時間：2023-03-22 17:33:58
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社會醫(yī)療救助制度是在政府的主導下，動員社會力量廣泛參與的一項面向弱勢群體的醫(yī)療救助行為。它作為多層次醫(yī)療保障體系中的最后一道保護屏障，其目的是將一部分生活處于低收入甚至貧困狀態(tài)的社會弱勢群體網(wǎng)羅在醫(yī)療保障體系之中，通過實施社會醫(yī)療救助制度，為他們提供最基本的醫(yī)療支持，以緩解其因病而無經(jīng)濟能力進行醫(yī)治造成的困難，防止因病致貧、因病返貧，增強自我保障和生存的能力。
社會醫(yī)療救助制度的產(chǎn)生與發(fā)展是同我國經(jīng)濟社會發(fā)展，尤其是醫(yī)療保險制度的變革聯(lián)系在一起的。20世紀90年代末，政府在實施基本醫(yī)療保險制度改革的同時，把醫(yī)療救助問題提到日程。但由于種種原因，這項工作的發(fā)展很不平衡，只在極少數(shù)經(jīng)濟較為發(fā)達的地區(qū)開始試行，從總體上看基本處于探索階段。
一、社會醫(yī)療救助制度的性質(zhì)和特點
（一）籌資方式的多樣性
社會醫(yī)療救助制度遵循積極籌資、量力而行、有多少錢辦多少事的原則。從籌資方式上看，救助資金來源主要是政府財政支持和社會捐助兩個方面。這種籌資方式，不強調(diào)權利與義務的對等。出資者的行為不是為了獲得享受社會醫(yī)療救助的權利，主要是出于一種愛心、一種社會責任感。
（二）救質(zhì)的公益性
社會醫(yī)療救助制度既非純粹的政府行為，也有別于一般的營利行為，它是一種主要由政府資助、社會捐助和道德力量支持的社會公益性活動。在我國社會上經(jīng)常出現(xiàn)的一些通過募捐等方式，籌集一定數(shù)量資金，指向性地捐助給特定的重病者。這說明醫(yī)療救助作為一項公益性社會活動在群眾中具有廣泛的思想和心理基礎，因而獲得社會力量支持的力度和可能性較大。
（三）救助對象的廣泛性
從根本上講，只要是符合條件的弱勢群體，都應是社會醫(yī)療救助的對象。它了般不對服務對象預先進行基于履行義務的資格審查和限制，服務對象也是隨著其經(jīng)濟狀況的變化而隨時變化的。在救助水平上，社會醫(yī)療救助只能是“雪中送炭”，救助標準相對較低，是以維持其基本生存能力為目的救治行為，防止其因病致貧、返貧。
（四）具有相對的獨立性
社會醫(yī)療救助制度所救助的對象是其他幾項醫(yī)療保險制度難以涵蓋的，在多層次醫(yī)療保障體系中發(fā)揮著最后“兜底”的防線作用，是恢復家境、逐步脫貧以至徹底根除貧困的治本之策。對于因病致貧的貧困戶，對于主要勞動力或收入來源的勞動者來說，救治一個病人無異于救助一個家庭，提供一個擺脫貧困的前提和機會。
二、建立社會醫(yī)療救助制度的必要性
（一）有利于推動多層次醫(yī)療保障體系的建立
我國醫(yī)療保障制度改革的基本原則和方向是建立與生產(chǎn)力發(fā)展水平相適應、妥善處理好公平和效率關系、各方面責任邊界明晰的新型基本醫(yī)療保障制度，為廣大職工提供基本醫(yī)療需求。發(fā)展社會醫(yī)療救助事業(yè)，不僅是解決社會弱勢群體醫(yī)療問題的重要措施，而且也是推動多層次醫(yī)療保障體系建立、實現(xiàn)新舊制度平穩(wěn)過渡的重要條件。
（二）有利于維護社會的公正和穩(wěn)定
由于經(jīng)濟結構的調(diào)整和社會保險制度的滯后，使競爭中處于劣勢地位的弱勢群體在較長一段時間內(nèi)依然存在。他們是社會最需要給予關注的弱勢群體。在市場經(jīng)濟條件下，為了避免收入分配差距造成的貧困現(xiàn)象給經(jīng)濟和社會持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展帶來的影響，維護社會的公正和穩(wěn)定，在幫助這部分人恢復自我保障能力的同時，客觀上要求建立具有廣泛覆蓋性和包容性的社會救助系統(tǒng)，其中包括社會醫(yī)療救助系統(tǒng)。
（三）有利于保證基本醫(yī)療保險制度的正常運行
目前，我國建立的多層次醫(yī)療保障體系大體上包括三個基本層次：第一個層次是基本醫(yī)療保險，主要作用是通過互助共濟保障城鎮(zhèn)職工的基本醫(yī)療權益；第二個層次是補充醫(yī)療保險、商業(yè)醫(yī)療保險及大病醫(yī)療互助、特殊人群醫(yī)療補助，主要作用是適應部分不同人群，以滿足其不同的或更高層次的醫(yī)療需求；第三個層次是社會醫(yī)療救助，主要作用是對城鎮(zhèn)弱勢群體特別是對低收入者和貧困者給予必要的幫助。從某種意義上說，沒有醫(yī)療保障體系的第三個層次，第一、二個層次也就會扭曲、變形，醫(yī)療保險制度也就難免回到“包”的老路上去。
（四）有利于更好地保障公民的基本權利
在政府主導下盡快建立和完善社會醫(yī)療救助制度，對弱勢貧困病人實施醫(yī)療救助是保障公民基本權利的，重要內(nèi)容，是政府部門的一項義不容辭的重要職責，也是實現(xiàn)保障公民基本權利的重要體現(xiàn)。
三、建立社會醫(yī)療救助制度的有利條件和現(xiàn)狀
（一）我國醫(yī)療保險制度改革方案的設計上為建立社會醫(yī)療救助制度留出了空間
為了滿足有不同支付能力的社會群體客觀存在的不同層次的醫(yī)療消費需求，政府在制訂醫(yī)療保險制度改革的方案上，鼓勵發(fā)展補充、商業(yè)等多層次醫(yī)療保障體系，同時也為發(fā)展其他保險留出市場空間。發(fā)展包括醫(yī)療救助在內(nèi)的多層次醫(yī)療保障體系，不僅是國外發(fā)展社會保險的成功經(jīng)驗和一貫做法，也適合我國社會主義初級階段的基本國情和適應建立社會主義市場經(jīng)濟體制的客觀需要。
（二）我國社會上積極倡導的慈善事業(yè)及募捐活動為建立醫(yī)療救助制度奠定了基礎
慈善事業(yè)、義捐活動作為一種扶持社會貧困弱者的民間群眾性互助活動，其意義在于它能夠通過匯集民間的財力來對需要社會救助的成員進行有效的救助，以解除被救助者的生存危機或特別醫(yī)療困難，從而起到弘揚社會成員的愛心與道德、促進社會文明健康發(fā)展和減輕政府壓力的多重作用。我國大陸及香港、澳門、臺灣等地通過社會募捐等形式為救助貧困疾病患者作出了重要貢獻。
（三）我國部分地區(qū)的改革實踐為建立社會醫(yī)療救助制度提供了經(jīng)驗
1.出臺政策，確定了救助范圍
上海市2001年8月在做好醫(yī)療救助工作的指導意見中，明確提出醫(yī)療救助對象和具體申請條件。北京市從2002年1月1日起，正式實施的《城市特困人員醫(yī)療救助暫行辦法》，規(guī)定以申請醫(yī)療救助的對象以及憑《北京市城市居民最低生活保障金領取證》就醫(yī)實施減免醫(yī)療費用的辦法。廣州市對低保救助對象患重大疾病的人進行限額資助，不同的病種資助的金額不同，撥出的專項資金將逐步緩解這種困難局面。
2.制定標準，明確了救助形式
上海市救助標準為個人基本醫(yī)療費用在扣除各項醫(yī)療保險可支付部分及單位（包括職工大病互助保障計劃等）應報銷部分后，其個人實際支付部分按25％——50％比例的額度給予補助，全年醫(yī)療救助額度累計一般不超過5000元。北京市醫(yī)療救助的額度按照個人負擔醫(yī)療費用的50％支付，全年個人累計醫(yī)療救助支付額度原則上不超過1萬元。確屬特殊困難人員，經(jīng)向戶口所在地街道辦事處（鄉(xiāng)人民政府）申請，區(qū)縣民政部門審批后，可適當增加醫(yī)療救助比例。停產(chǎn)、半停產(chǎn)等特殊困難企業(yè)確實無力支付醫(yī)療救助資金時，職工或退休人員可通過所在單位向所在區(qū)縣勞動保障部門申請醫(yī)療救助，全年個人享受的醫(yī)療補助金額原則上不超過1萬元。海口市41個社區(qū)衛(wèi)生服務站對轄區(qū)內(nèi)困難群眾免費建立個人健康檔案，并每年免費體檢兩次；對轄區(qū)內(nèi)困難群眾免收掛號費，治療費減免30％；對高血壓、糖尿病、腦中風后遺癥、惡性腫瘤晚期等患者進行系統(tǒng)管理，每季度定期隨訪一次，指導用藥和自我保健。
3.籌集資金，保證了救助急需
上海市積極扶持慈善醫(yī)療救助事業(yè)的發(fā)展。市慈善基金會從2001年2月份起正式實施慈善醫(yī)療救助計劃。根據(jù)這個計劃，慈善基金會通過向社會各界定向募集資金，設立慈善醫(yī)療專項基金，每年從基金中撥出500萬元，對本市城鎮(zhèn)1萬名沒有能力參加基本醫(yī)療保險和補充醫(yī)療保險的社會特困人員，實施慈善醫(yī)療救助。北京市實施醫(yī)療救助所需資金是通過政府資助和社會籌集等方式解決，資金專賬管理，專款使用。市民政局還從社會福利彩票所籌福利金中提取15％用于城市特困人員的醫(yī)療救助。為解決特困職工因經(jīng)濟收入過少，同時又因負擔醫(yī)療費用過重而基本生活得不到保障問題，對“鰥寡孤獨”及發(fā)生特殊困難或特殊疾病的人員，政府出面多方籌集資金，對特困人員因醫(yī)療費用支出過大造成的困難給于救濟。廣州市從2000年1月起在城鎮(zhèn)實施了特困人員基本醫(yī)療保障制度，按當?shù)厣畋Ｕ蠘藴实?4％對城鎮(zhèn)特困人員給予醫(yī)療救助。兩年來，共為21342人提供了醫(yī)療救助。此外，市政府2002年撥出1000萬元專款，區(qū)縣級市撥款1300多萬元，社會福利彩票募捐到800多萬元，組成重大疾病醫(yī)療救助金，幫助低收入困難家庭的大病醫(yī)療。佛山市專門設立了“社會醫(yī)療救助金”，重點用于特困人員等人員的醫(yī)療費用。河南省信陽市政府成立了由財政、民政、衛(wèi)生等部門組成的無主病人專項資金管理委員會，設立專項救濟基金解決無主病人看病欠費問題。
4.建立醫(yī)院，提供了優(yōu)惠服務
北京市為完善醫(yī)療救助制度，保障低收入群體醫(yī)療需求，于2001年年底正式建立了首家社會福利醫(yī)院。該院是一所隸屬于市民政局的全民所有制非營利性二級甲等綜合性醫(yī)院。城市低保對象中“三無”人員和因公致殘返城知青到社會福利醫(yī)院需住院治療時，將根據(jù)有關規(guī)定為他們優(yōu)惠服務。安徽省要求所有政府舉辦的非營利性醫(yī)院設立“助困病房”或“助困病床”，對困難群體實行“特困救助”，在保證醫(yī)療質(zhì)量和滿足基本醫(yī)療需要的前提下，選用適宜技術，把“助困病床”的單病種平均住院費控制在普通病床的75％以內(nèi)，超過部分由醫(yī)院統(tǒng)一實行減免。鄭州市成立了濟困醫(yī)院，以無償服務的成本價向全市低收入人群提供可靠的基本醫(yī)療服務。廣州市為特困低保對象專門建立了慈善醫(yī)院，明確所有的低保對象在慈善醫(yī)院看病可按一定的標準享受免費醫(yī)療，特困戶可獲得二定的優(yōu)惠。同時，該市投入1800萬資金計劃建立全國第一個癡呆康復樓，為老年人提供專業(yè)護理。海口市規(guī)定市屬各醫(yī)院在門診專門增設特優(yōu)診室，向困難群體提供優(yōu)惠服務。
四、社會醫(yī)療救助制度的實施范圍
社會醫(yī)療救助的基本范圍，主要是對貧困群體在疾病醫(yī)治費用遇到困難時，不具有依靠其他途徑享受醫(yī)療服務條件，以及對醫(yī)療負擔承受能力十分脆弱，現(xiàn)有的醫(yī)療壓力又威脅著家庭成員生存的個人和家庭。具體而言，應側重的是生活在最低生活保障線以下的貧困者和無固定收入、無生活依靠、無基本醫(yī)療保險的下崗失業(yè)者、殘疾者、老齡者，以及一些意外情境下的傷病者。具體包括：
一是轉型時期的下崗職工、失業(yè)人員等特殊群體。城市中下崗職工、失業(yè)人員已成為轉型時期一個與日俱增的新的社會弱勢群體，占據(jù)了城市貧困人口的絕大多數(shù)，已逐步取代原有的民政救濟對象而成為貧困救助的主體。
二是生活在最低生活保障線以下的殘疾人員。目前全國約有各類殘疾人6000多萬人。北京市一項城市貧困人口致貧原因調(diào)查分析中稱，在貧困家庭的總人口中，殘疾人占19.8％，這既是貧困人口致貧的主要原因，也是妨礙脫貧解困的重要原因，而且是一種幾乎無法解脫的原因。殘疾人的情況雖然不完全相同，但其經(jīng)濟來源主要是靠家庭、親屬供養(yǎng)和國家、集體救濟，處于社會生活的底層，生活狀況在總體上不容樂觀，是一個最典型的特殊社會弱勢群體。既具有經(jīng)濟利益上的貧困性，又具有生活質(zhì)量上的低層次性，還具有承受能力上的脆弱性。殘疾人因身體存在缺陷，疾病對他們的威脅也就更大，在醫(yī)療需求上表現(xiàn)的更為迫切
三是體弱多病鰥寡孤獨等老年弱勢人群。老年人體弱多病，醫(yī)療需求相對增多，比其他年齡段群體在醫(yī)療保健方面有更多的需要，他們是發(fā)病率、患病率最高的人群，而且發(fā)生高額醫(yī)療費用的概率大。同時老年人群的經(jīng)濟狀況與其他年齡段群體相比又處于劣勢，特別是高齡老年人及無子女或子女不在身邊的“空巢家庭”的老年人，由于他們退休時間較早，退休金一般比較低，對于過高的醫(yī)療費用，個人的經(jīng)濟承受能力極其有限。城市老年人特別是處于最低收入水平及以下的體弱多病鰥寡孤獨等特困老年人，已成為我國體制轉換時期的一個新型社會弱者群體。在醫(yī)療保障方面，如果按照與其他人群一致的做法“一刀切”，勢必導致部分老年人有病不能醫(yī)、不敢醫(yī)。
四是其他特殊情形下需醫(yī)療救助的弱勢群體。近年來城市流動人口的比例在逐年增大，城市里形成了農(nóng)民工群體。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，目前進入城市打工的農(nóng)民工約1.2億人。他們屬于城市中生活水平低、基本上無任何保障的人口。很多人士要從事苦臟累險的工作，工資收入低，工作時間長，并且難以得到同城鎮(zhèn)常住人口相等同的勞動與生活保障待遇，從而導致高概率的健康損害。再加上他們因收入不穩(wěn)定及收入向其農(nóng)村家庭的轉移，因而也成為城市貧困人群的主要構成群體，進入有病無錢就醫(yī)的行列。此外，在日常工作生活中，經(jīng)常會出觀一些意外傷害無錢救治的傷殘者及不明身份的或雖明身份但無法及時找到出資人的弱勢病人。
五、社會醫(yī)療救助資金的籌集渠道、救助方式和原則
（一）籌集渠道
1.政府財政支持
改善貧困人口的健康狀況是政府義不容辭的責任。各級財政部門應根據(jù)統(tǒng)籌兼顧以及現(xiàn)實需要和可能，編制醫(yī)療救助的經(jīng)費預算，保證醫(yī)療救助必要的資金。要按照財政管理體制，實行分級管理，加大監(jiān)管力度，防止挪用擠占，確保專款專用。
2.吸納社會捐助。
社會捐助是醫(yī)療救助的主要經(jīng)費來源之一，要建立專門機構，負責管理醫(yī)療救助捐贈活動及其基金的使用，形成統(tǒng)一規(guī)范的接受捐贈服務的網(wǎng)絡。應設立專門的慈善醫(yī)療專項基金，從其收入中劃撥一部分用于醫(yī)療救助。
3.特別捐稅補助
為擴大醫(yī)療救助基金的來源，可開辟特別新捐稅，此項稅收直接進入社會保障基金醫(yī)療救助特別賬戶。我國目前收入差距拉大，出現(xiàn)某些消費畸形。可征收像高檔化妝品進口稅、遺產(chǎn)稅及高檔宴席稅等，調(diào)節(jié)社會分配出現(xiàn)的巨大鴻溝，為低收入階層提供必需的醫(yī)療保障。
4.其他渠道籌集
從醫(yī)療保險基金中適當劃入一部分，醫(yī)療保險作為一種社會保險，為社會弱勢群體的醫(yī)療服務應提供一定支持；企事業(yè)單位等投資一部分，應制定優(yōu)惠政策，建立多元化的對弱勢人群事業(yè)的投資機制，鼓勵企事業(yè)單位、個人和外商投資弱勢人群的醫(yī)療救助事業(yè)；此外，還應從各種罰沒收入、社會福利彩票收入中劃入一部分作為醫(yī)療救助基金。
（二）救助程序
1.本人申請
符合醫(yī)療救助范圍的弱勢群體，本人可根據(jù)實際醫(yī)療需求和收入狀況向所在社區(qū)提出申請，并提供有關的證件和收入證明。
2.資格審查
對申請者要經(jīng)過必要的資產(chǎn)評估、實際收入水平和病情等進行調(diào)查核實，對其資格進行審查，并及時掌握保障對象的動態(tài)情況。目前可以近似地采用城市居民最低生活保障線所規(guī)定的收入標準。在此基礎上經(jīng)過評議后提出初步意見，并在申請人居住地社區(qū)張榜公示，做到公開、公平、公正、合理。
3.審核批準
對符合條件并經(jīng)審核批準后，正式發(fā)給醫(yī)療救助卡，從而持卡享受相應的醫(yī)療救助待遇。
（三）救助原則
醫(yī)療救助的規(guī)模、水平等完全取決于醫(yī)療救助資金能否得到保障。由于各地經(jīng)濟社會水平的差異，醫(yī)療救助也不可能制定一個全國統(tǒng)一的標準。在我國社會主義初級階段，要滿足醫(yī)療救助資金的需求，無論中央還是發(fā)達地區(qū)的財政，都是難以做到的。主要是醫(yī)療救助的資金需要與供給的矛盾非常突出，貧困或特殊人群中患者增多，醫(yī)療總量擴大；醫(yī)療費用價格上漲，使醫(yī)療救助費用不斷增大。這些都加重了醫(yī)療救助作為最后一道防線的壓力。因此，社會醫(yī)療救助只能提供最基本的醫(yī)療服務，是一種救危性救助而非康復性救助。
（四）救助形式
1.專項經(jīng)費補助。財政每年應根據(jù)救助對象的治病需求，撥付一定的經(jīng)費，專款專用，小病專用，大病補助。
2.醫(yī)療費用減免。給醫(yī)療機構一定的經(jīng)濟補貼，或舉辦專門福利性質(zhì)的醫(yī)院，免費或優(yōu)惠部分醫(yī)療費，為救助對象提供優(yōu)惠醫(yī)療服務。如北京市規(guī)定，享受醫(yī)療救助卡的特困人員，可持醫(yī)療救助卡在社區(qū)衛(wèi)生服務站就醫(yī)，或經(jīng)批準到北京市福利醫(yī)院就醫(yī)，費用按規(guī)定減免。
3.開展義務巡診。組織醫(yī)務工作者發(fā)揚人道主義精神，定期或不定期地到社區(qū)開展義務巡診活動，向社會弱勢群體提供免費或價格低廉的醫(yī)療報務。
4.組織慈善救助。社會或慈善組織為貧困病人組織開展義診、義捐和無償義務活動。
5.繳納醫(yī)療保險。—用社會醫(yī)療救助基金為救助對象繳納醫(yī)療保險費，幫助其參加醫(yī)療保險乙如鎮(zhèn)江市規(guī)定，未參加基本醫(yī)療保險的享受本市城鎮(zhèn)居民家庭最低生活保障的職工和退休人員，由市醫(yī)療保險經(jīng)辦機構為其辦理參加住院醫(yī)療保險的手續(xù)，所需繳納的費用由社會醫(yī)療救助基金予以列支。
六、基本結論和政策建議
（一）抓住有利時機，盡快建立社會醫(yī)療救助制度
我國建立社會醫(yī)療救助制度應堅持大力提倡，積極支持，正確引導，不斷規(guī)范，強化服務，穩(wěn)步推進的方針。各級政府特別是勞動保障、民政、衛(wèi)生和財政及工會等有關部門要予以足夠重視和大力支持。當前，在我國醫(yī)療保險制度全面推進的同時，部分地區(qū)的實踐為發(fā)展社會醫(yī)療救助事業(yè)提供了有益的借鑒。實踐表明，在我國全面建立社會醫(yī)療救助制度的條件基本具備。特別需要指出的是，目前我國社會弱勢群體的基本生活保障問題得到黨和政府的高度重視，政府有關部門制定了相應的政策。各地要抓住有利時機，積極推動社會醫(yī)療救助制度的建立，發(fā)揮多層次醫(yī)療保障體系的整體效應。
（二）調(diào)動各方面積極因素，促進社會醫(yī)療救助事業(yè)的發(fā)展
要運用一定的政策和財政扶持，有意識地對社會醫(yī)療救助事業(yè)進行必要的引導。發(fā)展社會醫(yī)療救助事業(yè)，政府要大力提倡和動員全社會力量積極參與，并且要注意對制度建設和運行機制中存在的問題進行積極有效的規(guī)范。由于我國地域遼闊，經(jīng)濟社會發(fā)展水平差異較大，醫(yī)療衛(wèi)生狀況不同，因此建立和健全醫(yī)療救助體系也應從本地的實際情況出發(fā)，逐步在有條件的地方推開。不斷擴大范圍。要實行寬松的和支持性的政策，減少不必要的行政干預，強化管理服務。
（三）積極籌措資金，保證社會醫(yī)療救助工作的開展
根據(jù)社會醫(yī)療救助制度的特點，其所需資金必須堅持兩條腿走路的原則，一方面政府要承擔必要的財政支持和組織管理責任，增加必要的資金投入，這應是醫(yī)療救助的主流籌資渠道。同時，要在醫(yī)療機構承擔社會責任方面做出有利于社會醫(yī)療救助事業(yè)發(fā)展的規(guī)定；另一方面要積極提倡和動員社會力量給予支持。要強化公益性宣傳，鼓勵對社會醫(yī)療救助機構的捐贈，制定醫(yī)療機構承擔一定比例的社會義務救護工作的規(guī)定。
（四）完善相關政策，建立社會醫(yī)療救助的公共設施
政府在有條件的城市要建立部分公立免費或低費的醫(yī)療救助醫(yī)院。目前醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)正在進行著一場全面改革，可劃撥一小部分衛(wèi)生資源組建“貧民救助醫(yī)院”或“社會福利醫(yī)院”，專門收治處于弱勢群體的患者，所發(fā)生的醫(yī)藥費用，可按照有關規(guī)定享受醫(yī)療救助的免費或優(yōu)惠政策。在醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革中，要加強社區(qū)衛(wèi)生服務中心及服務站的建設，強化預防疾病等服務功能，努力使社區(qū)成為價廉方便并能提供較好服務的基層衛(wèi)生組織，并積極探索為社會弱勢群體建立廉價醫(yī)院、廉價門診的途徑。
（五）加強組織協(xié)調(diào)，形成推進社會醫(yī)療救助工作的整體合力
總的原則是，依托現(xiàn)有基礎條件，建立精簡高效的管理機構和完善的制度辦法，確保社會醫(yī)療救助基金的低成本、高效率使用。同時，應成立由各方人員組成的社會醫(yī)療救助基金會，主要負責對醫(yī)療救助基金的籌集、管理和使用，并對有關醫(yī)療救助事項提出建議。社會醫(yī)療救助基金的管理要堅持“收支兩條線”辦法，加強監(jiān)督機制，防止擠占、挪用和浪費，保證資金專款專用和使用的透明性、高效化。
[關鍵詞]社會主義新農(nóng)村；時間維度；空間維度
任何人類行動，包括生物學意義上的生命行動和社會意義上的個體和群體行動都要在特定的時間和空間范圍內(nèi)實施，時間和空間成為人類行動首要的約束條件。作為戰(zhàn)略和策略的制定與實施當然也是如此，時空定位必然要成為政策的制定、實踐過程中需要考慮的基本問題，在時空觀問題上的模糊必然導致在發(fā)展方向、實踐結果方面的模糊和紊亂。因此十分有必要從時空定位角度對社會主義新農(nóng)村建設這一重大戰(zhàn)略性政策體系進行深入的分析
一、必須十分重視從時間維度方面對社會主義新農(nóng)村建設進行分析和把握
首先，時間維度是社會主義新農(nóng)村建設首先面對的約束條件。
所謂的時間維度或時間約束問題，即社會主義新農(nóng)村建設戰(zhàn)略意圖在多長時間內(nèi)達到或初步達到所設計的理想目標。時間定位方面的差異從表面上看只是體現(xiàn)為時間長短和速度快慢，而實質(zhì)上將會使整個政策體系供給的基本思路會產(chǎn)生本質(zhì)的區(qū)別。正如在期間，速勝論和持久戰(zhàn)由于在時間定位上的不同，必然帶來策略上、技術上、民眾的組織動員上的巨大差異，這不再是抗戰(zhàn)需要三年、五年還是八年的問題，而體現(xiàn)為價值取向方面的根本區(qū)別，體現(xiàn)為對戰(zhàn)略局勢最基本的判斷；也如同在建國以后，對由新民主主義階段到社會主義階段過渡的時間問題做出不同的判斷將會帶來差異非常大的實踐后果。社會主義新農(nóng)村建設具有宏觀性和戰(zhàn)略性、全局性的特點，這就使得對它的時間約束的判斷具有了特別重要的意義。
其次，對時間維度的不同認識會導致理論預設、指導方針和政策供給方面的巨大差異。
我們將社會主義新農(nóng)村建設具體到解決中國城鄉(xiāng)二元結構這個最為重要和核心的問題上來。這樣時間約束問題相應地也可以簡化為中國城鄉(xiāng)二元結構究竟會是一個在短時間內(nèi)可以得到解決的階段性問題，還是一個在很長時間內(nèi)始終存在的基本狀態(tài)。如果認為城鄉(xiāng)二元結構是可以在短期內(nèi)（如十年、十五年）解決的階段性問題，那么在戶籍制度、城市建設、農(nóng)村住房制度、農(nóng)村耕地制度等方面就必然以此為前提作出相應的安排，帶來的必然是積極的、快速的、甚至是激進的城市化過程，這種快速城市化不僅僅意味著人口向城市的帶有不可逆性質(zhì)的大量快速集中以及戶籍身份的變化，實質(zhì)上是政策體系的制定和供給就不會考慮和照顧農(nóng)村地區(qū)的獨特性而傾向于以城市生產(chǎn)生活內(nèi)容為標準，會以城市生活的、工業(yè)化的甚至是后工業(yè)化的觀念框架和概念系統(tǒng)去定義和解釋農(nóng)村社會的現(xiàn)象。
更為具體的，我們以農(nóng)村金融和司法為例來進行簡要說明。
金融支持對于農(nóng)村生產(chǎn)發(fā)展至關重要，西方金融學界對農(nóng)村金融市場的特點的總結是貧窮、人口密度低、市場隔離、風險高、季節(jié)性因素導致的高交易成本、缺少傳統(tǒng)的抵押品、收入波動較大、分散風險的機會有限，這些特點使農(nóng)村金融市場不同于城市金融市場，通常使以利潤為導向的現(xiàn)代金融機構望而卻步。從時間約束的角度來分析，如果認為社會主義新農(nóng)村建設是可以在短期內(nèi)完成的任務，在金融政策上必然強調(diào)以正規(guī)化、公司制的現(xiàn)代商業(yè)銀行的模式在農(nóng)村地區(qū)提供金融服務，或者說，必然地會以城市金融的“模樣”在農(nóng)村地區(qū)加以復制，這樣做的后果只能是要么以行政力量強行驅(qū)動“資金下鄉(xiāng)”，但由于會造成商業(yè)銀行出現(xiàn)虧損而難以為繼。事實上這種方法在商業(yè)銀行紛紛上市的背景下已經(jīng)幾乎沒有操作的可能，要么聽任農(nóng)村地下金融盛行而得不到法律的制約和有效地管理和控制，造成高利貸盛行，最終受到損失的只能是分散的農(nóng)戶。而如果能將社會主義新農(nóng)村建設視為一個長期的過程，將城鄉(xiāng)二元結構視為中國的基本國情認真對待，就會在政策設計中充分重視農(nóng)村鄉(xiāng)土性質(zhì)的特征，在帶有城鄉(xiāng)二元性質(zhì)的金融制度創(chuàng)新方面做更多的引導和鼓勵，在農(nóng)民金融合作方面做更多的嘗試和努力，所謂的“資金下鄉(xiāng)”問題有可能得到實質(zhì)性的解決。不同的時間約束將會導致農(nóng)村金融實踐方面的巨大差異。當前我們越來越傾向于以“法制”為主要手段構建農(nóng)村地區(qū)的社會秩序。正如本文討論的主題，如果傾向于認為在一個較短的時間內(nèi)完成社會主義新農(nóng)村建設的目標，則必然地會強調(diào)農(nóng)村地區(qū)在各個方面與城市的迅速“并軌”，包括實現(xiàn)社會秩序的方式和手段。城市地區(qū)的秩序形成建立在高度工業(yè)化社會基礎之上，發(fā)達的社會分工體系、標準化、科層化和理性化使得單獨依靠“法制”就基本能夠?qū)崿F(xiàn)這一目標。當這種思路在快速移植到農(nóng)村時就會出現(xiàn)諸多難以克服的困難。如果傾向于認為社會主義新農(nóng)村建設是一個長期的過程，中國城鄉(xiāng)二元結構是一個在短期內(nèi)無法得到徹底改變的基本狀態(tài)，就不會急于以“法制下鄉(xiāng)”的形式向農(nóng)村輸出秩序，而會在各種秩序形成機制方面做更多的綜合工作，不會使用“先進——落后”、“正確——錯誤”這樣簡單的二分法看待各種“小傳統(tǒng)”和地方性知識在鄉(xiāng)土社會中構建秩序的重要作用，給予這些手段更大的施展空間。或許能夠創(chuàng)造一種以法制為導向的，更具綜合性特點，更加適合中國二元結構的、成本更低、也更加有效的秩序形成機制。
因此，在強調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的同時，必須更加注意農(nóng)村地區(qū)的承受力，考慮政策實踐的摩擦成本，重視一種外生性的政策力量“嵌入”鄉(xiāng)村社會時會遭遇到的種種變數(shù)，力爭形成一種充分考慮中國國情、具有中國特色的現(xiàn)代化模式，農(nóng)村將不再是以西方為指歸的“現(xiàn)代化”視野里的“累贅”，而成為中國現(xiàn)代化最重要的“戰(zhàn)略總后方”。
二、必須十分重視從空間維度方面對社會主義新農(nóng)村建設進行分析和把握
這一問題可以分為兩個相聯(lián)系的兩個層面。
首先，是中國農(nóng)村發(fā)展呈現(xiàn)極為明顯的非均衡的特征，統(tǒng)一的中央政策如何在經(jīng)濟社會發(fā)展水平差距非常巨大，同時地域文化差異也十分明顯的不同區(qū)域得到全面的貫徹實施是一個非常復雜的問題，當前社會主義新農(nóng)村建設的推進就面臨這種困難。因此，在社會主義新農(nóng)村建設政策制定方面應當宜粗不宜細，如果要求過于具體，甚至將其指標化，那么在傳統(tǒng)的壓力型體制的作用下，很多地區(qū)會開展新一輪達標升級活動，基層干部出于完成上級任務和實現(xiàn)自身政績的需要，往往會要么以表面文章虛與敷衍，要么會竭澤而漁帶來巨大浪費和損失，結果與中央的預期往往背道而馳，以前這樣的教訓已經(jīng)很多。
其二，社會主義新農(nóng)村建設的建設單位在空間上應當定位于具體的“村莊”還是縣域視野中的“農(nóng)村”。
關鍵詞：社會主義核心價值觀、高校校園文化、融入、當代大學生
高校作為思想文化建設的重要場所，在大學生社會主義核心價值觀形成過程中發(fā)揮著重要的作用。而大學校園文化作為社會文化的重要組成部分，在某些方面甚至引導著社會文化的進步。
一、加強社會主義核心價值觀教育在校園文化建設中的重要性
在經(jīng)濟全球化、文化多元化和思想多樣化的新形勢下，堅持社會主義核心價值體系在意識形態(tài)領域的統(tǒng)領地位，有助于使高校校園文化堅持社會主義先進文化的前進方向，有助于使廣大學生在紛繁復雜的社會思潮中分清是非、健康成長，對于全面實施科教興國和人才強國戰(zhàn)略，加快推進社會主義現(xiàn)代化的宏偉目標，具有深遠的戰(zhàn)略意義。
當前高校校園文化建設的現(xiàn)狀與社會主義核心價值觀建設之間存在一定的差距。
1）校園文化建設在物質(zhì)方面投入較多，在精神方面投入不夠。
高校是培養(yǎng)國家人才的地方，多年的實踐經(jīng)驗告訴我們，沒有好的校園文化，不可能造就出德才兼?zhèn)涞膬?yōu)秀人才。受急功近利思想的影響，在校園文化建設中，許多高校只重視物質(zhì)文化建設，而忽視了精神文化建設。在高校掀起的舊校區(qū)改建、新校區(qū)建設熱潮中，許多院校一味強調(diào)美化校園環(huán)境，重視物質(zhì)條件的改善，殊不知精神文化才是校園文化真正的核心內(nèi)涵，是校園文化建設的根本目的。忽略了精神文化建設，校園文化建設只能流于形式。
2）高校校園文化建設多局限在學生管理和娛樂層面，思想意識教育功能沒有得到彰顯。
校園文化雖然有管理和娛樂的功能，但更重要的卻是它的思想教育功能、控制功能和導向功能。校園文化的實質(zhì)是賦予大學生一種文化意識，使其長期置身于濃郁的精神氛圍，在潛移默化中得到熏陶和感染，不自覺地形成一定的文化意識和文化品格。
3）多元化社會思潮的影響，使大學生價值觀易偏離社會主義方向。
在社會主義市場經(jīng)濟高速發(fā)展和社會急劇變革的當代，各種非主流文化蜂擁而來，對大學校園文化建設產(chǎn)生極大的消極影響。社會思潮與價值取向的多元化趨勢凸顯，道德主義與功利主義、群體主義與個體主義、等級觀念與平等意識的沖突在大學生群體中有不同程度的表現(xiàn)。如果不對這些社會思潮加以引導，勢必會使高校學生的價值觀偏離方向，從而影響我們構建社會主義和諧校園文化與和諧社會目標的實現(xiàn)，影響社會主義核心價值體系在意識形態(tài)領域的統(tǒng)領地位。
二、社會主義核心價值觀教育融入高校校園文化建設的途徑和方法
高校必須堅持用社會主義核心價值觀引領校園文化建設，積極探索融入的有效途徑和方法，努力營造良好的育人氛圍，從而促進人才培養(yǎng)質(zhì)量的全面提高。要發(fā)揮校園文化熏陶作用，運用理論、文化、宣傳等手段對大學生的人生價值取向加以正確的輿論引導，通過科學的管理、完善的制度、健康活潑的集體活動來營造一種明朗、健康、活潑、有序的文化氛圍，形成正確的輿論導向和有凝聚力的校園文化，給學生以積極的影響。
1）充分發(fā)揮高校思想政治課的主陣地作用。
思想政治理論課是培養(yǎng)大學生核心價值觀的主渠道和主陣地，所以思想政治理論課要緊緊圍繞大學生的培養(yǎng)目標，內(nèi)容積極創(chuàng)新，將社會主義核心價值體系的內(nèi)容貫穿于教學的各個環(huán)節(jié)。在方法上也要不斷創(chuàng)新，傳統(tǒng)的教育模式帶有較強的主觀性，忽視受教育者的真實需求，缺乏思想的交流與共鳴。要改革思想政治課"灌輸"式的教學方法，針對學生所關心的社會問題，切身利益問題，多給學生提問和討論的機會，善于運用現(xiàn)代化的教學手段引導并激勵學生，最大限度的發(fā)揮課堂教學的主渠道作用。
2）積極打造有特色的校園文化品牌。
目前，高校校園中客觀地存在著與建設中國特色社會主義相抵觸的社會思潮。這些思潮的傳播和蔓延侵蝕著高校教師和學生的政治思想和價值觀念，給高校的思想政治教育工作帶來了挑戰(zhàn)。因此，如何堅持以社會主義核心價值體系引領高校校園的社會思潮，構建具有時代特征的大學精神，已成為高校思想政治教育工作者亟待研究和解決的重要課題。
積極探索校園文化品牌建設，是校園文化發(fā)展的更高追求，也是高校特色發(fā)展的必然趨勢。高校應該從辦學思路與特點，人才培養(yǎng)思路出發(fā)，整合和挖掘?qū)W校的文化資源，融入傳統(tǒng)文化和地域文化特色，廣泛開展提高大學生綜合素質(zhì)的有益校園文化，營造與辦學特色、育人目標相匹配的校園文化。
3）將主題活動、素質(zhì)拓展、專業(yè)滲透相結合，擴大社會主義核心價值觀建設的陣地。
首先，要高度重視主題活動建設，將價值觀教育的主題與學生活動相結合，在活動中凸顯社會主義核心價值觀教育。其次，要重視拓展訓練。通過有計劃的活動和創(chuàng)設有意義的情境，創(chuàng)造富有吸引力的學習氛圍，使學生在較短時間內(nèi)，通過體驗、分享和交流，達到改善情感、觀念、態(tài)度、行為等綜合素養(yǎng)的體驗式教育。最后，要重視專業(yè)滲透。社會主義核心價值觀教育是全體教師的應盡職責，應將社會主義核心價值觀教育融于專業(yè)教學的全過程，特別是專業(yè)實踐教學之中。
4）社會主義核心價值觀教育融入高校校園文化建設要重視三個結合。
第一，要與中國傳統(tǒng)文化結合。社會主義核心價值觀教育要和中國文化傳統(tǒng)結合起來，用中國人熟悉的語言來表述，學生更易接受，效果更好。在中國歷史上，有很多關于教育下一代如何做人、做事的精辟論述，例如"貧賤不能移，富貴不能，威武不能屈"等，是我們民族傳統(tǒng)文化的精髓，是社會主義核心價值觀當中很重要的內(nèi)容。
第二，要與中國國情結合。在建設中國特色社會主義的過程中，我們要吸收人類創(chuàng)造的一切先進文化成果。但是，一切優(yōu)秀的世界文化成果要真正在中國發(fā)展，必須和中國的現(xiàn)實國情相結合。社會主義核心價值觀教育如果不和中國現(xiàn)實國情結合，讓大學生脫離了中國國情這個實際，可能導致他們不知所措。
第三，要與學生實際結合。現(xiàn)在大學生中獨生子女居多，產(chǎn)生了一些現(xiàn)實的價值追求判斷上的新問題。現(xiàn)在的大學生存在厭惡勞動、強調(diào)自我價值、缺乏責任感、心理承受能力比較差等不良問題。如何引導他們樹立科學的價值觀和崇高的理想，是大學校園文化建設面臨的新課題。
三、社會主義核心價值觀教育融入大學校園文化建設應注意的幾個問題
用社會主義核心價值觀營造校園環(huán)境，發(fā)揮社會主義核心價值觀的示范引領作用，進一步將培育社會主義核心價值觀融入課堂教學、校園文化、社會實踐與學校管理尤為重要，這是一個系統(tǒng)工程。"融入"要全面，符合高校實際，推動建立培育和踐行社會主義核心價值觀長效機制。
一是融入教育教學，形成各級學校有機銜接的課程教材和教育教學體系。
二是融入社會實踐，形成學校、企業(yè)、政府、社會共同參與的實踐育人模式。
三是融入文化育人，形成涵養(yǎng)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化和校園文化品牌的培育機制。
四是融入制度建設，形成體現(xiàn)社會主義核心價值觀的系列制度安排。
論文關鍵詞 政府責任 農(nóng)村社會 救助研究
農(nóng)村社會救助作為農(nóng)村社會保障體系的基本與核心，其發(fā)展與完善代表了社會的進步。本文從微觀層面入手，具體對我國農(nóng)村社會救助體系中的最低生活保障制度、各種專項救助進行探討，采用實證分析與定性分析相結合的方式，從政府責任層面提出完善農(nóng)村社會救助體系的政策建議。
一、農(nóng)村社會救助的現(xiàn)狀
（一）基本定義
農(nóng)村社會救助是與城市社會救助制度相對而言的，指的是國家和集體對農(nóng)村中無法撫養(yǎng)義務人、無勞動能力、無生活來源的老年人、殘疾人、未成年人和因病、災、缺少勞動能力等造成生活困難的貧困對象，采取物質(zhì)幫助、扶持生產(chǎn)等多種形式，保障他們生活的一項社會保障制度。
（二）農(nóng)村社會救助的現(xiàn)狀分析
1.農(nóng)村社會救助的政策與法律體系不完善
（1）缺乏專門的農(nóng)村社會救助的法律。目前，國務院僅對農(nóng)村五保供養(yǎng)工作頒發(fā)了全國統(tǒng)一的行政法規(guī)，未頒發(fā)關于農(nóng)村社會救助的專門法律，農(nóng)村社會救助制度缺乏權威性和公信度，實施救助時無法可依，僅依照相關部門印發(fā)的臨時的規(guī)定和政策來實行，隨意性較大。此次調(diào)查中，57%的受訪者認為農(nóng)村社會救助法律基本完善或完善，仍有25%的人認為不完善或非常不完善。除此，法律援助也十分匱乏與不及時，本次調(diào)查中，73%的被訪者表示從未接受過法律援助，接受過一次的占21%，接受兩次以上僅占6%。很多村民在遇上問題需要法律援助時根本無從求助或求助無果。
（2）缺乏規(guī)范的農(nóng)村社會救助操作程序規(guī)范。2004年以來，江蘇省政府及省有關部門在原有基礎上，先后出臺了《江蘇省關于加快建立新型社會救助體系的意見》、《江蘇省建立和完善農(nóng)村最低生活保障制度的意見》、《關于進一步做好農(nóng)村五保供養(yǎng)工作的通知》等規(guī)范性文件或通知，但是這些文件都沒有做到有效地規(guī)范落實。不同于法律政策，被訪者對于救助政策的總體評價上升。31%的人認為救助政策非常完善或比較完善，38%的人認為基本完善，31%的人認為不夠完善。
2.農(nóng)村社會救助的水平較低
南京市江寧區(qū)農(nóng)村低保僅每月200元，徐州市沛縣農(nóng)村低保每月210元；南京市農(nóng)村五保戶集中供養(yǎng)的平均標準是每人每年5000元，沛縣僅有3500元左右；農(nóng)村醫(yī)療救助僅限于新型農(nóng)村合作醫(yī)療，且需農(nóng)民自繳費用；農(nóng)村特困定期定量幫助存在甚少，一年約800到1200不等。2012年南京市農(nóng)村人均支出就達到11114元，而課題組調(diào)研樣本總救助額為449856元，戶年均1704元，人均不到600。顯然這樣的救助水平無法滿足正常的生活需求。調(diào)查中31%的人享受到基本生活救助，40%的人享受醫(yī)療救助，享受到教育、住房與災害救助的人僅各占7%，4%的人表示享受法律援助，更有4%的人表示沒有任何形式的農(nóng)村社會救助。盡管已經(jīng)進一步提高了農(nóng)村社會救助的救助比例，但是人群覆蓋依然不足。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，僅12%的被訪者認為覆蓋全面，39%的被訪者認為基本覆蓋，高達49%的被訪者認為覆蓋不夠全面甚至非常不全面。
3.農(nóng)村社會救助缺乏監(jiān)督與信息公開
（1）缺乏信息公開機制。針對農(nóng)村社會救助政策，本次調(diào)查中，僅有18%的被訪者表示非常了解或比較了解，23%的被訪者表示基本了解，27%的被訪者表示不夠了解，還有高達32%的被訪者表示不理解或者非常不了解。村民并非沒有了解或參與政策的意愿，但是途徑非常缺乏。高達26%的被訪者表示無任何了解途徑。大部分人通過電視、廣播或者網(wǎng)絡、報紙去了解政策，但是他們了解到的政策不一定符合當?shù)貙嵡椋瑹o法為他們服務。
（2）缺乏監(jiān)督機制。基層組織享有的行政權力和自由裁量權，沒有任何同級或者上級的有效制約，造成了確定對象不合理、操作隨意等一系列問題。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，59%的被訪者表示政府在確定社會救助對象時沒有公示并接受村民意見，僅21%的被訪者表示有公示但幾乎村民意見不產(chǎn)生作用，還有20%的人表示不了解。對是否有上級監(jiān)督進行調(diào)查，結果表明73%的被訪者表示沒有監(jiān)督，僅24%的人表示有監(jiān)督，監(jiān)督方式也多為村委會或者村民自發(fā)，起不到有效的制約監(jiān)督。另外3%的人表示不了解。
二、對策建議
（一）建立完善的農(nóng)村社會救助的法律政策體系
2008年國務院法制辦公室公布了《中華人民共和國社會救助法（征求意見稿）》，其出臺初步提出了我國農(nóng)村社會救助的重構思路和框架。出臺具體的具有針對性、操作性、全面性的法規(guī)，在立法應做到：
（1）擴大公民社會救助的權利內(nèi)容。立法確認公民的各項救助權利，而不只是作為政府部門實施救助的行政規(guī)范依據(jù)。我們通常把公民當做農(nóng)村社會救助的客體與受眾，忽略其主動性，但其權利應包括社會救助請求權、社會救助信息知情權、人格尊嚴不受侵犯的權利、社會救助的監(jiān)督權和救濟權等。
（2）促進社會救助體系的城鄉(xiāng)一體化。確定救助對象的方式要一致，由省市政府制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一的救助標準與確定方式，打破區(qū)域限制，統(tǒng)籌規(guī)劃，均勻資源；救助資金來源渠道統(tǒng)一，政府在制定公共預算的過程中，不得對城鄉(xiāng)差別對待；采取統(tǒng)一的核算方式，城鄉(xiāng)居民享受的教育、醫(yī)療、就業(yè)救助內(nèi)容一致；統(tǒng)一管理，避免救助主體多元帶來的權責不清。
（3）促進再就業(yè)機制深化。立法要對政府再就業(yè)服務的內(nèi)容進行規(guī)定，包括政府的就業(yè)服務主要包括：失業(yè)登記，以登記確定需要就業(yè)服務的群體；職業(yè)培訓和就業(yè)指導，由勞動部門無償定額、定時提供，經(jīng)費由財政開支；提供就業(yè)信息和職業(yè)介紹，輔助救助對象獲得就業(yè)機會；投資開發(fā)提供環(huán)衛(wèi)、協(xié)管等公益性崗位，并向救助對象傾斜提供。
（二）提高農(nóng)村社會救助水平
隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，人們的社會福利水平也必然隨之提高，即便是社會救助，也要將其看作是一種福利提供，而非簡單的基本生活保障。為此，必須從發(fā)展型福利角度，把不斷提高救助層次和救助水平作為新型社會救助體系的基本內(nèi)容和目標追求。
各地政府可以通過以下幾種渠道來籌集資金：一是各級政府財政轉移支付，明確各級財政的分擔比例，中央政府在其中必須擔當一個更加積極的角色，通過財政計劃的比例擴增和基金設立來保證資金渠道暢通。各級政府在公共預算的過程中，實行資金預撥制度，每年先將下一年的預算資金撥付，到年底決算，過程中及時反饋調(diào)節(jié)。避免因其他項目資金占用而無法支付。二是發(fā)行福利彩票、吸納社會慈善資金用以支持農(nóng)村社會救助，例如廣西風采電腦福利彩票。三是發(fā)展院辦經(jīng)濟，國務院《農(nóng)村五保供養(yǎng)條例》規(guī)定敬老院可以開展農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)，用以改善生活條件，各級政府應予以扶助。除了政府，也需要建立一個穩(wěn)固的社會支持系統(tǒng)。政府無法也無力解決所有貧困者的困難，必須廣泛發(fā)動社會力量。積極引導慈善團體等非盈利組織參與社會救助活動，激活資源，優(yōu)化配置，并推動社會幫扶活動深入。
（三）建立信息公開與監(jiān)督機制并整合資源
論文摘要:農(nóng)村社會救助是農(nóng)村社會保障體系的重要內(nèi)容之一。搞好農(nóng)村社會救助體系建設，對維護社會穩(wěn)定，促進社會經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展具有重要的作用。
農(nóng)村社會救助是農(nóng)村社會保障體系的重要內(nèi)容之一，搞好農(nóng)村社會救助體系建設，對維護社會穩(wěn)定，促進社會經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展具有十分重要的作用。從永州市的情況看，經(jīng)濟欠發(fā)達，598.5萬人口中農(nóng)業(yè)人口達504.6萬人，占總人口的84.3 % ;農(nóng)村貧困人口達89.7萬人，占農(nóng)業(yè)人口總數(shù)的17%，其中絕對貧困人口36.9萬人，占農(nóng)業(yè)人口總數(shù)的7%;地形以山地丘陵為主，自然災害頻發(fā)，每年都不同程度的遭受洪澇、山體滑坡、泥石流、龍卷風、冰雹、干早等多種自然災害，常年受災人口達200余萬人次，需政府重點救助的45萬余人。由此可見，進一步加強、整合和完善社會救助體系，最大限度地滿足弱勢群眾的救助需求，是各級黨委、政府面臨的重大課題，是從根本上深化改革、推動發(fā)展、保持穩(wěn)定，加速構建和諧社會的基礎工程。
一、意義深遠:助弱同進，共享發(fā)展
“按照社會公平正義的理念，包括弱勢群體在內(nèi)的每一位社會成員都應過上合乎人類尊嚴的生活，這構成了對弱勢群體實行的公益救助的基本理據(jù)。”大力推進農(nóng)村社會救助體系建設，全面扶助弱勢群體，對于促進社會各個層面和諧進步有重要意義。
1.有利于更好地維護社會穩(wěn)定
安定有序是和諧社會的重要內(nèi)容，是事業(yè)進步和改革發(fā)展的基本條件。當前，永州市正處于從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會快速轉型的關鍵時期，社會矛盾比較復雜，弱勢群體具有很強的同質(zhì)性、集中性和群體性。這種特點一方面使他們表達和追求自身利益的能力增強，另一方面他們的利益如果被忽視或處置不當，就會使他們采用非理性的方式來維護自己的利益，給社會帶來不穩(wěn)定隱患，進而成為構建和諧社會的瓶頸。大力推進社會救助體系建設，有利于化解突出的社會矛盾和問題，維護和保障弱勢群體的基本權益，緩解弱勢群體的失衡心理，有效促進社會的持續(xù)穩(wěn)定。
2.有利于更好地凝聚發(fā)展合力
建設全面小康，構建和諧社會，必須堅持以人為本，讓廣大人民群眾的工作熱情充分進發(fā)，讓個體社會成員的聰明才智充分涌流。困難群體作為社會成員的組成部分，由于處于弱勢位置，容易被忽略，不易感受到黨和政府的關懷和溫暖，對黨和人民缺少歸屬感、認同感和信任感，不利于他們在促進經(jīng)濟發(fā)展中充分發(fā)揮主觀能動性和創(chuàng)造性。推進農(nóng)村社會救助體系建設，不僅體現(xiàn)了黨和國家對弱勢群體的關心，更可以讓社會發(fā)展的成果惠及到社會全體成員，有利于團結弱勢群體，凝聚促進發(fā)展的合力，調(diào)動全體成員謀發(fā)展的主動性和創(chuàng)造性，全力促進和諧社會的實現(xiàn)。
3.有利于更好地促進社會文明進步
人與人之間和睦相處、真誠友愛是構建和諧社會的基本要求。中華民族自古以來就是一個樂善好施、扶貧濟困的民族。進一步推進農(nóng)村社會救助體系建設，不僅能給予困難群體物質(zhì)上的救助，解決他們的燃眉之急，而且能調(diào)動社會各個層面的群眾共同關注弱勢群體，進一步營造互相關心、互相幫助的良好社會風氣，有利于更好地弘揚人道主義精神，增強全社會的慈善意識，促進團結友愛、平等互助的道德風尚和價值觀念的形成，推動社會主義精神文明和社會主義先進文化不斷發(fā)展進步。
二、工作成效:因地制宜，扎實有序
1.農(nóng)村低保基本實現(xiàn)應保盡保
目前，永州市共有農(nóng)村低保對象12萬戶27.6萬人，占農(nóng)業(yè)人口總數(shù)的5.5 %，月發(fā)放低保金1049萬元，月人均救助水平為38元。2008年上半年，按照上級要求進行了農(nóng)村低保擴面，將農(nóng)村居民中無勞動力或因病、因殘等原因致使主要勞動力喪失、因生存條件特別惡劣地方常年生活困難居民等三類家庭全部納人保障范圍，新增低保對象12萬人，基本實現(xiàn)應保盡保目標。
2.農(nóng)村醫(yī)療救助制度逐步完善
為緩解農(nóng)村困難群眾的看病就醫(yī)壓力，根據(jù)上級要求，永州市從2004年開始在東安縣、新田縣開展農(nóng)村大病醫(yī)療救助工作試點，邁出了探索建立農(nóng)村醫(yī)療救助制度的第一步。2005年，對城市低保戶、農(nóng)村特困戶、農(nóng)村五保戶等特困對象家庭中患惡性腫瘤、尿毒癥、肝硬化腹水、白血病以及其它年醫(yī)藥費在1萬元以上大病的，給予500-3000元的醫(yī)療救助金，在全省領先建立了城鄉(xiāng)一體的醫(yī)療救助制度。2007年，結合全市實際，在救助范圍上擴大到城鄉(xiāng)低保邊緣戶，救助病種增加了精神病種，救助標準提高到1000-4000元。2008年，面向全市城鄉(xiāng)低保戶、五保戶、城鄉(xiāng)低保邊緣戶、百歲老人等特定對象，逐步建立和實施資助救助、門診救助、住院救助、臨時救助、慈善援助五位一體的新型城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度。全市在建立城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度以來，共累計救助農(nóng)村大病救助對象1.42萬人次，發(fā)放救助金2468.8萬元，人均年救助水平為1738元;資助農(nóng)村五保戶、農(nóng)村低保戶參合34.3萬人次，資助金額533萬元。
3.農(nóng)村五保供養(yǎng)水平進一步提高
永州市共有五保對象51214人，占農(nóng)村總人口1.27%。共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院106所，村級“五保之家”46所，集中供養(yǎng)4854人，其它46360人由村、組分散進行供養(yǎng)，分散供養(yǎng)標準由2005年年人均600元提高到1000元，集中供養(yǎng)標準由2005年1200元提高到2070.46元，農(nóng)村五保戶生活有了較大改善。2006年國務院新修訂的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》實施后，五保供養(yǎng)資金從省級財政轉移支付和市、縣財政預算中列支，建立了“政府牽頭、民政負責、財政投人、按標施保、應保盡保”的五保供養(yǎng)工作新體制。2008年，永州市人民政府辦公室下發(fā)了關于貫徹落實《湖南省實施(農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例)辦法》的通知，明確規(guī)定集中供養(yǎng)標準每人每年不低于2000元，分散供養(yǎng)每人每年不低于1000元，要求將五保供養(yǎng)服務機構的日常管理經(jīng)費和工作人員工資列人財政預算，不得在發(fā)給五保供養(yǎng)對象本人的供養(yǎng)資金中列支，從而有效地保障了五保戶的基本生活權益。
4.災害救助工作不斷規(guī)范
一是規(guī)范了救災款物管理工作。2008年，永州市民政局、市財政局、市監(jiān)察局、市審計局聯(lián)合下發(fā)了關于印發(fā)《永州市基層救災款物管理使用操作規(guī)程》的通知，對救災款物的申請、撥付與發(fā)放、管理等方面作出嚴格規(guī)定，確保了救災資金分配的科學合理、公平公正，救災款物及時落實到災民手中。二是災害應急救助體系初步形成。2008年，市政府出臺了《永州市自然災害救助應急預案》，并成立了永州市減災委員會，進一步完善了全市應急救助體系，形成了統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應靈敏、運轉高效的應急機制。三是救災資金投人大幅度增加。2008年我市累計受災人口702萬人次，直，接經(jīng)濟損失145.07億元。向上級爭取救災資金9395萬元，救災棉被39111床、棉大衣1000件、帳篷443頂，市本級財政配套救災資金500萬元;一年來，發(fā)放救濟糧3522噸，救濟災民42萬人，發(fā)放衣被20萬件，救濟災民巧萬人，救濟傷病人口7.83萬人。全市共為災民恢復重建房屋12042戶45163間。由于救災工作應對處置及時果斷，救助措施得力，在應對2008年百年不遇的冰凍雨雪災害和五十年不遇的“6·13”洪災過程中，做到了大災面前零死亡，得到了上級的充分肯定。
三、存在問題:基礎薄弱，任務艱巨
1.社會救助立法滯后
迄今為止，我國尚沒有一部社會救助方面的專門性法律，農(nóng)村社會救助工作中除五保供養(yǎng)以政府法規(guī)形式頒布以外，其它各項工作都是通過各種規(guī)范性文件的，缺乏法律權威、制度剛性和懲處力度，實施過程中有令不行、違規(guī)不禁的現(xiàn)象比較突出。
2.基層機構隊伍薄弱
據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，撤區(qū)并鄉(xiāng)建鎮(zhèn)以前，全市有區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)430個，按每個區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)配一名民政干部，至少有430個，撤區(qū)并鄉(xiāng)后，全市共有198個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和辦事處，只有民政干部271人，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)1:37人，比撤區(qū)并鄉(xiāng)前減少1s9人。所配民政干部專職的少，年齡偏大，文化偏低，素質(zhì)不高。近幾年民政部門新增城鄉(xiāng)低保、城鄉(xiāng)大病救助、鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院和村五保之家建設和管理、五保供養(yǎng)資金發(fā)放等工作，全市每年救濟災民30萬人以上，城鄉(xiāng)低保人數(shù)30余萬，農(nóng)村五保戶有4.2萬人，重點優(yōu)撫對象s.3萬，大病救助近萬人，還有71萬老年人，直接工作對象140萬人，日常管理的工作任務十分繁重。近年來，民政救助資金大幅度增加，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)放的民政救助資金，有的幾百萬元，最高的達到近1000萬元，社會救助各項資金在基層的發(fā)放問題令人擔憂。如寧遠縣水市鎮(zhèn)，轄區(qū)人口7.3萬人，有民政工作對象5000;余人，全市發(fā)放各類資金335萬元。2002年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革時，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政職能劃人社會事務辦，明確由s3歲的李某1人負責全鎮(zhèn)民政工作，并兼駐村任務。李某不僅要負責5000名民政對象的人戶調(diào)查、初審、年檢年審、動態(tài)管理等日常管理工作，還要逐戶建立規(guī)范的統(tǒng)計臺賬和工作檔案，該人不懂電腦，工作效率十分低下，難以按規(guī)定要求完成各項社會救助工作任務，只能應付了事，導致社會救助基礎工作不扎實。
3.救助資金投入少
一是國家財政投入不足，各項農(nóng)村社會救助工作普遍存在較大資金缺口，導致保障水平偏低。以農(nóng)村低保為例，2008年全市低保人數(shù)為27.6萬人，全年上級下?lián)艿霓r(nóng)村低保資金為6765萬元，按人平計算，月人均僅有20元，人數(shù)是城市低保的2.6倍，上級下?lián)苜Y金不足城市低保的一半，月人均救助水平不足城市低保對象的1/3。二是本級財政配套資金難以足額到位。按照有關法規(guī)和政策規(guī)定，農(nóng)村五保、農(nóng)村低保、農(nóng)村醫(yī)療救助均要由地方人民政府財政預算中安排一定比例的資金，由于市、縣區(qū)財政困難，往往未能足額配套，或列而不支，致使農(nóng)村社會救助工作經(jīng)費得不到保證，工作開展乏力。
4.城鄉(xiāng)救助發(fā)展不均衡
社會救助工作涉及到民政、勞動、教育、衛(wèi)生、房產(chǎn)、司法、扶貧、國土、規(guī)劃建設等多個職能部門，但各部門之間缺乏聯(lián)動，存在各行其事的現(xiàn)象，尤其是在救助對象和救助標準確定，救助項目安排，救助資金的投人等方面缺乏統(tǒng)一安排，導致多頭救助、重復救助、遺漏救助的現(xiàn)象時有發(fā)生，制約了社會救助整體優(yōu)勢的發(fā)揮。同時，還存在城鄉(xiāng)救助發(fā)展不平衡的狀況，如城市低保對象享有的廉租房政策及生活用水、用電、有線電視收視等價費優(yōu)惠措施，農(nóng)村救助對象暫時不能享有，整體救助水平較低。
四、根本舉措:統(tǒng)籌運作，合力推進
1.加快救助立法進程
農(nóng)村社會救助工作關系到困難群眾的基本生活，涉及到社會的各個層面。推進農(nóng)村社會救助體系建設，國家應盡早出臺《社會救助法》及與之相配套的法律法規(guī)，把城鄉(xiāng)低保、五保供養(yǎng)、醫(yī)療救助、自然災害救助、城市生活無著的流浪乞討人員救助及教育救助、住房救助、司法救助等各項社會救助制度以法律的形式固定下來，同時對社會救助工作機構、人員、資金保障作出剛性規(guī)定，為依法推進社會救助體系建設提供法制保障。
2.加強機構隊伍建設
各級黨委、政府要在社會救助機構、人員、編制等問題上給予重視支持，特別是要解決社會救助機構人員的公務員身份問題。加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層民政工作力量，安排專職工作人員，解決有機構、有人做事的問題，我們建議在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立民政所或社會救助站，小鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排3至4個，大鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排4至6個干部，專門從事民政工作，在行政村設民政聯(lián)絡員，并適當解決待遇，以切實解決好基層民政工作有人干事的問題，為工作落實，規(guī)范管理，資金發(fā)放公平公正提供組織保證。同時，要建立社會救助工作隊伍準人機制，嚴把進人關，加強在職工作人員的業(yè)務培訓，提高隊伍整體素質(zhì)。
3.擴寬資金投入渠道
一是加大財政投人。市、縣兩級政府應根據(jù)本級財政實際，把社會救助資金列人財政預算，并逐年提高。鄉(xiāng)鎮(zhèn)也要設立專項救助基金，實行專款專用。二是積極向上爭取。要加大跑“部”進“廳”力度，多爭取上級支持。三是面向社會籌集資金。大力開展各種慈善募捐活動和對口捐助活動，積極引導和鼓勵慈善團體等非營利性組織參與社會救助工作。同時，組織開展多種形式的扶貧幫困活動，如救助服務、志愿者活動等。要發(fā)動社會力量，搞好救助對象在醫(yī)療、教育、住房、司法援助等方面的專項救助。
4.強化救助工作保障
一是建立健全以救災工作分級負責、救災經(jīng)費分級負擔制度為基礎，社會動員機制為補充，應急措施相配套的災害救助體系。對災民情況進行深入調(diào)查，制定切實可行的災民生活安排方案，進一步安排好受災群眾的基本生活。二是建立健全以農(nóng)村“五保”供養(yǎng)制度為基礎，臨時社會救濟為補充，各項優(yōu)惠政策相配套的社會救助體系。在農(nóng)村，通過全面總結低保試點經(jīng)驗，積極擴大保障范圍，逐步在基層推廣實施。同時，進一步落實“五保”供養(yǎng)條例，完善“五保”供養(yǎng)制度，維護農(nóng)村“五保”對象的基本生活權益。三是建立健全以老年人福利服務為重點，社會福利服務機構為骨干，基層福利服務網(wǎng)絡為依托，居家供養(yǎng)為基礎的社會福利服務體系。
關鍵詞：自閉癥兒童；社會救助；政策困境；對策
一、社會公眾對自閉癥兒童的關注與救助問題的提出
隨著媒體報道的增加與人們對弱勢群體關注度的提高，自閉癥兒童越來越多地出現(xiàn)在公眾視野中。第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查明確將自閉癥列為精神殘疾，兒童自閉癥已占我國精神殘疾首位。目前我國自閉癥患兒數(shù)約為164萬人①，而且還存在大量未被診斷發(fā)現(xiàn)或已有自閉癥傾向的兒童。
與此同時，從中央到地方的各級政府也已了一系列法令法規(guī)，為自閉癥兒童提供醫(yī)療救助、經(jīng)濟補助以及康復培訓。例如，2014年國家教育部聯(lián)合中國殘聯(lián)等其他部門共同制定了《特殊教育提升計劃（2014―2016年）》（〔2014〕1號），旨在加快推進特殊教育的發(fā)展，大力提升特殊教育水平，切實保障殘疾人受教育權利。但是，由于沒有建立健全自閉癥兒童社會救助體系，各項福利政策具有局限性，并未使自閉癥兒童及家庭廣泛受益。
首先，社會公眾對自閉癥群體的社會接納程度普遍偏低。自閉癥兒童作為一個特殊群體，雖已逐漸進入社會公眾的視線，但自閉癥方面相關知識的宣傳不足和社會支持系統(tǒng)的缺失使得自閉癥兒童群體始終在社會環(huán)境中處于較為邊緣化的狀態(tài)②。許多自閉癥兒童自身的一些行為問題加之自閉癥患者家庭大多處于沉默的狀態(tài)，導致自閉癥群體相較于其他殘障群體往往承受了更多的社會偏見與誤解，使一部分原本愿意伸出援助之手的社會人士望而卻步。
其次，多數(shù)自閉癥兒童康復機構發(fā)展不成熟。總體來說，我國接受自閉癥兒童的特教機構數(shù)量并不少。但其中較權威的大型特教機構卻屈指可數(shù)，并且基本不只針對自閉癥兒童開設，收蓄能力非常有限。許多小型民營機構還面臨著教師流動性大和場地租金不斷上漲的壓力，因而不得不中途關停。
同時，自閉癥兒童家庭面臨沉重負擔的問題仍然得不到有效解決。其一，自閉癥兒童家庭的經(jīng)濟負擔問題仍然存在。《殘疾兒童康復救助“七彩夢行動計劃”實施方案》實施范圍僅局限于有一定工作基礎和服務能力的城市中符合標準的康復訓練定點機構，這意味著并不是所有自閉癥兒童家庭都能夠獲得政府的經(jīng)濟補助。由于市場上沒有制定特殊教育收費的參照標準，使得公辦、民辦機構收費價格參差不齊。家長對患兒康復治療的個性化需求對于需要長期接受康復治療的兒童家庭來說，也無疑是一筆巨額開支。其二，自閉癥兒童家長心理負擔沉重。家長無法接受孩子是自閉癥的事實以及孩子康復過程、康復成效的緩慢。調(diào)查顯示，堅持康復治療逾3年的自閉癥兒童家庭僅占25%③。其三，自閉癥兒童家長還需承受社會負擔，即孩子成年后依舊無法回歸社會，生活問題得不到保障。目前，我國在有關保障成年自閉癥患者護理、托養(yǎng)、就業(yè)等方面問題的救助政策方面還不完善，為成年自閉癥患者提供康復和托養(yǎng)服務的機構更是少之又少。
二、自閉癥兒童社會救助體系及其實施困境的根源分析
首先，社會宣傳不到位和相關機構輿論引導工作的錯位是造成救助實施困難的重要原因。與發(fā)達國家相比，我國社會公眾目前對自閉癥的認識依舊滯后，不僅相關臨床診斷和治療資源嚴重不足，相應的研究及診療投入較少，社會輿論支持也相對不足，許多民眾對于自閉癥的了解很大程度上為個人的曲解。其一表現(xiàn)在大眾媒體自閉癥宣傳存在偏差和片面性。雖然自閉癥逐漸受到大眾媒體的關注，許多關于自閉癥的新聞報道也不斷見諸報端，國內(nèi)也出現(xiàn)了一系列關于自閉癥的影視、文學作品，在一定時期內(nèi)引起了廣泛的社會反響，但從傳播需要理性引導這一角度來說，現(xiàn)階段的自閉癥媒體宣傳中還是不乏存在一些過于片面和容易引起受眾理解偏差的信息。例如在許多自閉癥報道當中，自閉癥天才的故事更是為患者悲情的遭遇增添了一分神秘的色彩，更易激發(fā)人們的同情和好奇心④。事實上并不是每一個自閉癥兒童都能夠及時地被診斷出自閉癥并接受系統(tǒng)的訓練和治療，也并不是每一個家庭都如此幸運地得到社會的關愛和幫助。大眾媒體宣傳的科學性將直接影響公眾對自閉癥的態(tài)度和行為。其二表現(xiàn)在社會宣傳的廣度和力度不足。自閉癥知識的宣傳和普及工作在農(nóng)村及偏遠地區(qū)尚處于空缺階段，許多自閉癥兒童家長對于自閉癥認識存在缺陷，大大地降低了自閉癥兒童早期篩查、早期診斷和早期干預的機會，使大量自閉癥兒童錯過了最佳的治療時間；另一方面，社會對自閉癥的認知還基本處于淺層次，尤其是校園宣傳的缺失使自閉癥兒童往往很難獲得同齡人的接納和理解。
其次，自閉癥兒童康復機構面臨著可持續(xù)發(fā)展的難題。無論是公辦康復機構還是民營康復機構，要想獲得進一步發(fā)展，就必須先全面地認識機構自身所存在的缺陷。當前我國的自閉癥康復機構，無論是內(nèi)部組織結構還是外部生存環(huán)境，都存在著諸多可持續(xù)性發(fā)展的障礙。
在內(nèi)部組織結構上，位于起步階段或中期階段的民辦康復機構在此方面暴露出的問題更甚嚴重。一是機構內(nèi)部教師的資質(zhì)良莠不齊。不少民辦機構內(nèi)部的教師只經(jīng)過長期或短期的實踐培訓便開始對自閉癥兒童進行康復訓練，其在專業(yè)認知方面還有所欠缺。此外，教師的專業(yè)與職業(yè)認同感不高，也嚴重影響了其對自閉癥兒童的教學效果⑤。二是場地與資金運作遇到困難。場地有限的問題就使多數(shù)機構難以拓展規(guī)模，無法提供更多的教育機會。并且多數(shù)自閉癥兒童康復機構都是非盈利性質(zhì)的，機構多只收取自閉癥兒童在校內(nèi)的食宿費等一些基本費用，這意味著機構要獲得進一步的發(fā)展，在資金問題上仍面臨著巨大的挑戰(zhàn)。
在外部生存壞境上，自閉癥兒童康復機構面臨著政府扶持力度不夠與傳媒關注隨機性的困境。就政府而言，自閉癥兒童的救助并不是其工作重心，政府對自閉癥康復機構的扶持范圍有限。民辦康復機構多依靠社會捐助和慈善款項來維持機構的進一步發(fā)展，但民間力量具有嚴重不穩(wěn)定性和不可持續(xù)性的弊端⑥，使機構承受著隨時可能面臨資金周轉困難的壓力。同時，政府在學齡前的康復教育機構的監(jiān)管更加缺失。由于學齡前的康復教育跨越了醫(yī)學與教育兩個領域，負責教育的教育廳與負責醫(yī)學的衛(wèi)生廳對這塊內(nèi)容皆不予審批，加上市場上沒有對特殊教育康復費用制定統(tǒng)一的定價標準，使一些民辦的學齡期前自閉癥康復機構的教學質(zhì)量、收費標準都得不到保障。就社會傳媒對自閉癥兒童救助的宣傳來看，自閉癥康復機構沒有與媒體建立長久的關系。機構只有在發(fā)展中遇到困難時才去找媒體，或是社會上發(fā)生了相關熱點，媒體人才去播報自閉癥話題。對于自閉癥的宣傳，每次只是以新聞點的形式出現(xiàn)，曝光率有限，其所造成的社會影響度不高。
最后，在某種程度也是最重要的，是多數(shù)自閉癥兒童家長存在認識上的誤區(qū)，集中表現(xiàn)在對孩子康復問題持有急功近利的想法，其不僅增添了家長自身的負擔，而且對自閉癥兒童的康復效果產(chǎn)生一定的負面影響。造成自閉癥兒童家長的認識誤區(qū)主要歸根于家長自身對自閉癥及其診療途徑認識不足以及缺少為自閉癥兒童家庭提供專業(yè)咨詢服務的機構。
在自閉癥兒童確診前，大部分兒童家長對于自閉癥病理的認知幾乎為零，因而在兒童成長的過程中不能及時地對其一些異常行為有所察覺和引起足夠的重視，導致自閉癥兒童的許多行為問題在早期就得不到正確的引導和糾正；在自閉癥兒童確診后，家長普遍難以接受孩子為自閉癥兒童這一現(xiàn)實，且不少家長對目前的康復機構的診療手段和教學模式都持懷疑態(tài)度，于是轉而尋求一些民間偏方或者私人機構的幫助。導致家長產(chǎn)生上述行為的主要原因之一就是家長對于自閉癥病理認知的缺乏，從而使其在自閉癥康復治療方式的選擇上存在盲目性。部分家長對于自閉癥兒童是否接受融合教育缺乏理性認識，片面地追求讓孩子接受“正常的教育”，沒能將自閉癥兒童的教育重點放在行為的引導上，而是一味地注重提升自閉癥兒童的學習能力。在沒對現(xiàn)實狀況有較為深入的了解的情況下，就將孩子送進了普通學校，直至孩子的行為問題難以克服后才又輾轉送入特教機構，最終不僅拖延了孩子的治療時間，也增加了家庭的負擔。與此同時，國內(nèi)目前尚未出現(xiàn)針對自閉癥兒童的權威醫(yī)療機構或提供專業(yè)咨詢服務的機構、場所。許多自閉癥兒童在醫(yī)院被診斷為自閉癥后，缺少權威的醫(yī)療機構對自閉癥兒童個體的階段性治療效果進行定量判定，給予針對自閉癥兒童個體進行下一階段康復治療的指導性建議。因此，家長在決定是否讓自閉癥兒童接受融合教育時過于主觀，并存在一定的盲目性。專業(yè)的自閉癥醫(yī)療咨詢機構的匱乏使許多自閉癥兒童家庭獲取專業(yè)自閉癥醫(yī)療、康復資訊的信息源的可靠性和可持續(xù)性都大打折扣。
三、走向行動的自閉癥兒童社會救助對策討論
在總結國內(nèi)已有經(jīng)驗和借鑒國外成功案例的基礎上，我國當下為給自閉癥兒童及其家庭提供有效的社會救助，可以從以下幾個方面出發(fā)，在行動上推進自閉癥兒童社會救助體系的建立。
首要任務是推進立法進程，制定專門性的法律法規(guī)，細化自閉癥兒童社會救助的分工。現(xiàn)行的有關自閉癥群體的法律保護政策都較為籠統(tǒng)，并且對于處于精神殘疾邊緣的自閉癥群體，還沒有針對性的法律法規(guī)。因此，立法機關要統(tǒng)籌現(xiàn)行各項分散的救助制度，建立起系統(tǒng)的自閉癥群體社會福利的法律框架。加快出臺針對性較強的單行法律，明確其所享有的各項社會保護政策。借鑒美國的經(jīng)驗，從自閉癥的發(fā)現(xiàn)、研究、干預及各種服務⑦等方面，明確各相關部門在自閉癥兒童社會救助過程中的分工，為自閉癥兒童從醫(yī)療診斷階段到康復訓練階段都提供具體的求助渠道。
其次，加大對自閉癥教育、康復機構的扶持與監(jiān)管力度。在針對自閉癥康復機構發(fā)展的問題上，政府要進一步建立示范性的康復機構并加大對示范機構的扶持與管理，支持其發(fā)展壯大，從而能為其他機構提供發(fā)展借鑒與指導。政府機關要盡快對民辦機構的混亂局面進行整頓，制定行業(yè)標準與管理規(guī)范，幫助完善康復機構的內(nèi)部組織形式與日常運行模式。對于符合條件的民辦機構給予資金補助或政策優(yōu)待。
再次，加大人才的培養(yǎng)投入，建設數(shù)量足夠、素質(zhì)優(yōu)異的專業(yè)師資隊伍。一方面，加強在職教師的專業(yè)培訓，如鼓勵康復機構與科研機構的合作，定期召開各地康復教師的經(jīng)驗交流會，特聘權威專家對在職教師的再教育，并在具備嚴密的學術論證和嚴格測試的基礎上，引進新型教育手段和康復訓練機械等。另一方面，鼓勵各大高校設立相關方面的學科，制定相關人才培養(yǎng)計劃，以培育更多具有高素質(zhì)背景的自閉癥康復教師。在培養(yǎng)人才的同時，提高特教教師的福利待遇與社會地位，根據(jù)國家規(guī)定逐步提高特殊教育工作者津貼，提高特教教師在優(yōu)秀教師表彰中的比例，增加自閉癥康復機構教師的入編人數(shù)等，吸引更多社會人士投身于自閉癥事業(yè)。
最后，政府與機構要發(fā)揮好宣傳工作的中介力量，積極引導媒體人對自閉癥的宣傳與普及，引導受眾的思考，從而幫助社會大眾形成積極正確的觀念。在保護患兒家庭隱私的情況下，通過個別具有代表性的案例，使報道盡可能做到真實、通俗，增強報道的說服力和可信度⑧。政府基層部門必須加強自閉癥知識的公益宣傳和推廣，促使?jié)撛诘淖蚤]癥兒童家長重視其發(fā)病現(xiàn)象，及早診斷、盡早進行康復訓練；做好各項救助補貼政策的入戶宣傳工作，提高自閉癥兒童家庭尋求政策支持和補助的意識。通過形式多樣的普法宣傳活動，提高全社會尊重自閉癥兒童群體權益的意識，提高自閉癥兒童對殘疾人保障法等法律法規(guī)的知曉程度和政府各項優(yōu)待政策的普及范圍的了解程度。
四、結語
就目前情況而言，我國的自閉癥兒童社會救助體系仍然處在建構過程中，存在許多不足和亟待解決的問題：如何加強社會宣傳，提升社會公眾對自閉癥患者的接納程度以及減少自閉癥兒童家長的認識誤區(qū)；如何落實、推進政府出臺的各項救助政策，增加受益人群范圍；如何加快專業(yè)醫(yī)療、康復機構的發(fā)展速度，培養(yǎng)高素質(zhì)的專業(yè)人才；如何為自閉癥兒童接受融合教育提供現(xiàn)實保障，減少自閉癥兒童進入普通學校的障礙與壓力……而解決上述問題，不僅需要法制保障與政府負責，更需要社會協(xié)同與公眾參與。在政府、社會和家庭三方長久的共同努力之下，建立立體有效的自閉癥兒童社會救助體系的美好愿景才可能盡早實現(xiàn)，才可能使不同的自閉癥兒童個體受助程度最大化。
注釋：
①中國公益研究院.中國自閉癥兒童現(xiàn)狀分析報告[R].北京：中國公益研究院，2012年4月2日.
②吳國棟.自閉癥兒童社會支持活動實務與評估研究[D].武漢：華中科技大學，2012.
③北京師范大學壹基金公益研究院兒童福利研究中心.中國自閉癥兒童家庭的現(xiàn)狀與需求[R].北京：首屆全國自閉癥兒童家庭大會，2011年12月.
④金恒.大眾媒體自閉癥報道的偏差和建議[J].傳媒觀察，2012年7月.
⑤張夢瑩.民辦自閉癥兒童康復機構評估研究――以武漢啟慧特殊兒童教育中心為例[D].武漢：華中科技大學，2012年6月.
⑥曹爍瑋.福利多元視角下我國孤獨癥群體的社會政策問題研究[D].南京：南京理工大學，2013年5月.
⑦林晨昕.美國自閉癥兒童的社會融合及對我國的啟示[D].上海：華東師范大學，2012年3月.
論文關鍵詞：農(nóng)村 社會保障 制度創(chuàng)新
十六屆三中全會提出的“五個統(tǒng)籌”中，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展居于首位，要形成城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的社會制度環(huán)境，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會的良性互動。然而我國現(xiàn)行社會保障制度存在著嚴重缺陷，主要表現(xiàn)在：一是城市居民社會保障水平的高福利狀態(tài)與農(nóng)村居民的救濟型低水平的保障并存；二是城鄉(xiāng)隔絕的社會保障制度，使市場經(jīng)濟條件下的人才資源優(yōu)化配置難以形成。當前我國社會保障制度改革與建設的重點在于：在加大對城市社會保障制度改革與完善力度的同時，應在新農(nóng)村建設的過程中，著力加強農(nóng)村社會保障制度建設，努力提高農(nóng)村居民的社會保障水平。
1我國農(nóng)村現(xiàn)行社會保障制度存在的問題
1．1制度體系不健全，保障項目較少
一是社會保險制度嚴重缺位。傳統(tǒng)的農(nóng)村合作醫(yī)療制度步履維艱，而新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度尚在全面推廣階段；工傷、生育、失業(yè)三大社會保險制度至今尚未在農(nóng)村建立。二是社會救助制度體系不完善。目前農(nóng)村主要局限于基本生活救助，醫(yī)療救助制度基本沒有建立，教育救助、住房救助等不普遍。三是社會福利體系殘缺不全。目前只有部分經(jīng)濟實力好的地區(qū)還依稀保存一些敬老院和福利院，大部分地區(qū)該項制度體系已經(jīng)癱瘓。
1．2保障標準低，總體水平不高
新型合作醫(yī)療保障水平不高，而且由于是保大病住院，使得相當部分參保居民由于交不起首次人院費而不能住院，進而無法享受醫(yī)療保障，新型合作醫(yī)療能否真正解決農(nóng)民因病致貧致窮的問題不容樂觀。
2建立和完善農(nóng)村社會保障體系的迫切性和可能性
2．1建立和完善農(nóng)村社會保障體系是經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求
隨著我國各項改革的深入進行和城市化水平的不斷提高，農(nóng)民工隊伍不斷壯大，人口流動增強，要求盡快建立并完善農(nóng)村社會保障制度加強城鎮(zhèn)社會保障制度改革，建立健全農(nóng)村社會保障體系，已是中國經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求。
2．2建立和完善農(nóng)村社會保障體系是廣大農(nóng)村居民的迫切需要和期待
隨著我國人口老齡化日益顯現(xiàn)，農(nóng)村人口老齡化問題更為突出，農(nóng)村社會保障問題日益嚴重。傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老功能日益弱化，農(nóng)村養(yǎng)老風險不斷加大。部分農(nóng)村老年人養(yǎng)老保障無著落。保障農(nóng)民的基本生存權和身體健康是建設社會主義新農(nóng)村的基本前提。
2-3建立和完善農(nóng)村社會保障體系已經(jīng)具備一定的實踐經(jīng)驗
第一，專題解決農(nóng)民工社會保險問題。如北京市建立了農(nóng)民工醫(yī)療保險和工傷保險制度，體現(xiàn)了“低費率、廣覆蓋、保當期、保大病”的原則，適應了外地農(nóng)民工“年紀輕、流動性大”的特點。第二，加強農(nóng)村醫(yī)療救助，緩解因病致貧、因病返貧矛盾。江蘇省常熟市出臺了新的醫(yī)療救助實施辦法，重點解決困難群體的醫(yī)療保障問題，在很大程度上緩解了農(nóng)村居民因病致貧、因病返貧的矛盾。
3我國農(nóng)村社會保障體系需要創(chuàng)新的重點
3．1農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度需要重新定位與制度創(chuàng)新
今年國內(nèi)已有部分省市率先啟動了新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的試點。這意味著，政府將為新型農(nóng)村養(yǎng)老保險部分“買單”。建立“低費率、廣覆蓋、能接續(xù)、可持續(xù)”的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。
3．2繼續(xù)完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度，實行分類保障，適時與城鎮(zhèn)合作醫(yī)療保險接軌
推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是政府積極投入農(nóng)村社會保障事業(yè)的體現(xiàn)，有效緩解了農(nóng)民“看病難、看病貴”問題，遏制了農(nóng)民“因病致貧、因病返貧”現(xiàn)象，基本達到了“政府得民心、農(nóng)民得實惠、衛(wèi)生得發(fā)展”的目標。
3．3加強服務網(wǎng)絡平臺建設，實行網(wǎng)絡化管理
在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)設立社會保障綜合管理服務機構，統(tǒng)一負責所在地社會保障事務，包括社會保險、社會救助、社會福利、社會優(yōu)撫等的相關事務。
關鍵詞：最低生活保障；低保職能分配；《社會救助暫行辦法》
中圖分類號：C913.7文獻標識碼：A
文章編號：1003-0751（2017）05-0061-06
政府間的救助責任分配體系是否科學合理，關乎社會救助制度減貧目標的實現(xiàn)。自我國建立最低生活保障制度以來，政府間的低保職能分配改革不斷深化。低保建制早期，低保職能分配改革主要聚焦于財政責任分配方面。2014年的《社會救助暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）則在肯定前期的財政責任分配調(diào)整思路的基礎上，將低保職能分配改革進一步拓展至低保管理責任及低保標準決策權分配領域。相較于1999年并實施的《城市居民最低生活保障條例》（以下簡稱《條例》），《暫行辦法》所確立的低保職能分配原則更有助于低保公平性與規(guī)范性的提升。但是，對于低保職能分配體系中所蘊含的深層次矛盾，《暫行辦法》尚未提供有效的應對機制。鑒于此，有必要對低保職能分配進行深入研究，通過對政府間低保職能分配演化軌跡的系統(tǒng)梳理，探究低保責任分配中矛盾的發(fā)生與化解機制，進而為低保制度減貧效能的提升提供制度保證。
一、我國政府間低保職能分配模式的演化路徑
低保建制之初，我國政府間的低保職能分配體系具有高度的地方化特點，具體表現(xiàn)為：在低保財政責任分配上，地方政府承擔了主要的低保支出；在低保管理責任分配上，基層社區(qū)在低保資格審核中扮演核心的管理者角色；在低保標準決策權的歸屬上，市縣級政府掌握低保標準的制定權。為提升低保制度的減貧效能，我國政府對原有的低保職能分配體系進行了以下幾個方面的調(diào)整。
1.低保政責任主體從地方政府轉變?yōu)橹醒胝?/p>
1999年的《條例》規(guī)定，城市低保資金由地方人民政府列入財政預算。這實際上沿襲了我國傳統(tǒng)的社會救濟財政安排。我國低保制度建立前，由于救濟對象僅限于“三無”人員，救濟支出較為有限，救濟財政責任一直由地方獨立承擔。隨著低保制度的確立，救助對象的范圍出現(xiàn)了較大擴展，貧困的下崗失業(yè)者也獲得了名義上的被救助資格。地方政府僅憑自有財力難以應對救助對象的大幅增加，其結果是低保建制初期大量有勞動能力的貧困者被排斥在低保之外①。在此情況下，中央不得不加大對地方的低保財政支持。1999年至2000年，中央財政投入在城市低保總財政投入中所占比重從29%躍升至68.5%。②自2003年開始，中央投入在低保總財政投入中的比例一直始終高于地方。③中央政府成為事實上的低保支出責任主體。2014年的《暫行辦法》規(guī)定，縣級以上人民政府應將社會救助資金和社會救助工作經(jīng)費納入財政預算，這標志著低保財政多級負擔體制在行政法規(guī)層面正式確立。
2.低保核心管理責任層級由社區(qū)轉移至街道
2014年《暫行辦法》頒布之前，社區(qū)居委會一直都在低保管理中扮演著核心角色。低保建立伊始，居委會便被賦予了低保管理的核心責任。《條例》第四條規(guī)定，居民委員會可以根據(jù)縣級政府民政部門以及街道辦事處的“委托”，承擔城市居民最低生活保障的管理服務工作。在低保制度日常運行中，居委會在低保申請、調(diào)查、評議、公示各環(huán)節(jié)中都肩負著主要責任。這種以居委會為核心的低保管理體系貼近民眾的優(yōu)勢是顯而易見的，同時該管理方式是否會造成“優(yōu)親厚友”的問題同樣受到廣泛關注。為保證低保管理的規(guī)范性，國務院在《暫行辦法》中對低保管理方式進行了調(diào)整，明確規(guī)定社會救助的申請受理、調(diào)查審核由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處負責，而居委會只扮演“協(xié)助”街道的輔角色。
3.低保標準的制定層級出現(xiàn)了市縣向省的集中
1999年的《條例》規(guī)定，市、縣（縣級市）城市低保標準分別由市、縣（縣級市）級政府民政部門會同財政、統(tǒng)計、物價等部門制定。這一政策安排有助于市、縣級地方政府發(fā)揮其在低保標準制定中的信息優(yōu)勢，但同時也增大了低保標準地區(qū)差距的可能性。為提高低保標準的地區(qū)公平性，民政部在2011年出臺了《關于進一步規(guī)范城鄉(xiāng)居民最低生活保障標準制定和調(diào)整工作的指導意見》，指出省級政府民政部門要注意引導經(jīng)濟發(fā)展水平相近地區(qū)逐步縮小低保標準差距，條件成熟的地方也可試行由省級政府民政部門制定轄區(qū)內(nèi)相對統(tǒng)一的城鄉(xiāng)低保標準。在此文件指導下，部分地區(qū)開始探索由省級政府制定統(tǒng)一的低保標準或由省級政府向市、縣級政府提供低保指導標準的做法（見表1）。2014年《暫行辦法》規(guī)定，最低生活保障標準由省、自治區(qū)、直轄市或設區(qū)的市級人民政府按照當?shù)鼐用裆畋匦璧馁M用確定。這意味著縣級政府不再擁有低保標準制定權，低保標準的最高制定層級正式上升至省級政府。
二、我國政府間低保職能分配的深層次矛盾分析
社會救助職能在政府間如何劃分，才能更好地發(fā)揮救助制度的減貧效能？對于這一問題，學界的關注由來已久。以馬斯格雷夫（Musgrave）為代表的多數(shù)學者認為，社會救助職能應該由中央承擔，原因在于中央政府更有能力保證救助資源分配的地區(qū)公平④，推動救助標準的地區(qū)統(tǒng)一⑤，確保救助管理的規(guī)范⑥。而以奧茲（Oates）為代表的分權論者針鋒相對地提出，地方政府承擔救助責任有利于提升救助資金的使用效率，有助于制定符合地區(qū)實際需求的救助標準⑦，救助資格審查過程更為靈活便捷⑧。究竟是中央化救助模式還是地方化救助模式更有助于發(fā)揮減貧效能，目前學界并未給出定論。正如布雷斯韋特（Braithwate）所言，政府間的救助職能分配模式本身并無優(yōu)劣之分，關鍵在于其所處的社會經(jīng)濟文化環(huán)境，同樣的救助責任分配模式在不同國家中所產(chǎn)生的減貧效果很可能是有差異的。⑨因此，對低保職能分配模式的科學評估，不僅要借鑒西方救助職能分配的理論與實踐，還應對低保職能分配體系所嵌入的現(xiàn)實社會經(jīng)濟環(huán)境進行審視。
1.低保財政責任分配：公平與效率的博弈
低保建制后，中央逐漸加大了低保投入并最終取代地方成為低保支出責任主體，這一制度演變對于我國來說具有一定的應然性。伯德（Bird）與布雷斯韋特（Braithwaite）都曾指出，在地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展狀況差別較大的國家，中央化的救助財政支出體系具有特別重要的意義。⑩只有通過中央政府的救助轉移支付，落后地區(qū)才能擁有更為充足的救助資金，并通過救助項目實現(xiàn)地區(qū)之間的公平發(fā)展。我國地域遼闊且區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展極度不平衡的國情，決定了其并不適合實行地方化的救助籌資模式。近年來，中央低保財政投入不斷增加，從轉移支付的方向來看，中央政府一直是將經(jīng)濟發(fā)展較為落后的中西部省份作為低保轉移支付的重點，這對于縮小東中西地區(qū)之間的低保支付水平差距具有顯著的促進作用。B11
值得注意的是，在中央加大對地方低保轉移支付的同時，地方救助機構能否有效控制低保成本也成為一個重要問題。通常來說，救助機構可采取三種措施來提高社會救助金的使用效率（救助金用于真正貧困者的比率）：第一，對申請者進行更加嚴格的資格審查，確保真正的貧困者進入救助體系。第二，對被救助者進行更加頻繁的追蹤調(diào)查，保證救助金發(fā)放額能夠隨被救助者收入的變化而得到相應調(diào)整。第三，對有勞動能力的被救助者提供再就業(yè)服務，幫助其盡早脫離救助，避免“福利依賴”問題的發(fā)生。B12國際經(jīng)驗表明，如果救助支出由地方承擔，地方救助機構就有很強的動力實施上述措施以降低救助成本。相反，救助支出若由中央財政負擔，地方救助部門節(jié)制救助成本的積極性便會下降。在我國低保制度發(fā)展中，伴隨中央低保財政投入的增多，也出現(xiàn)了地方對低保成本控制減弱的問題。其中一個具體表現(xiàn)就是部分地方救助部門夸大低保對象人數(shù)。B13雖然我國也開始采用各級政府共同籌資的分層式救助支付體系，以降低地方濫用低保金的風險，但其規(guī)范性仍然不足。以中央低保轉移支付的重點區(qū)域――西南五省為例，2004至2014年間，西南五省低保總投入中的中央投入比例均值為72.1%，這一比例總體看符合當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平及救助需求。但通過對各省的具體觀察可以發(fā)現(xiàn)，中央低保轉移支付的穩(wěn)定性并不強，某些省份還存在中央支付比例過高的問題。如重慶市自2009年以來所接受的中央低保轉移支付比例都保持在90%以上，2014年更是達到了98.1%，在2011年也曾達到94.1%（見表2）。如此高的中央低保支付比例很可能會削弱地方在低保精準管理中的動力。
就《暫行辦法》所確定的低保財政責任分配原則來看，低保支出責任由縣級以上人民政府承擔，這蘊含了對低保財政中央地方共同負責制的肯定。較之于《條例》所確立的低保財政地方政府負責制，這無疑更有助于從制度層面保證低保發(fā)展的地區(qū)公平性。但是《暫行辦法》的局限性在于未能建立清晰的央地財政責任分擔機制，對于各級政府所應承擔的低保財政比例以及低保轉移支付所依據(jù)的具體指標都缺乏明確說明。這不僅會給救助資金來源的穩(wěn)定性、可靠性帶來巨大隱患，而且也將使中央與地方之間的低保財政博弈及成本轉嫁難題繼續(xù)延續(xù)。
2.低保管理責任分配：規(guī)范性與靈活性的沖突
以2014年的《暫行辦法》櫧鸕悖街道開始取代社區(qū)成為低保的管理責任主體。這種政策調(diào)整對于提升低保管理規(guī)范性具有一定積極作用。如欣內(nèi)肯（Ginneken）所言，以救助管理者的主觀裁量權（discretion）為基礎的地方化救助管理模式若想取得有效性，必須具備兩方面的前提條件：一是管理者個人要有很強的職業(yè)道德感，二是地方救助機構內(nèi)部必須有著公私利益涇渭分明的管理文化，否則社會救助就可能淪為尋租工具。B14就我國的具體情況來看，由街道承接低保審查管理職能，顯然比社區(qū)更能減少“熟人”關系對低保管理規(guī)范性的消極影響。
然而，對于社區(qū)在改革后的低保管理責任體系中所應扮演的角色，《暫行辦法》未能進行清晰定義。《暫行辦法》第四條規(guī)定，居委會要協(xié)助街道做好有關救助工作。社區(qū)居委會究竟應在哪些環(huán)節(jié)中參與協(xié)助低保管理，具體介入方式又應如何？對于這些問題，《暫行辦法》并未作出明確說明。筆者以為，無論是在低保申請還是在低保資格審查中，居委會的“協(xié)助者”角色都具有重要意義。
第一，居委會參與低保申請管理有助于提高貧困者的低保申請率。米克爾萊特（Micklewright）曾指出，社會救助難以觸及真正的貧困者，原因在于越是貧困的人，其所處的社會處境越邊緣，知曉被救助權利的機會也越少；與之相比，次屬貧困或非貧困人群反而有更多的信息渠道了解社會救助并提出救助申請。B15從這個角度來看，居委會參與救助申請管理，能夠更好地實現(xiàn)低保對窮人的有效覆蓋。一方面，即便貧困者因不清楚低保而未遞交申請，社區(qū)救助工作者也可以憑借對轄區(qū)貧困人群的了解，將其納入低保申報體系；另一方面，社區(qū)居委會對居民生活狀況的清楚掌握，也抑制了非貧困者試圖獲取低保的動機。
第二，社區(qū)的協(xié)助參與將使低保資格審查過程更為靈活便捷。眾所周知，社會救助是以家計調(diào)查（means-test）為基礎的收入轉移制度。而大量的國際經(jīng)驗表明，一個國家能否有效開展家計調(diào)查，取決于其就業(yè)結構的正規(guī)化程度。B16OECD的跨國比較研究顯示，非正規(guī)經(jīng)濟產(chǎn)出與GDP比值低于5%的國家，一般能夠有效展開家庭生活調(diào)查；非正規(guī)經(jīng)濟產(chǎn)出占GDP5%―10%的國家，會面臨不同程度的家計調(diào)查難題；當非正規(guī)經(jīng)濟與GDP比值超過10%時，救助機構很難獲得準確的收入信息，以家計調(diào)查為基礎的救助項目面臨很大的失效可能。B171998年至2007年，我國非正規(guī)經(jīng)濟產(chǎn)出與GDP的平均比值為26%。B18參考OECD的研究結果，不難看出低保管理所面臨的嚴峻挑戰(zhàn)。在此背景下，社區(qū)居委會參與協(xié)助低保資格審查就具有特別重要的意義。除了考察收入維度外，社區(qū)救助工作者可借助社區(qū)的各種非正式信息渠道，綜合考慮申請者在生活形態(tài)、健康水平、家庭突發(fā)事件等多方面的狀況來進行低保資格判定，從而彌補單一家計調(diào)查手段的不足。
事實上，在《暫行辦法》頒布之前，低保資格審查管理權的分配問題已引起學界的關注。其中一種頗為極端的觀點認為，應在市區(qū)層面建設專責的家計調(diào)查中心，并將社區(qū)的低保管理權全面上收，從而提高低保資格審查的規(guī)范性。B19筆者以為，家計調(diào)查中心確實有助于彌補社區(qū)的不足，但就此完全取消社區(qū)的資格審查職能是不科學的。與居委會相比，市區(qū)家計調(diào)查中心擁有更專業(yè)的信息查詢手段，可以通過工商部門的就業(yè)登記記錄、社保機構的參保記錄等排查隱性就業(yè)行為。但無論通過何種手段，家計調(diào)查中心所能獲得的都只是正式的就業(yè)和收入信息，而對于低保申領者的非正式就業(yè)與收入，其實際并無有效的調(diào)查手段。對此，社區(qū)能夠借助多樣的非正式信息渠道對隱性就業(yè)行為進行核查。因此，在低保資格審查管理中，無論是市區(qū)家計調(diào)查中心與社區(qū)抑或是街道與社區(qū)之間，都應該構建相互補充而非替代性的關系。
3.低保標準制定權分配：自主性與統(tǒng)一性的矛盾
低保建制以來，地方政府擁有低保標準的制定權。從理論上說，地方化的低保標準制定體系對于我國具有一定的合理性：一方面，在我國地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡的現(xiàn)實條件下，將低保標準決定權賦予地方政府有助于其發(fā)揮信息優(yōu)勢，制訂符合本地經(jīng)濟條件的低保標準。另一方面，地方政府對于本地貧困人群的需求變化也較為敏感。如奧爾德曼（Alderman）所言，貧困者對社會救助的需求并不是靜止的，諸如經(jīng)濟周期波動、公共服務體系收費水平提高等社會經(jīng)濟變化，都會影響其對社會救助的需求水平。當類似變化發(fā)生于地方層面且不易被中央迅速感知的情況下，地方政府對救助標準的自主決定權就顯得尤為重要。B20
但是，地方政府自主決定低保標準的政策安排，無論是對低保標準制定還是調(diào)整所造成的負面影響也是顯而易見的。第一，在低保標準制定方面，《條例》并未明確低保標準測算方法，只要求低保標準應按居民基本生活所必需的衣、食、住費用確定，這給地方留下了較大的操作空間，各地出現(xiàn)了抽樣調(diào)查型、部門協(xié)商型、參照制定型、主觀判斷型等不同的低保標準制定方法。B212011年，民政部《關于進一步規(guī)范城鄉(xiāng)居民最低生活保障標準制定和調(diào)整工作的指導意見》提出，各地可采用基本生活費用支出法、恩格爾系數(shù)法和消費支出比例法來確定低保標準。這對于低保標準的制定起到了一定的規(guī)范作用，但仍未能有效改變我國各地的低保標準測算方法依據(jù)不同、方法不一的局面（見表3）。第二，在低保標準調(diào)整方面，在2004年至2014年間，我國各地區(qū)的低保標準雖然都呈現(xiàn)了穩(wěn)定上漲的趨勢，但其低保標準與人均可支配收入的比值都表現(xiàn)出下降的趨勢（見圖1、圖2）。這說明在地方化的低保標準制定體系下，各地低保標準的上升速度均要慢于人均可支配收入的增速，低保標準與收入同步增長的救助標準調(diào)整原則尚未能得以有效踐行。分地區(qū)來看，盡管東部地區(qū)的低保絕對標準是最高的，但東部地區(qū)低保標準與人均可支配收入的比值，在很多年度上都要低于中西部地區(qū)，表明越是發(fā)達地區(qū)低保相對水平可能越有限。
就《暫行辦法》確立的低保標準決策權分配原則來看，縣級政府不再擁有低保標準制定權，低保標準的最高制定層級提高至省，這在一定程度上體現(xiàn)了國家上收低保標準制定權的政策意圖。即便如此，低保標準的制定仍未能逾越地方政府的管理權限。事實上，我國各地低保標準制定方法及低保標準現(xiàn)實水平的差異不僅存在于省內(nèi)，還表現(xiàn)于省域之間（見表3、圖1、圖2）。《暫行辦法》將低保標準的最高制定層級上升至省，對于低保標準省內(nèi)差距的縮小有所裨益，但并不能從根本上保證低保標準制定與調(diào)整的規(guī)范性，也不能避免低保標準省際差異的出現(xiàn)。如何在發(fā)揮地方信息優(yōu)勢及自主性的同時，增強中央對低保標準制定的統(tǒng)一調(diào)控，仍將是未來我國政府間低保標準制定權分配改革的重點。
三、完善政府間低保職能分配的策略機制
社會救助職能在府際間的合理分配是救助政策減貧效能得以發(fā)揮的重要保證。對于現(xiàn)有低保職能分配體系在財政責任、管理責任及決策權分配方面所存在的結構性矛盾，應從以下三個方面著手解決。
1.規(guī)范“中央―省―市”三級政府間的低保財政轉移支付
在低保財政責任分配上，應繼續(xù)鞏固中央在低保財政投入中的主體地位，確保落后地區(qū)的救助資源的獲得與低保發(fā)展的地區(qū)公平性。同時還應關注地方對低保資金的使用效率，避免中央支付比率過高所造成的地方低保資金管理水平的下降。應在行政法規(guī)層面細化中央、省、市在低保支出中的獨立責任，制定更為清晰與規(guī)范的轉移支付原則。關于低保轉移支付的具體數(shù)額，可以參考西方國家的經(jīng)驗，根據(jù)各地人均財政收入、低保補差水平、低保人口比重等指標進行標準的公式化計算，從而提高低保轉移支付的規(guī)范性。
2.構建“街道主導―社區(qū)協(xié)助―市區(qū)家庭生活調(diào)查中心為補充”的低保管理責任體系
在低保管理方面，應鞏固《暫行辦法》所確立的街道主導的低保管理模式，提升低保管理的規(guī)范性。同時，還應充分發(fā)揮社區(qū)與市區(qū)家計調(diào)查中心各自在靈活性與專業(yè)性方面的優(yōu)勢，共同協(xié)助街道破解低保管理難題。具體來說，在申請環(huán)節(jié)，居委會可以利用社區(qū)信息優(yōu)勢，主動發(fā)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)的貧困人群，并對其進行相應的低保政策宣傳。對有申請困難的特殊個案，如行動不便的重殘、重病人士，可代其向街道遞交低保申請。在調(diào)查環(huán)節(jié)，居委會則應基于對居民的日常觀察與了解，協(xié)助街道排查不符合救助資格的個人及家庭。此外，還應增強市區(qū)家計調(diào)查中心在資產(chǎn)調(diào)查中的專業(yè)性，授予其更多的居民財產(chǎn)信息查詢權力，解決救助部門在核定低保家庭收入時所面臨的“有責無權”困局。
3.推行“中央確定低保基準線，地方?jīng)Q定價格補貼水平”的低保標準制定程序
在低保標準制定方面，中央政府應在低保標準公平性與規(guī)范性提升中發(fā)揮更為積極的作用。鑒于我國地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡的現(xiàn)實，由中央制定全國絕對統(tǒng)一的低保標準是不現(xiàn)實的。中央政府可以采用“收入比例法”的方式，推動低保標準在全國實現(xiàn)相對統(tǒng)一。所謂的“收入比例法”是指按照社會平均收入的一定比例來確定救助標準，國際慣例是將居民平均收入的50%確定為救助線。考慮到這一比例對我國財政難以承受，誘發(fā)“福利依賴”的風險亦較高，我國可以適當調(diào)低此標準。目前，部分城市已開始采用“收入比例法”來制定低保標準（見表3）。中央政府可結合地方經(jīng)驗，以“收入比例法”為基礎確定全國統(tǒng)一的低保標準基準線，并在低保條例中予以明確規(guī)定。在中央制定低保基準線的同時，應保留地方政府對價格補貼的決定權。由于低保基準線的調(diào)整周期較長，其間可能會出現(xiàn)消費品價格指數(shù)上漲、低保標準實際購買力下降等情況，因此還需要地方政府利用其Ρ鏡鼐濟變化的敏感性，及時啟動臨時性價格補貼，避免低保對象生活水平因物價變化而出現(xiàn)大幅波動。
注釋
①Leung， J.. The Emergence of Social Assistance in China. International Journal of Social Welfare， 2006， Vol.15， No.3， pp.188-198.
②③參見2000年至2015年《民政部統(tǒng)計年鑒》。
④Musgrave， R. A.. The Theory of Public Finance. New York： McGraw-Hill， 1959， pp.61-89.
⑤Gilbert， N.， Terrell， P.. Dimensions of Social Welfare Policy （7th ed.）. Boston： Mass： Allyn and Bacon， 1998， pp.231-265.
⑥Ditch， J.， Bradshaw， J.， Clasen， J.， Huby， M. and Moodie， M.. Comparative Social Assistance： Localisation and Discretion. Aldershot： Ashgate， 1997， pp.3-11.
⑦Oates， W.. Fiscal Federalism. New York： Harcourt Brace Jovanovic， 1972， pp.3-54.
⑧Overby， E.. Extending Social Security in Developing Countries： A Review of Three Main Strategies. International Journal of Social Welfare， 2005， Vol.14， pp.305-314.
⑨Braithwaite， J.， Grootaert， C.， Milanovic， B.. Poverty and Social Assistance in Transition Countries. New York： St. Martin′s Press， 2000， pp.157-170.
⑩Bird Richard M.. Intergovernmental Fiscal Relations and Poverty Alleviation in Vietnam. World Bank. Washington D. C. 1995， pp.30-44.
B11楊紅燕：《財政轉移支付的公平增進效果研究――以城市低保制度為例》，《中央財經(jīng)大學學報》2014年第9期。
B12OECD. The Battle against Exclusion： Social Assistance in Belgium， Czech Republic， the Netherlands and Norway. Paris： OECD， 1998， pp.66-90.
B13張時飛：《加快健全低保制度亟待深化的問題及對策》，《首屆中國社會救助研討會論文集》，人民出版社，2009年，第73頁。
B14Ginneken， W.. Extending Social Security： Policies for Developing Countries. ESS Paper， 2003， No.13. Geneva： ILO. Retrieved from http：///sol3/papers.cfm？abstract_id=673121.
B15Micklewright， J.， Marnie， S.. Targeting Social Assistance in a Transition Economy： the Mahallas in Uzbekistan. Social Policy and Administration， 2005， Vol.39， pp.431-447.
B16Hutton， S.， Redmond， G.. Poverty and Transition Economies. London： Routledge， 2000， pp.51-69.
B17OECD. Informal Employment and Promoting the Transition to a Salaried Economy. OECD Employment Outlook， 2004， pp.225-272.
B18王永興、景維民：《中國非正規(guī)經(jīng)濟規(guī)模的實證研究》，《統(tǒng)計研究》2010年11期。
B19白鳳崢：《城市居民最低生活保障制度中的收入調(diào)查研究》，《首屆中國社會救助研討會論文集》，人民出版社，2009年，第538頁。
B20Alderman， H.. Social Assistance in Albania. World Bank， Living Standards Measurement Study Working Paper， 1998， No.134， pp.2-4.
B21姚建平：《城市居民最低生活保障俗嫉耐騁晃侍馓教幀―以消費支出比例法為例》，《社會科學》2011年第9期。
【關鍵詞】民政；信息化；發(fā)展
2010年是民政信息化取得長足發(fā)展的一年。全國各民政業(yè)務信息系統(tǒng)拓寬領域，深入挖掘，圍繞社會服務、社會管理、社會救助及社會工作者管理等幾大方面積極開展。社團管理、優(yōu)撫安置、社會救助、村民自治、全國婚姻、全國救助等信息系統(tǒng)的投入與使用，一些地方根據(jù)自身條件先期進行了基層全業(yè)務民政軟件的建設，將各項民政業(yè)務整合在同一平臺下。全國民政業(yè)務系統(tǒng)的建設提高了民政工作的效率，增強了民政工作的決策能力。
民政信息化的發(fā)展保障了民政各項業(yè)務的發(fā)展對信息處理的要求，提高了各級民政單位的工作效率，節(jié)約了大量的行政成本，為政策制定了提供了數(shù)據(jù)支持，擴大了民政工作的社會影響力。
一、民政信息化發(fā)展背景
信息化是當今世界經(jīng)濟和社會發(fā)展的大趨勢，國民經(jīng)濟和社會信息化的程度已成為衡量一個國家綜合國力的重要標志。進入新世紀，黨和國家把“全面推進國民經(jīng)濟和社會信息化”確立為重要的發(fā)展戰(zhàn)略，因此，大力推進國民經(jīng)濟和社會信息化，必將為甘肅省經(jīng)濟和社會發(fā)展注入新的活力。
1、國內(nèi)民政信息化發(fā)展背景
國內(nèi)對民政信息服務系統(tǒng)進行了理論與實踐研究，理論研究有專著、碩博士學位論文及相關文章等，實踐主要有國家層面和地區(qū)兩個層面。如紀江明的論文《上海民政信息化建設發(fā)展研究》。
實踐方面突出的有北京，吉林等地。北京利用北京市農(nóng)科院設在各區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的遠程教育服務網(wǎng)絡，給各區(qū)縣提供必要的支持與幫助，幫助其建立信息服務站，實現(xiàn)資源共享。市農(nóng)業(yè)局與農(nóng)科院從自身優(yōu)勢出發(fā)，提供各自優(yōu)勢信息；同時，自編“北京市農(nóng)業(yè)信息員培訓教材”并下放到各區(qū)縣，舉辦各種形式的培訓及講座，使農(nóng)村信息員掌握收集、分析、傳播信息的方法，提高他們對信息的接收、分析能力。目前市農(nóng)業(yè)局建立信息服務站150多個，培養(yǎng)信息員2000多名。
2、國外民政信息化發(fā)展背景
發(fā)達國家由于科技發(fā)達等原因?qū)τ陔娮诱盏膽猛茝V理論與實踐的研究較早并且較為全面：
國外關于民政信息服務系統(tǒng)的理論研究主要集中在有關信息資源價值、信息資源應用、信息技術等方面。Pkoniger and Kjnaowitz(1995)認為：結構缺失而不是總量匾乏，是導致人們處理信息效用低下的原因。要通過設計信息甄別方法、選擇時間、信息結構以及信息選擇時序來提高其利用信息的效果。Matthias Klusch (2001)研究了在“網(wǎng)絡上巨大數(shù)量的不同類型的信息資源便利了用戶對于信息的獲取、識別以及使用”，了解智能信息技術的使用和發(fā)展情況。
實踐方面做的比較成熟，比如美國和加拿大在這方面都做的比較好。下面以美國為例：在1993年到2001年，美國聯(lián)邦政府已經(jīng)了1300多項電子政務相關的實施項目，取得了舉世矚目的成就。電子政務的發(fā)展推動了美國政府改革向縱深方向發(fā)展，通過使用信息技術重塑了政府對民眾的服務流程，加強了政府與客戶間的互動，建立了以顧客為導向的電子政府以提供更有效率、更易于使用的服務，為民眾提供更多獲得政府服務的機會與途徑，受到了公民普遍的支持。由于電子政務的實施，1992年到1996年，美國政府的員工減少了24萬人，關閉了近2000個辦公室，減少開支1180億美元。在對居民和企業(yè)的服務方面，政府的200個局確立了3000條服務標準，作廢了1.6萬多頁過時的行政法規(guī)，簡化了3.1萬多頁規(guī)定。美國政府在信息技術方面的花費在2002年將達到48億美元，2003年達到52億美元，其中有很大一部分用于電子政務推廣。
二、中國民政信息化發(fā)展概況
2001年6月，民政部在上海召開了首次全國民政信息化建設工作會議，會議提出了民政系統(tǒng)信息化建設的總體要求：深入貫徹落實黨的十五屆五中全會“大力推進國民經(jīng)濟和社會信息化”精神，以改革管理手段，改進工作方式，促進民政事業(yè)發(fā)展，提高民政工作水平為方針，積極推進民政系統(tǒng)信息化建設，促進民政工作現(xiàn)代化。會議認為，加強民政信息化建設，逐步實現(xiàn)民政業(yè)務工作決策科學化、管理規(guī)范化、服務網(wǎng)絡化、手段現(xiàn)代化；可以逐步實現(xiàn)民政信息資源的共建、共享，為全社會提供高效優(yōu)質(zhì)服務。
以信息化帶動民政工作現(xiàn)代化，是新時期民政工作的重要任務。會議制定并頒布了《全國民政系統(tǒng)信息化“十五”發(fā)展規(guī)劃綱要》(以下簡稱《規(guī)劃綱要》)。《規(guī)劃綱要》客觀詳細地分析了民政系統(tǒng)信息化工作的現(xiàn)狀，制定了信息化工作的指導原則及發(fā)展目標，確定了主要任務并提出了保障措施，為“十五”期間民政信息化工作描繪了藍圖。
三、甘肅省民政信息化發(fā)展現(xiàn)狀
甘肅省各級民政部門需要建設的門戶網(wǎng)站101個。目前省廳及蘭州、金昌、張掖、嘉峪關、白銀、平?jīng)?個市和靜寧縣、敦煌市2個縣市，建門戶網(wǎng)站9個，其中嘉峪關市、金昌市、張掖市的網(wǎng)站掛靠在政府網(wǎng)站群內(nèi)。此外，高臺縣建立了雙擁專項網(wǎng)站，臨澤縣、玉門市、蘭州市安寧區(qū)等縣區(qū)市制作了掛靠在政府網(wǎng)站群內(nèi)的網(wǎng)頁。正在籌備建設的有武威市、天水市和定西市民政局。總體上，網(wǎng)站建設進展遲緩，數(shù)量少、水平低，嚴重滯后于全國其它省區(qū)市。
四、關于甘肅省民政信息化發(fā)展的幾點建議
1、加強基層民政信息采集工作
甘肅省民政信息化工作基礎差，發(fā)展起步遲，整體水平落后。在基層民政信息采集方面，基本制度不夠完善，規(guī)范化程度不夠，統(tǒng)一性不夠完善。在基層民政信息采集工作上，應該全省統(tǒng)一部署，整體規(guī)劃，形成統(tǒng)一規(guī)范的信息庫。
2、加強民政系統(tǒng)門戶網(wǎng)站建設
信息化是當今世界經(jīng)濟和社會發(fā)展的大趨勢，國民經(jīng)濟和社會信息化的程度已成為衡量一個國家綜合國力的重要標志。在信息技術快速發(fā)展、大力倡導電子政務的今天，民政系統(tǒng)開放辦公，首先應該完善基礎設施和門戶網(wǎng)站的建設。
3、加強民政系統(tǒng)信息庫維護和更新工作
在民政信息采集、門戶網(wǎng)站的建立完成后，應該從基層到省級各級民政部門加強民政系統(tǒng)信息庫的維護和更新工作，以便達到民政工作的及時性和有效性。
4、加強基層民政系統(tǒng)工作人員的培訓力度
在民政系統(tǒng)各項基礎設施建設完善后，各級民政部門工作人員應該不斷加強更新和改進民政系統(tǒng)的各項管理系統(tǒng)。應該保持民政系統(tǒng)工作人員的年輕化。
【參考文獻】
［1］ 甘肅省.甘肅省信息化年鑒［M］.信息化年鑒編委會,2003.
［2］ 黃婷婷.我國農(nóng)業(yè)信息化的現(xiàn)狀、問題與對策研究［D］.安徽農(nóng)業(yè)大學碩士學位論文，2007.