貢獻。但很多問題仍直接制約著財政投資評審在更大范圍、更深層次發揮作用。充分發揮財政投資評審工作的財政職能還要關注以下幾點：
1.以制度建設為切入點，實現依法評審。目前投資評審在涉及微觀范疇內的業務范圍、管理制度、運轉流程等，并沒有法律依據，這就造成了評審工作的不規范性與不確定性，因此制定指導財政投資評審業務的法律法規，可以使財政投資評審系統形成統一、規范、有序的行為規范。
2.以調整機構性質為切入點，使評審機構真正履行財政職能。把評審機構定性為行政系統或者實行公務員管理的事業單位，賦予其項目支出預算管理和監督的財政職能，這樣可以有效地回避“評審中心是中介機構”這一爭論，使評審機構真正公平、公正的履行其財政信貸并不能夠滿足農戶的資金需求，小額信貸供需不平衡是制約農村金融健康發展的重要瓶頸。主要是農村信用社小額信貸的自然風險大，我國仍處于社會主義經濟發展的初級階段，農業的生產方式還是以農戶家庭經營為基礎，這一生產方式規模小、抗風險能力弱。而小額信貸的服務對象是以農業生產收入為主要來源的農戶，農業生產效益是農戶償債能力的重要保證，一旦遇到較大的自然災害，信貸資金就面臨著很大的風險，當地開展小額信貸的農村信用社將面臨災難性的損失，影響其繼續開展業職能。
3.以提高評審質量為切入點，提升投資評審工作的科學性。評審質量是財政投資評審的生命線。目前，全國投資評審行業沒有統一的質量標準，評審報告質量參差不齊，格式各不相同，勢必造成委托者在比較、決策時的困難。制定統一規范，明確行業標準，不僅有利于比較，對比，而且有利于建立項目績效評價體系，為昀終的財政投資決策提供技術支持。
為規范*縣政府建設項目管理，充分發揮財政性建設資金使用效益，促進我縣城市基礎設施和各項事業的發展，根據《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國政府采購法》、財政部《基本建設財務管理規定》、《河北省省級預算項目管理辦法》等法律法規和有關政策的規定，結合*縣實際情況，提出如下意見：
一、政府建設項目的范圍、標準
政府建設項目是指經縣政府批準實施，全部或部分使用財政性建設資金進行建設的項目。
*縣政府建設項目具體包括建筑物及基礎設施購建、大型修繕兩類。城建、交通部門50萬元以上，其他部門30萬元以上的建筑物及基礎設施構建、大型修繕必須納入項目庫管理。
建筑物及基礎設施購建是指房屋建筑物購建和基礎設施建設方面的支出項目。房屋建筑物購建包括購買或自行建筑辦公用房、業務用房、倉庫、職工生活用房、教學科研用房、學生宿舍、食堂及圖書館、體育場館、科技館等建筑物（含附屬設施如：電梯、通訊線路、水氣管道等）的支出。基礎設施建設包括農田設施（含土地整理開發）、公路（鄉村道路）、橋梁、水壩、車站、排污、給水、排水、供氣、供熱、園林苗圃、綠化及公共綠地等公共基礎設施建設方面的支出。
大型修繕是指按照財務會計制度規定納入固定資產核算范圍的各類設備、建筑物和公共基礎設施等大型修繕支出項目。包括：資本化的各類設備維修、房屋建筑物維修、管道維修、公共基礎設施維修、文物建筑維修（保護）、革命紀念建筑維修等。
財政性建設資金，是指財政預算內、預算外安排的和政府性融資取得的，用于市政、教育、科學、文化、衛生、農業、林業、水利、交通等基礎設施的建設、維護、維修的資金。具體包括：
（一）財政預算內安排的建設資金；
（二）政府性基金安排的建設資金；
（三）用財政預算外資金安排的建設資金；
（四）政府性融資取得的建設資金；
（五）政府各部門、各行政事業單位從上級部門取得的各種專項建設資金；
（六）政府各部門、各行政事業單位以集資、捐贈、贊助等方式取得的建設資金。
二、項目庫管理
政府建設項目實行項目庫管理，項目庫是對建設項目進行規范化、程序化管理的數據庫系統，進入項目庫的項目是經過嚴格論證后符合要求的項目。
項目庫的設置原則是統一規劃、統一建庫，分層管理。縣財政局制定統一規范項目申報表和項目建議書格式，納入財政信息化管理系統。各部門按規定填制和上報項目數據。
項目庫設立兩個層次：部門項目庫和財政項目庫。部門項目庫由部門管理，預算部門對本部門及所屬單位提出的項目按規定的程序進行論證和審核，將符合條件的項目，按照統一要求編制項目建議書，擇優排序，列入部門項目庫。
財政項目庫由縣財政局管理。預算部門根據要求，將部門項目庫中的項目提交縣財政局，縣財政局對預算部門申報的項目報縣政府審批確定后，納入財政項目庫。
三、預算單位項目的申報
預算單位于每年的10月底前根據全縣經濟和社會發展規劃、本部門職責、工作目標和發展計劃、縣級預算資金投資的方向和范圍、縣級財力的可能等因素，收集項目所涉及資源、部門經濟數據、社會經濟數據、市場情況等有關資料，初步確定項目的內容、投資構成、規模和資金來源，綜合研究后向財政局提出次年本部門的政府建設項目申請，并填寫項目申報表（附件一），建立部門項目庫。對不可預見及上級專項資金安排的項目可隨時申報，隨時入庫。
項目申報表是預算部門向財政局報送預算項目的申請文件，內容主要包括項目的名稱、類型、性質、承擔單位、申請理由、項目基本情況和有關部門審核意見，以及項目總預算額、分年度預算安排情況、資金來源等。
四、項目的篩選、審批、論證
財政局對預算單位報來的建設項目及概算進行匯總整理，編制預算單位建設項目匯總表，于每年的11底前報縣政府審批。縣政府根據縣城建設總體規劃，社會事業發展規劃，三年大變樣重點工作等進行篩選，優選最急需最可行的確定為重點建設、維修項目，并按輕重緩急進行排序。重點項目確定后，縣政府組織發展改革局、建設局、財政局、國土資源局、環境保護局和交通局等相關部門會商同意后，由預算單位按照規定的建設項目報批程序到相關部門辦理各項前期審批手續（交通部門可暫按原體制建庫，抄送財政備案），對項目必要性、可行性進行充分研究論證，編制項目建議書（附件二），及時報縣財政部門。
項目建議書是項目論證和規劃相關材料匯集文本，主要內容包括項目基本情況、立項依據、項目概況、項目效益情況、項目可行性報告、資金籌措、投資規劃、分年度預算、部門評審情況等。項目建議書需附相應的城建、國土、發改、環保等部門的審批材料、項目可行性報告、立項批準材料。
財政部門根據預算單位編報的項目建議書建立財政項目庫，并按照政府批準的項目順序排列，列入財政項目庫的項目為擬列入部門預算的項目，沒有入庫的項目不能列入部門預算，仍保留在部門項目庫做為儲備。
五、入庫項目的預算安排
列入部門預算建設支出項目均從財政項目庫中擇優順序選取，財政部門結合財力按部門預算編報程序統一編報建設項目支出預算，報縣政府審批。
經批準列入部門預算的建設項目勘察、設計、施工、監理必須經縣政府審批同意，再由建設單位和項目承包單位簽訂合同。
經批準列入部門預算的建設項目，必須委托有相應資質的設計單位進行設計，施工圖設計文件須按有關規定，報建設局委托審查機構審查。
經批準列入部門預算的建設項目，預、決（結）算必須經財政投資評審中心進行評審，做為項目招投標和資金撥付的依據。
六、項目庫的考核
(一)強化項目管理，確保專款專用
1．認真組織申報，分解落實任務。為切實完成國家下達的各項任務，我廳加強與省財政廳的溝通協調，與省財政廳聯合印發了《關于組織開展2014年中央財政造林補貼資金申報工作的通知》、《關于做好2014年中央財政森林撫育補貼資金申報工作的通知》等文件，明確工作原則、補貼對象、補貼標準和使用范圍、任務申請與下達等要求。盡快將國家下達的任務進行層層分解，逐級將責任落實到具體的單位或個人。
2．加強項目評審，公平公正公開。在各地、各單位的完成申報工作的基礎上，我廳組織人員對申報情況進行匯總和初審，對材料不齊全的項目，要求其補充申報;對申報程序不符合要求的項目進行退件，要求其重新申報;對不符合扶持范圍的項目進行解釋說明并退件。對符合申報指南要求的項目，我們聯合省財政廳組織專家進行評審，專家組由7人組成，成員包括專業人員5人和財務人員2人，其中:省財政廳在其專家庫中抽取4人(包括2名專業人員和2名財務人員)，省林業廳在林業的專家庫中抽取3名專業人員。評審期間，對專家組成員實行封閉式管理，確保評審工作的公平公正公開。評審完成后，我廳根據評審結果，結合資金規模提出資金安排建議報送省財政廳審核下達。
3．及時下達資金，加強支付管理。在《中央財政林業補助資金管理辦法》印發后，我廳主動協調省財政廳，及時將濕地保護、國家級自然保護區建設、森林公安、貸款貼息等補助資金下達到各地級市及財政省直管縣，并要求各地級市財政部門要盡快將資金轉下達給有關縣(市、區)和項目單位。同時，要求下達給市縣的資金，具備國庫集中支付條件的，采取國庫集中支付管理;暫不具備國庫集中支付條件的，按廣東省財政廳《關于印發＜廣東省財政支農專項資金報賬制實施辦法＞的通知》規定，實行財政報賬制管理。加強支付管理，嚴格預決算制度，防止截留、擠占、挪用等違規現象的發生，確保專款專用。
(二)嚴抓質量管理，提高項目建設成效
1．編制實施方案，審批作業設計。為確保森林撫育補貼、造林補貼等工作的順利實施，我們要求各項目單位根據省的有關要求，認真編制實施方案，并按照現場調查、現場設計的原則，認真組織有丙級以上營造林工程設計資質或林業調查規劃設計資質的單位編制作業設計，將具體任務落實到林班、小班和山頭地塊，做到相關文件、具體任務和圖表相一致。作業設計編制后，縣(市、區)和市屬林場的作業設計由地級以上市林業主管部門按照審批程序進行嚴格審核，并將審批后作業設計報省林業廳備案，省屬林場的作業設計由省林業廳按照審批程序進行審批及備案。
2．積極組織施工，強化質量管理。我們要求各地認真組織開展造林補貼、森林撫育、林木良種繁育、濕地保護等政策培訓和技術指導，嚴格按照政策簽訂補貼合同、組織工程施工，同時在合同中明確任務、范圍、完成時間、補助標準、技術要求等。為確保施工質量，要求各實施單位嚴格按照作業設計施工，加強對施工作業的質量監管，要求林業部門抽調專業技術人員，進行跟班作業，對工程的各個環節進行管理和監督，作業質量不合格的，及時要求返工，做到事前知道、事中檢查、事后驗收的全過程質量管理，確保補助資金項目取得良好成效。
3．建立督導制度，加強督促檢查。為確保高質量完成中央財政林業補助資金項目任務，我廳實行了領導干部掛鉤聯系點制度，全廳11位廳級領導、97名處級干部參加督導工作，明確了督導的任務和要求，廳領導包片、處(室)包市、處級干部包重點縣(市、區、場)的督導措施，實行“一周一電話，一月一督查”，對造林補貼、森林撫育補貼等重點工作進行督促檢查。領導干部掛鉤聯系點制度，有效推進了各項林業補助資金項目工作的開展。此外，我廳還多次派出督查組，赴造林補貼、森林撫育補貼任務重的單位進行督促檢查，對進度慢和存在不規范問題的單位進行通報，要求其加快項目進度，限期進行整改，確保各項工作按時、按質按量完成。
4．開展核查驗收，確保取得成效。根據《國家林業局辦公室關于開展2013年度中央財政森林撫育補貼國家級核查工作的通知》(辦造字(2014)115號)、《國家林業局關于印發＜森林撫育檢查驗收辦法＞的通知》等文件精神，我廳發文要求有關市、縣(區)林業局和省直單位認真做好2013年造林補貼、森林撫育補貼、林木良種繁育、濕地保護、國家級自然保護區建設、森林公安、林業貸款貼息、林業科技推廣等項目的自查工作。組織省林業調查規劃院、省林業科學研究院、華南農業大學等單位的專家和技術人員對項目進行核查驗收，對其任務完成情況、作業設計質量、補貼政策落實情況(包括組織領導、公示公告、合同管理、檢查驗收、業務培訓、檔案管理、政策兌現)等進行了全面的檢查驗收。
二、存在的主要問題
(一)林業補助資金投入不足
1．森林撫育資金缺口較大。隨著近年來我省大面積造林任務的完成，我省編制了《廣東省2011—2020年森林撫育補貼實施方案》，規劃在2011—2020年開展森林撫育7768萬畝，其中2011年至2015年每年開展森林撫育932萬畝，按每畝120元測算，每年需投入撫育資金約11.2億元。2014年中央安排我省補助資金2.3億元，省級財政安排撫育資金3億元，仍然存在資金缺口約6億元。
2．濕地保護資金嚴重不足。廣東是全國濕地資源最豐富的省份之一，全省濕地面積175萬公頃(不含水稻田)，占全省國土面積9.6%，其中天然濕地面積為115萬公頃、人工濕地60萬公頃，濕地保護的任務十分繁重，濕地保護資金嚴重不足。
3．林木良種繁育資金不足。每年國家安排我省的林木良種繁育資金只有1800萬元左右，我省大部分林木良種繁育基地安排的補貼資金較少，加上地方財政尚未建立林木良種補貼制度，沒有形成相對穩定的國家、省、市、縣補助資金來源渠道，補貼資金投入不足，難以滿足林木良種基地和生產單位的需要。
4．林業科技推廣示范基地后期管護經費欠缺。根據《中央財政林業補助資金管理辦法》的規定，林業科技推廣示范資金主要用于林木新品種繁育、新品種新技術的應用示范、簡易基礎設施建設、必需的專用材料及小型儀器設備購置、技術培訓、技術咨詢等六大方面支出。林業科技示范的周期相對較長，項目實施3—4年結題驗收時，示范基地的效益并未完全發揮，示范基地建成后至投產前缺乏相應的管護經費，影響了基地建設的穩定性及示范帶動作用的發揮。
5．林業有害生物防治資金投入不足。目前，我省松材線蟲病、薇甘菊等重大林業有害生物年發生面積約500萬畝，實現全面防治，每年至少需投入防治資金5億元，2014年中央安排我省補助資金1350萬元，省財政安排2500萬元，缺口很大。
(二)林業補助資金標準低
1．森林撫育補貼標準過低。目前國家所定的森林撫育補貼標準是每畝100元(其中直接費用每畝95元)。而近年來人工價格不斷上漲，致使補貼標準與實際所需投入差距較大，而市縣的地方財政比較困難，無法拿出配套資金，在保證完成撫育面積的條件下，勢必影響撫育的質量。
2．森林公安補助資金標準偏低。2014年國家安排我省森林公安補助資金1670萬元，平均每位森林公安干警補助5429元。然而，我省森林公安機關大多處于偏遠山區，點多、線長、面廣，森林公安基礎設施和裝備建設歷史欠賬多，特別是我省區域經濟發展不平衡，粵北、粵東、粵西等經濟欠發達地區因財政困難，除人員經費外，大部分單位項目經費一直保障不足，部分單位公用經費保障標準難于落實，致使這些單位基礎設施和裝備建設落后問題十分突出，業務工作開展存在很大困難，極大制約了森林公安工作發展，每人5429元的補助標準難于適應當前林業生態建設、林區維穩工作的要求。
(三)林業補助資金的補貼范圍太窄
1．造林補貼的對象范圍太窄。我省私有制造林發展起步較早，集體或個人的林地多數已經承包給個體老板經營，如果個體老板沒有成立林業合作組織，按照規定不能納入補貼范圍，直接影響了其造林積極性。
2．林木良種補貼范圍較窄。林木良種補貼在樹種和規模上不盡合理，現有林木良種種類單一，補貼以針葉樹為主，鄉土闊葉樹種所占的比例太低，補貼力度和數量不足，與我省林業快速發展現狀極不相符，遠遠不能滿足當前南方地區林業生產發展的需求。
(四)林業科技推廣示范資金績效評價的時間欠合理
根據《中央財政林業科技推廣示范資金績效評價暫行辦法》(財農［2011］3號)的規定，要求于每年4月底之前完成上一年度的項目績效評價工作。但由于林業生產具有長周期性，4月份開展績效評價時，各項目承擔單位通常剛完成示范林的營造任務，林分的成活率、生長指標、產量等數據都未到期調查統計，示范林建設的整體成效難以檢驗。
(五)在林業貸款貼息的申報過程中，金融機構的責任沒有明確
當前的林業貼息貸款管理辦法和制度均由財政部門和國家林業局制定和出臺，對金融部門沒有約束力。林業、財政部門到金融部門核實相關情況缺乏制度依據。例如，現行查詢銀行征信報告也只能由企業自行前往金融機構打印，金融機構以依法保護客戶隱私為由不向林業、財政主管部門開放查詢。但是，貸款合同、銀行借據、貸款余額、銀行貸款的真實用途支出等，只要貸款銀行審核簽章后，就是貼息兌付的主要憑證。這就造成林業、財政部門對上述資料無法核實。可見，作為貸款真實性和貸款用途的責任主體的金融部門，其應負的責任在貸款貼息的相關制度中沒有明確，直接影響了林業貸款貼息資金管理工作。
三、意見和建議
(一)請求國家林業局進一步加大對廣東的投入
為實現到2015年全省森林面積比2009年新增900萬畝、森林蓄積量新增1.32億立方米的“雙增”目標，廣東省委、省政府作出了全面推進新一輪綠化廣東大行動的決定，提出要通過10年左右的努力，將我省建設成為森林生態體系完善、林業產業發達、林業生態文化繁榮、人與自然和諧的全國綠色生態第一省。趙樹叢局長多次到廣東調研并提出從七個方面支持廣東實施新一輪綠化廣東大行動。在2014年的全省林業工作會議上，朱小丹省長提出:今年我省要完成森林碳匯造林250萬畝，新建生態景觀林帶2500公里，新建各級森林公園170個、濕地公園40個，建設鄉村綠化美化示范村1500個，任務十分繁重。為此，我省請求國家林業局進一步加大對我省的投入。重點加大森林撫育、林木良種繁育、濕地保護、林業科技推廣、林業有害生物防治、森林公安等方面的補助資金投入。
(二)進一步提高林業補助資金標準
建議提高南方地區的森林撫育補助標準，參照天然林保護工程區的補助標準，按照每畝120元給予補助。同時，提高森林公安補助標準，建議按照平均每位森林公安干警1萬元的標準給予補助。
(三)進一步擴大林業補助資金的補貼范圍
方面發揮了重要作用近年來，河北省各級財政部門充分利用投資評審手段，對加強政府投資的管理和控制進行了積極探索和實踐。一是擴大評審范圍，努力實現政府投資全覆蓋評審。一些市縣將評審范圍擴展到所有財政性資金安排的項目、政府融資平臺融資項目和電力、電信等壟斷行業或部門，有的甚至擴大到了全部上級投資項目以及通過BT等現代融資方式建設的項目，避免了政府監管職能缺位、空位。二是前移評審關口，努力實現政府投資全過程評審。將評審工作的重心轉移到預算評審、標底評審、變更評審，著力強化項目建設資金的事前、事中控制，建立了政府投資項目全過程評審控制模式。三是把握關鍵節點，努力實現政府投資全方位評審。市縣都結合本地實際，在項目管理和資金監管的結合點上找準突破口，圍繞“先評審后編制、先評審后拆遷、先評審后招標采購、先評審后變更簽證、先評審后撥款、先評審后移交資產、先評審后評價”，有選擇地確定財政投資評審介入方式，將評審工作落實到政府投資管理的各個關鍵控制環節，實現政府投資全方位評審。四是建立標準體系，對政府投資項目實行標準化控制。一些市評審中心通過網上、電話、產地和實地等各種詢價方法，建立了材料價格信息系統，實時跟蹤材料價格市場變化情況，達到“合理、低價”、動態管理、動態監控的目的。還有一些市結合工作實際建立起一套科學、合理的投資標準化體系，涵蓋了建筑、市政、園林、安裝等專業，在預算項目庫和投資決策中對項目造價進行控制。經過多年的努力，財政部門利用投資評審加強對政府投資的管理和控制取得了顯著成績。一是節約了大量政府投資。2010年、2011年，全省投資評審總額均超過了千億元，分別為1084億元和1135.96億元，審減額分別達到了137億元和271.82億元。投資評審節支增效作用十分顯著。二是對政府投資實施了有效管理和控制。對預算、結算、決算等政府投資的關鍵環節實施全過程評審，對工程招投標的標的和變更等與投資相關的重點環節實施重點監控，對工程合同實施服務性審查，使納入評審范圍的項目投資規模更加科學合理，財政投資評審工作在許多市縣已經成為政府投資管理必不可少的關鍵環節和重要手段，財政部門在政府宏觀管理中的地位和作用得到了進一步加強。三是投資評審的服務功能得到進一步加強。當前縣區級投資管理機制與政府投資爆發性增長不相適應的矛盾十分明顯，許多縣區把財政投資評審作為項目管理的主要工具，實施了全方位管理服務。財政評審在政府投資管理中的及時跟進和補位，加強財政部門作用的同時，在實踐中不斷完善了財政投資評審服務政府投資決策、服務財政中心工作、服務部門項目管理的“三服務”功能。目前，全省財政投資評審工作雖然取得了跨越式發展，但發展很不平衡：一是伴隨政府投資的爆發性增長，財政部門相應的管理機制建設落后，很多地方政府投資管理處于“缺位”和“空位”狀態，即使評審工作搞得好的地方，針對政府投資的管理體系也需要健全，少數地方也出現了多頭管理、難以形成合力的苗頭傾向。二是工作開展不平衡，評審工作搞得好的市評審總量是評審工作起步晚、進展慢的市評審總量的七八倍，差距很大。機構和人員建設跟不上政府投資規模的增長，如石家莊市評審中心人員達到77人，而許多市縣區評審中心只有幾個人，全省還有近30%的縣區沒有評審機構。三是評審職能拓展還有很大空間。
二、加強財政評審，促進政府投資監管的政策建議
在河北省投資主導型經濟發展階段、政府投資爆發性增長時期，財政部門應有效利用財政投資評審手段，使投資評審節減政府投資、控制債務規模、服務項目管理的功能發揮出來，通過對政府投資實施有效監管，使財政部門在政府管理體系中承擔起出資人的監管職責，建立政府投資管理的長效機制。
（一）服務預算管理，深化評審機制改革
1.圍繞預算執行全面推行工程量清單、招標控制價評審、變更審查。在項目實施過程中，各級財政部門要進行工程量清單、招標控制價和項目變更的評審，資金撥付實行先評審、后撥款，實時監管項目投資變動情況。對建設項目因變更申請財政追加投資的項目，先進行評審、后安排投資。2.因地制宜地進行決（結）算評審。結合當地實際，在項目管理和資金監管的結合點上找準突破口，圍繞“先評審后編制、先評審后拆遷、先評審后招標采購、先評審后變更簽證、先評審后撥款、先評審后移交資產、先評審后評價”，有選擇地確定財政投資評審介入方式，將評審工作落實到政府投資管理的各個關鍵控制環節。3.利用財政投資評審手段為政府投資管理提供服務。政府投資管理薄弱的地方，財政投資評審機構可以通過招標文件審查、合同審查、對重點項目派駐管理人員、參與重大工程技術管理過程，實施現場監管等方式，為政府投資管理提供全方位服務。
（二）改進評審方式，提高監管水平
1.盡快建立價格管理體系。建筑材料、人工工時市場化管理逐步深入，根據財力水平，按照分檔管理控制的要求，合理確定材料價格，均衡項目間價格管理，對建筑材料、人工工時實施動態管理，進而實現價格信息共享。2.逐步建立計劃評審機制。政府投資評審和重要的項目評審，要建立應急評審通道，優質高效地完成任務。對于一般性項目評審，在內部有效溝通的基礎上，編列年度評審計劃，分期分批開展評審。
（三）結合財政管理需要積極創新評審職能
論文摘要：政府投資項目管理是站在投資主體的角度，對政府投資項目進行的全過程、全方位的管理。它具有管理范圍大、管理內容多、管理視角廣、管理主體奇的特點。當前，我國政府投資項目管理還存在著決策機制不完善、預算約束弱化、投資效益偏低等弊端，離建設節約型社會、構建公共財政體系、打造廉潔高效政府的要求尚有不小的差距，進一步加強政府投資項目管理勢在必行。
一、政府投資項目管理的含義
政府投資項目也稱公共工程，是指為了適應和推動國民經濟或區域經濟的發展，滿足社會的文化、生活需要，以及出于政治、國防等因素的考慮。由政府通過財政投資、發行國債或地方財政債券、向證券市場或資本市場融資、利用外國政府贈款和國家財政擔保的國內外金融組織貸款以及行政事業性收入等方式獨資或合資興建的固定資產投資工程。它以政府為實際投資主體、以財政性資金為主要資金來源，因而也經常被稱為財政投資項目。
政府投資項目管理，是指項目管理者站在投資主體的角度，為保證工程質量、加快工程進度、節約工程投資，在項目建設周期內，用系統工程的理論、觀點和方法，通過一定的組織形式和具體措施，充分發揮計劃、組織、控制、協調和監督職能作用，對政府投資項目進行的全過程、全方位的管理。其主要特點：一是管理范圍大。涉及到項目建設周期內的各個階段。包括項目建議書的編制與審批、可行性研究報告的編制與審批、初步設計、施工圖設計、概預算審查、項目法人單位的建立、工程招投標及施工管理、竣工驗收及交付使用、效益評價和財務監督等諸多環節；二是管理內容多，包括建設程序管理制度、政府采購制度、項目法人負責制、工程合同管理制、建設監理制、財政基本建設資金評審與財務管理制度等；三是管理視角廣，管理者必須站在政府投資主體的角度，從促進經濟與社會和諧發展、保護和改善生態及人文生活環境、節約財政開支的大局出發，保證工程質量，推進工程建設，提高工程投資使用效益；四是管理主體獨特，作為項目管理的一項重要內容，立項審批等項目決策至關重要，作為政府投資項目，其決策主體理應是政府，這樣，本應置身度外、以守護人身份出現的政府自然而然又參與到政府投資項目管理的具體過程中，成為政府投資項目管理必不可少的一個主體。而由于政府的存在缺乏實體形象，其職能主要體現在組成政府的各部門身上，以至在整個項目建設實施過程中，沒有一個相應的部門或機構代表政府來履行管理和監督責任。
二、加強政府投資項目管理的必要性
作為我國當前社會經濟發展的重要構成要素，政府投資項目涉及到經濟、環境、文化及生活的各個方面，其工作進展及實施狀況直接關系到國民經濟發展的好壞及快慢，關系到百姓生活質量的變化及和諧平安社會的建設。如何加強政府投資項目管理，確保工程質量，提高投資效益已成為百姓關注、政府重視的熱點、焦點問題，值得我們認真研究。
1、加強政府投資項目管理是建設節約型社會的要求
建設節約型社會是我國的基本國策，也是全面貫徹落實科學發展觀的必然要求。加強政府投資項目管理，堵塞基本建設支出漏洞，合理控制投資成本，提高財政資金使用效益，是推進節約型社會建設的一個重要方面，事關經濟社會發展的全局，具有十分重要的現實意義。它既能強化政府職能，提高政府執行力，又符合現代管理效益原則的基本要求，有助于統籌考慮社會效益和環境效益，促進資源節約，合理壓縮財政支出，把有限的財政資金用到刀刃上，更好地滿足社會經濟發展需要，是全面建設小康社會的重要保障，是建設節約型社會的重要推進器。
2、加強政府投資項目管理是建立公共財政的要求
公共財政具有資源配置、收入分配、調節經濟和監督管理四大職能。政府投資作為一項經濟活動，既是一個政府宏觀調控的職能問題，又是一個資源配置問題，是公共財政管理的一項重要內容。通過加強政府投資項目管理，既可以清除市場配置資源的各種障礙，促進生產要素有序流動，解決市場不能有效配置的公益性及公共基礎設施建設等問題，促使公共財政的陽光向民生工程、“三農”建設、環境保護等公共事業傾斜，保證財政資金投向的合理性；又有利于遏制截留、挪用建設資金，高估冒算和“三超”浪費等現象發生，提高財政資金使用的安全性、合規性和經濟性；還能促使政府在投資決策中慎重行事，完善財政分配的民主決策機制，提高財政預算安排的科學合理性和透明度。可以說，加強政府投資項目管理是財政合理配置資源、依法監督管理職能的重要手段，是財政工作的重要組成部分，是推進公共財政建設的重要手段。
3、加強政府投資項目管理是廉政建設的要求
腐敗是中國社會的頭號毒瘤。從源頭上預防和懲治腐敗，大力倡導廉政建設是推進中國特色社會主義建設的重要保障，事關黨和國家的前途命運。作為腐敗易發多發的薄弱環節，工程建設中的職務犯罪案件占全部職務犯罪案件的90％以上，分解工程，收受回扣；圍標串標，暗箱操作；非法轉包，索賄受賄；權錢交易，提高造價等商業賄賂違法、違規行為時有發生，“工程上去了，干部倒下來”的現象屢見不鮮，嚴重破壞了市場經濟公平競爭秩序，影響了國民經濟發展環境，敗壞了黨風、民風，損害了黨和政府的形象，造成了國有資產的流失浪費，群眾對此反映強烈，政府投資建設領域已經成為防腐、反腐的重點，必須采取有力措施予以整治。加強政府投資項目管理，規范政府投資行為，提高政府投資項目監管實效，有利于營造公平、公正的市場競爭環境，規范社會主義市場經濟運行秩序，防止商業賄賂等腐敗行為的發生，改善黨和政府在人民群眾中的形象，推進社會主義各項事業和諧穩定、又好又快發展。
4、加強政府投資項目管理是提高政府執行力的需要
“管理是一種實踐，其本質不在于知，而在于行。”執行力是政府工作的生命力，政府履行工程項目管理職責，執行力是不可或缺的要素。執行力弱，就會政令不暢，有令難行，甚至有令不行，政策落實就可能“雷聲大雨點小”。從我國政府投資項目管理的現狀來看。不少政府投資項目管理組織較混亂，“投資、建設、管理、使用”四項職能合一，分工不明，職能交叉，各相關部門各自為政，管理越位與缺位并存，相互扯皮，效率較低，項目實施中執行力弱，監管不嚴，漏洞較多，工程造價控制不力，往往是建一個工程交一次學費，浪費大量的人力、物力、財力。加強政府投資項目管理，理順政府投資項目管理各有關部門之間的關系，建立職責分明、溝通順暢、配合密切的政府投資項目管理體制，減少推諉扯皮，提高政府執行力，防止管理真空，切實履行政府投資項目管理主體職能已成為擺在我們面前的熱點、焦點問題。
5、加強政府投資項目管理是提高政府投資效益的需要
常言道，管理出效益。當前，不少政府投資項目投資計劃制訂較隨意，缺乏科學論證，項目立項審批前未進行項目比選和公示，“形象工程”和“獻禮工程”較多，加上資金是無償撥付和使用的，沒有保值增值、還本付息的壓力，項目實施中對自行擴大建設規模、提高建設標準、增加建設內容等現象往往缺乏有效的外在管理和制約措施，預算約束弱化，不少項目概算超估算、預算超概算、決算超預算，投資難以控制，工期一再推遲，“釣魚工程”、“胡子工程”較為普遍，不僅影響投資效益，浪費國家財力和公共資源，困擾社會事業發展，而且容易滋生腐敗，有的還因建設資金不到位造成拖欠民工工資和工程款等問題，影響社會穩定，損壞政府投資項目在公眾中的形象。加強政府投資項目管理，通過有目的的計劃、組織、指揮、調節和控制，有助于規范政府投資行為，加快工程進度，節減財政開支，提高政府投資效益，創造和形成新的生產力。
三、加強政府投資項目管理的建議
1、推行項目價值管理，重點做好政府投資工程項目前期可行性論證及決策
項目前期規劃及決策階段主要包括項目建議書、可行性研究報告、初步設計、立項審批等工作，在這個階段雖然所需花費的資金不多，但對項目價值及投資費用的影響卻至少占70％以上，直接關系到項目的成敗得失。是工程項目價值管理的最重要階段。缺乏科學論證、敷衍了事的可行性研究和錯誤的決策將會帶來人力、物力、財力的浪費，甚至造成無法彌補的損失。在這個關鍵點上必須樹立項目價值管理觀念，以實現項目利益各方最高滿意度為目標，科學分析、理性判斷、民主決策。第一，要建立健全政府投資管理制度，規范政府投資行為，嚴格按法定程序審批政府投資項目，對關系百姓民生、經濟社會發展的重點項目實行事前公示制，防止重復建設無序投資，確保政府投資項目投向合理、程序合規；第二，要認真開展調查研究，前移政府投資評審關口，嚴格把好項目建議書、可行性研究報告、初步設計及概算的審查關，堅持“先評審，后立項”，做好項目的比選和可行性論證，建立健全項目儲備庫，做深做實項目前期工作，謹防超標準、超概算、超財政承受能力；第三，要切實貫徹執行政府采購制度和招標投標管理制度，該招標采購的決不直接發包，堅持“貨比三家”，加強對投標單位的資格審查，防止圍標、串標和“暗箱操作”，堅持“先評審、后招標”，從源頭上擠壓工程招標采購預算的“水份”，防止高估冒算和漏項漏算，為合理控制項目開支提供重要保證。
2、切實加強工程項目管理，把好事中監督關口
一是加強對建筑市場的監督管理，采取有效措施解決施工企業“借殼”掛靠問題，嚴厲打擊圍標、串標、賣標、非法轉包分包行為，強化對工程監理、造價咨詢、招標等中介機構的監管，嚴肅建筑市場運行秩序，對有違法、違規行為的企業、中介機構，要予以嚴肅查處，情節嚴重的，要堅決吊銷資質證書，依法清出建筑市場；二是加強合同管理，規范合同簽訂行為，認真審核合同條款的合法性、嚴密性，詳細約定工程質量、進度、合同價款的確定及其調整方法、雙方的責任和義務、工程付款方式、違約責任等內容，盡量減少合同中的“活口”，防止因合同糾紛影響工程進度或增加工程造價；三是明確職責分工，強化責任意識，按照“投資、建設、監管、使用”四分開原則，積極推行政府投資項目代建制，充分發揮項目管理公司的專業優勢，大力節減投資成本；四是加強項目實施階段的監管，堅持“集體研究，分級審批，先批后變”的原則，嚴把工程變更關，及時處理施工中遇到的問題，合理界定各方責任，嚴格控制現場簽證，保證工程質量，減少返修費用。
3、加強項目資金管理，鎖住政府投資管理的“籠頭”
資金管理是政府投資項目管理的基礎，要管好政府投資項目，就必須抓住資金管理這個龍頭。國務院總理也曾指出：“建設資金管理，要貫穿工程建設全過程，從概算、預算到決算，始終堅持嚴格審核，嚴格的財政監督和管理，不能等到竣工后再算賬。”具體來說，必須著力抓好三個環節：一是把好資金投向關，凡申請使用政府資金投資的項目，均要按照公共財政的支出原則，嚴格加以審核，對一般經營性項目不安排政府投資，對能夠由社會投資建設的項目，盡可能利用社會資金，充分發揮政府投資“四兩撥千斤”的作用；二是把好預算編制關，堅持“先評審，后編制”，根據項目可行性研究、概(預)算和工程進度等情況合理編制項目資金預算，妥善安排資金用款計劃，防止概算超估算、預算超估算、決算超預算的“三超”現象；三是把好資金撥付關，堅持“先評審，后撥款”，嚴格執行建設資金財政直接支付制度，減少中間環節，提高工作效率，保證工程進度用款和民工工資發放需要。