時(shí)間：2023-03-21 17:04:30
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關(guān)鍵詞：城市基礎(chǔ)設(shè)施 財(cái)政投融資 瓶頸策略
城市基礎(chǔ)設(shè)施的基本概念
（一）城市基礎(chǔ)設(shè)施的含義
城市是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的中心，城市基礎(chǔ)設(shè)施是城市賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目是既為城市物質(zhì)生產(chǎn)、社會(huì)發(fā)展，又為城市居民生活提供一般條件的基礎(chǔ)性公共設(shè)施，是整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施在城市地域的集結(jié)和延伸。
（二）作為公共物品的基礎(chǔ)設(shè)施與私人物品的區(qū)別
對(duì)于一種純粹的私人物品來(lái)說(shuō)，物品Gv的總量等于每一個(gè)使用者i所擁有的該物品數(shù)Gi的總和，即：
Gv=∑Gi
式中Gv表示私人物品的全部供應(yīng)量；Gi表示第i個(gè)人的消費(fèi)量，i=1，2，……，n。這個(gè)等式說(shuō)明，私人物品的供應(yīng)量等于各個(gè)人消費(fèi)量的總和。私人物品具有排他性，只由某人使用而不能由其他人使用，比如說(shuō)衣服等。
對(duì)于公共物品來(lái)說(shuō)，則有：
Gp=G1=G2=……=Gn
式中Gp表示公共物品的全部供應(yīng)量；Gi表示第i個(gè)人的消費(fèi)量，i=1，2……n；N表示社會(huì)成員的人數(shù)。
當(dāng)一種公共物品再增加一個(gè)消費(fèi)者時(shí)，其邊際成本為零。公共物品具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性。
城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資的主要渠道及瓶頸分析
（一）財(cái)政投融資的資金來(lái)源及運(yùn)作流程
1.財(cái)政投融資的資金來(lái)源。城市基礎(chǔ)設(shè)施政府融資是指政府以財(cái)政手段，把資金從原所有者手中籌集起來(lái)，再分配給需要資金的城市基礎(chǔ)設(shè)施部門(mén)。目前，財(cái)政投資的資金來(lái)源主要包括四部分：一是政府預(yù)算內(nèi)支出，包括： 城市維護(hù)建設(shè)稅、公用事業(yè)附加、中央財(cái)政專項(xiàng)撥款和地方財(cái)政撥款。二是政策性收費(fèi)，包括過(guò)路過(guò)橋費(fèi)、城市建設(shè)配套費(fèi)和增容費(fèi)及其他各種收費(fèi)等。三是經(jīng)營(yíng)資源收入，包括土地出讓轉(zhuǎn)讓、經(jīng)營(yíng)無(wú)形資產(chǎn)收入以及存量資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入。土地出讓金一直是國(guó)家財(cái)政收入的一個(gè)重要來(lái)源，但土地是有限的。四是政府發(fā)行國(guó)債。近年來(lái)，銀行貸款對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)起了至關(guān)重要的作用，但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和投融資多樣化的轉(zhuǎn)變，又基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需資金龐大，周期長(zhǎng)，貸款比例過(guò)高會(huì)增大國(guó)家的金融風(fēng)險(xiǎn)，銀行貸款所占的比例在逐步減小。雖然財(cái)政投資的比例在逐年降低，但依舊是我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的最主要資金來(lái)源。
2.財(cái)政投融資運(yùn)作流程。政府為實(shí)現(xiàn)一定的產(chǎn)業(yè)政策和財(cái)政政策目標(biāo)，通過(guò)國(guó)家信用方式把各種閑散資金，特別是民間的閑散資金集中起來(lái)，統(tǒng)一由財(cái)政部門(mén)掌握管理，根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，在不以盈利為直接目的的前提下，采用直接或間接貸款方式，支持企業(yè)或事業(yè)單位發(fā)展生產(chǎn)和事業(yè)的一種資金活動(dòng)被稱作財(cái)政投融資。具體的財(cái)政投融資運(yùn)作流程如圖1所示。
（二）城市基礎(chǔ)設(shè)施融資瓶頸分析
1.融資渠道單一，融資范圍狹窄。自從我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施開(kāi)始建設(shè)以來(lái)，政府一直是工程建設(shè)投資的主體，政府的財(cái)政投入是其主要的融資渠道，政府的資金主要來(lái)源就是稅收和土地買賣等，政府對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的預(yù)算是有限的，但基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要資金量非常大，因此，僅靠政府的投資是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足資金的需求。
城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和發(fā)展的資金需求量大，經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的資金回收難，周期也較長(zhǎng)，所以風(fēng)險(xiǎn)也很大，相當(dāng)一部分還是非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。所以說(shuō)目前城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資以政府為主要投資主體的投資結(jié)構(gòu)是我國(guó)國(guó)情和體制發(fā)展的結(jié)果。
2.投融資平臺(tái)不夠完善。城市基礎(chǔ)設(shè)施某些大型項(xiàng)目一直飽受資金困擾，有限的政府財(cái)力和投融資能力與全面加快發(fā)展建設(shè)需求之間的矛盾十分突出。雖然在我國(guó)投融資平臺(tái)數(shù)目驚人，但投融資理念比較落后，尚未形成良好氛圍，平臺(tái)主體實(shí)力不強(qiáng)，投融資能力明顯不足，市場(chǎng)化機(jī)制也不健全，投融資體制不夠完善，難以形成投融資運(yùn)營(yíng)合力。同時(shí)，相比世界很多發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)的金融市場(chǎng)及其衍生工具發(fā)展還非常落后，這也是我國(guó)投融資平臺(tái)不完善的根本性原因。
3.缺乏投融資監(jiān)管和引導(dǎo)性政策。在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，政府一直扮演著主體投資者的身份，而缺乏出臺(tái)相關(guān)的投融資引導(dǎo)性政策。引導(dǎo)性政策主要是指，對(duì)于那些投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的企業(yè)，政府要給予相當(dāng)?shù)亩愂諆?yōu)惠政策和獎(jiǎng)勵(lì)等，并形成完善的評(píng)價(jià)體系。引導(dǎo)性政策能夠促使更多的金融企業(yè)或組織加大對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資，從而達(dá)到積少成多的效果。政府對(duì)投融資的監(jiān)管還很薄弱，缺乏高效率的調(diào)節(jié)機(jī)制，從而使得融資環(huán)境長(zhǎng)期處于發(fā)展滯后的狀態(tài)。
4.資金管理機(jī)制缺失。我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在一個(gè)“悖論”困境：一方面，需要克服資金短缺、融資渠道單一，解決城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資瓶頸問(wèn)題；另一方面，又普遍存在著城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金利用效率低下問(wèn)題，資金浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。長(zhǎng)期以來(lái)，政府一直是城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資主體，導(dǎo)致供熱、供水、城市軌道交通等城市基礎(chǔ)設(shè)施由政府部門(mén)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，這種很強(qiáng)的自然壟斷性和市場(chǎng)失靈現(xiàn)象，造成城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金管理的封閉性。在實(shí)際中往往導(dǎo)致城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的“三超”現(xiàn)象嚴(yán)重，即概算超可研、預(yù)算超概算、決算超預(yù)算，而“三超”現(xiàn)象導(dǎo)致的直接后果便是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程淪為問(wèn)題工程，建設(shè)資金被大量浪費(fèi)。
城市基礎(chǔ)設(shè)施融資的策略
（一）轉(zhuǎn)變政府職能
政府依然是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的負(fù)責(zé)者、核心者和監(jiān)督者。投資并不是政府的唯一角色，政府更重要的職能應(yīng)該是為項(xiàng)目的建設(shè)起政策引導(dǎo)作用，提供更完善的平臺(tái)和政策以保證城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目資金順利籌集，并能持續(xù)形成最優(yōu)社會(huì)資源配置。
由于城市基礎(chǔ)設(shè)施本身所具有的特殊性，比如說(shuō)投資規(guī)模巨大、建設(shè)周期長(zhǎng)、資金回收期長(zhǎng)，以及其公益性、社會(huì)性決定了其建設(shè)資金來(lái)源主要為政府財(cái)政資金的投入和地方財(cái)政資金的籌措。對(duì)于經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，政府可以通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等方式引入民間資本投資，從而增加了資本的來(lái)源，又可以高效利用資金，拓寬了融資渠道，在加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時(shí)，政府也可以從中增加稅收，可謂一舉多得。
（二）BOT融資
BOT（Build-Operate-Transfer）直譯為“建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓”，它是一種債務(wù)和股權(quán)相混合的產(chǎn)權(quán)。當(dāng)政府給予某些公司新項(xiàng)目建設(shè)的特許權(quán)時(shí)，這些公司同私人合伙人或者風(fēng)險(xiǎn)投資公司進(jìn)行融資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，并在一定時(shí)期內(nèi)經(jīng)營(yíng)該設(shè)施來(lái)回收資金，賺取利潤(rùn)，到期后把此經(jīng)營(yíng)權(quán)移交給政府部門(mén)或者其它公共機(jī)構(gòu)。一般情況下，BOT項(xiàng)目都必須經(jīng)歷項(xiàng)目確定和準(zhǔn)備、招投標(biāo)、特許權(quán)合同談判、項(xiàng)目融資合同的簽訂、項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和移交等階段。目前，西方發(fā)達(dá)國(guó)家采用BOT融資方式已經(jīng)涉及到交通、電力、供水、市政建設(shè)等眾多領(lǐng)域，它們的經(jīng)濟(jì)法律條件比較成熟，BOT項(xiàng)目運(yùn)作規(guī)范，政策透明度高，因此， BOT融資成功項(xiàng)目也比較多。
我國(guó)BOT融資還是處于初級(jí)階段。為了加快我國(guó)BOT融資的發(fā)展，應(yīng)該從兩方面著手：
首先，我國(guó)對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目BOT融資的管理可以選擇以下兩種模式：第一種是建立對(duì)國(guó)內(nèi)所有BOT項(xiàng)目都適用的通用法規(guī)的管理模式；第二種是針對(duì)每個(gè)BOT項(xiàng)目的具體情況建立單獨(dú)具有法律效力的協(xié)議。例如，中國(guó)香港就采用了后者，中國(guó)香港政府與五家電力公司簽訂了管制協(xié)議書(shū)，經(jīng)香港“立法局”批準(zhǔn)生效。
其次，政府應(yīng)該是強(qiáng)有力的支持者，需要完善相應(yīng)的法律法規(guī)，提供稅收優(yōu)惠，提供擔(dān)保和外匯擔(dān)保，應(yīng)該合理防范項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，例如外匯、利率、通貨膨脹、市場(chǎng)等風(fēng)險(xiǎn)。
（三）發(fā)行市政建設(shè)債券
市政建設(shè)債券實(shí)質(zhì)上是指由地方政府或其授權(quán)機(jī)構(gòu)發(fā)行，以地方政府信用為保障，籌集資金用于滿足城市基礎(chǔ)設(shè)施的需要，并承諾在一定期限內(nèi)還本付息的債務(wù)性金融融資工具。2011年10月我國(guó)財(cái)政部《2011年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》，標(biāo)志著我國(guó)真正意義的地方市政債券發(fā)行的開(kāi)端。
美國(guó)是市政債券發(fā)行最早、規(guī)模最大的國(guó)家，其州政府和地方政府從1812年就開(kāi)始發(fā)行債券為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集資金，并且金融債券市場(chǎng)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化同步進(jìn)行。美國(guó)市政債券品種多樣，流動(dòng)性非常強(qiáng)，發(fā)行主體廣泛，投資群體相當(dāng)分散，因此，各種風(fēng)險(xiǎn)也隨之降低。與此同時(shí)，美國(guó)政府提供的稅收優(yōu)惠政策也大大促進(jìn)了投資群體的積極性，政府和金融機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的信用風(fēng)險(xiǎn)管理體系也非常完善。
針對(duì)我國(guó)特殊國(guó)情下促進(jìn)市政建設(shè)債券市場(chǎng)的發(fā)展，首先，政府應(yīng)當(dāng)盡快建立和完善相關(guān)法律制度，包括市政債券的發(fā)行定價(jià)、交易、償還和監(jiān)管各環(huán)節(jié)，市場(chǎng)準(zhǔn)入的機(jī)制，信用評(píng)級(jí)體系，信息披露制度的構(gòu)建等。其次，建立市政建設(shè)債券的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，這就要求完善信息披露和信用評(píng)級(jí)機(jī)制。最后，建立合理的償債機(jī)制是為了保證債券到期還本付息，為此可以建立專門(mén)的償債基金和清晰明確的責(zé)任體系。
（四）資產(chǎn)證券化融資
資產(chǎn)證券化（ABS）是指以目標(biāo)項(xiàng)目所擁有的資產(chǎn)為基礎(chǔ)，同時(shí)以該項(xiàng)目未來(lái)收益作為保證，通過(guò)在國(guó)際資本市場(chǎng)上發(fā)行高檔債券和股票來(lái)籌集資金的一種融資方式。ABS通過(guò)其特有的提高信用等級(jí)功能，使原來(lái)信用等級(jí)低的項(xiàng)目可以進(jìn)入國(guó)際高檔證券市場(chǎng)進(jìn)行融資。它的過(guò)程是發(fā)起人將要證券化的項(xiàng)目資產(chǎn)進(jìn)行組合，出售給特定的交易機(jī)構(gòu)，由交易機(jī)構(gòu)對(duì)投資者進(jìn)行證券融資。
自20世紀(jì)90年代開(kāi)始，我國(guó)已經(jīng)嘗試了資產(chǎn)證券化融資。1996年珠海高速公路債券成功發(fā)行了2億美元，成為我國(guó)項(xiàng)目融資中不用國(guó)家擔(dān)保、不用銀行擔(dān)保的典范。雖然已經(jīng)發(fā)展了十幾年，ABS更多的時(shí)候是作為融資的輔助工具，在城市基礎(chǔ)設(shè)施融資上沒(méi)有發(fā)揮出其優(yōu)勢(shì)。盡管目前我國(guó)資產(chǎn)證券化水平比較低，但可以適當(dāng)模仿發(fā)達(dá)國(guó)家的模式，再根據(jù)我國(guó)國(guó)情，從宏觀整體出發(fā)推動(dòng)制度變遷，完善市場(chǎng)機(jī)制，對(duì)資產(chǎn)證券化融資進(jìn)行規(guī)范化，ABS必然會(huì)成為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要融資方式。
結(jié)論
目前我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)正在不斷快速地發(fā)展，隨著投融資平臺(tái)的不斷完善和城市基礎(chǔ)設(shè)施融資渠道進(jìn)一步規(guī)范，未來(lái)我國(guó)將通過(guò)資本運(yùn)作的方式為主，吸引民間資本投入，為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供融資服務(wù)。
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關(guān)鍵定：城市 基礎(chǔ)設(shè)施 融資
緒論：目前是我國(guó)城市化進(jìn)程中的加速發(fā)展期，城市地域和人口規(guī)模不斷擴(kuò)大，全國(guó)各主要城市在十二五規(guī)劃中都制定了宏偉的城市開(kāi)發(fā)建設(shè)計(jì)劃。在城市開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程中，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目對(duì)資金的需求是巨大的，因此，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資工作是城市開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程中最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)之一，本文試圖論述目前城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資工作中存在的問(wèn)題，并探討和突破城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資困難的辦法和措施，以促進(jìn)城市開(kāi)發(fā)建設(shè)的順利進(jìn)行和健康發(fā)展。
論文主體：
一、城市開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程中基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資工作存在的幾個(gè)問(wèn)題
縱觀全國(guó)各地城市基礎(chǔ)設(shè)施開(kāi)發(fā)建設(shè)，除上海、天津、杭州、武漢、昆明等城市的投資融資體制、機(jī)制比較靈活，融資手段、渠道、品種比較多樣化處，其他大部分省市的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都存在融資難的問(wèn)題，本人認(rèn)為，新城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施開(kāi)發(fā)建設(shè)融資存在的問(wèn)題主要表現(xiàn)在四個(gè)“單一”上，具體如下：
1、融資主體單一。
長(zhǎng)期以來(lái)，城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的融資模式主要是以“平臺(tái)公司借款，財(cái)政提供擔(dān)保、財(cái)政負(fù)責(zé)還本付息”的方式開(kāi)展，隨著“國(guó)發(fā)19號(hào)文”的實(shí)施，現(xiàn)在這一模式已經(jīng)被告打破了，但目前新的融資體系沒(méi)有建立和完善，仍然以原平臺(tái)公司為主要融資主體，輔以少量的政府BT融資方式利用社會(huì)資金，雖然2010年4月國(guó)務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資金健康發(fā)展的意見(jiàn)》，鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，但由于各地尚未出臺(tái)相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，以及民間資本對(duì)政府“強(qiáng)勢(shì)”的畏懼，除少數(shù)中央背景的企業(yè)敢于“闖陣”外，其他民間資本大多不敢輕易涉足。
2、融資項(xiàng)目形式單一。
過(guò)去，銀行金融機(jī)構(gòu)發(fā)放基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目貸款均是以政府的信用為基礎(chǔ)，只要財(cái)政或政府提供擔(dān)保或出具還承諾函，不管平臺(tái)公司的資信如何，不管融資項(xiàng)目性質(zhì)經(jīng)營(yíng)性還是公益性，也不管融資項(xiàng)目是否有現(xiàn)金流和還款來(lái)源，都可以發(fā)放貸款，因此，平臺(tái)公司向銀行提出融資的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目基本上是公益性。作為城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目主要表現(xiàn)在：一是項(xiàng)目立項(xiàng)缺乏統(tǒng)籌安排，管理簡(jiǎn)單。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)征地收儲(chǔ)項(xiàng)目立項(xiàng)，城區(qū)政府負(fù)責(zé)拆遷安置相關(guān)項(xiàng)目立項(xiàng)，平臺(tái)公司負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目立項(xiàng)。項(xiàng)目立項(xiàng)缺乏統(tǒng)籌安排的結(jié)果就是各自為政，效率低下，浪費(fèi)嚴(yán)重等；二是機(jī)械理解國(guó)家有關(guān)土地出讓收專款專用和收支兩條線政策，將基礎(chǔ)設(shè)施投入與相關(guān)土地出讓收入對(duì)立分割開(kāi)來(lái)，造成了基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目都是公益性、沒(méi)有收益的項(xiàng)目假象，人為造成基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資難的問(wèn)題。其實(shí)完善基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，改善土地周邊環(huán)境，提高土地出讓收益，實(shí)現(xiàn)增值，就是一種效益。
3、融資渠道單一。
最近幾年，作為城市基礎(chǔ)設(shè)施融資的主要主體的財(cái)政和平臺(tái)公司基本上是以國(guó)內(nèi)銀行貸款作為主要融資渠道，一是爭(zhēng)取銀行貸款工作不復(fù)雜；二是銀行對(duì)貸款資金監(jiān)管不嚴(yán)，有利統(tǒng)籌安排使用，降低資金成本；三是銀行對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目貸款利率比較優(yōu)惠。此外，融資渠道還包括一部分世界銀行、外國(guó)銀行。而作為資金期限及成本與基礎(chǔ)設(shè)施比較匹配的資本市場(chǎng)、債券市場(chǎng)、信托計(jì)劃、社會(huì)資金等融資渠道就較少采用，在一定程度限制了融資工作的渠道多樣性。
4、融資產(chǎn)品單一。
受制于融資渠道單一以及原平臺(tái)公司自身的實(shí)力和資產(chǎn)結(jié)構(gòu)不合理（以公益性資產(chǎn)或現(xiàn)金流小的資產(chǎn)為主）的影響，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資的品種也比較少，以各類銀行貸款為主。因自身?xiàng)l件、思想觀念或能力等方面的影響，較少采用發(fā)行股票、債券、信托計(jì)劃、保險(xiǎn)基金（股權(quán)）計(jì)劃、資產(chǎn)證券化、租賃等融資產(chǎn)品。當(dāng)然后者條件要求和工作復(fù)雜程度相比銀行貸款要高得多和困難得多。
二、產(chǎn)生上述問(wèn)題的主客觀原因
1、相關(guān)人員對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資工作認(rèn)識(shí)不到位。
主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是在城市開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程中政府及有關(guān)部門(mén)更重視房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)建設(shè)招商引資工作，相對(duì)忽視了基礎(chǔ)設(shè)施同步配套建設(shè)，特別是在新城區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程中，往往在新開(kāi)發(fā)區(qū)還是一片荒蕪之地時(shí)，大部分土地就已經(jīng)被許諾“瓜分”完了，給新城區(qū)開(kāi)發(fā)模式的選擇帶來(lái)了極大的不便；二是城市建設(shè)領(lǐng)域往往被認(rèn)為是腐敗的重災(zāi)區(qū)，權(quán)限上收，權(quán)力分散，具體辦事的單位和企業(yè)的自在廉政監(jiān)管面前就很容易退居次位，企業(yè)希望的優(yōu)惠政策也很容易被打折扣；三是政企不分。作為主要融資主體的平臺(tái)公司只是政府主導(dǎo)城市開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程中的其中一個(gè)環(huán)節(jié)，沒(méi)有選擇項(xiàng)目、項(xiàng)目融資和確定項(xiàng)目建設(shè)方式等相關(guān)工作的自，而只是基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的政府業(yè)主，賺取少量的代建管理費(fèi)維持單位或企業(yè)基本的運(yùn)轉(zhuǎn)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)做大做強(qiáng)；四是基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目管理不科學(xué)，簡(jiǎn)單化，與市場(chǎng)要求相脫節(jié)。項(xiàng)目缺乏科學(xué)合理的劃分（經(jīng)營(yíng)性、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性、公益性等），不進(jìn)行項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益的測(cè)算，更不開(kāi)展片區(qū)開(kāi)發(fā)經(jīng)濟(jì)效益的測(cè)算，缺乏具有可操作性的片區(qū)開(kāi)發(fā)計(jì)劃。政府以下達(dá)城建計(jì)劃形式開(kāi)展工作，項(xiàng)目均以純公益性質(zhì)出現(xiàn)，與融資工作要求不相符，開(kāi)展融資工作渠道和方式很大的局限。
2、城建基礎(chǔ)設(shè)施投資模式落后。
目前城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)主要是采用政府主導(dǎo)籌資、投資、建設(shè)、監(jiān)管等具體工作的建設(shè)模式，市場(chǎng)化程度不高，作為市場(chǎng)主體的原平臺(tái)公司也只是代表政府履行項(xiàng)目業(yè)主管理的職責(zé)，其他工作，包括投融資全部都由政府相關(guān)部門(mén)來(lái)完成，基礎(chǔ)設(shè)施開(kāi)發(fā)建設(shè)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)全部由政府承擔(dān)，其他市場(chǎng)主體，如民間資金、國(guó)外資金等社會(huì)組織很難進(jìn)入到城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的領(lǐng)域中來(lái)。
3、落實(shí)上級(jí)政策文件不力。
國(guó)發(fā)19號(hào)文件頒發(fā)以來(lái)，除上海、昆明等少數(shù)幾個(gè)城市出臺(tái)了相應(yīng)應(yīng)對(duì)政策外，其他大部分城市感覺(jué)文件來(lái)得太快，政策變化太快，還處于探索研究階段，對(duì)政策的認(rèn)識(shí)和理解難以達(dá)成一致，還停留在處理債務(wù)和融資平臺(tái)清理整頓的具體事務(wù)中，對(duì)國(guó)發(fā)19號(hào)文件等系列文件精神實(shí)質(zhì)認(rèn)識(shí)不清，理解不到位，沒(méi)有對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制做出相應(yīng)的改革，提出必要的具有針對(duì)性的措施和辦法。
4、工作缺乏創(chuàng)新。
首先是缺乏對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制系統(tǒng)的研究，特別是相關(guān)的有權(quán)部門(mén)，如發(fā)改委等，只有遇到困難和問(wèn)題時(shí)，才由研究室或科研部門(mén)開(kāi)展專題研究，而這些研究室或科研部部門(mén)平時(shí)脫離一線工作，對(duì)相關(guān)問(wèn)題理論認(rèn)識(shí)多，了解實(shí)際情況少，往往其他研究成果可操作性不強(qiáng)。其次是對(duì)困難和問(wèn)題研究缺乏系統(tǒng)，其實(shí)各有關(guān)部門(mén)、企業(yè)在日常工作中也開(kāi)展了相關(guān)問(wèn)題的考察和研究，但各自為政，從自己的角度和利益出發(fā)，盲人摸象，得出的結(jié)論往往有利于本部門(mén)，缺少站在大局角度思考問(wèn)題而得出科學(xué)的結(jié)論。第三是正因?yàn)闆](méi)有權(quán)威的政策文件指導(dǎo)，有關(guān)部門(mén)、企業(yè)缺乏大局觀，導(dǎo)致各部門(mén)在具體事務(wù)處理過(guò)程中“唯上、唯法、唯規(guī)”，不敢創(chuàng)新，深怕“犯上、違法、違規(guī)”，因此，工作中缺乏靈活性和主觀能動(dòng)性。
三、解決辦法及建議
1、正確理解“國(guó)發(fā)19號(hào)文”等系列調(diào)控文件精神，搞好城市建設(shè)投融資體制改革。
2010年出臺(tái)包括“國(guó)發(fā)19號(hào)文”、“實(shí)施細(xì)則”、“2881號(hào)文”等系列調(diào)控文件的核心內(nèi)容有三個(gè)方面，一是平臺(tái)公司債務(wù)，特別是隱性的政府債務(wù)必須“透明化、公開(kāi)化、預(yù)算化”，避免盲目投資，防止財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)；二是政府市政基礎(chǔ)設(shè)施投融資行為“市場(chǎng)化、規(guī)范化”，這里包括政府投資必須量力而行，政府投資必須列入財(cái)政預(yù)算，同時(shí)以市場(chǎng)化理念開(kāi)展各項(xiàng)投資行為；三是理順政府與平臺(tái)公司、政府與各金融機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，促進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施開(kāi)發(fā)建設(shè)健康發(fā)展。因此，從以上認(rèn)識(shí)我們知道，目前城市基礎(chǔ)設(shè)施工作重點(diǎn)應(yīng)該是進(jìn)行政府對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制的改革，而不能僅僅進(jìn)行平臺(tái)公司改革和簡(jiǎn)單的債務(wù)處理，這樣才能制定切實(shí)可行的城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革方案和意見(jiàn)，為開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施融資工作創(chuàng)造良好條件和環(huán)境。
2、轉(zhuǎn)變思想觀念，創(chuàng)建服務(wù)型政府，改善融資環(huán)境。
面對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投資問(wèn)題，政府總感覺(jué)力不從心。一是基礎(chǔ)設(shè)施投資金額龐大，資金需求巨大，融資壓力大；二是政府直接投資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，很容易陷身于具體事務(wù)中，影響其他職能的履行；三是全部基礎(chǔ)設(shè)施由政府直接投資，債務(wù)壓力大，容易造成財(cái)政支付危機(jī)，甚至危及國(guó)家金融安全；等等。因此，在城市基礎(chǔ)設(shè)施開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程中，應(yīng)將市場(chǎng)能做的事情交由市場(chǎng)來(lái)做，還事于民，實(shí)現(xiàn)政府由全能型政府向服務(wù)型政府過(guò)渡已是大勢(shì)所趨，也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展到一定階段的必然選擇。這樣，政府才能集中精力制定切實(shí)可行的政策，把城市基礎(chǔ)設(shè)施開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程中的服務(wù)工作做得更全面、更細(xì)致和更到位。
3、充分、靈活利用城市土地資源，提高基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資能力。
相對(duì)于其他國(guó)有資產(chǎn)，土地是各地政府的最大資源，土地出讓收入也是各地政府最大的財(cái)源。根據(jù)有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2010年土地出讓收入平均占到各地方政府財(cái)政收入的40%以上，有的甚至達(dá)到50%以上。而城市基礎(chǔ)設(shè)施投資額中，土地出讓收入一般占到總投資額的70%左右，其他收入只能是城市基礎(chǔ)設(shè)施投資來(lái)源的補(bǔ)充，而一些國(guó)有資產(chǎn)的注入平臺(tái)公司也只補(bǔ)充了平臺(tái)公司的現(xiàn)金流，起到提高平臺(tái)公司的信譽(yù)作用而已。基礎(chǔ)設(shè)施的開(kāi)發(fā)建設(shè)改善了周邊土地的條件和環(huán)境，土地出讓收入作為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資有主要來(lái)源是理所當(dāng)然的。進(jìn)而為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目開(kāi)創(chuàng)穩(wěn)定和充裕的現(xiàn)金流，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目投入產(chǎn)出平衡，提高基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資能力。
4、創(chuàng)新融資項(xiàng)目管理模式，改變基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資條件。
在開(kāi)展融資工作中，除了借款主體本身的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和良好信譽(yù)外，借款所投資的項(xiàng)目是否符合市場(chǎng)原則，具有穩(wěn)定現(xiàn)金流和實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目本身的收支平衡，也是開(kāi)展融資工作的必要條件。目前城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資工作的依據(jù)是政府下達(dá)的城建計(jì)劃，由于受到土地出讓制度和土地出讓收入收支必須兩條線的限制，政府下達(dá)的城市計(jì)劃項(xiàng)目均以純公益性質(zhì)出現(xiàn)，這就極大限制了項(xiàng)目的融資渠道和方式，也不符合銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)和資本市場(chǎng)融資的要求。因此，必須改變將基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資與相關(guān)土地出讓收入有機(jī)結(jié)合起來(lái)，改善項(xiàng)目現(xiàn)金流和項(xiàng)目投入產(chǎn)出之間的平衡，也有利于實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)效益最大化，從而達(dá)到改善融資項(xiàng)目條件的目的。
5、充分發(fā)揮原融資平臺(tái)公司基礎(chǔ)作用，打造充滿活力城建投資公司，提高融資效率。
國(guó)發(fā)19號(hào)文要求各方政府加強(qiáng)對(duì)平臺(tái)公司的管理和整頓，并沒(méi)有完全否定平臺(tái)公司的作用，只是要求平臺(tái)公司必須市場(chǎng)化、公司化、實(shí)體化運(yùn)作，實(shí)施平臺(tái)公司債務(wù)與財(cái)政債務(wù)之間的區(qū)隔，實(shí)現(xiàn)平臺(tái)公司資金與財(cái)政資金之間的良性互動(dòng)。我們認(rèn)為，可以從以下三方面發(fā)揮平臺(tái)公司的作用，一是發(fā)揮平臺(tái)公司城市基礎(chǔ)設(shè)施開(kāi)發(fā)建設(shè)的主體作用，有利于全面貫徹落實(shí)政府的城市建設(shè)發(fā)展規(guī)劃和戰(zhàn)略意圖；二是發(fā)揮平臺(tái)公司作為政府城市基礎(chǔ)設(shè)施開(kāi)發(fā)建設(shè)招商載體作用，有利于加強(qiáng)政府在招商談判中的地位；三是發(fā)揮平臺(tái)公司管理和運(yùn)作城市基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的作用，提高基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)運(yùn)作和管理效率和效益，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值。在政府與市場(chǎng)之間建立一條連接鏈，提高基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目管理效率，降低成本。
結(jié)論：綜上所述，新城區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程中基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資工作要充分利用新區(qū)的以土地為主各種資源，制訂切實(shí)可行的政策，充分發(fā)揮和調(diào)動(dòng)原融資平臺(tái)公司的開(kāi)發(fā)主體作用和招商引資平臺(tái)和媒介作用，多渠道多方式開(kāi)發(fā)融資工作，以滿足新城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)的資金需要，促進(jìn)新城區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)的順利進(jìn)行和發(fā)展。
參考文獻(xiàn)：
關(guān)鍵詞:沿海地區(qū)開(kāi)發(fā);基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);投融資途徑;江蘇
中圖分類號(hào):F294
文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A
《江蘇沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃》于2009年上升為國(guó)家戰(zhàn)略,不僅對(duì)江蘇沿海三市的跨越式發(fā)展是一個(gè)積極的推動(dòng),更是為江蘇全省帶來(lái)了在更高水平上區(qū)域共同發(fā)展的契機(jī)。如何為江蘇沿海地區(qū)發(fā)展提供及時(shí)有力的金融支持,實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展,正在成為實(shí)務(wù)界和學(xué)術(shù)界共同關(guān)注的課題。
在江蘇新一輪沿海開(kāi)發(fā)中,將沿海地區(qū)定位在“面向國(guó)際的先進(jìn)制造業(yè)集聚帶、現(xiàn)代沿海城市帶和生態(tài)旅游風(fēng)光帶”,其前提是港口開(kāi)發(fā)、園區(qū)建設(shè)、交通基礎(chǔ)設(shè)施的改善,并要求力爭(zhēng)經(jīng)過(guò)十年左右時(shí)間,把沿海地區(qū)建成新興的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)基地、重要的海洋產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、良好的生態(tài)功能區(qū)和新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。因此,在前期的沿海開(kāi)發(fā)過(guò)程中,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)就顯得十分關(guān)鍵。
一、基礎(chǔ)設(shè)施投融資與江蘇沿海地區(qū)開(kāi)發(fā)
(一)江蘇沿海地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀
基礎(chǔ)設(shè)施是區(qū)域投資環(huán)境中的硬件部分,主要包括港口、高速公路、鐵路、航空等交通運(yùn)輸系統(tǒng),以及郵電通訊設(shè)施、水電氣公用設(shè)施等等。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是加快區(qū)域融和,保證物流、人流、信息流以及資金流暢通的重要基礎(chǔ),是建設(shè)沿海地區(qū)的重要支撐,也為沿海開(kāi)發(fā)向經(jīng)濟(jì)腹地?cái)U(kuò)散和推進(jìn)創(chuàng)造條件。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間存在著極強(qiáng)的正相關(guān)性,如果沒(méi)有各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施的有利保障,投資者的生產(chǎn)項(xiàng)目就失去了存在條件。應(yīng)該說(shuō),經(jīng)過(guò)近幾年的大力發(fā)展,江蘇沿海地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施體系已經(jīng)初步形成,融入全國(guó)沿海大通道的沿海高速公路已全線貫通,尤其是蘇通大橋的即將開(kāi)通,必將大大縮短與上海的時(shí)空距離,為其融入長(zhǎng)三角將創(chuàng)造更為便利的條件。但是,同時(shí)也應(yīng)該看到,受制于種種原因,江蘇沿海地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀一直很大程度制約了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。目前江蘇沿海地區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施通達(dá)性還較差:
首先,連接港口以及各個(gè)中心城市的交通體系尚不發(fā)達(dá)。雖然縱貫?zāi)媳钡难睾８咚俟芬呀?jīng)貫通,但整體上江蘇沿海地區(qū)高等級(jí)公路所占比重還是較小、路網(wǎng)通達(dá)程度不高,并且沿海高速離主要沿海港口還有一段距離,尤其表現(xiàn)為東西橫向連接港口和中心城市的公路建設(shè)較為滯后,港口集疏運(yùn)體系不發(fā)達(dá),各個(gè)中心城市與周邊城鎮(zhèn)之間也沒(méi)有形成完善的交通體系。
其次,江蘇沿海地區(qū)的鐵路和航空建設(shè)尚且處于起步階段。目前江蘇沿海地區(qū)尚沒(méi)有橫貫?zāi)媳钡蔫F路干線穿過(guò),籌劃多年的連鹽鐵路也尚未新建,聯(lián)結(jié)南北的綜合交通大通道尚未形成。另外,雖然連鹽通三市都有民用機(jī)場(chǎng),但無(wú)論是在航班班次還是吞吐量上均已經(jīng)不能滿足居民出行和外來(lái)客商投資的需要。
最后,從整體上來(lái)看,江蘇沿海地區(qū)的通信、供電、水利、污水處理等公共基礎(chǔ)設(shè)施尚且存在盲點(diǎn),不能適應(yīng)全球化商務(wù)的需要。不但遠(yuǎn)未達(dá)到支撐工業(yè)化發(fā)展的要求,甚至還成了制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“瓶頸”,因此必須放在“先行”發(fā)展的地位。
(二)江蘇沿海地區(qū)融資能力不足的原因分析
江蘇沿海地區(qū)長(zhǎng)期以來(lái)發(fā)展之所以緩慢,一直存在著一個(gè)重要的制約因素就是資金投入的嚴(yán)重不足,其主要原因有:
1 地方財(cái)政力量薄弱,政府直接投資受限。江蘇沿海地區(qū)由于地方政府財(cái)政收入有限,加之有缺乏國(guó)家投資,造成政府投資嚴(yán)重不足;
2 投資環(huán)境建設(shè)滯后,區(qū)域融資能力不強(qiáng)。沿海地區(qū)目前基礎(chǔ)設(shè)施的配套能力不強(qiáng),高等級(jí)公路所占比重小,鐵路和航空尚處于建設(shè)起步階段,同時(shí)通信、電力、水利等設(shè)施建設(shè)也需要進(jìn)一步完善,因此基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的滯后一直是制約沿海地區(qū)發(fā)展的重要“瓶頸”。同時(shí),沿海地區(qū)投資軟環(huán)境狀況也難以令人滿意,如手續(xù)繁瑣、收費(fèi)多、辦事效率低、企業(yè)信用程度不高等。因此投資環(huán)境不佳直接影響了沿海地區(qū)資金的大量引進(jìn);
3 商業(yè)投資機(jī)會(huì)較少,資金融通渠道不暢的問(wèn)題。江蘇沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體水平低,經(jīng)濟(jì)總量小,人均國(guó)民生產(chǎn)總值低,人均收入水平低,整個(gè)地區(qū)的消費(fèi)能力小,市場(chǎng)容量小,而且面積大,物流等相關(guān)成本高,投資的利潤(rùn)低。同時(shí)正是因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次低,規(guī)模小,并且由于最終消費(fèi)的需求小,導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)消費(fèi)需求量小,投資的規(guī)模效應(yīng)弱。由于沒(méi)有賺錢的機(jī)會(huì),也就沒(méi)有人愿意投資。
(三)多元化的投融資模式是江蘇沿海地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投融資的必然選擇
目前,江蘇沿海地區(qū)的建設(shè)基本上還處于先期的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入階段,因此必然存在著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)先行的問(wèn)題,港口、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、高速公路、河道、鐵路、沿海海堤等大型項(xiàng)目建設(shè)需要有大量的建設(shè)資金投入,以便通過(guò)完善的基礎(chǔ)設(shè)施條件來(lái)吸納大規(guī)模的臨港產(chǎn)業(yè)入駐,并由此產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)作用。而由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有投資巨大、回收期長(zhǎng)、回報(bào)率低等特性,并且目前江蘇沿海地區(qū)金融業(yè)欠發(fā)達(dá),銀行負(fù)債率也比較高,甚至還屬于所謂的“金融高風(fēng)險(xiǎn)”地區(qū),因此江蘇沿海地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)單純希望大規(guī)模的銀行融資是不現(xiàn)實(shí)的;此外,江蘇高層對(duì)沿海地區(qū)建設(shè)的支持仍將以政策和體制支持為主,“向外要資源”是未來(lái)沿海發(fā)展的指導(dǎo)思想,政府的作用也由原先的支配轉(zhuǎn)為引導(dǎo),因此單純依靠省里的財(cái)政資金支持也是不現(xiàn)實(shí)的。我們通過(guò)先期調(diào)查也發(fā)現(xiàn),在前期的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的確存在著較為嚴(yán)重的資金瓶頸約束,絕大多數(shù)地方干部還只習(xí)慣用常規(guī)的辦法組織經(jīng)濟(jì)工作,不懂得使用已經(jīng)被先進(jìn)發(fā)達(dá)地區(qū)成功使用且非常先進(jìn)的金融工具和融資渠道來(lái)解決資金瓶頸問(wèn)題,這些實(shí)際存在的問(wèn)題都客觀上要求我們?cè)谘睾５貐^(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中堅(jiān)持走多元化融資的道路。因此,如何來(lái)尋求江蘇沿海地區(qū)建設(shè)中基礎(chǔ)設(shè)施投融資的可行路徑與對(duì)策建議,并以此增強(qiáng)對(duì)各類生產(chǎn)要素的吸納、集聚能力,在江蘇沿海地區(qū)的實(shí)際開(kāi)發(fā)建設(shè)中將變得異常重要和十分關(guān)鍵。
二、江蘇沿海地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投融資的主要可行措施
(一)引領(lǐng)全省銀行業(yè)更好地服務(wù)于基礎(chǔ)設(shè)施投融資
全省銀行業(yè)要在更好地服務(wù)于沿海大開(kāi)發(fā)的同時(shí)實(shí)現(xiàn)自身的跨越式發(fā)展:第一,大力支持銀行在沿海地區(qū)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。包括支持大型銀行在沿海縣域的覆蓋;支持鹽城、南通和連云港加快引進(jìn)股份制銀行;繼續(xù)引進(jìn)蘇南農(nóng)商行在沿海設(shè)立分支機(jī)構(gòu);引進(jìn)更多的外資銀行進(jìn)駐沿海三市,盡早設(shè)立名古屋銀行南通分行;積極支持設(shè)立村鎮(zhèn)銀行等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)等。第二,支持地方金融機(jī)構(gòu)做大做強(qiáng)。支持沿海地區(qū)農(nóng)商行的設(shè)立。支持符合條件的農(nóng)村商業(yè)銀行逐步實(shí)現(xiàn)跨縣域兼并、重組,投資人股農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)或
者設(shè)立異地分支機(jī)構(gòu),努力實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域經(jīng)營(yíng),提高農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)能力。支持沿海有實(shí)力的企業(yè)集團(tuán)設(shè)立汽車金融公司、信托投資公司、金融租賃公司、財(cái)務(wù)公司等非銀行金融機(jī)構(gòu)。第三,吸引更多資金支持沿海開(kāi)發(fā)。每年召集股份制商業(yè)銀行、城商行、外資銀行參加融資項(xiàng)目洽談會(huì),吸引外地資金支持沿海基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)。鼓勵(lì)銀行參加沿海地區(qū)召開(kāi)的招商引資、金融博覽會(huì)等活動(dòng)。積極探索在沿海地區(qū)設(shè)立新的區(qū)域性銀行。第四,突出創(chuàng)新支持沿海開(kāi)發(fā)。鼓勵(lì)商業(yè)銀行因地制宜開(kāi)發(fā)新的融資品種,做好集體土地流轉(zhuǎn)的金融支持工作,提高海域、灘涂、沿海防風(fēng)林、海岸線等資產(chǎn)使用權(quán)的抵押融資能力。鼓勵(lì)商業(yè)銀行在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候,設(shè)立專營(yíng)機(jī)構(gòu)支持沿海開(kāi)發(fā)。鼓勵(lì)和支持各類型銀行,包括外地銀行參加銀團(tuán)貸款,更好地為沿海開(kāi)發(fā)重點(diǎn)項(xiàng)目、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供金融服務(wù)。
(二)加快全省資本市場(chǎng)更好地服務(wù)于基礎(chǔ)設(shè)施投融資
加快沿海資本市場(chǎng)的發(fā)展,做好以下幾項(xiàng)工作至關(guān)重要:
第一,制定好規(guī)劃至關(guān)重要。
各市還需要結(jié)合當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)實(shí)際,制定好本地資本市場(chǎng)發(fā)展規(guī)劃。規(guī)劃重點(diǎn)是健全五個(gè)保障體系:
1 組織保障體系,明確對(duì)全市資本市場(chǎng)工作組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。
2 財(cái)力保障體系,解決資本市場(chǎng)發(fā)展的瓶頸和重大歷史遺留問(wèn)題。
3 政策保障體系,給予擬上市企業(yè)和上市企業(yè)必要的政策支持和幫助,提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)。
4 風(fēng)險(xiǎn)防范體系,防止非法證券活動(dòng)影響當(dāng)?shù)刭Y本市場(chǎng)發(fā)展生態(tài)環(huán)境。
5 人才支持體系,大力培養(yǎng)和引進(jìn)資本市場(chǎng)專業(yè)人才。
第二,鞏固好基礎(chǔ)至關(guān)重要。
這個(gè)基礎(chǔ)包括三個(gè)方面:
1 經(jīng)濟(jì)方面的基礎(chǔ),積極實(shí)施沿海大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略,保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度,催生更多的企業(yè),為資本市場(chǎng)儲(chǔ)備更多的資源。
2 資本活力的基礎(chǔ),結(jié)合投融資體制改革的要求,積極鼓勵(lì)社會(huì)大眾和民營(yíng)資本投資資本市場(chǎng),加快形成政府引導(dǎo)、社會(huì)參與、市場(chǎng)運(yùn)作的多元投資格局,增強(qiáng)資本活力。
3 存量上市公司的基礎(chǔ),采取積極措施,不斷提高上市公司質(zhì)量;注重利用上市公司,通過(guò)重組平臺(tái),做大企業(yè)集團(tuán),做強(qiáng)支柱產(chǎn)業(yè),促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。
第三,培育好資源至關(guān)重要。
對(duì)符合上市基本條件的后備企業(yè),加快進(jìn)行股份制改造;重點(diǎn)培育符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、符合新經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向的企業(yè);尤其是要抓住創(chuàng)業(yè)板開(kāi)通的機(jī)遇,培育新能源、新材料、新醫(yī)藥和綠色環(huán)保的新經(jīng)濟(jì)模式和高新技術(shù)企業(yè);要完善上市后備資源庫(kù),對(duì)重點(diǎn)培育的企業(yè),實(shí)行分類指導(dǎo)和全程服務(wù),提高企業(yè)上市效率,為沿海開(kāi)發(fā)走創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)拓寬資本渠道。
第四,利用好中介至關(guān)重要。
各地在推進(jìn)資本市場(chǎng)時(shí)要注重發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)的作用,充分發(fā)揮他們的價(jià)值發(fā)現(xiàn)功能及專業(yè)優(yōu)勢(shì),服務(wù)于企業(yè)改制上市。
(三)推動(dòng)全省保險(xiǎn)業(yè)更好地服務(wù)于基礎(chǔ)設(shè)施投融資
為了推動(dòng)保險(xiǎn)業(yè)更好服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施投融資,重點(diǎn)抓好以下工作:一是充分發(fā)揮保險(xiǎn)的資金融通功能,在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下,穩(wěn)步推進(jìn)保險(xiǎn)資金投資一些既是江蘇沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展迫切需求的,同時(shí)又跟保險(xiǎn)資金性質(zhì)相匹配的重大民生工程和重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目,支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化升級(jí)。二是加快發(fā)展信貸支持型保險(xiǎn)產(chǎn)品,積極參與構(gòu)建多層次信貸擔(dān)保機(jī)制。大力拓展責(zé)任險(xiǎn)領(lǐng)域,保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益。加快發(fā)展出口信用保險(xiǎn),降低出口企業(yè)風(fēng)險(xiǎn),為江蘇沿海地區(qū)出口穩(wěn)定增長(zhǎng)保駕護(hù)航。三是鼓勵(lì)和支持保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)發(fā)揮商業(yè)保險(xiǎn)的機(jī)制優(yōu)勢(shì)、技術(shù)優(yōu)勢(shì)、服務(wù)優(yōu)勢(shì)和成本效率優(yōu)勢(shì),主動(dòng)爭(zhēng)取政府支持,積極穩(wěn)妥參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
(四)其他
建立多樣化的投融資渠道是提升和完善基礎(chǔ)設(shè)施投融資水平的一項(xiàng)重要內(nèi)容。為此,建議重點(diǎn)推進(jìn)如下三方面工作:
一是實(shí)施海洋的資產(chǎn)化管理。建議制定《江蘇省海域使用權(quán)抵押融資實(shí)施辦法》,探索海域使用權(quán)抵押權(quán)的合理應(yīng)用辦法,拓展沿海開(kāi)發(fā)過(guò)程中的基礎(chǔ)設(shè)施投融資渠道。單位和個(gè)人要使用海域,必須通過(guò)申請(qǐng)并經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的地方政府批準(zhǔn)取得,或者通過(guò)招標(biāo)、拍賣的方式取得。基礎(chǔ)實(shí)施貸款的償還基礎(chǔ)是海域使用權(quán)出讓中的收益,逐步建立起以海域出讓凈收益償還貸款的長(zhǎng)效資金管理制度。促進(jìn)灘涂圍墾,增加農(nóng)業(yè)與工業(yè)用地。
二是設(shè)立江蘇沿海產(chǎn)業(yè)投資基金。建議這一基金應(yīng)達(dá)到200億元人民幣的規(guī)模,存續(xù)期為15年左右;主要投資于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目,通過(guò)對(duì)投資項(xiàng)目進(jìn)行資本運(yùn)營(yíng)使基金資產(chǎn)增值;基金投向江蘇沿海港口與臨海產(chǎn)業(yè)不低于50%,投資南通、鹽城、連云港三市不低于80%,投資江蘇省內(nèi)其他地區(qū)與省外企業(yè)不超過(guò)20%;基金委托江蘇沿海產(chǎn)業(yè)投資基金管理公司運(yùn)作管理,基金資產(chǎn)由江蘇沿海開(kāi)發(fā)銀行托管;基金主要對(duì)企業(yè)進(jìn)行股權(quán)類投資,將通過(guò)上市方式實(shí)現(xiàn)退出;投資主要面向主導(dǎo)和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè),發(fā)展新興戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)。
三是擴(kuò)大債券發(fā)行。及時(shí)利用有利的市場(chǎng)行情,建立市場(chǎng)化籌資機(jī)制,形成長(zhǎng)期穩(wěn)定的資金來(lái)源。開(kāi)發(fā)性金融以國(guó)家信用為基礎(chǔ),通過(guò)發(fā)行金融債券,建立市場(chǎng)化籌資機(jī)制以及承銷團(tuán)發(fā)債機(jī)制,并且不斷創(chuàng)新債券品種和發(fā)行方式,努力降低發(fā)行成本。運(yùn)用以資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)為代表的多種市場(chǎng)化融資方式,通過(guò)發(fā)行金融債券,促進(jìn)銀行間債券市場(chǎng)的規(guī)模以及長(zhǎng)期信貸融資與資本市場(chǎng)的連接。
三、結(jié)語(yǔ)
要改變目前江蘇沿海地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的現(xiàn)實(shí)融資狀況,沿海地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大量投融資必須立足于自身產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的提升和企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的增強(qiáng)、以及投資環(huán)境的改善上來(lái)。隨著沿海開(kāi)發(fā)過(guò)程中市場(chǎng)化運(yùn)作手段的不斷引入,必將打破政府配置資源的傳統(tǒng)格局,建立以企業(yè)為主體的經(jīng)營(yíng)性城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制,如建立沿海開(kāi)發(fā)投資公司,用企業(yè)經(jīng)營(yíng)的理念逐漸占據(jù)開(kāi)發(fā)理念的主導(dǎo)地位,從而實(shí)現(xiàn)開(kāi)發(fā)主體的非政府化與開(kāi)發(fā)手段的市場(chǎng)化相結(jié)合,最終實(shí)現(xiàn)土地收入、政策投入、信貸市場(chǎng)和資本市場(chǎng)運(yùn)作四個(gè)輪子一起轉(zhuǎn)的多元化融資策略,為江蘇沿海地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供雄厚的資金保障。
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論文關(guān)鍵詞：民間投資；投融資體制改革；發(fā)展戰(zhàn)略
論文摘要：溫州市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)起步較早,民間投資較為活躍,投資領(lǐng)域較為寬泛，但民間投資涉足城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的較少。本文圍繞溫州城市基礎(chǔ)設(shè)施如何向社會(huì)投資主體開(kāi)放，通過(guò)調(diào)研分析，探索擴(kuò)大利用民資的方法、途徑，并提出相應(yīng)對(duì)策措施，為溫州豐厚的民間資金拓展出一條有效的投資途徑。
一、溫州市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革是形勢(shì)發(fā)展的需要
溫州當(dāng)?shù)爻渑娴呢?cái)富積累和民間融資手段的靈活性與多樣性，不僅使溫州經(jīng)濟(jì)始終保有旺盛的活力，也使溫州人的投資理念和投資行為，在市場(chǎng)上總是領(lǐng)先一步。今后幾年，溫州將進(jìn)入一個(gè)新的大規(guī)模建設(shè)時(shí)期。在這個(gè)時(shí)期，原有的基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制已經(jīng)不能適應(yīng)要求，迫切需要加快城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革步伐。溫州市面臨的形勢(shì)主要有以下3個(gè)方面：
1.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足的矛盾日漸突出當(dāng)前，溫州市正在努力實(shí)施“百項(xiàng)千億工程”，5年內(nèi)擬建設(shè)重大項(xiàng)目103項(xiàng)，涉及總投資2040億元，其中基礎(chǔ)設(shè)施1100億元；計(jì)劃2003～2007年內(nèi)完成1370億元，其中基礎(chǔ)設(shè)施計(jì)劃完成投資600億元，如果考慮到城市發(fā)展空間轉(zhuǎn)移以及城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快帶來(lái)郊區(qū)和農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，面臨的資金壓力還要大。如此龐大的資金需求，單靠政府財(cái)政性資金投資以及以國(guó)有機(jī)構(gòu)為背景的銀行借貸投資，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。據(jù)測(cè)算，“百項(xiàng)千億工程”的資金缺口在40％左右，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足的矛盾將越來(lái)越突出。
2.充裕的民間資本正在積極尋找投資出路根據(jù)溫州銀監(jiān)局2004年的一份調(diào)查報(bào)告顯示，截至2003年年末，溫州轄區(qū)內(nèi)民間資本存量約2770億元，這其中貨幣資本接近1000億元，實(shí)物固定資本1155億元，實(shí)物流動(dòng)資本637億元。
溫州民間投資涵蓋較廣，幾乎涉及所有行業(yè)，但主要集中在傳統(tǒng)的制造業(yè)和收益率較高、準(zhǔn)入門(mén)檻較低的房地產(chǎn)業(yè)。2002年在全市限額以上房地產(chǎn)業(yè)和制造業(yè)的投資中，民間投資分別為全行業(yè)投資的84.4％和70.3％，占絕對(duì)主導(dǎo)地位。一些民企更是投入巨額資金開(kāi)拓新的產(chǎn)業(yè)，例如2003年溫州9家民營(yíng)企業(yè)出資2．788億元參加了溫州商業(yè)銀行的增資擴(kuò)股。中瑞、中馳財(cái)團(tuán)等強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合的投資主體正在涌現(xiàn)。在2003年溫州市完成的448．60億元的固定資產(chǎn)投資額中，非國(guó)有投資完成額達(dá)302.18億元，占67.36％，已超過(guò)2/3。隨著改革開(kāi)放的不斷深化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，溫州民營(yíng)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，民間資本的力量不斷壯大，正在積極尋找出路，他們?cè)絹?lái)越青睞于有固定市場(chǎng)、回報(bào)穩(wěn)定的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，已經(jīng)具備了投資基礎(chǔ)設(shè)施的條件。近年來(lái)，溫州“購(gòu)房團(tuán)”現(xiàn)象、外地政府頻繁來(lái)溫招商現(xiàn)象、溫州人大規(guī)模異地投資現(xiàn)象，從一個(gè)側(cè)面說(shuō)明了溫州民間資金在本地難以找到更多的投資機(jī)會(huì)。一旦克服市場(chǎng)準(zhǔn)入制度上的缺陷和相關(guān)政策方面的障礙，溫州基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域中社會(huì)資本的比重將會(huì)迅速提高，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)化的進(jìn)程將明顯加快，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目資金短缺的矛盾將會(huì)大大緩解。
3.與先進(jìn)省市相比溫州市的改革步伐已經(jīng)滯后全國(guó)各地特別是一些先進(jìn)城市正在努力轉(zhuǎn)換工作思路，積極探索基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革的有效舉措，一些省市在基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化改革方面已經(jīng)取得了突破性進(jìn)展。如深圳市對(duì)水務(wù)、能源、燃?xì)狻⑹称贰⒐晃宕蠹瘓F(tuán)的股權(quán)出讓進(jìn)行了國(guó)際招標(biāo)，并取得成功。上海市提出投融資重點(diǎn)將從以挖掘土地級(jí)差效益等城市自然性資源為主，轉(zhuǎn)向挖掘大規(guī)模投資形成的存量資產(chǎn)，盤(pán)活國(guó)有資產(chǎn)存量，實(shí)施國(guó)有資產(chǎn)的戰(zhàn)略性調(diào)整;投融資方式從以政府注資和建立舉債機(jī)制為主，轉(zhuǎn)向建立項(xiàng)目法人制、市場(chǎng)化融資為主；投融資管理從投資為主轉(zhuǎn)向投資與管理并重，建立從資金到資本、從資本到資產(chǎn)、從資產(chǎn)到資金再投入的良性流動(dòng)機(jī)制，擴(kuò)大資金滾動(dòng)放大效應(yīng)。北京市結(jié)合奧運(yùn)會(huì)場(chǎng)館建設(shè)、地鐵項(xiàng)目建設(shè)，全面開(kāi)放基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)，建立投資北京服務(wù)平臺(tái)，推行項(xiàng)目法人招標(biāo)，目前已有很多國(guó)際知名公司、民營(yíng)企業(yè)、股份制公司在投資北京基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
二、基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制存在問(wèn)題
1.合理的定價(jià)機(jī)制與盈利模式尚未普遍形成基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品價(jià)格的制定往往具有較大的行政規(guī)定性，考慮了社會(huì)穩(wěn)定、弱勢(shì)群體的承受能力等很多非經(jīng)濟(jì)因素。許多管制價(jià)格低于邊際成本，如城市污水處理費(fèi)僅0.5元／噸，低于實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)成本。污水處理廠等基礎(chǔ)設(shè)施理想的盈利模式還未建立，垃圾處理費(fèi)征收辦法尚未出臺(tái)，民營(yíng)投資主體相關(guān)費(fèi)用被拖欠現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，既不符合社會(huì)資源配置的要求，也不利于吸引社會(huì)資金的投入。
2.行政性壟斷局面有待打破當(dāng)前體制下基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域雖然有一定程度的民間資本進(jìn)入，但行政性壟斷仍未從根本上打破。一些行業(yè)和部門(mén)自行立項(xiàng)、自行設(shè)計(jì)、自行發(fā)包、自行施工、自行收費(fèi)、自行管理，既當(dāng)“裁判員”，又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，項(xiàng)目、資金在體制內(nèi)封閉運(yùn)行，民間資本欲投無(wú)門(mén)。在行政壟斷下，社會(huì)資本難以大量進(jìn)入，政府的部分資源得不到有效利用，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本缺乏競(jìng)爭(zhēng)平抑；在行政壟斷下，政府投資職能與投資管理職能不分，政府投資與企業(yè)投資不分，政府缺位與越位現(xiàn)象并存。
3.市場(chǎng)準(zhǔn)入制度需要建立完善改革基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制，放開(kāi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)，必須先立規(guī)矩，有章可循。同時(shí)，基礎(chǔ)設(shè)施的特點(diǎn)決定了它與社會(huì)穩(wěn)定和公共利益密切相關(guān)，必須建立市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，哪些行業(yè)可以放開(kāi)，放到什么程度，哪些企業(yè)可以進(jìn)入，進(jìn)入的條件是什么，都需要提出明確的要求，以方便投資者操作。
4.監(jiān)管體系和監(jiān)管機(jī)制急需確立和改進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)涉及到公共利益，而且具有自然壟斷性，消費(fèi)者的選擇程度比較低，必須加強(qiáng)政府對(duì)其的監(jiān)督管理。目前，溫州市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)營(yíng)的具體管理辦法和基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革的具體實(shí)施辦法尚未出臺(tái)。過(guò)去政府對(duì)公共行業(yè)的監(jiān)管機(jī)制具有濃厚的行政色彩，政府具有“監(jiān)督者”和“所有者”的雙重身份，容易發(fā)生角色錯(cuò)位，需要進(jìn)行改變。同時(shí)，明確的監(jiān)管體系，也是吸引國(guó)內(nèi)外投資者的基本條件。因此，無(wú)論從政府角度還是從投資者角度，都需要我們建立一套科學(xué)、公正、透明的監(jiān)管體系和監(jiān)管機(jī)制。
5.基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃工作嚴(yán)重滯后制訂專項(xiàng)規(guī)劃時(shí)前瞻性不夠，往往重近期，輕遠(yuǎn)期，對(duì)綜合性、網(wǎng)絡(luò)化項(xiàng)目認(rèn)識(shí)不足。基礎(chǔ)設(shè)施各專項(xiàng)規(guī)劃之間協(xié)調(diào)性差，部門(mén)協(xié)調(diào)不夠，缺乏綜合平衡。規(guī)劃的公開(kāi)性也不夠，往往由部門(mén)關(guān)起門(mén)來(lái)搞規(guī)劃，未及時(shí)向社會(huì)公布征詢意見(jiàn)，社會(huì)各界參與度低，投資者獲取相關(guān)規(guī)劃信息的渠道不暢，一定程度上也影響了投資信心。
三、深化基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革的措施
1.積極吸引社會(huì)投資，推進(jìn)新建基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的市場(chǎng)化抓緊制訂并貫徹實(shí)行《溫州市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)辦法》，完善配套相關(guān)的市場(chǎng)準(zhǔn)入政策和措施，積極吸引社會(huì)投資，參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)營(yíng)。對(duì)于自來(lái)水、燃?xì)狻崃Α⑽鬯屠幚怼⑹召M(fèi)公路等新建經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，逐步減少政府投資，及時(shí)以政府新聞的方式向全社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資信息，采取BOT等方式面向社會(huì)投資者招標(biāo)。對(duì)于經(jīng)營(yíng)性社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，在界定政府與社會(huì)投資一定比例的前提下，采取PPP模式吸引社會(huì)投資者合作建設(shè)。對(duì)于政府行政辦公設(shè)施、城市道路、公共綠地等非經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，以政府投資為主，逐步實(shí)行代建制；有條件的也可按照BT方式吸引社會(huì)建設(shè)資金，政府通過(guò)補(bǔ)償機(jī)制和回購(gòu)方式，回報(bào)投資者。
2.盤(pán)括基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)，實(shí)施國(guó)有基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)股份制改造按照“未禁即入、有需則讓”的原則，除國(guó)家法律法規(guī)另有規(guī)定外，經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)要逐步面向社會(huì)投資者開(kāi)放。要根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不同行業(yè)的特點(diǎn)，在保持一定比例國(guó)有股份的前提下，采取多種有效形式，對(duì)盈利性國(guó)有企業(yè)進(jìn)行股份制改造，有條件的爭(zhēng)取整體推向市場(chǎng)；對(duì)不能整體改制的企業(yè)，采取剝離不良資產(chǎn)、實(shí)行管網(wǎng)分離等辦法，逐步實(shí)行股份制改造或進(jìn)行資產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓。實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)股份制改造，引入戰(zhàn)略投資者，既要引入資金，又要引入技術(shù)和先進(jìn)的管理，實(shí)現(xiàn)引資、引智和引制相結(jié)合。要轉(zhuǎn)換國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制，改善國(guó)企治理結(jié)構(gòu)，解決預(yù)算軟約束問(wèn)題。盤(pán)活部分存量資產(chǎn)，存量變?cè)隽浚瑏?lái)投入新的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。如對(duì)股權(quán)進(jìn)行評(píng)估，通過(guò)股份轉(zhuǎn)讓、增資擴(kuò)股等方式，吸引民間資本入駐，回籠增值后的財(cái)政性資金，滾動(dòng)發(fā)展，形成資金-資本-資產(chǎn)-資金的良性循環(huán)。
3.加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)債務(wù)管理，提高直接融資比重政府有關(guān)部門(mén)要在中介機(jī)構(gòu)配合下，認(rèn)真研究改善基礎(chǔ)設(shè)施國(guó)有企業(yè)融資結(jié)構(gòu)，提高直接融資比重，降低政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。嚴(yán)格基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)債務(wù)管理，引導(dǎo)銀行貸款投向；積極向上級(jí)有關(guān)部門(mén)爭(zhēng)取發(fā)行企業(yè)債券，降低企業(yè)融資成本。
選擇預(yù)期建成后有穩(wěn)定收益的新建基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，組建規(guī)范的股份有限公司，結(jié)合落實(shí)CEPA措施，與香港聯(lián)交所聯(lián)系推進(jìn)溫州市的企業(yè)上市。香港聯(lián)交所現(xiàn)在對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)有規(guī)定，不要求3年存續(xù)期，可以用新組建的項(xiàng)目公司上市，只要項(xiàng)目有比較好的預(yù)期現(xiàn)金流，有長(zhǎng)期的穩(wěn)定收益，推薦這樣的企業(yè)直接上市融資，也是一個(gè)直接融資的途徑。以國(guó)有投資主體為組織者，積極推行項(xiàng)目融資，利用資金信托計(jì)劃、資產(chǎn)證券化等多種方式面向民間資本、民營(yíng)企業(yè)，籌措建設(shè)資金。選擇信用好的項(xiàng)目進(jìn)行發(fā)行信托產(chǎn)品的試點(diǎn)工作。
4.改革政府投資管理方式，發(fā)揮政府投資的“乘數(shù)效應(yīng)”制定政府投資計(jì)劃，統(tǒng)籌安排、合理使用各類政府投資資金。改變重投資、輕融資，重事前審批、輕事后監(jiān)管，只注重對(duì)具體項(xiàng)目撥款、進(jìn)行直接投資的單一方式，根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)和調(diào)控需要，分別采取資本金注入、投資補(bǔ)助、貸款貼息、擔(dān)保、建立補(bǔ)償基金等多種手段，增強(qiáng)政府投資的引導(dǎo)和放大作用，充分發(fā)揮政府投資的“乘數(shù)效應(yīng)”。
借用京、滬、深等地高層次的策劃顧問(wèn)公司、財(cái)務(wù)顧問(wèn)公司(銀行)、法律顧問(wèn)公司(律師事務(wù)所)、招標(biāo)機(jī)構(gòu)力量，依托專家咨詢委員會(huì)，加強(qiáng)重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的可行性研究、融資方案的制定等前期工作，便于立項(xiàng)和決策，并為實(shí)現(xiàn)投資與項(xiàng)目的順利對(duì)接創(chuàng)造良好的條件。做好項(xiàng)目的包裝和推介工作。
5.理順基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格體系對(duì)擬推向市場(chǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，組織專家進(jìn)行成本和產(chǎn)品服務(wù)價(jià)格論證，并在綜合考慮價(jià)格總水平和居民承受能力的基礎(chǔ)上，適當(dāng)調(diào)整其產(chǎn)品和服務(wù)定價(jià)，在價(jià)格無(wú)法短期到位的情況下，制定相應(yīng)的投資補(bǔ)償政策，為進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作創(chuàng)造必要條件。
組織有關(guān)行業(yè)和政府部門(mén)，選擇處于行業(yè)平均水平的企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格的論證，并在考慮各類企業(yè)成本和盈利水平、物價(jià)總水平和居民收入水平等綜合因素的基礎(chǔ)上，逐步制定相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格的總體定價(jià)、調(diào)價(jià)辦法和分行業(yè)實(shí)施細(xì)則，推動(dòng)市場(chǎng)形成價(jià)格機(jī)制的建立和完善。
論文摘要：本文分析了地方融資平臺(tái)的含義、。現(xiàn)狀、類型和特點(diǎn)，進(jìn)一步闡釋商業(yè)銀行應(yīng)如何認(rèn)識(shí)地方融資平一臺(tái)貸款的風(fēng)險(xiǎn)與機(jī)遇，并提出商業(yè)銀行在后危機(jī)時(shí)期更好地拓展地方融資平臺(tái)業(yè)務(wù)的信貸策略建議。
2009年以來(lái)，地方政府融資平臺(tái)迅速發(fā)展，但其遭致的非議也頗多，筆者認(rèn)為，盡管地方融資平臺(tái)存在各種問(wèn)題，但事實(shí)上為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)穩(wěn)步快速發(fā)展、促進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)起到了積極的引導(dǎo)作用。特別是在國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)后，為防止經(jīng)濟(jì)下行，國(guó)家啟動(dòng)了4萬(wàn)億元投資計(jì)劃，通過(guò)各級(jí)地方政府融資平臺(tái)快速加大了對(duì)重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施的投入，并成功扭轉(zhuǎn)了經(jīng)濟(jì)下滑的態(tài)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)了GDP“保八”的重任。作為地方政府融資平臺(tái)貸款投放主體的商業(yè)銀行，如何理性看待和應(yīng)對(duì)這一問(wèn)題，無(wú)疑顯得十分迫切和必要。
一、地方政府融資平臺(tái)概述
關(guān)于地方政府投融資平臺(tái)的含義表述很多，比較有代表性的有：國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心巴曙松把它定義為“各級(jí)地方政府成立的以融資為主要經(jīng)營(yíng)目的的公司，包括不同類型的城市建設(shè)投資、城建開(kāi)發(fā)、城建資產(chǎn)公司；政府給予劃撥土地、股權(quán)、規(guī)費(fèi)等資產(chǎn)，包裝出一個(gè)在資產(chǎn)和現(xiàn)金流上可以達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的公司，必要時(shí)輔之以政府財(cái)政補(bǔ)貼作為還款承諾，以實(shí)現(xiàn)融資目的，把資金運(yùn)用于市政建設(shè)、公共事業(yè)等項(xiàng)目”。中國(guó)銀行董事長(zhǎng)肖鋼則認(rèn)為是“以地方政府為主導(dǎo)組建的、主要負(fù)責(zé)運(yùn)用財(cái)政資金以及對(duì)外融資用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的法人，投融資項(xiàng)目主要涉及城市水電氣熱的生產(chǎn)供應(yīng)、城市交通、環(huán)境治理、土地儲(chǔ)備、園區(qū)開(kāi)發(fā)等”。
地方政府融資平臺(tái)由來(lái)已久。20世紀(jì)9O年代，為了給市政建設(shè)融資，一些地方政府建立了專業(yè)性投資管理公司等平臺(tái)，整合優(yōu)質(zhì)資源和專項(xiàng)資金，吸引信貸資金和民間資金投入重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。如重慶組建“渝富公司+投資集團(tuán)”組合成地方投融資體系，承擔(dān)重慶75％的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，截至2009年上半年，其資產(chǎn)總額從成立之初的200億元擴(kuò)張到2900億元。據(jù)中金公司研究報(bào)告預(yù)計(jì)，2009年末地方政府融資平臺(tái)貸款余額(不含票據(jù)為7．2萬(wàn)億元，其中2009年新增貸款約3萬(wàn)億元。
目前，地方融資平臺(tái)可分為如下類型：從平臺(tái)的法律性質(zhì)看，有市政公用設(shè)施單位法人、政府設(shè)立的投融資公司法人、其他公共企業(yè)。從平臺(tái)企業(yè)類型看，主要有城市投資建設(shè)公司、交通運(yùn)輸類政府投融資平臺(tái)、各類開(kāi)發(fā)區(qū)、園區(qū)政府投融資平臺(tái)、國(guó)有資產(chǎn)管理公司、土地儲(chǔ)備中心類公司、財(cái)政部門(mén)設(shè)立的稅費(fèi)中心以及其他類型政府投融資平臺(tái)。從平臺(tái)隸屬關(guān)系看，上至國(guó)家部委級(jí)、省級(jí)、下至地市級(jí)和縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)均有，但以地市級(jí)、縣級(jí)平臺(tái)居多。地方融資平臺(tái)貸款從平臺(tái)功能看，分為融資性平臺(tái)貸款和投融資平臺(tái)貸款。從貸款方式看，分為抵質(zhì)押貸款、保證貸款、信用貸款和混合類貸款。其中，抵質(zhì)押貸款又分為抵押貸款(如土地抵押貸款)和質(zhì)押貸款(應(yīng)收賬款質(zhì)押貸款)；保證貸款又分為投融資平臺(tái)互保貸款、國(guó)有企業(yè)(不含投融資平臺(tái))擔(dān)保貸款、財(cái)政收入擔(dān)保貸款。從貸款品種看，主要有項(xiàng)目貸款和流動(dòng)資金貸款，項(xiàng)目貸款期限主要為5年以上，最長(zhǎng)達(dá)30年之久。從貸款投向看，主要投向交通運(yùn)輸、公共設(shè)施管理、水利、環(huán)境、租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè)、公共管理和社會(huì)組織、電力燃?xì)饧八纳a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)等。從運(yùn)作方式看，地方融資平臺(tái)貸款種類繁多，尤其以土地質(zhì)押、土地增值預(yù)期向銀行融資，并通過(guò)對(duì)儲(chǔ)備土地的整治、出讓償還銀行貸款這一模式最為典型。從資產(chǎn)質(zhì)量看，由于貸款以期限長(zhǎng)的項(xiàng)目貸款居多，目前還未進(jìn)入還本高峰期，因而不良貸款率處于較低水平。
二、地方政府融資平臺(tái)給商業(yè)銀行帶來(lái)的商機(jī)
(一)地方融資平臺(tái)擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對(duì)銀行信貸產(chǎn)生迫切需求，有利于商業(yè)銀行開(kāi)辟信貸市場(chǎng)和調(diào)整信貸結(jié)構(gòu)。
全球金融危機(jī)爆發(fā)后，中央出臺(tái)4萬(wàn)億元投資計(jì)劃，各地也紛紛響應(yīng)并貫徹落實(shí)，僅廣東省就公布了2．3萬(wàn)億元投資計(jì)劃。為緩解乒=大的資金壓力，地方政府通過(guò)劃轉(zhuǎn)、授權(quán)和專項(xiàng)資金注人等方式紛紛組建投融資平臺(tái)，利用政府掌握的行政資源和項(xiàng)目資源引風(fēng)筑巢，以吸引大量信貸資金和民間資金投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為商業(yè)銀行開(kāi)辟了巨大的信貸市場(chǎng)空間。
地方融資平臺(tái)的數(shù)量和融資規(guī)模急劇膨脹，其融資途徑主要靠銀行貸款。在2009年全國(guó)9．59萬(wàn)億元的新增貸款中，投向地方融資平臺(tái)的貸款占比高達(dá)40％，總量近3．8萬(wàn)億元。據(jù)央行在2009年第四季度披露的數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)3800多家地方融資機(jī)構(gòu)，管理總資產(chǎn)8萬(wàn)億兀，地方政府的負(fù)債已達(dá)5萬(wàn)億元。
(二)地方融資平臺(tái)多數(shù)項(xiàng)目有較強(qiáng)的現(xiàn)金流支撐或還款保障，能帶來(lái)可觀的收入，有利于商業(yè)銀行培育新的利潤(rùn)增長(zhǎng)點(diǎn)。
地方融資平臺(tái)一般分為三大類：一是投資的項(xiàng)目有穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)性收入，可以自負(fù)盈虧，如投資于公路、橋梁、鐵路、機(jī)場(chǎng)等領(lǐng)域的交通運(yùn)輸類平臺(tái)；二是投資的項(xiàng)目有一定的經(jīng)營(yíng)性收人，但不可以自負(fù)盈虧，政府承諾財(cái)政預(yù)算給予補(bǔ)貼，如各類開(kāi)發(fā)區(qū)、園區(qū)政府投融資平臺(tái)；三是專門(mén)投資完全沒(méi)有經(jīng)營(yíng)性收入的建設(shè)項(xiàng)目，如城市廣場(chǎng)、道路、城市環(huán)境整治等，其還貸的資金來(lái)源主要是財(cái)政資金，貸前有政府還款承諾。在當(dāng)前激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)條件下，地方融資平臺(tái)貸款以財(cái)政擔(dān)保為還款承諾，并帶來(lái)可觀的利息收人，具有較強(qiáng)的吸引力。據(jù)中金公司研究報(bào)告預(yù)計(jì)，截至2009年末，地方政府融資平臺(tái)貸款余額(不含票據(jù))約為7．2萬(wàn)億元，約有3000億元利息收入。
(三)地方融資平臺(tái)以政府擁有的較強(qiáng)資源配置權(quán)為支撐，通過(guò)加強(qiáng)銀政合作，有利于商業(yè)銀行拓展其他政府類業(yè)務(wù)。
在現(xiàn)有的體制下，地方政府不僅掌控行政資源，而且擁有大量的經(jīng)濟(jì)資源，具有很強(qiáng)的資源配置權(quán)。對(duì)于商業(yè)銀行而言，與地方政府的關(guān)系如何，直接決定其在當(dāng)?shù)貥I(yè)務(wù)發(fā)展的前景。在這背景下，銀行紛紛與地方政府聯(lián)姻，在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，主動(dòng)參與地方融資平臺(tái)貸款，并以此為契機(jī)，進(jìn)一步深化與地方政府在機(jī)構(gòu)存款、結(jié)算、財(cái)務(wù)顧問(wèn)、資產(chǎn)管理等方面的合作，從而全方位拓展政府類銀行業(yè)務(wù)。
三、地方政府融資平臺(tái)蘊(yùn)含金融隱患
(一)從外部環(huán)境看，存在政策性風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、政府信用風(fēng)險(xiǎn)。
1、政策性風(fēng)險(xiǎn)。地方融資平臺(tái)一般是由地方政府直接或間接設(shè)立的公司制法人，依靠政府信用為其提供擔(dān)保來(lái)獲得貸款，其貸款行為受政策和政府影響較大。在2008年以前，除某國(guó)有銀行將之作為“開(kāi)發(fā)性金融”模式推廣外，其他銀行介入不多。2009年初，為應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)的影響，國(guó)家實(shí)行積極財(cái)政政策和寬松貨幣政策，人民銀行和銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)快速發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái)，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道”，被地方政府視為政策鼓勵(lì)信號(hào)，紛紛成立融資平臺(tái)，向商業(yè)銀行申請(qǐng)貸款；商業(yè)銀行在業(yè)務(wù)發(fā)展和經(jīng)營(yíng)效益考核的驅(qū)使下，更是以此政策作為“尚方寶劍”，大舉進(jìn)入該領(lǐng)域。在地方和銀行的積極聯(lián)姻下，地方融資平臺(tái)迅速發(fā)展到8000多家，負(fù)債總計(jì)從2008年的1萬(wàn)多億元上升到2009年中的5萬(wàn)億元以上。但進(jìn)入2010年，隨著國(guó)際經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)的好轉(zhuǎn)，尤其是我國(guó)經(jīng)濟(jì)GDP“保八”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，中央政府對(duì)地方融資平臺(tái)的態(tài)度發(fā)生了轉(zhuǎn)變。1月19日，國(guó)務(wù)院總理在國(guó)務(wù)院第四次全體會(huì)議上提出，“盡快制定規(guī)范地方融資平臺(tái)的措施，防范潛在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)”。接著，中央政府相關(guān)部門(mén)紛紛采取治理地方融資平臺(tái)的行動(dòng)。短短一年不到的時(shí)間，形勢(shì)就發(fā)生了逆轉(zhuǎn)。
2、法律風(fēng)險(xiǎn)。地方政府不具備法律許可的貸款資格和擔(dān)保資格。2006年國(guó)家財(cái)政部等五部委聯(lián)合發(fā)文明確規(guī)定，各級(jí)地方政府和政府部門(mén)在《擔(dān)保法》規(guī)定之外的任何擔(dān)保行為均屬于嚴(yán)重違規(guī)行為，其擔(dān)保責(zé)任無(wú)效。這表明，地方政府或相關(guān)部門(mén)對(duì)融資平臺(tái)貸款出具的“還款承諾書(shū)”并不具備法律效力。
3、政府信用風(fēng)險(xiǎn)。這分兩種情況：一種是地方政府受經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化的影響，財(cái)稅或土地轉(zhuǎn)讓收益大幅下滑或支出大增，在客觀上導(dǎo)致財(cái)政收入不穩(wěn)定，財(cái)力入不敷出，無(wú)力按原來(lái)的“承諾書(shū)”償還地方融資平臺(tái)到期債務(wù)。另一種是由于貸款期限普遍較長(zhǎng)，可能跨越幾屆政府任期。地方政府因換屆而導(dǎo)致無(wú)意愿歸還貸款，特別是對(duì)議價(jià)能力差的地方商業(yè)銀行的貸款，能拖則拖，“新官不理舊賬”的情況屢見(jiàn)不鮮。
(二)從地方融資平臺(tái)本身看，存在資本金不實(shí)、項(xiàng)目現(xiàn)金流不足、公司治理結(jié)構(gòu)不健全等風(fēng)險(xiǎn)。
1、資本金來(lái)源不實(shí)風(fēng)險(xiǎn)。地方融資平臺(tái)的項(xiàng)目資本金一般由股東出資，但出資形式五花八門(mén)。少數(shù)地方融資平臺(tái)存在注冊(cè)資本不實(shí)或不乏“墊資”現(xiàn)象。如有通過(guò)與銀行、信托合作，推出“銀信政”信托理財(cái)產(chǎn)品，認(rèn)購(gòu)?fù)顿Y于地方融資平臺(tái)的股權(quán)，所籌資金多數(shù)被用作項(xiàng)目資本金，然后向銀行融資，再贖買理財(cái)產(chǎn)品；也有以流動(dòng)資金搭橋貸款充當(dāng)項(xiàng)目資本金；還有通過(guò)高估實(shí)物出資或出具虛假注冊(cè)資金證明等手段虛假出資，等等，致使資產(chǎn)負(fù)債實(shí)際比例過(guò)高。據(jù)2009年銀監(jiān)會(huì)的調(diào)查顯示，地方融資平臺(tái)資產(chǎn)負(fù)債率普遍高達(dá)80％以上，且在不斷擴(kuò)大、項(xiàng)目現(xiàn)金流不足風(fēng)險(xiǎn)。地方融資平臺(tái)經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目一般有兩種：一種如城市廣場(chǎng)、道路、環(huán)境整治等市政基礎(chǔ)設(shè)施，屬于公共產(chǎn)品性質(zhì)，是私人資金不愿意進(jìn)入的領(lǐng)域，商業(yè)化運(yùn)作程度不高，項(xiàng)目本身不產(chǎn)生收入或收入僅能維持自身的日常運(yùn)作，無(wú)力還貸，靠地方財(cái)政兜底，而財(cái)政收入具有不穩(wěn)定性。另一種如路橋、地鐵、污水處理等，具有穩(wěn)定的現(xiàn)金流，但項(xiàng)目投資金額大、建設(shè)周期長(zhǎng)，收益偏低，一旦外部環(huán)境發(fā)生變化，也導(dǎo)致其還款來(lái)源具有不確定性。
3、公司治理結(jié)構(gòu)不健全風(fēng)險(xiǎn)。地方融資平臺(tái)政企不分現(xiàn)象比較普遍。公司法定代表人和主要人員往往是政府有關(guān)部門(mén)人員兼職或政府有關(guān)部門(mén)指派，責(zé)任主體十分模糊，貸款是平臺(tái)公司，資金使用者是項(xiàng)目建設(shè)單位，項(xiàng)目的受益者是政府，還款來(lái)源主要依賴于項(xiàng)目附屬的土地使用權(quán)出讓收入或地方財(cái)政補(bǔ)貼收入，地方融資平臺(tái)在職能定位、財(cái)務(wù)收支和債權(quán)債務(wù)方面缺乏獨(dú)立性和自主性。一旦實(shí)施破產(chǎn)，銀行難以追索，貸款將面臨巨大風(fēng)險(xiǎn)。
(三)從商業(yè)銀行看，存在思想認(rèn)識(shí)偏差、資金監(jiān)管不到位、操作不規(guī)范等問(wèn)題。
1、思想認(rèn)識(shí)出現(xiàn)偏差。一方面，受傳統(tǒng)思維影響，商業(yè)銀行將貸款貸給國(guó)有企業(yè)，個(gè)人可以規(guī)避道德風(fēng)險(xiǎn)的嫌疑。加上地方融資平臺(tái)項(xiàng)目金額大、期限長(zhǎng)，短期出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的可能性很低，從而使一些銀行對(duì)政府背景的企業(yè)和項(xiàng)目情有獨(dú)鐘，熱情有加。另一方面，在外部競(jìng)爭(zhēng)激烈和內(nèi)部考核嚴(yán)厲的雙重壓力下，許多銀行競(jìng)相爭(zhēng)奪地方融資平臺(tái)貸款份額。地方融資平臺(tái)貸款項(xiàng)目一時(shí)成了“香餑餑”。
2、資金監(jiān)管不到位。一方面，地方融資平臺(tái)貸款由地方政府“統(tǒng)借統(tǒng)還”的模式，使銀行無(wú)法掌控資金的來(lái)源、運(yùn)用，資金一旦進(jìn)入財(cái)政預(yù)算的“資金池”，難以將對(duì)應(yīng)項(xiàng)目一一區(qū)分開(kāi)來(lái)，讓銀行貸后管理十分被動(dòng)。另一方面，銀行只掌握地方融資平臺(tái)的負(fù)債規(guī)模，卻不了解政府兜底的負(fù)債，即政府資產(chǎn)負(fù)債表不公開(kāi)、不透明。在一些地方已暴露出地方政府可支配財(cái)力與債務(wù)匹配度不一致的現(xiàn)象，使地方融資平臺(tái)貸款存在一定程度的總量聚集風(fēng)險(xiǎn)。
3、銀行操作不規(guī)范。在應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)和國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)復(fù)雜多變的大環(huán)境下，一些銀行在項(xiàng)目資本金未核實(shí)、項(xiàng)目未完成立項(xiàng)審批或多個(gè)項(xiàng)目打包的情況下就放出貸款，為貸后管理埋下隱患。
四、后危機(jī)時(shí)期商業(yè)銀行信貸策略選擇
盡管地方融資平臺(tái)業(yè)務(wù)存在一定的風(fēng)險(xiǎn)隱患，但由于我國(guó)正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速發(fā)展時(shí)期，并進(jìn)入金融危機(jī)后的過(guò)渡期，在中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議仍確定2010年繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策的背景下，以地方融資平臺(tái)為代表的政府融資渠道還將扮演重要角色。據(jù)中金公司研究報(bào)告預(yù)計(jì)，地方融資平臺(tái)2010年和2011年后續(xù)貸款約為2—3萬(wàn)億元，2011年底總余額將達(dá)到約1O萬(wàn)億元。因此，在新時(shí)期如何拓展該業(yè)務(wù)市場(chǎng)、考量其風(fēng)險(xiǎn)管理成為商業(yè)銀行的重要任務(wù)。
(一)做好制度安排，把好行業(yè)信貸政策和區(qū)域準(zhǔn)入政策關(guān)。
針對(duì)地方融資平臺(tái)涉及范圍廣、融資需求大、風(fēng)險(xiǎn)暴露緩慢的特點(diǎn)，商業(yè)銀行應(yīng)恪守“三性”原則，對(duì)其貸款制定行業(yè)信貸政策和區(qū)域準(zhǔn)入政策。
1、在行業(yè)準(zhǔn)人上。首先，明確支持行業(yè)不良貸款率較低、項(xiàng)目現(xiàn)金流有保證的交通運(yùn)輸領(lǐng)域，交通運(yùn)輸主要包括公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、城市公交、橋梁等領(lǐng)域。其次，謹(jǐn)慎支持政府主導(dǎo)、政府信用擔(dān)保、項(xiàng)目本身具有一定現(xiàn)金流的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，主要包括供水及污水處理領(lǐng)域、市政公共設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域、軌道交通領(lǐng)域、開(kāi)發(fā)區(qū)(含產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園)、水利工程建設(shè)領(lǐng)域。
2、在區(qū)域選擇上。只支持經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，并制定人均GDP、市級(jí)財(cái)政收入和近三年增長(zhǎng)率等指標(biāo)門(mén)檻，規(guī)定符合條件的才予以準(zhǔn)人。禁止欠發(fā)達(dá)地區(qū)和縣級(jí)地方融資平臺(tái)的進(jìn)入。
(二)分類指導(dǎo)，把好項(xiàng)目、客戶、授信、產(chǎn)品審查關(guān)。
在項(xiàng)目選擇上，重點(diǎn)選擇對(duì)行業(yè)和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重要影響的項(xiàng)目、中央和省級(jí)預(yù)算內(nèi)投資額較大或比例較高的項(xiàng)目。如省級(jí)重點(diǎn)水利項(xiàng)目，珠三角區(qū)域的城際軌道交通項(xiàng)目、污水管網(wǎng)項(xiàng)目、地鐵項(xiàng)目、網(wǎng)絡(luò)化交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目等。
在客戶選擇上，重點(diǎn)支持資產(chǎn)實(shí)力強(qiáng)、政府重視程度高、法人治理結(jié)構(gòu)相對(duì)健全、項(xiàng)目運(yùn)作規(guī)范、業(yè)務(wù)主管部門(mén)專門(mén)設(shè)立的融資平臺(tái)企業(yè)。對(duì)一個(gè)城市在同一城建領(lǐng)域有多個(gè)投融資企業(yè)的，僅可優(yōu)選其中實(shí)力最強(qiáng)的融資企業(yè)建立信貸關(guān)系。
在授信管理上，控制好授信總量。要加強(qiáng)與當(dāng)?shù)卣敖ㄔO(shè)規(guī)劃部門(mén)、土地管理部門(mén)等的有效溝通，全面了解當(dāng)?shù)?009年及未來(lái)幾年的城建投資計(jì)劃，摸清當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門(mén)城建項(xiàng)目運(yùn)作思路和城建領(lǐng)域投融資模式，包括合理負(fù)債規(guī)模、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)模式、投融資平臺(tái)、資本金來(lái)源、還款機(jī)制等，對(duì)當(dāng)?shù)卣拓?cái)政近年的財(cái)政收人質(zhì)量、收入狀況、土地運(yùn)作情況以及財(cái)政存量債務(wù)狀況進(jìn)行全面分析、合理授信，并核定政府授信上限，防止其過(guò)度舉債，避免過(guò)度授信。
在融資品種上，積極進(jìn)行創(chuàng)新。要提供從貸款到債券和票據(jù)、從單純資金投入到全面財(cái)務(wù)顧問(wèn)的金融服務(wù)，包括探索多元化的結(jié)構(gòu)融資方案、資產(chǎn)證券化、商業(yè)銀行直投業(yè)務(wù)等方式，在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，有節(jié)制地滿足地方融資平臺(tái)資金缺口的需求。
關(guān)鍵詞：PPP模式;軌道交通;融資方式
一、溫州市域軌道交通項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃情況
溫州市作為我國(guó)14個(gè)沿海開(kāi)放城市和海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)五個(gè)中心城市之一，是浙江省東南部第一大城市，也是浙江省常住人口最多的城市。①市域鐵路項(xiàng)目是解決溫州市人口出行，拉開(kāi)城市框架，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的浙南關(guān)鍵交通項(xiàng)目。根據(jù)《溫州市域軌道交通網(wǎng)規(guī)劃》遠(yuǎn)期溫州將實(shí)施市域軌道交通S1、S2、S3、S4及M1、M2等六條線，線路總長(zhǎng)約360公里，總投資預(yù)計(jì)超千億元。近期國(guó)家發(fā)改委批復(fù)的線路規(guī)劃為S1、S2、S3線一期工程，線路總長(zhǎng)140.7公里，總投資432.3億元。按照城市軌道交通最低資本金比例25%的要求，政府將承擔(dān)約108億元的項(xiàng)目資本金。2013年溫州市財(cái)政一般預(yù)算收入為565.6億元，公共財(cái)政預(yù)算收入324億元，公共財(cái)政預(yù)算支出438億元。因此，財(cái)政難以承受巨大的投資壓力，必須尋求投融資機(jī)制的改革與創(chuàng)新。
二、溫州市域軌道交通投融資現(xiàn)狀及問(wèn)題
1.項(xiàng)目建設(shè)情況。溫州市目前已開(kāi)工建設(shè)市域鐵路S1線一期工程。該項(xiàng)目總投資186.07億元，其中目資本金占50%，線路全長(zhǎng)53.507km，其中地面線3.029km、高架線39.112km、越嶺雙線隧道2座1.323km，地下線10.043km，橋隧比94.34%。項(xiàng)目為東西走向的都市快線，貫穿甌海中心區(qū)、中心城區(qū)、龍灣中心與永強(qiáng)機(jī)場(chǎng)和靈昆半島，并服務(wù)高鐵站、溫州機(jī)場(chǎng)。S1線于2013年3月開(kāi)工建設(shè)，目前開(kāi)累率26.5%，計(jì)劃2017年建成運(yùn)營(yíng)。
2.投融資現(xiàn)狀。面對(duì)巨額的投資，為緩解財(cái)政壓力，溫州市政府廣開(kāi)思路，改革創(chuàng)新，借溫州“金改”②之東風(fēng)，豐裕民間資本之優(yōu)勢(shì)，順勢(shì)向社會(huì)推出增資擴(kuò)股方案，擬通過(guò)社會(huì)資本解決一半的項(xiàng)目資本金，另一半項(xiàng)目資本金由市、區(qū)兩級(jí)政府承擔(dān)。項(xiàng)目債務(wù)性資金主要通過(guò)商業(yè)貸款、融資租賃、保險(xiǎn)資金、債券等方式籌集。項(xiàng)目債務(wù)償還及運(yùn)營(yíng)補(bǔ)虧則借鑒港鐵“地鐵+物業(yè)”的成功經(jīng)驗(yàn)，在軌道交通站點(diǎn)周邊劃出相應(yīng)的平衡及配套用地，通過(guò)土地綜合開(kāi)發(fā)和出讓收益來(lái)平衡。
3.投融資中存在的問(wèn)題。跟全國(guó)各地軌道交通項(xiàng)目投融資模式一樣，溫州市探求了多種融資模式，并大膽創(chuàng)新把豐裕的民資引入軌道交通建設(shè)。但是目前這種民資引入模式，還缺乏頂層設(shè)計(jì)和政策的明確支持，僅限于溫州市金改之下的地方品種，不易做大，借鑒意義不強(qiáng)，難以復(fù)制，而且存在一定的不穩(wěn)定性。而其后S2線、S3線的開(kāi)工建設(shè)，投資需求巨大，對(duì)溫州市資本市場(chǎng)容量考驗(yàn)巨大。而其他債務(wù)資金對(duì)項(xiàng)目資本金到位比例有嚴(yán)格的要求。因此，探求軌道交通投融資機(jī)制改革創(chuàng)新，尤其是股權(quán)融資方式的創(chuàng)新十分迫切。PPP融資模式為溫州市域軌道交通投融資機(jī)制改革提供了很大的想象空間。
三、國(guó)內(nèi)外軌道交通PPP模式經(jīng)驗(yàn)借鑒
軌道交通作為準(zhǔn)公益項(xiàng)目，具有投資額大，回報(bào)周期長(zhǎng)，盈利能力不足的特點(diǎn)。鑒于此，國(guó)內(nèi)外大多數(shù)城市軌道交通建設(shè)運(yùn)營(yíng)都由政府承擔(dān)，通過(guò)政府出資、商業(yè)貸款、政策性貸款、發(fā)債、發(fā)股等方式解決項(xiàng)目建設(shè)資金。部分城市對(duì)軌道交通投融資體制進(jìn)行了改革，探索BT③、BOT④、PPP等融資模式，通過(guò)政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)、財(cái)政補(bǔ)助、特許經(jīng)營(yíng)等方式吸引社會(huì)資本的參與。
1.國(guó)外實(shí)踐。國(guó)外比較典型的是英國(guó)倫敦地鐵PPP模式，項(xiàng)目資金通過(guò)政府出資、地方公共團(tuán)體投資、銀行貸款、債券等方式籌措，建成后由公營(yíng)部門(mén)負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)管理，民營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施公司負(fù)責(zé)軌道交通設(shè)施的維護(hù)升級(jí)，政府授予私人投資者一定年限的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)給予稅收優(yōu)惠和財(cái)政補(bǔ)貼，以保證投資者的投資收益，特許經(jīng)營(yíng)期結(jié)束后無(wú)償轉(zhuǎn)移給政府。新加坡地鐵公司是世界上為數(shù)不多的幾家盈利的地鐵公司，它采取政府撥款建設(shè)，地鐵公司純市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的模式，為確保這一模式正常運(yùn)行，新加坡政府制定了完善的管理制度，通過(guò)法規(guī)政策監(jiān)督管理軌道交通的運(yùn)營(yíng)，并培養(yǎng)專業(yè)的運(yùn)營(yíng)人員提高地鐵公司的運(yùn)營(yíng)能力。
2.國(guó)內(nèi)實(shí)踐。國(guó)內(nèi)很多城市借鑒國(guó)外PPP模式和港鐵TOD模式建設(shè)軌道交通。比較典型的如北京地鐵4號(hào)線，引入香港地鐵，通過(guò)PPP模式解決車輛、信號(hào)等軌道建設(shè)，建成后授以三十年的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，利用港鐵公司的資金、人才和運(yùn)營(yíng)優(yōu)勢(shì)推進(jìn)4號(hào)線的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。深圳地鐵4號(hào)線二期采取BOT模式，通過(guò)招標(biāo)方式引入港鐵公司，利用“地鐵+物業(yè)”的經(jīng)營(yíng)模式和特許經(jīng)營(yíng)的方式完成項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。此外，杭州、重慶、蘇州、徐州、武漢等城市也在積極推廣PPP的建設(shè)模式。
3.經(jīng)驗(yàn)啟示。國(guó)內(nèi)外軌道交通建設(shè)的實(shí)踐為溫州市域軌道交通建設(shè)提供了很好的經(jīng)驗(yàn)借鑒：一是堅(jiān)持政府主導(dǎo)，多元化融資。軌道交通半公益、半商業(yè)的性質(zhì)決定了其發(fā)展必須由政府主導(dǎo)，通過(guò)統(tǒng)籌安排、整體規(guī)劃、指導(dǎo)定價(jià)、監(jiān)督管理等方式推進(jìn)城市軌道交通。軌道交通項(xiàng)目投資金額大、回報(bào)周期長(zhǎng)對(duì)資金的成本和期限有嚴(yán)格的要求，必須多渠道、多方式融資。二是堅(jiān)持政策支持，市場(chǎng)化運(yùn)作。企業(yè)化運(yùn)營(yíng)是國(guó)內(nèi)外軌道交通一次成功的實(shí)踐，把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入軌道交通發(fā)展中能很好地把森嚴(yán)的等級(jí)制度轉(zhuǎn)化為市場(chǎng)契約制度，實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)，以解決政府集權(quán)管理帶來(lái)的低效，通過(guò)合理的補(bǔ)貼機(jī)制和現(xiàn)代化企業(yè)管理，提高運(yùn)營(yíng)效率。三是堅(jiān)持TOD理念，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。軌道交通有著明顯的正外部效益，其沿線尤其是站點(diǎn)周邊的土地、物業(yè)等均有較大升值預(yù)期，如何將外部效益內(nèi)部化是軌道交通建設(shè)一直探尋的問(wèn)題。香港地鐵TOD模式的成功實(shí)踐，為人們提供了很好的借鑒。將軌道交通與沿線站點(diǎn)周邊土地捆綁起來(lái)，同步規(guī)劃，一體化建設(shè)，使軌道交通項(xiàng)目盈利成為可能。
四、溫州市域軌道交通項(xiàng)目PPP模式設(shè)想
1.資產(chǎn)拆分。把軌道交通項(xiàng)目工程進(jìn)行合理的拆分，拆分為純公益性部分和盈利性部分，對(duì)于引入社會(huì)資本更具有吸引力。這種拆分可采用兩種方式拆分，一種是項(xiàng)目建設(shè)前拆分，即前拆法，另一種是項(xiàng)目竣工結(jié)算后拆分，即后拆法。在國(guó)內(nèi)外軌道交通PPP模式中一般采用前拆法，即在項(xiàng)目建設(shè)時(shí)，把項(xiàng)目分為“A+B”兩部分，A部分包括土建、洞體、軌道等（約占總投資70%），B部分包括信號(hào)、車輛等（約占總投資30%）。政府負(fù)責(zé)A部分建設(shè)，PPP公司負(fù)責(zé)B部分建設(shè)，項(xiàng)目建成后，政府以象征性的價(jià)格把A部分資產(chǎn)租給PPP公司特許經(jīng)營(yíng)。前拆法有利于引入專業(yè)的運(yùn)營(yíng)公司，可以部分緩解政府項(xiàng)目建設(shè)壓力和運(yùn)營(yíng)壓力。但是在建設(shè)階段政府依然承壓較大。對(duì)此，可以采用后拆法進(jìn)行運(yùn)作。首先引入專業(yè)的軌道交通建設(shè)合作者作為控股方設(shè)立PPP公司，負(fù)責(zé)整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)，項(xiàng)目竣工決算時(shí)，根據(jù)各部分投資比例，將項(xiàng)目公司股權(quán)拆分為“A+B”兩部分，A部分股權(quán)對(duì)應(yīng)于土建、洞體、軌道等投資數(shù)，B部分股權(quán)對(duì)應(yīng)于車輛、信號(hào)等投資數(shù)。為了保證戰(zhàn)略投資者資金的及時(shí)回流，約定政府逐期贖回A部分股權(quán)，并要求其持有B部分股權(quán)共擔(dān)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)鼓勵(lì)其轉(zhuǎn)讓給另一家專業(yè)的軌道交通運(yùn)營(yíng)公司。
2.土地包裝。《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開(kāi)發(fā)的意見(jiàn)》（[2014]37號(hào)）鼓勵(lì)通過(guò)鐵路與軌道交通沿線物業(yè)開(kāi)發(fā)和站點(diǎn)綜合上蓋，以自負(fù)盈虧，以地養(yǎng)鐵，減輕政府壓力。香港地鐵進(jìn)行了成功的實(shí)踐。溫州市域軌道交通也在積極借鑒港鐵模式，將沿線站點(diǎn)周邊土地與項(xiàng)目捆綁開(kāi)發(fā)建設(shè)，力求實(shí)現(xiàn)軌道交通與城鎮(zhèn)化建設(shè)同步推進(jìn)。采用PPP模式的軌道交通項(xiàng)目可以選擇在軌道沿線配以專項(xiàng)平衡土地，以增加項(xiàng)目收益。但是考慮到沿線土地征拆、開(kāi)發(fā)、報(bào)批等投入較大，且存在一定的政治風(fēng)險(xiǎn)，可以交由政府負(fù)責(zé)，作為回購(gòu)股權(quán)的重要資金保障，不納入PPP公司，以減輕軌道交通建設(shè)類社會(huì)資本的壓力。當(dāng)然也可以將土地資產(chǎn)拆分為一級(jí)開(kāi)發(fā)部分（C1）和二級(jí)綜合開(kāi)發(fā)部分（C2），再分別引入專業(yè)的社會(huì)資本聯(lián)合開(kāi)發(fā)合作。
3.補(bǔ)償機(jī)制。構(gòu)建合理的補(bǔ)償機(jī)制，形成有效地激勵(lì)約束，是軌道交通能否成功建設(shè)運(yùn)營(yíng)的關(guān)鍵。借鑒國(guó)內(nèi)外軌道交通實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，建立起集經(jīng)營(yíng)補(bǔ)償、資源補(bǔ)償、政策補(bǔ)償、資本補(bǔ)償?shù)妊a(bǔ)償機(jī)制。通過(guò)授以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，軌道沿線周邊資源優(yōu)先開(kāi)發(fā)權(quán)，稅收減免，直接資本補(bǔ)貼等方式，保障社會(huì)資本的收益，提高社會(huì)資本的積極性，實(shí)現(xiàn)共贏。
PPP模式很好地處理了政府與私人在公益或準(zhǔn)公益性項(xiàng)目上的分工，將成為政府性項(xiàng)目主要的融資模式之一。溫州要通過(guò)項(xiàng)目試點(diǎn)和經(jīng)驗(yàn)積累，不斷優(yōu)化結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，加大對(duì)社會(huì)資本的吸引力，推進(jìn)軌道交通發(fā)展。
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【關(guān)鍵詞】城司;發(fā)展戰(zhàn)略;建設(shè)項(xiàng)目
1引言
城市建設(shè)投資公司（以下簡(jiǎn)稱“城司”），是我國(guó)投融資體制改革的產(chǎn)物，自國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于投資管理體制的近期改革方案》后，全國(guó)開(kāi)始逐步試點(diǎn)推廣，從上海于1992年成立全國(guó)第一家城司起，在近20年內(nèi)，國(guó)內(nèi)共成立了大約4000家城司（投融資平臺(tái)）。這些城司為各地的城市建設(shè)做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)，尤其2008年后，通過(guò)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)中發(fā)揮了積極作用。由于其從成立初始就帶有濃重的政府性質(zhì)，運(yùn)營(yíng)資金主要由政府財(cái)政撥款及政府擔(dān)保的銀行貸款提供，行政化嚴(yán)重，缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。在國(guó)家4萬(wàn)億元政府投資計(jì)劃出臺(tái)后，城司大量進(jìn)行銀行貸款，負(fù)債規(guī)模急速增加，而且主要的建設(shè)項(xiàng)目為非贏利性、公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，投資回收難度大，后國(guó)家又在宏觀層面控制固定資產(chǎn)投資，城司今后的發(fā)展舉步為艱。但在國(guó)務(wù)院規(guī)定地方政府不能直接融資進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施的開(kāi)發(fā)及建設(shè)，需將這類建設(shè)活動(dòng)公司化的背景下，城司無(wú)疑還是基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目最為合適的開(kāi)發(fā)者。由于城司并非純粹的市場(chǎng)化企業(yè)，過(guò)去的發(fā)展方式又難以為繼，必須在發(fā)展戰(zhàn)略上進(jìn)行改革。濟(jì)南市自2005年起先后成立了5家市級(jí)投融資平臺(tái)公司，2011年9月5日，濟(jì)南市投融資平臺(tái)改革領(lǐng)導(dǎo)小組制定下發(fā)了《濟(jì)南市投融資平臺(tái)公司改革實(shí)施方案》，將原5大平臺(tái)公司整合組建為4大城投集團(tuán)公司。濟(jì)南市幾家城司的成立及發(fā)展，和其他地方性城司別無(wú)二致，目前所進(jìn)行的改革試點(diǎn)，是在國(guó)務(wù)院19號(hào)文件關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理問(wèn)題的有關(guān)若干意見(jiàn)和通知的背景下進(jìn)行的。對(duì)國(guó)內(nèi)的城司來(lái)說(shuō)，其參考價(jià)值也較大。
2我國(guó)城市建設(shè)投資公司發(fā)展歷程
各地成立城司的出發(fā)點(diǎn)，是根據(jù)國(guó)務(wù)院關(guān)于政府投融資體制改革的要求，徹底改變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，政府作為城市建設(shè)的決策者、投資者、經(jīng)營(yíng)者、管理者多位一體的不合理格局。將城市建設(shè)中的政府行為轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)行為，結(jié)束城建基礎(chǔ)設(shè)施投資與經(jīng)營(yíng)中的權(quán)責(zé)不分，政企不分的現(xiàn)象。真正按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求建立城市建設(shè)的投融資體制。國(guó)內(nèi)城司大體經(jīng)歷了4個(gè)發(fā)展階段。
2.1起步探索階段
自1992年上海市成立全國(guó)第一家城司起，重慶、廣東、天津等地先后成立城司。此階段的城司自身無(wú)資產(chǎn)，資本金由政府財(cái)政撥款，不足部分依靠財(cái)政擔(dān)保進(jìn)行銀行貸款。
2.2模式創(chuàng)新階段
在1995年國(guó)家《擔(dān)保法》出臺(tái)后，城司不能再依靠財(cái)政擔(dān)保進(jìn)行貸款，又沒(méi)有自身資產(chǎn)，導(dǎo)致債務(wù)上升，各地的城司發(fā)展緩慢，不得不在運(yùn)營(yíng)模式方面進(jìn)行積極創(chuàng)新，以尋求突破發(fā)展瓶頸。
2.3繁榮發(fā)展階段
城司的繁榮發(fā)展始于2008年的4萬(wàn)億元政府投資計(jì)劃，各商業(yè)銀行紛紛放開(kāi)對(duì)國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的貸款，城司得到大量資金支付，迎來(lái)黃金發(fā)展期。但必須看到，其黃金發(fā)展期源于政府資金的注入，而非其尋求到了良好的運(yùn)營(yíng)模式。
2.4規(guī)范蛻變階段
在城司的黃金發(fā)展期，問(wèn)題也頻現(xiàn)：舉債融資規(guī)模膨脹，地方政府違規(guī)或變相提供擔(dān)保，部分銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)對(duì)城司信貸管理缺失。2010年6月，國(guó)務(wù)院下發(fā)19號(hào)文件，規(guī)范城司管理問(wèn)題，防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。隨后，國(guó)內(nèi)各大銀行緊縮貸款規(guī)模，加強(qiáng)信用管理，貸款態(tài)度謹(jǐn)慎，很多城司陷入資金危機(jī)。針對(duì)這一緊縮的金融環(huán)境，各地區(qū)城司積極探索融資方式，在夾縫中尋求發(fā)展。
3濟(jì)南市城市建設(shè)投資公司所存在的問(wèn)題
在規(guī)范蛻變階段，城司的資金危機(jī)凸顯，城司大范圍進(jìn)入公眾視野。基于此前的高負(fù)債，城司已不能僅局限于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，必須拓展新的發(fā)展方式，轉(zhuǎn)變發(fā)展戰(zhàn)略，追求盈利，彌補(bǔ)資金缺口。為此，濟(jì)南市整合市級(jí)城司，壯大公司實(shí)力，其發(fā)展戰(zhàn)略也針對(duì)性地進(jìn)行了修訂。目前，濟(jì)南市共有4家城司（濟(jì)南市城市建設(shè)投資集團(tuán)有限公司、濟(jì)南西城投資開(kāi)發(fā)集團(tuán)有限公司、濟(jì)南舊城開(kāi)發(fā)投資集團(tuán)有限公司和濟(jì)南濱河新區(qū)建設(shè)投資集團(tuán)有限公司），濟(jì)南城投成立最早（1996年），在參照上海城投制度模式的基礎(chǔ)之上成立，濟(jì)南市其他3家城司在參考國(guó)內(nèi)其他城司經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上相繼成立。4家公司在發(fā)展過(guò)程中，經(jīng)歷了后3個(gè)階段，出現(xiàn)的問(wèn)題也具有一定的代表性。
3.1企業(yè)定位不清
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)有企業(yè)應(yīng)該遵從“產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)分明、政企分開(kāi)、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)管理制度進(jìn)行改制。但目前濟(jì)南，包括大部分地區(qū)的城司，政企不分的現(xiàn)象依然嚴(yán)重，例如濟(jì)南各城司中層以上管理人員，依然有行政編制。這便導(dǎo)致公司領(lǐng)導(dǎo)層在做出相關(guān)決定時(shí)，更多地考慮政府意志及個(gè)人在政府行政系統(tǒng)的發(fā)展，注重短期效應(yīng)，而不是站在公司角度，以盈利為目標(biāo)制定公司長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略。再次，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的決策、融資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和管理涉及到政府的不同部門(mén)，城司參與其中，卻不能獨(dú)立運(yùn)行管理項(xiàng)目，造成了資金、人力和管理的分散，和政府部門(mén)職能交叉的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。名義上是國(guó)有獨(dú)資企業(yè)，實(shí)質(zhì)上是介于企業(yè)、行政間的混合體。
3.2管理模式滯后
城司成立初期，帶有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)影子，所建項(xiàng)目大部分都是在政府直接授意管理下進(jìn)行，表面看是公司參與的經(jīng)濟(jì)行為，實(shí)際仍是政府主導(dǎo)的建設(shè)行為，重建設(shè)、輕經(jīng)營(yíng)，重形象、輕管理的現(xiàn)象普遍存在。濟(jì)南城投成立初期所建的順河高架路、泉城廣場(chǎng)、泉城路、經(jīng)十路、經(jīng)一路、舜耕路、解放路等項(xiàng)目，便帶有濃重的政府主導(dǎo)性：對(duì)具體項(xiàng)目制定建設(shè)規(guī)劃，缺少對(duì)項(xiàng)目及周邊建設(shè)的長(zhǎng)期細(xì)致性規(guī)劃，不注重日后經(jīng)營(yíng)管理，只是在項(xiàng)目建設(shè)期間，政府設(shè)立項(xiàng)目指揮部，針對(duì)建設(shè)階段進(jìn)行管理。在財(cái)政上統(tǒng)收統(tǒng)支，資金高度集中，支出大包大攬，項(xiàng)目不論大小，都必須按計(jì)劃執(zhí)行，如若實(shí)際情況發(fā)生變化，經(jīng)費(fèi)追加或調(diào)整都必須經(jīng)過(guò)計(jì)劃的調(diào)整，周期較長(zhǎng)。一方面建設(shè)項(xiàng)目過(guò)分依賴財(cái)政投資，另一方面財(cái)政投下去的資金又沒(méi)人監(jiān)管，用款單位投資效益較差，沒(méi)有形成可以進(jìn)行資本流動(dòng)的循環(huán)投資的體制，阻礙了市場(chǎng)體系的培育和發(fā)展。公司日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)及資金管理都存在不可忽視的問(wèn)題，管理模式仍帶有只重效果不重效益的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)烙印。
3.3對(duì)原有國(guó)有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)流動(dòng)、資產(chǎn)變現(xiàn)運(yùn)作乏力
自濟(jì)南成立首家城司以來(lái)，通過(guò)近20年的投資建設(shè)，形成了大量國(guó)有固定資產(chǎn)。在前期建設(shè)時(shí)，政府部門(mén)既是投資者，又是經(jīng)營(yíng)者，造成這部分國(guó)有資產(chǎn)缺乏明確的業(yè)主，后期所需的城建維護(hù)費(fèi)用無(wú)人愿意承擔(dān)。現(xiàn)今，此類項(xiàng)目大部分陸續(xù)被轉(zhuǎn)移給城司，由其行使國(guó)有資產(chǎn)出資人權(quán)力，進(jìn)行資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理。而城司在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理方面經(jīng)驗(yàn)不足，如何通過(guò)運(yùn)作國(guó)有資產(chǎn)，彌補(bǔ)建成項(xiàng)目的維護(hù)費(fèi)用，甚至實(shí)現(xiàn)投資回收方面還處在摸索階段。濟(jì)南市為舉辦第十一屆全國(guó)運(yùn)動(dòng)會(huì)，投資30億元興建奧體中心項(xiàng)目。在前期規(guī)劃階段雖然考慮了賽后空間的功能轉(zhuǎn)換問(wèn)題，規(guī)劃設(shè)計(jì)了中心區(qū)平臺(tái)，北側(cè)沿平臺(tái)東西形成的連續(xù)商業(yè)界面，將奧體中心建設(shè)為滿足競(jìng)技體育、群眾健身、休閑娛樂(lè)、餐飲、商業(yè)購(gòu)物等要求的綜合建筑群，但由于缺少此類項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，除少數(shù)店面出租、舉辦演唱會(huì)等活動(dòng)外幾乎無(wú)其他經(jīng)營(yíng)性收入，難以滿足奧體中心每年近百萬(wàn)元的維護(hù)費(fèi)用，投資更是難以收回。
3.4融資渠道單一，負(fù)債率逐年增高
國(guó)內(nèi)的城司大多缺乏對(duì)國(guó)有固定資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)能力，無(wú)法依靠現(xiàn)有資產(chǎn)對(duì)外融資，資金來(lái)源主要為政府財(cái)政撥款及銀行的長(zhǎng)短期商業(yè)貸款。由于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資資金量大、無(wú)收益或收益周期長(zhǎng)，回收緩慢，簡(jiǎn)單快捷的銀行貸款成為了城司主要的融資渠道，目前城司普遍存在著對(duì)銀行貸款的過(guò)度依賴。其實(shí)，地方政府成立城司的最初目的，就是為了規(guī)避國(guó)家嚴(yán)禁政府作為項(xiàng)目法人獲取銀行貸款這一政策。成立城司可以借助其公司外殼獲取政府需要的銀行貸款，當(dāng)達(dá)到這一目的后，地方政府對(duì)城司并沒(méi)有拓展融資渠道的緊迫要求，一定程度上造成城司不思進(jìn)取安于現(xiàn)狀，缺乏拓寬融資渠道的動(dòng)力。另一方面，在長(zhǎng)期積累的高額負(fù)債逼迫下，部分城司陷入借新還舊的惡性循環(huán)中。部分銀行基于地方政府以部分政府規(guī)費(fèi)作保障的誘惑，對(duì)城司依舊敞開(kāi)貸款供應(yīng)，又進(jìn)一步惡化了城司債務(wù)負(fù)擔(dān)。尤其是4萬(wàn)億元政府投資計(jì)劃的刺激，大量城司瘋狂貸款，最近幾年還貸本息逐年增高，項(xiàng)目建設(shè)可用資金比例己降至50%以下。
4濟(jì)南市城司的發(fā)展戰(zhàn)略分析
濟(jì)南市現(xiàn)有的4家城司，在2000年之后，發(fā)展迅速，經(jīng)歷了城司急速擴(kuò)展的陣痛。伴隨著國(guó)務(wù)院關(guān)于規(guī)范城司管理問(wèn)題的決議，不得不拓展新思路，重新定位和制定符合公司特點(diǎn)的發(fā)展戰(zhàn)略，面對(duì)以上存在的問(wèn)題，進(jìn)行針對(duì)性的整改，以維持自身的發(fā)展。
4.1明確企業(yè)地位
城司今后的發(fā)展方向應(yīng)是去行政化，企業(yè)化，按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求組建運(yùn)行，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，完善法人治理結(jié)構(gòu)、企業(yè)激勵(lì)和投資、經(jīng)營(yíng)管理約束機(jī)制。一套人馬，兩種身份的情況必須改變，作為國(guó)有企業(yè)，其中高層管理人員進(jìn)入政府行政系統(tǒng)符合國(guó)家的用人制度，但這些人員在被提拔進(jìn)入行政系統(tǒng)前不應(yīng)在政府行政機(jī)構(gòu)擁有相應(yīng)職位及編制。其次，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)應(yīng)由城司主導(dǎo)，項(xiàng)目的集資、投資、建設(shè)、管理、經(jīng)營(yíng)等都由城司運(yùn)作，消除政府各部門(mén)分散投資、分散管理的現(xiàn)象，解決城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資與經(jīng)營(yíng)責(zé)權(quán)不明、政企不分、職能混淆問(wèn)題。
4.2創(chuàng)新管理模式
不同的項(xiàng)目要進(jìn)行有針對(duì)性的規(guī)劃設(shè)計(jì)，尤其是與項(xiàng)目周邊開(kāi)發(fā)相結(jié)合的整體性規(guī)劃設(shè)計(jì)。合理的整體規(guī)劃不僅能有效控制項(xiàng)目成本（建設(shè)成本及運(yùn)營(yíng)成本），還可以帶動(dòng)項(xiàng)目周邊發(fā)展產(chǎn)生區(qū)域經(jīng)濟(jì)效益，城司更可以此為契機(jī)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，增加投資回收途徑。公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，可主要依靠政府投資，不足部分由城司籌集；對(duì)收益性項(xiàng)目，通過(guò)吸引多元投資或直接委托其他投資方的方式籌措資金，例如濟(jì)南市通過(guò)香港國(guó)泰集團(tuán)融資的4大水廠項(xiàng)目、某舊城區(qū)拆遷項(xiàng)目委托開(kāi)發(fā)公司操作，便是很好的嘗試。在一些項(xiàng)目上也可采取BOT、TOT、BT等經(jīng)營(yíng)模式，或者進(jìn)行特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓，例如對(duì)某些項(xiàng)目具有商業(yè)經(jīng)營(yíng)價(jià)值的配套設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓。這樣，一方面解決了配套設(shè)施投入資金來(lái)源問(wèn)題，另一方面特許經(jīng)營(yíng)權(quán)可引入其他投資，不僅節(jié)省政府管理成本，還為民間資本提供新的投資渠道。通過(guò)不同的資金籌集方式，可以減小對(duì)政府投資的依賴程度，資金計(jì)劃的變更更加靈活，由于多渠道融資，非政府投資方會(huì)更重視投資效益，直接加強(qiáng)了資金監(jiān)管力度，促進(jìn)了城司的市場(chǎng)化發(fā)展。
4.3創(chuàng)新資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)機(jī)制
城司在政府授權(quán)下，作為部分基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)營(yíng)主體，可以以出資人身份參與項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)管理，利用改組、轉(zhuǎn)讓、租賃等方式，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)價(jià)值形態(tài)轉(zhuǎn)化，通過(guò)股權(quán)市場(chǎng)的流動(dòng)、收購(gòu)、兼并、重組、控股、交易、轉(zhuǎn)讓、租賃、拍賣等途徑，將固定資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為活資本，通過(guò)資本層面的運(yùn)作實(shí)現(xiàn)資本價(jià)值的升值，提高國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)效率。可有償轉(zhuǎn)讓部分市政項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)或?qū)⒉恢苯优c最終消費(fèi)者發(fā)生交易關(guān)系的基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營(yíng)權(quán)乃至產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓,實(shí)現(xiàn)社會(huì)化服務(wù)、市場(chǎng)化運(yùn)行、企業(yè)化經(jīng)營(yíng)。
4.4多渠道融資，建立穩(wěn)定的償債機(jī)制
隨著城司的發(fā)展，其業(yè)務(wù)領(lǐng)域?qū)⒉辉倬窒抻诨A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，必然會(huì)涉及經(jīng)營(yíng)性及準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，根據(jù)項(xiàng)目的不同性質(zhì)，采取不同的籌資方式。經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目具有盈利空間，資源配置可通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行，融資、建設(shè)、管理及運(yùn)營(yíng)等由投資方自行決定，項(xiàng)目權(quán)益也歸投資方所有。例如，濟(jì)南西城投資開(kāi)發(fā)集團(tuán)有限公司與恒大集團(tuán)在濟(jì)南西客站片區(qū)共同開(kāi)發(fā)的某房地產(chǎn)項(xiàng)目，由恒大集團(tuán)出資建設(shè)一部分安置房來(lái)抵銷土地出讓金。此種合作方式不僅解決了政府安置房建設(shè)問(wèn)題，還能通過(guò)大型房地產(chǎn)公司對(duì)項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)，帶動(dòng)周邊的發(fā)展。準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目有一定的現(xiàn)金流和收費(fèi)機(jī)制，但又有公益性性質(zhì)，可采取間接或直接融資的方式，例如,濟(jì)南建邦黃河大橋采用BOT模式。非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，幾乎沒(méi)有投資回收效益，這類項(xiàng)目，還是應(yīng)主要依靠政府財(cái)政解決資金。但政府又往往不能一次性提供全額資金，城司就必須通過(guò)發(fā)行城投債、銀行貸款等方式籌措資金。對(duì)這類項(xiàng)目，要建立債務(wù)預(yù)警機(jī)制，通過(guò)償債保障率、投資充足率和資產(chǎn)負(fù)債率等指標(biāo)來(lái)測(cè)定債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)程度，并劃出相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間。對(duì)目前債務(wù)進(jìn)行梳理和分析，確定償還的方式。
5結(jié)語(yǔ)
解決城司的發(fā)展問(wèn)題，應(yīng)根據(jù)其存在的突出問(wèn)題制定相應(yīng)的防范及應(yīng)對(duì)措施。尤其是近幾年凸顯的負(fù)債率過(guò)高問(wèn)題，已經(jīng)嚴(yán)重影響了城司的未來(lái)發(fā)展，必須要進(jìn)行相應(yīng)的改革，重新定位和制定符合公司特點(diǎn)的發(fā)展戰(zhàn)略。濟(jì)南市幾家城司存在的問(wèn)題有一定的共性，所進(jìn)行的轉(zhuǎn)型調(diào)整嘗試，對(duì)同類公司也有借鑒意義，但各地城司在戰(zhàn)略調(diào)整中還需考慮自身實(shí)際，逐步探索，防止冒進(jìn)。
作者:殷鵬 單位:山東航空股份有限公司
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論文摘要：農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化需要多層次、多渠道的資金投入，而金融投入是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的投入主體，因此，構(gòu)建農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化金融支持體系十分必要。當(dāng)前，應(yīng)積極發(fā)展農(nóng)村各類金融組織，建立多樣化的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，優(yōu)化投融資環(huán)境，完善農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化金融服務(wù)，創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)，確保農(nóng)業(yè)投融資持久、高效運(yùn)行。
金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展離不開(kāi)金融的支持。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化打破了原有農(nóng)業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)邊界，涵蓋了農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、加工、銷售，聯(lián)結(jié)了農(nóng)民、企業(yè)與市場(chǎng)，實(shí)際上貫穿了傳統(tǒng)的一、二、三產(chǎn)業(yè)。在資金配置方式上，由于產(chǎn)業(yè)化過(guò)程中在產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的生產(chǎn)方式會(huì)出現(xiàn)變化，對(duì)金融服務(wù)的需求也相應(yīng)地會(huì)出現(xiàn)變化。一是龍頭企業(yè)的發(fā)展需要大量的資金支持，二是農(nóng)戶的生產(chǎn)離不開(kāi)資金的支持。三是農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新需要大量的資金投入。此外，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化所需的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、信息化建設(shè)也需要大量的資金支持。然而從我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，由于各級(jí)政府的財(cái)力有限，龍頭企業(yè)的整體實(shí)力不強(qiáng)，農(nóng)戶的資金實(shí)力較弱以及社會(huì)資金流入產(chǎn)業(yè)化的渠道不暢，導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展所需資金嚴(yán)重缺乏，農(nóng)村金融的發(fā)展就顯得十分必要了。
一、現(xiàn)有農(nóng)村金融信貸產(chǎn)品和服務(wù)不能滿足農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化需要
農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化需要多層次、多渠道的資金投入，而金融投入是投入主體。目前農(nóng)業(yè)投入主要來(lái)自財(cái)政、銀行、農(nóng)戶(家庭開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)支出)。據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》資料計(jì)算，近十年在財(cái)政、銀行、農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)總投入中，財(cái)政平均占17％，銀行平均占61％，農(nóng)戶占22％，三者總投入平均增長(zhǎng)20，6％，其中財(cái)政占7％，農(nóng)戶占17％，銀行占76％。但是，相對(duì)于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化巨大的金融需求，現(xiàn)有農(nóng)村金融信貸產(chǎn)品和服務(wù)仍難以有效滿足客戶需要。
(一)從金融層面分析
1、政策性銀行支持范圍狹窄。農(nóng)發(fā)行調(diào)整職能，將業(yè)務(wù)范圍由原來(lái)重點(diǎn)支持國(guó)有糧食購(gòu)銷企業(yè)向農(nóng)產(chǎn)品轉(zhuǎn)化企業(yè)拓展，在拓展新業(yè)務(wù)上做出了有益的探索。但是從其支持的范圍來(lái)看，支持對(duì)象仍局限于糧油購(gòu)銷企業(yè)和糧油深加工企業(yè)，對(duì)畜禽養(yǎng)殖業(yè)、竹制品加工業(yè)、絲綢加工業(yè)等產(chǎn)業(yè)較少介入，支持“大農(nóng)業(yè)”目標(biāo)未得到充分體現(xiàn)。而農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化是以“大農(nóng)業(yè)”為前提的。
2、國(guó)有商業(yè)銀行信貸資金外流。從縣域商業(yè)銀行近年情況來(lái)看，存差逐年擴(kuò)大。由于上存資金元風(fēng)險(xiǎn)，收益性高，縣轄國(guó)有商業(yè)銀行均將吸收的存款通過(guò)二級(jí)準(zhǔn)備金形式上存到市級(jí)分行，然后再以同樣形式上存。縣域資金向上級(jí)金融機(jī)構(gòu)集中，減少了支持縣域經(jīng)濟(jì)的資金來(lái)源。
3、農(nóng)村信用社重負(fù)難當(dāng)。隨著農(nóng)業(yè)銀行在鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)點(diǎn)的減少，農(nóng)發(fā)行業(yè)務(wù)縮小為糧棉油收購(gòu)貸款及農(nóng)村合作基金會(huì)全部撤并，客觀上賦予農(nóng)村信用社獨(dú)立支撐農(nóng)村金融主渠道的職能。但由于當(dāng)前農(nóng)村信用社正值改革攻堅(jiān)階段，資本充足率較低，抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱，面對(duì)新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化蓬勃發(fā)展而產(chǎn)生的資金需求，顯得力不從心。
4、擔(dān)保基金品種單一，規(guī)模較小。雖然地方縣市設(shè)立了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化擔(dān)保基金，但專門(mén)針對(duì)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的擔(dān)保基金數(shù)量有限，且擔(dān)保基金的規(guī)模不大。這對(duì)于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)資金需求而言只是杯水車薪。遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)擴(kuò)大生產(chǎn)的資金需求。
5、信貸資金對(duì)中小企業(yè)的支持不足。我國(guó)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展時(shí)間不長(zhǎng)，大量的企業(yè)還未達(dá)到規(guī)模。由于原有貸款制度的制約，信貸資金往往向大公司大企業(yè)集中。由此產(chǎn)生的“馬太效應(yīng)”，壓擠了一些成長(zhǎng)型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)的信貸資金來(lái)源空間，制約了這些企業(yè)的快速發(fā)展。
6、農(nóng)村金融市場(chǎng)不完善。一是供需不能由市場(chǎng)信息反映調(diào)整，利率機(jī)制不完善。小型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)在于其小范圍內(nèi)的信息資源，能降低監(jiān)督成本，減少信息不對(duì)稱性。但目前的集中貸款決策權(quán)無(wú)法解決信息不對(duì)稱問(wèn)題，無(wú)法對(duì)農(nóng)村金融的需求變化作出靈敏的反應(yīng)。信貸等金融服務(wù)不能滿足農(nóng)民的需求。二是大宗農(nóng)產(chǎn)品期貨市場(chǎng)、保險(xiǎn)市場(chǎng)、擔(dān)保市場(chǎng)等還未完善。
(二)從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化層面分析
1、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)。目前大多數(shù)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)規(guī)模不大，產(chǎn)業(yè)鏈條短，科技含量較低，以生產(chǎn)初級(jí)產(chǎn)品為主，品牌意識(shí)不濃，抵抗市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)能力較弱，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于受支配的地位。競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)制約了其融資需求。
2、財(cái)務(wù)管理不規(guī)范。大多數(shù)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)還處于起步階段，自身運(yùn)作不規(guī)范，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)多為家族式管理模式，且缺乏規(guī)范的財(cái)務(wù)管理，甚至提供虛假報(bào)表，因而難以取得金融支持。
3、有效抵押不足。大多數(shù)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)起步較晚，規(guī)模小，家底薄，有效資產(chǎn)存量少，而要取得擴(kuò)大再生產(chǎn)貸款必須有可行的擔(dān)保單位和抵押物，但由于其自身抵質(zhì)押不足，信用評(píng)級(jí)低，尋求擔(dān)保單位較難，其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所需資金往往因此得不到滿足。
4、保障體系不健全。農(nóng)業(yè)是弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，整體效益比較低，受自然環(huán)境(如臺(tái)風(fēng)、禽流感等)的影響大，而目前農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系、農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償體系、農(nóng)業(yè)擔(dān)保體系尚未完全建立，使農(nóng)業(yè)及其產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的弱質(zhì)性顯得尤為突出。同時(shí)，農(nóng)業(yè)發(fā)展對(duì)信貸資金的依賴程度又較高，特別是一些成長(zhǎng)型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)更是需要大量信貸資金投入，在保障體系不健全的情況下，金融機(jī)構(gòu)可能為防范風(fēng)險(xiǎn)而謹(jǐn)慎投入信貸資金，從而使企業(yè)喪失發(fā)展良機(jī)。
二、構(gòu)建農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的金融支持體系
(一)積極發(fā)展農(nóng)村各類金融組織，建立多樣化的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)
應(yīng)當(dāng)建立以非國(guó)有銀行為主體的、基于市場(chǎng)機(jī)制的、受法律制約的、規(guī)范的金融組織。
農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行作為農(nóng)業(yè)政策性銀行，是實(shí)施“三農(nóng)”資金支持，逆市場(chǎng)配置資金，增加農(nóng)業(yè)農(nóng)村資金投入的重要手段，是財(cái)政資金和信貸資金有效結(jié)合的支農(nóng)方式。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行通過(guò)對(duì)符合國(guó)家發(fā)展意圖的農(nóng)業(yè)政策扶持項(xiàng)目的直接或間接投入，可以誘導(dǎo)更多的商業(yè)性、社會(huì)性資金投入，形成乘數(shù)效應(yīng)，以達(dá)到帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目的。
農(nóng)業(yè)銀行要調(diào)整發(fā)展的思路。鑒于農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行功能仍然缺位、農(nóng)村信用社實(shí)力有待增強(qiáng)、民間金融尚需規(guī)范等歷史和現(xiàn)實(shí)因素，農(nóng)業(yè)銀行應(yīng)是有限度而不是完全的商業(yè)化。要積極支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)優(yōu)質(zhì)企業(yè)二次創(chuàng)業(yè)，作好與農(nóng)村信用社的市場(chǎng)交叉定位。由于農(nóng)業(yè)銀行繼續(xù)部分政策性支農(nóng)業(yè)務(wù)，國(guó)家應(yīng)在稅收等方面給予適當(dāng)優(yōu)惠和補(bǔ)貼，人民銀行也應(yīng)給予其更多的優(yōu)惠再貸款，解決支農(nóng)資金不足和成本過(guò)高的問(wèn)題。
要加快農(nóng)村信用社改革，積極發(fā)揮其農(nóng)村金融主力軍的作用。要明確農(nóng)村信用社的產(chǎn)權(quán)，完善其治理結(jié)構(gòu)。農(nóng)村信用社應(yīng)按合作制原則進(jìn)行改革，恢復(fù)其作為農(nóng)民自己的合作金融組織的本來(lái)面目。建立產(chǎn)權(quán)明晰、法人治理結(jié)構(gòu)完善、管理科學(xué)民主的產(chǎn)權(quán)制度。在政策上給予農(nóng)村信用社更大的支持，在利率的確定方面應(yīng)有相對(duì)于商業(yè)銀行更大的浮動(dòng)空間。
郵政儲(chǔ)蓄要大力推進(jìn)小額貸款的試點(diǎn)，為加人產(chǎn)業(yè)化環(huán)節(jié)的農(nóng)戶提供更及時(shí)的資金幫助。要建立規(guī)范化的中央銀行對(duì)農(nóng)村正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的再貸款支持制度，借此促進(jìn)郵政儲(chǔ)蓄存款回流農(nóng)村。
國(guó)家要扶持農(nóng)村各類金融合作組織的發(fā)展。目前，廣大的中小民營(yíng)企業(yè)發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品深加工業(yè)的資金，基本上是依靠自身的積累和農(nóng)村中的私人間借貸發(fā)展起來(lái)的。農(nóng)村中私人間借貸每年可以達(dá)到幾千億元，這個(gè)事實(shí)說(shuō)明，各類金融合作組織具有相當(dāng)大的發(fā)展空間。村鎮(zhèn)銀行的試點(diǎn)在這方面是個(gè)有益的嘗試。
(二)優(yōu)化投融資環(huán)境，確保農(nóng)業(yè)投融資持久、高效運(yùn)行
健全的農(nóng)業(yè)投融資機(jī)制和良好的投融資環(huán)境有利于吸引資金投入農(nóng)業(yè)，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)企業(yè)的資金來(lái)源和有效運(yùn)用農(nóng)業(yè)資金。應(yīng)探索建立多層次的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，積極開(kāi)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。應(yīng)逐步把農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)從商業(yè)保險(xiǎn)中分離出來(lái)，成立專門(mén)的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司。要加大國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的支持力度，財(cái)政應(yīng)對(duì)農(nóng)民、農(nóng)村企業(yè)所交納的保費(fèi)以及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司的經(jīng)營(yíng)虧損提供適當(dāng)補(bǔ)貼。通過(guò)政府補(bǔ)貼或委托的方式，鼓勵(lì)商業(yè)性保險(xiǎn)公司進(jìn)入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)為農(nóng)業(yè)原保險(xiǎn)提供再保險(xiǎn)支持。建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、大宗農(nóng)產(chǎn)品期貨和信用登記系統(tǒng)，降低農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的貸款風(fēng)險(xiǎn)。
建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，通過(guò)建立諸如農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)基金等專項(xiàng)基金和開(kāi)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作，對(duì)因遭受洪災(zāi)、蟲(chóng)災(zāi)等自然災(zāi)害及其他意外事故而造成的損失給予適當(dāng)補(bǔ)償，解除農(nóng)業(yè)投資者的后顧之憂，增強(qiáng)他們對(duì)農(nóng)業(yè)投資的信心和決心。要優(yōu)化農(nóng)業(yè)投資環(huán)境，使農(nóng)業(yè)資金持久投入、高效運(yùn)行。
(三)完善農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化金融服務(wù)
金融機(jī)構(gòu)要著手制定當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、加工企業(yè)貸款業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)劃，明確近期及中長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展重點(diǎn)及發(fā)展措施。
農(nóng)發(fā)行要突出支持產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、特色加工企業(yè)，營(yíng)造農(nóng)發(fā)行信貸業(yè)務(wù)的品牌優(yōu)勢(shì)。應(yīng)在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，制定產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、加工企業(yè)貸款業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)劃，有目標(biāo)、分步驟地實(shí)施營(yíng)銷和發(fā)展戰(zhàn)略。要積極鞏固現(xiàn)有客戶，著力培養(yǎng)一批優(yōu)質(zhì)客戶，適當(dāng)集中審批權(quán)限，抓好制度建設(shè)，探索積累經(jīng)驗(yàn)，可適當(dāng)下放審批權(quán)限，擴(kuò)大省分行審批權(quán)限，并賦予二級(jí)分行一定限額內(nèi)的貸款審批權(quán)限，提高辦貸效率，壯大優(yōu)質(zhì)客戶和黃金客戶群。金融機(jī)構(gòu)要在促進(jìn)糧油產(chǎn)業(yè)化和加工業(yè)可持續(xù)發(fā)展中，發(fā)揮主導(dǎo)作用。
農(nóng)信社和農(nóng)業(yè)銀行要積極支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，及時(shí)滿足農(nóng)戶與企業(yè)的資金需求。堅(jiān)持因企因戶制宜的原則，把握企業(yè)和農(nóng)戶的風(fēng)險(xiǎn)承受能力。通過(guò)掌握企業(yè)和農(nóng)戶的資產(chǎn)負(fù)債、經(jīng)營(yíng)效益、市場(chǎng)占有率、發(fā)展?jié)摿Α㈥P(guān)聯(lián)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)情況和債權(quán)債務(wù)關(guān)系等情況，分析其現(xiàn)實(shí)的風(fēng)險(xiǎn)承受能力，注重從第一還款來(lái)源判斷和把握企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)承受能力，改變單純依賴抵押擔(dān)保或保證擔(dān)保來(lái)把握企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)承受能力的方法。靈活選擇貸款方式及信貸支持方式，降低客戶交易成本，適當(dāng)簡(jiǎn)化貸款手續(xù)。對(duì)客戶實(shí)行分級(jí)管理，實(shí)施不同的營(yíng)銷策略，提供有區(qū)別的信貸服務(wù)，采取相應(yīng)的貸款管理方式。將農(nóng)發(fā)行的資金、營(yíng)銷資源和管理投入，按照客戶的層級(jí)優(yōu)化配置，從而不斷優(yōu)化貸款結(jié)構(gòu)，提高貸款質(zhì)量，有效防范和化解貸款風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)信貸業(yè)務(wù)的可持續(xù)發(fā)展。
論文關(guān)鍵詞：高等教育大眾化；投資；融資；改進(jìn)
自從1999年高校大幅度擴(kuò)大招生規(guī)模以來(lái)，我國(guó)高等教育得到了跨越式發(fā)展。截至2004年，全國(guó)共有各類高校2236所，其中普通高校1731所；高等教育在校生人數(shù)已達(dá)2000萬(wàn)人，已經(jīng)成為全球規(guī)模最大的高等教育，并將繼續(xù)擴(kuò)大；高等教育毛入學(xué)率為19％，比1999年提高了8．5個(gè)百分點(diǎn)。標(biāo)志著我國(guó)高等教育已經(jīng)進(jìn)入大眾化階段，正向著高等教育普及化階段逐步推進(jìn)。
一、我國(guó)高等教育大眾化進(jìn)程的不斷推進(jìn)。對(duì)原有高等教育的經(jīng)費(fèi)投入制度提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)
1．源于我國(guó)的巨大人口壓力，我們必須清醒地看到兩個(gè)無(wú)奈的事實(shí)：一是由于中國(guó)特色社會(huì)主義偉大事業(yè)的要求，我們必須建立世界上規(guī)模最大的教育體系；二是我國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力實(shí)在難以理想地支撐這個(gè)龐大的體系。作為一個(gè)發(fā)展中的大國(guó)，在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，都將面臨發(fā)展資金不足的問(wèn)題。其實(shí)，并不是我國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力不能支撐這一規(guī)模，核心的問(wèn)題源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的教育經(jīng)費(fèi)籌措體制與市場(chǎng)化背景下的教育發(fā)展的矛盾沖突，也即我國(guó)目前還沒(méi)有建立起基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下的高等教育投融資制度。
2．我國(guó)高等教育成為全球最大規(guī)模，是在原有經(jīng)費(fèi)籌措體制下實(shí)現(xiàn)的，其支撐的投資體系仍然是僅能維持“精英教育”階段需求的基本體制，沒(méi)有經(jīng)過(guò)重大調(diào)整和變化，缺乏制度改進(jìn)和新制度的建立，是一種體制內(nèi)飽和擴(kuò)張，原有體制的效用已經(jīng)最大化。一些在“精英教育”階段困擾我們的投入頑癥和制度性缺陷，還將繼續(xù)在我國(guó)保持并在不斷增加的高等教育規(guī)模中存在，在推進(jìn)高等教育“普及化”的進(jìn)程中存在。“窮國(guó)辦大教育”描述的是我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況，但事實(shí)上，“窮國(guó)辦大教育的出路在于制度安排的改進(jìn)”。這就要求我們必須在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的宏觀背景下，探索構(gòu)建能夠支撐我國(guó)高等教育進(jìn)一步發(fā)展的新的投融資體系。這些制度包括公共教育財(cái)政制度、高等教育融資制度、高等教育產(chǎn)權(quán)制度。
3．我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)的來(lái)源主要以財(cái)政撥款為主、輔之以征收用于教育的稅(費(fèi))、對(duì)非義務(wù)教育階段學(xué)生收取學(xué)費(fèi)和對(duì)義務(wù)教育階段學(xué)生收取雜費(fèi)、發(fā)展校辦產(chǎn)業(yè)、支持集資辦學(xué)和捐資助學(xué)、建立教育基金(簡(jiǎn)稱為“財(cái)”、“稅”、“費(fèi)”、“產(chǎn)”、“社”、“基”)等多渠道。對(duì)高等教育而言，主體來(lái)源是“財(cái)政”、“學(xué)費(fèi)”和“貸款”三部分。
二、我國(guó)高等教育大眾化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，必然要求高等教育投融資制度的改進(jìn)和創(chuàng)新
現(xiàn)實(shí)情況表明，目前構(gòu)成高等教育經(jīng)費(fèi)主體的財(cái)政投入不足已經(jīng)成為“習(xí)慣性不足”；收費(fèi)制度盡管距培養(yǎng)成本尚有較大差距，但總體水平已經(jīng)不低，接近目前社會(huì)收人承擔(dān)極限；融資制度尚未建立，融資手段比較單一，但融資風(fēng)險(xiǎn)已開(kāi)始積聚。從公共教育財(cái)政制度對(duì)高等教育的投入來(lái)看，我們認(rèn)為存在七個(gè)方面的制度性問(wèn)題需要進(jìn)行改進(jìn)：
1．財(cái)政投入不足是制度性不足。我國(guó)高等教育辦學(xué)體制是以政府辦學(xué)為主，并且這種情況還將長(zhǎng)期存在。這一基本的辦學(xué)體制決定了我國(guó)高等教育主要依靠公共教育財(cái)政支撐。事實(shí)上，無(wú)論現(xiàn)在還是以后，我國(guó)的公共教育財(cái)政都沒(méi)有能夠完全負(fù)擔(dān)，目前，不少“2ll工程”大學(xué)的財(cái)政投入僅占學(xué)校經(jīng)費(fèi)的20％。我國(guó)高等教育的投入不足是兩個(gè)方面的。首先是我國(guó)公共教育經(jīng)費(fèi)總量一直處于嚴(yán)重短缺之中；其次是高等教育經(jīng)費(fèi)本身一直處于一個(gè)較低水平。高等教育經(jīng)費(fèi)的財(cái)政投入長(zhǎng)期處于“減額投入”、“低水平投入”的狀況，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期博弈，從財(cái)政投入不足，已經(jīng)上升為制度性的“習(xí)慣性不足”；從“少量不足”上升為“嚴(yán)重不足”；從短期不足成為長(zhǎng)期不足；從部分不足成為全面不足e這正是我國(guó)高等教育亂收費(fèi)長(zhǎng)期存在的根本原因。必須從制度設(shè)計(jì)上予以解決，徹底改變公共教育財(cái)政的“弱勢(shì)地位”。
2．保證財(cái)政投入需要二項(xiàng)制度的改進(jìn)。財(cái)政投入不足不僅僅是認(rèn)識(shí)問(wèn)題，而是一個(gè)缺乏制度保障的制度缺陷問(wèn)題。缺陷的核心在于財(cái)政教育預(yù)算和支出制度的改進(jìn)，以及建立事權(quán)和財(cái)權(quán)相統(tǒng)一制度。因此，長(zhǎng)期存在的財(cái)政投入不足。不是不可以徹底解決，解決的切人點(diǎn)在于這二項(xiàng)制度的改進(jìn)。
3．分級(jí)財(cái)政體制與高等教育分級(jí)辦學(xué)體制的沖突，要求中央財(cái)政在高等教育上承擔(dān)更大責(zé)任。我國(guó)目前實(shí)行分級(jí)財(cái)政體制。在高等教育的中央投入上，通過(guò)強(qiáng)制性下放高校的管理體制改革，表現(xiàn)為中央財(cái)政“逃避責(zé)任”。截至2004年。全國(guó)共有普通、成人高校2236所，其中普通高校1731所。而教育部所屬的“2l1工程”高校僅有73所，加上中央部委所屬高校共120所。也就是說(shuō)，在分級(jí)財(cái)政體制中。中央財(cái)政以全國(guó)2／3的總財(cái)力。承擔(dān)了1／20的高校財(cái)政投入，而地方財(cái)政以1／3的財(cái)力，支撐了全國(guó)高校的95％的高校投入。全國(guó)這種財(cái)力與責(zé)任的不恰當(dāng)劃分，是促使有限地方財(cái)政投入陷入“無(wú)錢化”、“低水平化”，并成為“習(xí)慣”的又一體制性根本原因。
高等教育這種具有“外溢性”的準(zhǔn)公共產(chǎn)品生產(chǎn)本身。表明高等教育不是地方性準(zhǔn)公共產(chǎn)品和服務(wù)，它要求中央財(cái)政承擔(dān)更大的責(zé)任，改變目前作為高等教育財(cái)政投入的一個(gè)基本制度轉(zhuǎn)移支付的制度性空白狀況。因此。建立高等教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是一種制度改進(jìn)的必然選擇。也是一種較“中央財(cái)政上收部分高校”改革相對(duì)成本最小化的選擇。
4．義務(wù)教育和高等教育的財(cái)政經(jīng)費(fèi)的比例調(diào)整，是一個(gè)漸進(jìn)的投入替代過(guò)程。在教育內(nèi)部財(cái)政經(jīng)費(fèi)的劃分上，一直存在高等教育比例過(guò)大的意見(jiàn)，并逐步成為熱點(diǎn)．有其合理性。但必須清楚看到。在目前我國(guó)高等教育公辦一體化格局下，在高等學(xué)校產(chǎn)權(quán)制度和格局沒(méi)有重大改變的條件下，任何削減高等教育經(jīng)費(fèi)的行為都將對(duì)高等教育形成長(zhǎng)期損失。義務(wù)教育、高等教育財(cái)政投入合理比例的調(diào)整是一個(gè)漸進(jìn)過(guò)程，必須首先理順和解決教育財(cái)政投入總量問(wèn)題和高等教育產(chǎn)權(quán)問(wèn)題。其調(diào)整改革的初始條件是產(chǎn)權(quán)改革形成的投入替代，而不是無(wú)替代的直接減少。
另一方面，必須看到，目前高等教育成本分擔(dān)、貸款及融資等正在成為財(cái)政減少投入、拖欠投入的“借口”和“依據(jù)”。這一狀況的出現(xiàn)，對(duì)高等教育的負(fù)面影響也將是長(zhǎng)期的。高等教育貸款融資等其他籌措經(jīng)費(fèi)形式，不能成為財(cái)政性逃避責(zé)任，調(diào)減投入的借口。
5．財(cái)政資金投入方向的公平問(wèn)題。從中央到地方，財(cái)政性高等教育投入主體不應(yīng)是優(yōu)質(zhì)的重點(diǎn)高校建設(shè)、2l1高校建設(shè)，而應(yīng)作力于高教“公平性”的體現(xiàn)上。即高教資源總量擴(kuò)大，整體水平提高，一般高校、社區(qū)性學(xué)院的建設(shè)上。優(yōu)質(zhì)高等教育應(yīng)是“選擇性”的，不應(yīng)成為財(cái)政投入的重點(diǎn)方向。
6．發(fā)行“教育券”。作為一種政府債券。是政府運(yùn)用財(cái)政手段。在財(cái)政投入不足情況下的一種負(fù)責(zé)任的選擇，也是一種現(xiàn)實(shí)選擇。
7．民辦高校財(cái)政補(bǔ)貼制度空白。要實(shí)現(xiàn)公辦高校和民辦高校共同發(fā)展，共同支撐我國(guó)高等教育的格局。作為重大制度空白。財(cái)政性高等教育補(bǔ)貼制度缺少民辦高校部分。
從高等教育的融資制度建立方面講。我們認(rèn)為。需要從六個(gè)方面進(jìn)行改進(jìn)和創(chuàng)新：
1．維持全球最大規(guī)模的高等教育。必須依托財(cái)政投入和融資“雙重支撐”。高等教育融資是高等教育在市場(chǎng)化背景下出現(xiàn)的新事物。也是提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品和服務(wù)的公共生產(chǎn)企業(yè)的可行選擇。事實(shí)上，在我國(guó)近年來(lái)高等教育完成從“精英教育”階段向“大眾化教育”階段的歷史性轉(zhuǎn)變中，融資，從一開(kāi)始就扮演了一個(gè)相當(dāng)重要的角色。并且這一角色在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下。還將繼續(xù)扮演下去。有必要強(qiáng)調(diào)的是，2003年底。中國(guó)人均CDP突破1000美元，但在發(fā)展中國(guó)家中仍處于中下水平。作為發(fā)展中的人口大國(guó)。要維持世界上最大規(guī)模的高等教育的發(fā)展和提高。僅僅依靠公共教育財(cái)政體系是難以支撐的。必須是“雙重支撐”，金融體系的支撐作用必須加快建立和充分發(fā)揮。
目前。全國(guó)高等學(xué)校的貸款總量已近千億。風(fēng)險(xiǎn)也正在累積，但對(duì)高等教育融資的相關(guān)研究和政策指導(dǎo)并不多見(jiàn)；對(duì)發(fā)揮金融體系在高等教育發(fā)展中的作用缺乏理論的系統(tǒng)討論和相關(guān)體系的健全；由于高等學(xué)校作為我國(guó)的事業(yè)單位的理論限制。對(duì)高等教育利用金融體系的邊界、途徑、方式以及高等教育本身的相應(yīng)改革、體制建立和完善。還缺乏理論考察和指導(dǎo)。而與此同時(shí)，其他諸如新聞、出版等事業(yè)單位的改革已經(jīng)取得成效。
2．融資結(jié)構(gòu)與融資方式多樣化選擇。正是因?yàn)楦叩冉逃哉疄橹鞯霓k學(xué)體制，導(dǎo)致了我國(guó)高等教育融資的主要方式以信貸資金為主，其中政府擔(dān)保貸款是主要形式，并且主要是商業(yè)銀行貸款。但事實(shí)上。高等教育可以選擇的融資手段是多樣化的，并不僅僅限于此。其他融資方式，包括設(shè)立政策性銀行融資、資本市場(chǎng)融資、股權(quán)融資、金融租賃、收費(fèi)權(quán)質(zhì)押等方式。因此，探索建立和完善高等教育的融資制度既是當(dāng)前的緊迫任務(wù)和必然選擇，也將伴隨高等教育從大眾化到普及化的整個(gè)過(guò)程。
3．建立健全融資體系和相應(yīng)中間載體。探索市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，金融體系與高等教育體系的“銀校結(jié)合，相促發(fā)展”關(guān)系，我們發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行的高等教育在體系上有很多重大缺環(huán)，包括如組建教育投資機(jī)構(gòu)、金融租賃機(jī)構(gòu)、相應(yīng)擔(dān)保機(jī)構(gòu)等諸多金融中間載體。探索急需建立并予以完善。
4．理順高校資產(chǎn)管理體制和相應(yīng)“委托一”關(guān)系。探討高等教育的融資體系建立，一個(gè)不可回避和必須理順的問(wèn)題是高等學(xué)校產(chǎn)權(quán)的管理體制，即高等學(xué)校產(chǎn)權(quán)所有者存在“缺位”現(xiàn)象。各級(jí)教育行政部門(mén)既是高等學(xué)校產(chǎn)權(quán)事實(shí)上的所有者，又是高等學(xué)校運(yùn)行的管理者。實(shí)際上，在高等學(xué)校的產(chǎn)權(quán)管理問(wèn)題上，同樣存在“雙重委托一”關(guān)系，而且第一重“委托一”關(guān)系中，所有者“缺位”。教育行政部門(mén)是第一重“委托一”關(guān)系的代表，高等學(xué)校的資產(chǎn)由國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)(舉辦者)委托教育行政部門(mén)，第二重“委托一”關(guān)系中，高等學(xué)校具體運(yùn)行由教育行政部門(mén)委托高等學(xué)校辦學(xué)者，而教育行政部門(mén)僅僅作為管理者存在。而現(xiàn)實(shí)情況是教育行政部門(mén)既是所有者也是管理者，行使雙重職能，其所有者(國(guó)資委或相應(yīng)基金會(huì))“缺位”，導(dǎo)致高等學(xué)校產(chǎn)權(quán)管理不順，相應(yīng)改革難以啟動(dòng)，融資存在體制性缺失的障礙。
5．加快銀行體系制度創(chuàng)新。嚴(yán)格地說(shuō)，高等學(xué)校作為提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品和服務(wù)的公共企業(yè)，不能以營(yíng)利為目的，其公益性大于營(yíng)利性。因此，在處理高等教育與金融體系的關(guān)系時(shí)，商業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的利潤(rùn)最大化，有損于高等教育雙重目標(biāo)的實(shí)行，故盡快建立獨(dú)立體系的政策性教育發(fā)展銀行的重要性和必要性，就顯得尤為突出。我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況是，金融體制改革目前已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)階段，整個(gè)銀行體系的改革時(shí)間緊迫、壓力巨大、困難重重，在這種情況下，政策性的教育銀行的建立時(shí)間只能靠后，必須等待新的銀行體系建立并順利運(yùn)行后，才能有所動(dòng)作。
6．積極探索產(chǎn)權(quán)融資方式。產(chǎn)權(quán)融資是企業(yè)融資的基本方式，也是公共企業(yè)融資的一種成熟的主要方式，而在我國(guó)現(xiàn)行的高等教育的融資方式中，基本沒(méi)有引入和采用。我們認(rèn)為，在市場(chǎng)化背景下，作為提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品和服務(wù)的公共企業(yè)，有必要從現(xiàn)階段開(kāi)始，進(jìn)一步放寬管制，加快股份制等產(chǎn)權(quán)融資形式的探索步伐。
從高等教育產(chǎn)權(quán)改革和多元化辦學(xué)方面講，我們認(rèn)為，需要從四個(gè)方面進(jìn)行改革探索：
1。 宏觀經(jīng)濟(jì)體制環(huán)境要求和呼喚高等教育產(chǎn)權(quán)進(jìn)行相應(yīng)改革。減少政府財(cái)政壓力、吸引社會(huì)資金參與辦學(xué)的一個(gè)重要途徑是大力發(fā)展民辦教育。
目前，我國(guó)高等教育多元化辦學(xué)的基本格局已經(jīng)形成，各種形式的民辦高校已經(jīng)成為我國(guó)高等教育的一個(gè)不可缺少的組成部分，但和國(guó)外相比還有較大差距。目前日本高等教育中，私立高校和私立高校在校生人數(shù)分別占全部高等教育相應(yīng)比例的72％和73％。我國(guó)目前非國(guó)有經(jīng)濟(jì)對(duì)GDP的貢獻(xiàn)率已達(dá)63％．對(duì)工業(yè)增加值的貢獻(xiàn)已達(dá)74％，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)已滲透到國(guó)民經(jīng)濟(jì)幾乎全部領(lǐng)域。但我國(guó)高等教育多元化辦學(xué)的實(shí)際狀況與現(xiàn)實(shí)可能之間仍然存在較大差距。我國(guó)高等教育的發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)新的歷史階段，我們必須對(duì)高等教育的辦學(xué)格局進(jìn)行重大調(diào)整，從建立公辦與民辦共同支撐我國(guó)高等教育的新格局的高度，重新審視和認(rèn)識(shí)民辦高等教育的地位和作用，進(jìn)而進(jìn)行政策調(diào)整。
另一方面，在公共財(cái)政普遍支出膨脹和發(fā)展中國(guó)家總體財(cái)政必然短缺的雙重壓力下，解決問(wèn)題的唯一出路是依賴產(chǎn)權(quán)問(wèn)題上的制度創(chuàng)新改革。可以說(shuō)，中國(guó)高等教育投入的根本改善進(jìn)程就是中國(guó)高等教育產(chǎn)權(quán)的改革進(jìn)程，兩者是密切相關(guān)的因果關(guān)系。
2．多元化辦學(xué)需要制度性保障。盡管在促進(jìn)民辦高等教育的發(fā)展上、從中央到地方已經(jīng)出臺(tái)了一系列優(yōu)惠的法律法規(guī)、政策措施，但必須有制度性的保障，包括探索建立實(shí)行對(duì)民辦高校一系列財(cái)政補(bǔ)貼的制度；放寬高等教育管制，放開(kāi)高等教育產(chǎn)業(yè)，允許部分公辦高等學(xué)校進(jìn)行改制試點(diǎn)，形成一批公辦高校通過(guò)改制成為混合體制或民辦高校。準(zhǔn)公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供，可以是公共企業(yè)提供，也可以是私人企業(yè)提供，還可以混合提供。無(wú)論是公立高等學(xué)校，還是私立高等學(xué)校，只要是為社會(huì)提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品和服務(wù)的，財(cái)政都有責(zé)任予以投入和補(bǔ)貼，不同的是額度的差異。