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一、TQM理念與行政管理
全面質量管理(簡稱為TQM)是二戰后在西方企業中廣泛采用的一種管理模式，是繼“質量檢驗管理”和“統計質量管理”理論后出現的先進質量管理理論。國際標準化組織在其ISO8402標準中對TQM的定義是：一個組織以質量為中心，以全員參與為基礎，目的在于通過讓顧客滿意和本組織所有成員及社會受益而達到長期成功的管理途徑。
20世紀八九十年代以來，在用企業精神改造政府的呼聲推動下，許多國家的政府開始將企業中推行的TQM理念運用于政府行政管理，行政管理全面質量管理模式應運而生。
這種模式可以表述為：將產品生產全面質量管理的基本觀念、工作原則、運籌模式應用于政府行政機構之中，以達到行政機構工作的全面優質、高效；各級政府及其全體公務員通力配合，綜合運用現代管理技術、專業技術和科學方法，為社會公眾提供優質服務，最優地實現對社會公共事務的系統管理活動。
通過對基層稅務機關的實地調研，結合全面質量管理的質量控制理念，本文認為應對稅收行政管理工作的程序、要素、質量職能、過程、不合格控制等諸多質量環節予以嚴密監控，以確保在稅收行政管理領域實現最優服務。
二、稅收行政管理工作質量分析
依據TQM理論，可以將稅收征收管理的質量問題分為以下三方面：
1、稅收征收管理業務的質量。指稅收征收管理業務滿足明確和隱含需要的能力的特性總和。主要包括功能性、合法性、合理性、準確性、時間性、文明性。
2、稅收征收管理過程的質量。稅收征收管理業務的完成都必須經歷一個過程，而過程的每一階段又可看做是過程的子過程。如稅務行政處罰就要經過調查取證、審理、告知、做出處罰決定的過程。所以過程質量問題存在于任何稅收征收管理工作。要保證稅收征收管理業務的質量就必須對稅收征收管理進行全過程的質量控制。
3、與稅收征收管理有關的工作質量。除直接參與稅收征收管理過程的工作外，稅收征收管理業務的完成還需要一些與稅收征收管理過程間接相關的工作的支持，如資源配備、人員培訓等，由于這些工作之間的整體性，一項工作的失誤可能破壞其他工作，從而影響到稅收征收管理業務的最終質量。所以，對每一項工作，無論是直接相關還是間接相關，都必須認真對待，保證工作的質量。
三、基于TQM的稅收管理質量模式框架設計
一般而言，稅收行政管理質量模式的框架應包括如下幾部分：
1、質量目標。質量目標是根據質量方針的要求，稅務機關在一定期間內在質量方面所要達到的預期成果。質量目標必須是可以測量的，要清楚明確，要有時間要求。稅務征收管理工作的質量目標一般可以用一定期間內的稅務行政復議案件和稅務行政訴訟案件變更、撤銷數(率)、服務承諾兌現率、納稅人滿意率等指標來表示，這些指標反映稅收征收管理滿足依法治稅或優質服務要求的程度。
2、組織結構。組織結構是稅務機關為行使其職能而建立的內部組織機構及組織機構的職責、權限及其相互關系。稅務機關普遍有一套現存的較為完善的開展稅務征收管理工作的組織結構。但為提高質量體系的有效性，應按現代質量管理的方法和手段對現行的組織結構進行優化。
(1)成立健全有力的質量管理部門，負責質量活動的計劃、組織、協調、指導、檢查、監督工作。確實無條件成立質量管理部門的單位，可將上述綜合性質量管理工作分解到有關的綜合性管理部門。
(2)合理分解質量職能。質量職能除上述綜合性職能外，還包括策劃、控制、改進等職能，對這些職能應進行合理的分解，明確各部門及部門工作人員的質量職責。其中，策劃應由最高管理者負責，以質量管理部門為主，負責編制質量計劃，包括方針、目標和實施計劃。控制一般由質量管理部門牽頭，各有關部門分工合作，即發現不合格、查找和分析原因并制訂改進措施，該項職能應落實到各個部門。
(3)理順各項質量活動的相互關系，明確各部門之間和工作環節之間的接口，確保質量活動的恰當銜接。
3、程序。程序是為進行某項活動所規定的途徑。只有對直接或間接影響質量的主要活動程序做出規定，才能使各項質量活動能按正確的方法組織實施，并得到適當的控制和驗證。典型的程序應包括以下內容：
①目的和范圍：即開展此項活動的目的及活動所覆蓋的領域；
②職責：為達到上述目的，由誰來實施此項程序；
③實施步驟：按邏輯順序把實施流程和細節排列出來；
④文件：即實施此程序所依據的法律法規或規范性文件；
⑤記錄：實施此程序所應制作的質量記錄。
一般來說，稅務機關應對以下質量活動規定程序：內部溝通、質量體系文件控制、質量記錄控制、管理評審、資源管理、過程實現的策劃、納稅人要求識別、稅收征收管理要求的評審、與納稅人溝通、采購控制、稅收征收管理運作控制、標識和可追溯性控制、內部質量審核、不合格控制、數據分析、采取糾正措施和預防措施。
4、過程。過程是將輸入轉化為輸出的一組彼此相關的資源和活動。質量體系是通過過程來實施的。為了建立和實施一個有效的質量體系，稅務機關應根據自身的具體情況確定有哪些過程。過程和程序是密切相關的。質量活動是通過程序規定的途徑和方法來進行的，而過程又是通過這些質量活動加上投入的資源來實現的，因此，程序是確保過程得以實現的前提。如增值稅一般納稅人認定過程涉及到納稅人要求識別、評審、標識、質量記錄控制等多項質量活動，這些活動都是通過程序規定的途徑和方法來開展的。稅務機關現有的稅收征收管理過程可以分為稅務登記、資格認定、減免稅管理、發票管理、證明單管理、其他稅務管理、納稅申報、稅款征收、稅務行政處罰、稅務稽查等10大類，其中每一大類還可以細分若干個小類。
四、稅收管理TQM模式要素確定
(一)內部審核。根據此要素的要求，稅務機關應定期進行內部審核(一般每年不少于2次)，以確定質量管理體系是否符合標準的要求、是否得到有效地實施和保持。為此，應制定內部審核程序，規定實施審核、確保審核獨立性、記錄結果并向管理層報告的職責和要求，對審核中發現的問題應及時采取糾正措施。
(二)過程的測量和監控。此要素要求采用適當的方法對滿足顧客要求所必需的實現過程進行測量和監控。稅務機關可采取不定期現場抽查的方法對過程進行測量和監控：各部門負責人負責對本部門的過程進行現場抽查，管理層負責對整個單位的過程進行現場抽查。另外，稅收執法檢查，也不失為一種監控過程是否符合規定要求的好方法。
(三)不合格控制。此要素要求識別和控制不符合要求的產品，以防止非預期的使用和交付。識別不合格的途徑主要有：各部門及其工作人員對辦理的稅收征收管理業務進行自查時發現不合格；不定期現場抽查發現不合格；稅收執法檢查發現不合格；內部審核發現不合格。對以上各種途徑識別的不合格應在程序文件中規定糾正以及對糾正結果進行驗證的職責和要求。
《稅收征管法》在第5條中明確規定,“國務院稅務部門主管全國的稅收征收管理工作。各地國家稅務局和地方稅務局應當按照國務院的規定的稅收征收管理范圍分別進行征收管理”,并在第三章中作出了具體的規定。根據《稅收征管法》及其實施細則的規定,稅務機關在辦理稅款征收業務時,必須嚴格按照以下要求進行:
1、稅務機關應當依照法律、行政法規的規定征收稅款,不得違反法律、行政法規的規定開征、停征、多征、少征、提前征收、延緩征收或者攤派稅款。
2、扣繳義務人依照法律、行政法規的規定履行代扣、代收稅款的義務。對法律、行政法規沒有規定負有代扣、代收稅款義務的單位和個人,稅務機關不得要求其履行代扣、代收稅款義務。對依法負有代扣代繳、代收代繳義務的扣繳義務人,稅務機關應按照規定付給其手續費。
3、稅務機關征收稅款時,必須給納稅人開具完稅憑證。扣繳義務人代扣、代繳稅款時,納稅人要求扣款義務人開具代扣、代收稅款憑證的,扣繳義務人應當給納稅人開具完稅憑證。完稅憑證的式樣,由國家稅務總局制定。
4、國家稅務局和地方稅務局應當按照國家規定的征收管理范圍和稅款入庫預算級次,將征收的稅款繳入國庫。
一、優化納稅服務，切實減輕納稅人辦稅負擔
納稅服務既是稅務機關依法應履行的義務，又是稅務機關加強稅收管理的一項措施。作為執法機關，稅務部門要依法征稅、嚴格管理，同時稅務部門也承擔著保障納稅人合法權益的職責，要為納稅人提供全面、優質、高效的服務。做好納稅服務，是加強稅收管理的重要內容，是提高稅收征管質量和效益的重要手段，是改善稅務部門形象的重要措施，是落實“聚財為國、執法為民”工作宗旨的體現，是構建和諧征納關系的重要方面。
近年來，各級稅務機關轉變服務理念，優化服務手段，豐富服務內容，改進服務方式，納稅服務工作取得了顯著成效。從全國文明單位評比和精神文明先進單位評選上，可以看出納稅人對稅務機關的納稅服務工作是比較滿意的。2005年全國評選的1003家文明單位中，就有110多家來自稅務系統，占總數的11%；在1100多家創建精神文明的先進單位中，稅務機關占13%。在每年各地黨委政府行風評議活動中，絕大多數國稅局、地稅局都名列前茅。這是各地黨委政府對稅務部門的鼓勵，是廣大納稅人對稅務工作的肯定。當然，納稅服務工作還有不少差距，如“門好進、臉好看、事難辦”的現象仍然較為常見，有些地方甚至還存在“門難進、臉難看、事難辦”的情況。我們要正視問題，看到差距，正確處理依法治稅和納稅服務的關系、稅收征管與納稅服務的關系，不斷改進和優化納稅服務，不斷提高納稅服務水平，將納稅服務工作做得更好。
第一，要堅持秉公執法，依法征管。樹立正確的服務理念，增強服務意識，努力踐行“聚財為國、執法為民”的稅務工作宗旨，依法治稅、秉公執法、文明執法，切實維護納稅人的合法權益，誠心誠意地為納稅人服務。納稅人對稅務機關的基本要求，就是希望稅務機關能夠秉公執法，公平稅負。所以，依法征管，文明執法，這是我們做好納稅服務工作的基本要求。
第二，進一步優化辦稅程序，加強稅法宣傳和納稅咨詢輔導，為納稅人提供必要的辦稅條件，方便納稅人及時、足額納稅。要運用信息化等先進的手段，使納稅人各種辦稅事項更加便捷、成本更低。
第三，要注意加強與納稅人的交流，通過舉辦座談會、走訪納稅人、在辦稅服務廳建立信息咨詢窗口等方式加強與納稅人的聯系，聽取納稅人的意見，不斷改進我們的工作。
第四，要切實減輕納稅人負擔。辦稅負擔重是納稅人反映較為集中的問題，比如，辦理涉稅事項申報資料較多，一些地方辦稅服務廳有時發生排隊時間長的問題，等等。針對這些問題，要認真分析其產生的原因，區別不同情況，采取措施逐一加以解決。各級稅務機關要根據稅收征管工作的規律，認真分析和研究稅收征管程序中存在的問題，按照既有利于管理，又方便納稅人的基本要求，運用科學化、精細化管理方法，優化辦稅程序，強化窗口功能，提高工作效率，切實減輕納稅人辦稅負擔。
要切實解決納稅人重復報送資料問題。目前稅務機關要求納稅人報送的資料比較普遍的有三類：第一類是納稅申報表及相關附件。第二類是財務會計報表，如資產負債表、損益表、資金流量表。第三類是稅務機關根據稅收管理需要讓納稅人補充報送的資料，如重點稅源戶相關數據的統計表。另外，在辦理納稅人一些具體申請事項時，要求附送諸如營業執照、稅務登記證等有關資料。納稅人辦稅時要申報相關資料，這是法律規定的，是稅收管理工作必要的，現在的問題主要是重復申報，加重了負擔，對此納稅人反映比較多。重復報送的主要是財務會計報表以及各種證件復印件。出現這種情況，既有多年來各種涉稅事項辦理要求累加出現重復的原因，也有部門工作協調不夠，信息沒有共享，多頭要求納稅人報送資料的原因。各級稅務機關要采取有效措施解決重復報送問題。要徹底清理要求納稅人報送的資料，去除重復。注意一個口子接受并及時錄入納稅人報送的相關資料，進行“一戶式”存儲，實現信息共享。在納稅人辦理稅務登記注冊時按規定報齊相關資料，以后辦理其他涉稅事項時，稅務機關可運用已有資料進行審核，不再要求納稅人重復報送諸如身份證等復印件。要研究合理歸并稅種申報資料，減少納稅人重復報送。要轉變傳統管理觀念，善于用信息化手段整合和應用現有資源，加強部門協調配合，切實減輕納稅人申報資料的負擔。
要加強辦稅服務廳管理，方便納稅人辦稅。這里要著重講講采取措施解決一些地方辦稅廳排隊擁擠問題。要認真分析一下有些地方辦稅服務廳出現納稅人排隊問題的原因。目前大多數地方辦稅服務廳建于十年前，以后沒有增加。但這十年來，稅收收入增長了6倍，納稅戶也增加了好幾倍，辦稅工作量大大增加，不少地方辦稅廳容量已經不適應，加上10天申報期納稅人往往到最后兩三天來辦稅，這兩天人就更多了，即使辦理一戶申報納稅只要兩到三分鐘，已經夠快的了，但因同時來的人太多，也會出現排隊現象。所以，要解決一些地方辦稅廳排隊問題，除了在納稅戶比較集中的城區稅務分局增設一些辦稅廳，加強辦稅廳管理，改善申報辦法等外，最現實也最有效的辦法就是要積極與納稅人協商，均衡分配納稅申報時間，有計劃地引導納稅人分期申報辦稅。充分運用10天申報時間，均衡辦稅，錯開高峰，避免擁擠。近年來，不少地方采用引導納稅的辦法，有效地解決了申報期后兩天辦稅廳排隊擁擠問題，納稅人很滿意，也都能積極配合，同時辦稅廳管理工作質量和效率也提高了。目前還存在排隊過長問題的地方，要盡快采取這個措施，認真抓必有成效。要運用科學化管理手段，合理分配前臺與后臺的管理工作，在優化辦稅程序的同時強化征收管理，提高辦稅廳工作效率，提高納稅服務的水平。
要切實加強國地稅協作。各地國稅局、地稅局要積極采取措施，加強信息溝通，開展聯合辦證、聯合開設“12366”、聯合評定納稅信用等級、聯合開展稅務檢查等工作。基層稅務機關對納稅人的日常檢查或調查了解情況，要統籌合理安排。檢查前要做好準備工作，在檢查或調查時，盡可能將相關情況都了解清楚，不要多頭、多次下戶檢查，減輕納稅人負擔。
二、加強稅源管理，不斷提高稅收征管質量和效率
稅源管理是稅收管理的基礎工作，是提高稅收征管水平的重要措施。各地要切實加強稅源管理，建立健全稅收經濟分析、企業納稅評估、稅源監控、稅務稽查的良性互動機制，促進稅收管理水平的提高。
第一，要使納稅評估工作經常化
納稅評估是稅務機關對企業納稅申報的審核，是對納稅人應稅能力和應繳稅款的分析評估。它是基層稅務機關的一項經常性工作，是稅源管理的重要內容和重要措施。要通過稅收經濟分析，采用計算機和人工相結合的手段，對地區、行業以及相關稅種稅負狀況和增長彈性進行評估，并對照企業納稅情況，及時發現異常問題。稅源管理部門對申報異常的企業、重點監控的企業以及其他非正常戶要進行深入的納稅評估，查找異常的原因。在評估時，要注意運用第三方信息，不能僅僅憑申報表評估申報數。過去，一些地方稅務機關納稅評估工作比較薄弱，必須不斷強化，一定要把納稅評估工作作為基層稅務機關的經常性工作來抓，努力提高稅源管理水平。
第二，要善于收集和運用信息
掌握信息對于開展納稅評估工作具有重要作用。稅務部門要善于收集各方面涉稅信息，運用信息進行分析評估。要充分發揮管理信息系統的作用，讓稅收管理部門和管理人員更加快捷地查詢和應用信息。基礎信息掌握得越多，運用得越好，納稅評估水平就越高。反過來，如果沒有基礎信息，納稅評估就失去了對象和依據，評估效果就將大打折扣。今年初開展年收入12萬元以上個人申報納稅工作，做得比較好的地區都是基礎信息工作做得好。要利用多種手段拓展信息來源，加強部門之間信息溝通，稅務機關要積極主動了解各方面情況，包括跟納稅人溝通，了解納稅人生產經營情況。稅收管理員要盡可能多地掌握納稅人生產經營信息，為開展納稅評估，加強稅源管理奠定基礎。我要強調一下，地稅系統要盡快建立起涉及個人財產、個人收入情況的數據庫。
要積極推廣應用稅控器具和有獎發票。運用稅控器具和有獎發票，是擴大信息渠道、加強稅源管理的重要措施，它不僅有利于流轉稅管理，也有利于所得稅管理。從目前稅控收款機推廣應用工作情況看，進展比較慢，各地很不平衡。廣東、湖南、北京、上海、大連和吉林等省市已完成和正在進行稅控收款機的選型招標工作，湖南已完成試點工作并計劃今年年底以前在全省范圍內推廣使用稅控收款機。希望其他地方抓緊開展選型招標工作。各省市稅務機關都要充分認識這項工作的重要性，加倍努力，切實抓好稅控收款機的推廣應用工作。
第三，要正確處理稅源管理與稅款征收、稅務稽查的關系
納稅評估是稅源管理的重要措施，也是稅務稽查的重要手段。搞好納稅評估、加強稅源管理與加強稅務稽查等，目的都是一樣的，都是為了提高稅收征管質量和效率。要加強這些方面工作的配合協調，建立和健全稅收經濟分析、企業納稅評估、稅源監控和稅務稽查的良性互動機制。稅源管理部門通過納稅評估發現納稅人申報存在的問題要及時處理。對于一般性問題，稅源管理部門依法做出處理，補繳稅款并督促其正常申報。對于涉嫌偷逃騙稅的問題，稅源管理部門要及時移交稽查。稽查部門對稅源管理部門移交的案件，要及時檢查。稅源管理部門通過納稅評估發現問題移送稽查，這是稅源管理的工作成績。稽查部門要堅持以查促管的工作要求，通過查辦案件，懲處違法行為，查補稅收收入，促進納稅人正常申報納稅，同時，針對征管中存在的問題，提出加強管理的意見，促進稅收征管工作。
稅源管理與稅款征收的關系也是相輔相承的。稅款征收好不好，稅源管理包括納稅評估等工作很重要。納稅評估工作做好了，就能促進納稅人依法納稅申報，征收率就能提高。納稅評估是稅務機關對納稅人應稅能力和應繳稅款的分析評估，并與其申報情況進行比較，發現異常約談檢查，查明原因，從而促使納稅人依法正常申報。對涉嫌偷騙稅的問題，要進行稽查并依法處理。稅務機關必須依法征收，不能簡單地以評估分析數或行業平均稅負作為稅款征收的依據。某個企業稅負低并不意味著一定存在偷逃稅行為，必須查找原因，具體情況具體分析、處理。
三、加強統籌協調，發揮征管部門綜合管理作用
20**年1月1日起，公路、內河貨物運輸業發票稅控系統（簡稱貨運發票稅控系統）已在全國范圍投入使用。為充分發揮貨運發票稅控系統的作用，進一步加強公路、內河貨物運輸業（以下簡稱貨運業）稅收征收管理，有效防止發生貨運業稅款轉引、虛開發票現象，要切實抓好以下各項管理工作：
一、認真做好貨運業自開票納稅人認定和年審工作
各地稅務機關要嚴格按照《國家稅務總局關于加強貨物運輸業稅收征收管理的通知》（國稅發〔20**〕121號）和《國家稅務總局關于認定外商投資貨物運輸企業為自開票納稅人的通知》（國稅函〔20**〕223號）規定，認真開展貨運業自開票納稅人認定工作。對申請認定自開票納稅人的貨物運輸單位，稅務機關除審核相關資料外，還要實地調查了解納稅人的實際生產經營狀況，核實納稅人的運輸能力，不符合自開票納稅人認定條件的，不得認定為自開票納稅人；對已認定的自開票納稅人，要結合自開票納稅人年審工作，對其自備運輸工具、年運輸收入、財務核算等情況進行核實，確認其是否符合國稅發〔20**〕121號文件規定的自開票納稅人條件，對不符合規定條件的，取消其自開票納稅人資格。
二、加強貨運業代開票納稅人的稅收管理
各地稅務機關要加強對貨運業代開票納稅人的審核管理。主管稅務機關應對代開票納稅人是否具備運輸工具等情況進行審核，對未提供貨物運輸勞務的單位或個人，不得為其代開貨物運輸業發票。
稅務機關和中介機構在為代開票納稅人代開貨物運輸業發票時，必須實行“先稅后票”。各項稅款必須嚴格按照規定征收。主管稅務機關應定期對貨運業代開票納稅人的實際運輸能力情況進行核查，將其實際運輸能力與代開發票金額情況進行比對，防止出現未提供運輸勞務而代開貨運發票的現象，同時加大對虛開貨運發票的處罰力度。
三、規范貨運業承包人、承租人和掛靠人征收管理
各地稅務機關應加強對承包人、承租人和掛靠人的管理。實行承包、承租、掛靠方式提供貨物運輸勞務的代開票納稅人，只有符合國稅發〔20**〕121號文件附件《貨物運輸業營業稅征收管理試行辦法》第三條規定的條件時，方可使用出包方、出租方或被掛靠方的單位名稱和納稅人識別號開具貨運發票。對不同時具備《貨物運輸業營業稅征收管理試行辦法》第三條規定條件的承包人、承租人和掛靠人，要開展一次全面清查，對于應辦理稅務登記的，必須依法辦理稅務登記。
四、加強貨運業自開票納稅人營業稅申報的審核工作
自開票納稅人在辦理營業稅納稅申報時，必須同時提交申報表、稅控盤等規定資料。稅務機關要嚴格按照《國家稅務總局關于全國范圍內推行公路、內河貨運發票稅控系統有關工作的通知》（國稅發〔20**〕163號）附件《公路、內河貨運業發票稅控系統營業稅“票表比對”及貨運發票稽核比對管理操作規程（試行）》（簡稱《規程》）的有關規定，對申報進行審核。審核時工作人員要首先讀取其報送的稅控盤（或稅控傳輸盤）開票信息，與其營業稅申報表填報的相關內容進行比對，即“票表比對”。對“票表比對”相符的，受理其納稅申報并對稅控盤返寫監控數據。地稅局在計征營業稅以后，將發票信息傳遞給國稅局。“票表比對”不符的，按照《規程》第三章的有關規定進行處理。
五、加強貨運業自開票納稅人企業所得稅征收管理
稅務機關要定期開展自開票納稅人的所得稅納稅評估，要注意運用稅控機具記錄的納稅人開具貨運發票的數額，對營業稅和企業所得稅統籌分析，評估其應納稅所得額，并與其申報的企業所得稅應稅收入進行比對，保證納稅人的開票收入均已計入其應稅收入，防止企業所得稅流失。
為了加強和規范我省房地產開發企業所得稅征收管理，針對全省地稅大調研發現的房地產開發企業所得稅管理中存在的問題，根據《中華人民共和國稅收征收管理法》、《中華人民共和國企業所得稅暫行條例》及其《實施細則》和《國家稅務總局關于房地產開發業務征收企業所得稅問題的通知》（國稅發〔2006〕31號）等法律、法規的規定，結合房地產開發企業的經營特點，現將進一步做好房地產開發企業所得稅管理工作的有關問題明確如下，請認真貫徹執行。
一、房地產開發企業所得稅管理是當前稅收征管工作的一個薄弱環節，也是今后加強稅收征收管理的重點。各級地稅機關要充分認識加強房地產開發企業所得稅征管工作的重要性，將加強房地產開發企業所得稅的管理作為落實企業所得稅科學化、精細化管理要求的具體工作來抓；要從推進依法治稅、自覺維護稅法的嚴肅性和統一性的高度出發，認真執行《國家稅務總局關于房地產開發業務征收企業所得稅問題的通知》的有關政策規定，不折不扣地做好房地產開發企業預售收入企業所得稅征收工作，不得隨意變通，少征稅款，確保政策落實到位，努力提高房地產開發企業所得稅征管質量和效率。
二、實施房地產稅收一體化管理，是國家稅務總局倡導的加強房地產稅收管理的重要措施。各級地稅機關要按照國家稅務總局房地產稅收一體化管理的總體要求，緊密結合當地實際，以契稅征管為把手，積極探索將房地產開發企業所得稅納入房地產稅收一體化管理，逐步理順管理機構，合理配置征管資源，切實解決多頭管理造成的信息不暢通、管理不到位、政策掌握不一致的問題，真正從體制、機制上為做好房地產開發企業所得稅管理工作提供保障。
三、加強管戶管理，夯實征管基礎。各級地稅機關要抓住征管軟件全面上線的契機，開展房地產開發企業管戶清查工作，認真做好房地產開發企業開戶、變更、停復業、注銷、外出經營報驗登記管理工作。要根據房地產開發企業的行業特點，推行房地產開發項目所得稅管理制度，逐戶按項目建立房地產開發企業所得稅稅源管理檔案和管理臺賬，按月份及時歸納、整理和分析管戶管理的各類信息，動態跟蹤所得稅繳納情況。在此基礎上，加強征、管、查信息傳遞，嚴格對非正常戶的認定和處理，定期對企業納稅情況進行比對，開展納稅評估，發現異常及時與企業進行納稅約談，對重大偷漏稅問題，要按規定移送有關部門查處。
四、規范票據使用，加強源泉控管。今后，在全省范圍內，所有房地產開發企業在預售房產時必須使用由地稅機關監制的《*省××市地方稅務局統一收款收據》（以下簡稱《統一收款收據》），堅決杜絕房地產開發企業使用自制收據收取預售房款逃避稅收的現象。同時，嚴格不動產銷售發票的管理，納稅人在辦理產權手續時必須憑地稅機關監制的《統一收款收據》換取不動產銷售發票。對違反發票管理辦法的行為，依法加大懲處力度，實現以票管稅，從源頭上遏制房地產開發商隱匿收入，逃避稅收的行為。
五、加大核定征收企業所得稅的力度，堵塞管理漏洞。對不能嚴格按照《國家稅務總局關于房地產開發業務征收企業所得稅問題的通知》規定申報繳納企業所得稅的，各地地稅機關應當按規定核定應稅所得率征收企業所得稅。經濟適用房的應稅所得率不得低于3%；非經濟適用房開發項目位于太原市城區和郊區的，應稅所得率不得低于15%；位于其他地級市城區及郊區的，應稅所得率不得低于10%；位于其他地區的，應稅所得率不得低于7%。經濟適用房項目必須符合建設部、國家發展改革委員會、國土資源部、中國人民銀行《關于印發〈經濟適用房管理辦法〉的通知》（建住房〔2004〕77號）的有關規定,必須出具有關部門的批準文件及其他相關證明材料。
六、各級地稅機關要主動爭取工商、建設、國土資源、發展改革、規劃、房管等有關部門配合，加強部門之間的溝通協作，建立房地產開發企業所得稅源泉控管制度和信息傳遞、反饋機制，實現信息互通共享。實施對房地產開發企業從注冊登記到開發產品的計劃立項、項目實施、預售批準、竣工決算、產權轉移等環節的跟蹤管理，堵塞漏洞，提高稅源監控水平。
正文：稅收征收管理是稅務管理的重要內容，稅收檢查又是稅收征收管理的重要組．成部分。統一規范的稅制需要科學有效的稅收征收管理來實現，而科學有效的稅收征收管理又需要科學有效的稅收檢查來保證。科學有效的稅收檢查就是規范化的稅收檢查。可見，稅收檢查的規范化問題是稅收征管規范化的重要內容，實現稅收檢查規范化，對于監督納稅人履行納稅義務和征稅人履行征稅職責，防止稅源流失，保證稅款及時足額人庫，維護稅收法紀，減少稅收執法的隨意性，實現科學有效的稅收征管，推進以法治稅，都具有重要的現實意義。下面我就稅收檢查規范化問題談幾點粗淺的認識，供同行們參考。
一、“稅收檢查”概念的規范化問題
明確稅收檢查的概念，是理解和掌握稅收檢查規范化問題的起點。哲學認為，事物的概念，應當反映事物的本質屬性和社會屬性，是對事物本質內容的理論抽象。因此，我們應當從稅收檢查的表象中去研究其本質屬性和社會屬性，從而給它確定一個科學的概念。
然而，在稅收理論界，對稅收檢查的概念表述眾說紛壇，各抒己見。有的同志認為，稅收檢查是“稅務機關監督納稅人履行納稅義務的主要方法”。有的認為，稅收檢查是“稅務
機關按照國家稅法規定，檢查和監督納稅人履行納稅義務和稅務機關執行稅收政策情況的一種手段”。有的認為，“納稅檢查，又稱稅收檢查或稅務查帳”，等等。從這些觀點和表述可以看出，人們對稅收檢查的本質認識和本質內容缺乏理論抽象和科學概括，既不統一，也不規范。眾所周知，概念是“反映對象的本質屬性的思維形式。從對象的許多屬性中，撇開非本質屬性，抽出本質屬性概括而成”。因此，作者認為，根據稅收檢查活動的本質的屬勝，可以給稅收檢查下一個這樣的概念。稅收檢查是對稅收經濟活動依法進行審查和監督的一種方法。稅收檢查人員通過對征納稅雙方的稅收資料和財會資料的審查來確定征納雙方的稅收經濟活動是否合法、合理、真實，最后得出結論，作出公正的處理和評價，并寫出書面報告供征納
稅雙方執行和參考。
這個概念包括以下含義：
1、稅收檢查是一種經濟監督的方法。經濟監督包括財政監督、財務監督、稅務監督、銀行監督、審計監督等等，稅收檢查屬于稅務監督的范疇。
2、稅收檢查的主體不僅僅是稅務機關，也可以是稅務機關以外的依法享有稅收檢查權的機關單位（如財政、審計、檢察等），還可以是納稅單位和個人（如稅收自查）。
3、稅收檢查的對象既是納稅人，又是征稅人；既檢查納稅人依法納稅情況，又檢查稅務征收機關依法征稅的情況。
4、稅收檢查對被查對象的監督是一種間接的監督，事后的監督。因為它只能是對被查對象進行了的稅收經濟活動進行審查監督。
5、稅收檢查的程序和內容是依法進行的檢查機關和檢查人員不能隨心所欲，肆意檢查。
6、稅收檢查的范圍是隨著稅收檢查目的的不同而有所不同。
通過上述分析，可以清晰地知道，稅收檢查與稅務檢查、稅務查帳、納稅檢查等不是等同的概念。它們之間既有內在聯系，又有外在嘔別。稅務檢查對稅收事務管理的檢查監督活動，它既包括稅務工作制度的檢查、稅收計劃的檢查、稅收工作紀律的檢查。稅收征收管理的檢查等等，還包括各級政府對稅務機關工作的檢查和上級稅務機關對下級稅務機關的檢查、稅收檢查、稅務查帳和納稅檢查，都屬于稅務檢查的范疇。稅務查帳是對納稅人的涉稅帳簿憑證資料等的檢查監督活動。它通過對納稅人帳務的審查，確定其帳務所反映的稅收經濟活動的合法性、合理性和真實性，它是稅收檢查的組成部分。納稅檢查是對納稅人是否履行納稅義務情況進行的檢查監督活動。它既是稅收征收管理工作的組成部分，又是稅收檢查工作的重要內容。稅收檢查是對稅收經濟活動的審查監督活動。它既包括對整個稅收征收管理活動內容的檢查，也包括與稅收征收管理活動有關的經濟活動的檢查。由此可知，稅收檢查與稅務檢查、稅務查帳和納稅檢查等概念的相互關系，可以用
二、稅收檢查主體的規范化問題
稅收檢查主體是指依法享有行使稅收檢查權利的單位和組織。稅收檢查主體分為稅收檢查權利主體和稅收檢查義務主體。稅收檢查工作人員代表稅收檢查主體行使檢查權，不能稱作稅收檢查主體。目前，從法學角度看，巳經行使稅收檢查權利的單位和組織有：①稅務主管機關；②財政機關；③審計機關；④檢察機關；⑤各級政府“三大檢查’協公室；③納稅人。其中①至⑤項為稅收檢查權利主體，第③項為稅收檢查義務主體（如納稅人自查）。在現實稅收檢查活動中，這些稅收檢查主體之間存在著重復檢查。交叉檢查的現象，有的以“提前介入”為由，參與了正常的稅收檢查；有的以職能分離和改革為由，重復派人對同一被對象進行多次檢查、同時，稅收檢查主體的檢查范疇、檢查效果都不相同，有的只注意查補稅款；有的稅收檢查結論不告知稅務機關，也不把稅款交由稅務機關人庫；有的只進行檢查不作檢查結論，走走過場而已。所有這些造成稅收檢查主體多元化，各檢查主體之間以及與被查對象之間的紛爭和矛盾。既不利于減輕納稅人負擔，也不利于提高工作效率，方便征納雙方，更不利于實現稅收征收、管理和檢查的專業化．不利于提高稅收征收管理工作水平。為此，作者認為，宜從法律上規范稅攸檢查主體，明確各主體的檢查層次、范疇、職責，使它們各司其職，各負其責，以減輕不必要的重復檢查和交叉檢查，提高檢查工作效率。初步設想是把稅收檢查主體規范為三個層次，即：
1、基本的一般性稅收檢查主體——①稅務主管機關，負責日常稅收檢查工作；②各級政府“三大檢查”辦公室，負責突擊性的綜合檢查；③納稅人，負責自身的稅收自查補報
作。
2、輔稅收檢查主體——①財政機關和審計機關，負責稅務機關年度內日常檢查之后的稅收審查監督；②受托的社會團體，如會計師事務所、審計事務所，稅務機構等，負責委托機關授權范疇內的稅收檢查。
3、特殊性稅收檢查主體——①檢察機關，負責達到立案標準的偷稅案件以及稅務人員瀆職、營私舞弊案件的查處；②行政監察機關，負責違犯政紀人員造成稅收流失案件
的查處。
三、稅收檢查程序的規范化問題
程序就是步驟、次序。稅收檢查的程序是指稅收檢查工作從開始到最近結束，一步一
步有條不紊地順序進行的過程。規范稅收檢查程序，不僅便利進行稅收檢查，而且有利實
現稅收征管公平，提高征管工作效率。目前多地方的稅收檢查程序都不夠規范。有的愿意查誰就查誰，愿意怎么查就怎么查，愿意什么時間查就什么時間查；有的只用電話或口頭通知被查單位，往往產生被查單位辦稅人員外出等因素而影響檢查計劃或進度。有的只作檢查不作結論，檢查結果不通知被查對象。凡此種種都直接影響著稅收檢查工作效果，進而影響征管工作水平。有鑒于此，筆者認為，宜將稅收檢查程序規范為三個階段，同時對這三個階段的工作內容也作相應的規范。
（一）稅收檢查的準備階段
1、收集被查對象的帳簿憑證及一切稅收資料，學習稅收政策和財會制度，分析了解被
查對象的業務范圍和內部管理規章制度及其它有關稅收的情況資料。
2、制定稅收檢查計劃。其主要內容包括；
①被查單位的名稱和概況；②稅收檢查的目的與范圍；③稅收檢查的所屬時期；④稅收檢查的內容和日程安排；⑤安排稅檢人員。
3、稅務主管機關分管領導審批稅收檢查計劃。
4、通知（書面形式）被查對象。
（二）稅收檢查的進行階段
1、做好稅收檢查工作記錄和復制有關證據；
2、深入實際，實地檢查；
3、分類匯總，核實數據；
4、組織座談，聽取被查對象意見。
（三）稅收檢查的終結階段
1、做好稅收檢查工作總結；
2、寫出稅收檢查報告書，其內容包括；①是否達到原定稅收檢查計劃的要求？②闡明
檢查中發現的問題以及為其定性。③說明處理決定事項。④提出建設性意見。⑤主管領
導審批。
3、送達——將稅收檢查報告書送達被查對象簽收。
關鍵詞：加強和規范;建設工程項目行政事業性收費（政府性基金）;征收管理
建設工程項目行政事業性收費（政府性基金）是地方財政收入的重要組成部分，各地方根據國家法律法規和部門規章、地方性規章的要求，建設工程項目報建、建設環節需要繳納多項行政事業性收費（政府性基金），例如城市基礎設施配套費、人防費、白蟻防治費、新型墻體材料基金、散裝水泥專項資金等，由于各地具體情況不一樣，征收的項目有所不同，征收的標準也不盡相同，規費征收對促進城市建設的健康發展有著十分重要的意義。
一、加強和規范建設工程項目行政事業性收費（政府性基金）征收管理的重要性
《財政部關于加強政府非稅收入管理的通知》（財綜[2004]53號）文件明確指出要：深化政府非稅收入收繳管理改革、加強政府非稅收入票據管理、強化政府非稅收入預算管理、健全政府非稅收入監督檢查機制，努力實現政府非稅收入管理工作的規范化和法制化。建設項工程目行政事業性收費（政府性基金）也屬于非稅收入的管理范疇，認真貫徹和落實中央政府的指示和精神，加強和規范建設工程項目行政事業性收費（政府性基金）的征收管理，對深化行政審批制度，創新執收和管理方式，保證收費公正、陽光、透明，保證高水準的公共服務水平具有著十分重要的意義。房地產是我國國民經濟的重要支柱產業，加強和規范建設工程項目行政事業性收費（政府性基金）征收管理工作是財政部門和建設部門的工作重點。
二、建設工程項目行政事業性收費（政府性基金）征收管理工作面臨的新情況
近年來，中央強調擴大內需，以促進經濟平穩較快增長，通過積極發揮財政政策作用，實施強有力的減費措施，進一步減輕企業和社會負擔，促進企業增加投資和居民消費。各級財政部門也對行政事業性收費進行了全面清理整頓，采取多項措施加強收費管理，較好地規范了政府收費行為。《財政部國家發展改革委關于公布取消和停止征收100項行政事業性收費項目的通知》（財綜[2008]78號）文件精神：“自2009年1月1日起，在全國統一取消和停止征收100項行政事業性收費”，其中包含了工程定額測定費、建設工程質量監督費等多項建設工程項目行政事業性收費（政府性基金），從而進一步理順政府收入分配關系，提高財政收入質量，加強和改善政府行政管理。下一步還將通過深化改革、完善制度、健全機制，進一步規范 行政事業性收費管理，繼續對現有收費進行清理、整合和規范，優化財政收入結構，逐步建立以稅收為主、收費為輔的政府收入分配體系。
三、目前建設工程項目行政事業性收費（政府性基金）征管工作需要解決的幾個問題
1.建設項工程項目行政事業性收費（政府性基金）征收管理需要一個完善的管理制度。
建設工程項目行政事業性收費（政府性基金）征收管理是一個多級、多部門參與，多個管理環節緊密銜接，實現收費總體目標的管理過程，包括票據的領購、領發、保管、開票，收費金額的核定、退費以及對收費過程的監督檢查、事后稽查。目前，對于這種多級、多部門的收費管理工作，還缺乏一個完善統一的管理制度，造成個別項目已經建成，而行政事業性收費（政府性基金）收繳不全，費用拖欠現象，不能做到應收盡收。因此，研究和探索一套行之有效的管理制度和操作規范的業務流程，適應當前的征管工作，體現政府機關、行政事業單位的責任意識，已是一項非常迫切和實際的工作。
2.建設工程項目行政事業性收費（政府性基金）征收管理工作缺乏監督檢查，導致腐敗滋生
由于沒有一套嚴格的征收和監管制度，某些人利用手中的權利，對建設規費繳納實行非政策性減、免、緩，受到了開除公職等行政處罰，使國家財政收入不能做足額征繳入庫，影響了城市建設資金的使用。因此，加強監督檢查，建立一套嚴格的征管監督制度，以制度管人，不僅保證了規費足額繳納，同時也避免違法違紀現象發生，預防了腐敗。
3.建設工程項目行政事業性收費（政府性基金）征收管理需要建立一套計算機信息管理系統。
目前，某些城市已經開發運用了計算機電子征收系統，但系統建設還不完善，需要根據實際工作需要，在使用過程中逐步升級，以簡化繳費程序，縮短辦事時間，提高工作效率，加強效能建設。
四、如何加強和規范建設工程項目行政事業性收費（政府性基金）征收管理工作
建立規范、高效的管理機制，是保障建設工程項目行政事業性收費（政府性基金）征收管理工作全面開展的有效途徑，具體應把握以下幾個環節：
1.完善建設工程項目行政事業性收費（政府性基金）征收管理制度
收費制度的建設，應與管理需求相適應，以保證管理制度具有可操作性，從而使制度得到貫徹和執行。實踐證明只有建立了完善的管理制度，才能規范收費工作，起到防患于未然的作用，因此建立健全征收管理制度是建設工程項目行政事業性收費管理工作的前提。
(1)建立征收管理制度。
明確征收機構、征收辦法、收費票據、收費依據、繳納義務人、減免條件等，統一收費口徑，收費標準，使用財政部統一制發的費稅收入專用票據，實行收支兩條線，按時足額將建設工程項目行政事業性收費（政府性基金）上繳財政專戶。
(2)要完善票據管理制度。
財政票據是非稅收入的法定憑證，與稅務發票具有同等的法律地位，杜絕重領輕管現象的發生，票據的管理要做到統一領發，統一保管，統一核銷，和統一監督，避免由于票據管理混亂，造成糊涂帳，給“坐支”收入留下空擋，給審計、監察部門監督檢查制造障礙。
(3)建立和完善建設項工程目行政事業性收費（政府性基金）管理的長效機制。
建立稽查制度、審計制度，堅持定期對建設工程項目行政事業性收費（政府性基金）征收、上繳等各環節進行嚴格稽查，包括建設工程項目規費征收的項目、收費標準的執行、收費票據的領用、保管和核銷，規費是否按時足額征收等，同時還要明確稽查的方式方法、違規行為的處罰等，通過長效機制的建立，杜絕不正之風，加強黨風廉政建設。
2.強化監督管理
制度執行的好壞，靠監督來保證，形成監督機制，使監督常態化，長效化，使制度得以認真地貫徹執行。強化監督，需要領導要高度重視，大力支持，為監督工作的順利開展營造一個良好的監督環境；強化監督，需要建立稽查崗位，明確責任，使監督檢查日常化，把問題消滅在萌芽狀態；強化監督，需要加強財務、審計部門的監督力度，提高業務水平，提高監督水平，使收費監督管理工作扎實深入地開展。
3.加強收費隊伍的建設
收費部門是政府的職能部門，代表著政府的形象，人員素質的高低，嚴重影響著政府的聲譽，因此，要不斷提高收費人員的業務水平和綜合素質，建立一支高素質的收費隊伍，牢固樹立起為民服務的思想意識，把工作做到實處。
4.建立和完善建設項工程目行政事業性收費（政府性基金）計算機信息管理系統。
加快開發運用建設工程項目非稅收入計算機管理系統，使非稅收入的征管系統與銀行、財政、主管部門以及各基層執收單位之間形成計算機網絡連接，聯網管理，全面控制收費的全過程，形成各部門、各單位之間相互制約，相互監督的體制，從整體上提升收費管理水平，提高收費工作效率，促進收費工作全局化、一體化、規范化。例如,某市的建設工程項目“一站式”非稅電子征收系統開發啟用后，將城市基礎設施配套費、人防費、白蟻防治費和散裝水泥專項資金、新型墻體材料專項基金等多項屬于不同單位的行政事業性收費和政府性基金統一納入征收計算機系統中實行“一站式”征繳， “一站式”服務，繳費項目的受理、審批、繳費在政務中心“一站式”窗口統一辦理。通過這種方式征繳，四年的時間，某市僅城市基礎設施配套費一項由每年完成征繳幾百萬元，上升到幾千萬，直至現在過億元，其它規費征繳額度也在翻倍上升，效益卓著。啟用建設項目“一站式”計算機征收系統，征繳的每個環節都由計算機征收系統完成，征繳過程公開、透明，從源頭上制止了人為因素產生的規費減、免、緩現象，為黨風廉政建設奠定了堅實的基礎，保證國家財政收入的應收盡收。由此可見，計算機系統的啟用對規費征收工作有著舉足輕重的作用，即提高了工作效率，又方便了辦事人員，提升了建設部門的形象，實現了經濟效益和社會效益雙豐收。
總之，加強和規范建設項目行政事業性收費管理工作，是一項涉及多方面的綜合性工作，從制度上、機制上和信息化管理上多下功夫，提高管理水平，為城市建設奠定堅實經濟基礎。
關鍵詞：外出經營活動稅收管理證明 企業所得稅管理 誤區 核查
中圖分類號：F810.423 文獻標識碼：A
文章編號：1004-4914（2014）01-139-02
《外出經營活動稅收管理證明》（以下簡稱《外管證》），是納稅人離開注冊地到外地臨時從事生產經營活動不超過180天，由注冊地稅務機關為其開具的證明其合法納稅人身份的“介紹信”，目的是確保納稅人的正常經營活動能夠有效地接受稅務機關管理，減少納稅人不必要的重復辦理稅務登記證的麻煩，保證稅務機關管理的連續性。可是，實際稅收征管中，對《外管證》的管理存在一些誤區，《外管證》對企業所得稅的管理也有一些不妥之處，是否需要對《外管證》進行核查也存在不同觀點，筆者現就上述問題談些自己的看法。
一、《外管證》三大誤區與企業所得稅管理關系
在實際稅收管理工作中，對于《外管證》的管理存在三大誤區：誤區一，認為《外管證》是用來證明企業所得稅是否應該繳納的憑據；誤區二，認為《外管證》是用來證明企業所得稅應在什么地方繳納的依據；誤區三，認為有了《外管證》，經營地稅務機關就可以不用過問納稅人所得稅情況。這三大誤區在目前的建筑安裝行業所得稅管理工作中表現得尤為嚴重。
第一個誤區明顯混淆了《外管證》作用與企業所得稅管理之間的關系，前面說了《外管證》只是納稅人外出經營的一個身份證明，而企業所得稅的管理是依照企業所得稅法，根據納稅人賬務核算的不同而分別不同的管理方式，如果納稅人只在注冊地從事生產經營活動，《外管證》的管理與企業所得稅的管理根本挨不上邊。所以它不是用來證明企業所得稅該不該繳納的依據。
那么《外管證》為什么讓人感覺它與企業所得稅息息相關呢？尤其是對從事建筑安裝行業的外出經營單位，好像只要取得了《外管證》，企業所得稅就像拿到了減免稅政策一樣，就可以在經營地少繳或不繳企業所得稅，回注冊地繳不繳企業所得稅與經營地沒有關系，這就是要走出的第二個誤區。根據國稅發[2008]28號關于《跨地區經營匯總納稅企業所得稅征收管理暫行辦法》及國稅函（2010）156號《國家稅務總局關于跨地區經營建筑企業所得稅征收管理問題的通知》中明確規定：（1）必須是匯總納稅的居民企業；（2）必須向項目所在地主管稅務機關出具總機構所在地主管稅務機關開具的《外管證》；（3）項目部應向所在地主管稅務機關提供總機構的證明該項目部屬于總機構或二級分支機構管理的證明文件；國稅函（2010）156號文件別強調了“其經營收入、職工工資和資產總額應匯總到二級分支機構統一核算”兩個文件中都突出強調了一個匯總納稅和統一核算的內容。也就是說只要存在不符合這兩個條件的跨地區經營企業，文中明確規定“不能提供上述證明的，應作為獨立納稅人就地繳納企業所得稅”。對外出從事生產經營的納稅人在企業所得稅是在注冊地繳納還是在經營地繳納給了明確的答復。
各省根據國家稅務總局文件精神，制定了各省更詳細的管理辦法，如江西省地方稅務局贛地稅發[2013]55號文〈江西省地方稅務局關于加強建筑企業所得稅征收管理的通知〉中規定：“省外建筑企業在我省設立的由總機構直接管理的項目部，如能提供《外管證》和企業所得稅實行查賬征收方式以及收入、成本費用納入總機構統一核算證明的，按該項目實際經營收入的0.2%向項目所在地主管地稅機關預繳企業所得稅；設立的不具備法人資格的二級及二級以下的分支機構直接管理的項目部，按預分所得稅辦法預繳所得稅。筆者也查閱了一些其他省局的規定，基本上要求一樣，都是緊緊圍繞總局的文件來制定的。仍然是強調了以下三個條件：（1）必須取得注冊地稅務機關開具的《外管證》；（2）必須取得查賬征收方式證明；（3）必須提供成本、費用、職工工資納入總機構統一核算證明。如能提供這三個證明，企業所得稅應回注冊地稅務機關繳納。否則由經營地主管稅務機關征收管理。也正是因為《外管證》是三個證明條件之一，所以導致很多人認為只要有了《外管證》就可以不在經營地繳納企業所得稅。卻忽視了另外兩項至關重要的證明。只有三個證明同時具備，企業所得稅才有可能回注冊地稅務機關繳納。
為什么說是有可能而不是一定呢？這就是第三個誤區：關于提供了相關證明材料要不要核查的問題，有些企業雖然三項證明都能夠出具，但實際經營卻不一定符合三項證明要求。如果經營地稅務機關發現實際經營與三項證明內容不相符，是可以對納稅人按規定征收企業所得稅的。
二、核查《外管證》的必要性
如果納稅人按照稅務機關要求提供了上述的三項證明材料，經營地稅務機關要不要對外出從事生產經營的納稅人實際經營情況與賬務核算情況及三項證明情況進行核查？一種觀點認為不必要核查，符合國家稅務總局關于跨地區經營企業所得稅管理規定的相關文件精神。到目前為止，國家稅務總局還沒有在哪個文件當中明確要求經營地稅務機關應對取得《外管證》及查賬征收證明的外出經營的納稅人實際經營情況進行核查，總局的出發點是站在各級稅務機關在開具《外管證》時嚴格把好審批關，經營地稅務機關與注冊地稅務機關相互交流納稅人信息，兩地共同加強對納稅人的生產經營情況和納稅情況進行有效跟蹤管理的基礎上制定的。但事實上是不是這樣的呢？筆者用實際工作中查處的案例來回答這個問題：某市一家從事建筑安裝企業，到下面一縣區承包一房地產建筑安裝工程，總承包價款兩個多億，該企業向經營地稅務機關提供了《外管證》及查賬征收證明。但根據經營地稅務機關調查，該公司實際是把全部工程發包給當地及該市的11個建筑老板施工，該企業只是從中收取5%到10%的管理費用，所有的材料采購，人員施工，工資結算，成本、費用核算，利潤分配均與該公司無關，完全就是一個掛靠經營方式。該企業開具《外管證》及所得稅查賬征收證明的目的不言自明，經營地稅務機關在查明事實后，對該企業下達了《限期改正通知書》，到該項工程全部完工，共補繳個人所得稅400多萬元。如果按照注冊地稅務機關對該企業的所得稅查賬征收管理方式，該企業是一個連年虧損企業，根本就沒有應納稅所得額，況且，該企業根本就沒有將該項工程納入總機構核算。將直接造成納稅人少繳稅款400多萬元。所以對于外出從事生產經營的納稅人提供的《外管證》、企業所得稅查賬征收證明、企業賬務核算健全證明要不要進行核查的問題，筆者認為不僅有必要，而且要嚴格認真。
有觀點認為，如果進行核查，首先，不符合總局關于《外管證》及企業所得稅管理的文件精神，因為首先總局沒有規定對企業提供的相關證明應進行核查；其次，會造成注冊地稅務機關與經營地稅務機關之間不信任感。這里要說明的是總局的出發點完全是好的，也是正確的，站在總局的角度，各地稅務機關對開出和接受的《外管證》應嚴格依法管理，各負其責，是不會存在稅收管理漏洞的。關于兩地稅務機關的信任問題的觀點，需要說明的是不是說哪一地的稅務機關不負責任，有意幫助納稅人偷逃稅款；但也不能排除社會上的人情關系，更多的是存在不知情情況；加上一些納稅人會利用兩地稅務機關相隔較遠，信息量不足，證明內容與實際經營不一定完全知情的空隙，從而達到少繳稅款的目的。下面一個案例更能突出地說明這一問題，上海某設計裝飾有限公司到江西承包一項工程的設計裝飾工程，總承包價款接近一個億，前期合同價款4000多萬，該公司向經營地稅務機關出具了注冊地稅務機關的《外管證》、企業所得稅查賬征收證明及賬務統一核算證明，并且還提供了該公司為享受文化改制企業減免所得稅優惠的單位。這就意味著該公司是不用繳納企業所得稅的，但稅收管理人員從合同的內容中發現端倪：該公司提供的承包合同中，乙方是以一個聯合體的形式出現，而關于聯合體的其他方，沒有相關的證明材料，于是稅務機關決定對該項工程的證明材料與實際經營情況進行核查，在與該公司相關人員和聯合體一方接觸后，發現該公司盡管提供的證明是真實有效的，但與其經營的該項目實際存在相當大的出入，其中的聯合體一方，即上海的另一家公司，實際是該項目的分包方，既不能提供相關證明材料，也不是享受文化企業改制企業減免稅單位，雙方企圖利用相關證明及所得稅優惠政策，逃避繳納企業所得稅。這一實際情況注冊地稅務機關不一定掌握，如果經營地稅務機關又不進行認真核查，一大筆稅款將會付諸東流。在經濟高速發展的今天，國家重點項目建設、各地城鎮化建設項目層出不窮，并且建設資金大得驚人，如果納稅人利用稅收空隙，只要少繳一個點的稅收，全國那么多的項目中，只要有1%的項目偷稅成功，帶來的稅收損失不可估量。因此，筆者認為，國家稅務總局對《外管證》和企業所得稅的管理，應規定項目所在地稅務機關應加強對跨地區經營的納稅人提供的證明與實際經營項目之間的是否一致的核查工作，防止納稅人利用時間、空間差，偷漏國家稅款。
參考文獻：
[1] 陳穎.《外管證》管理中存在的問題及建議.中國稅務網，2013.2.6
[論文摘要]當前，“以票管稅”走入了“唯票定稅”的誤區，造成了核定征收個體工商業戶稅款的減少，使發票的功能發生了異化，也嚴重偏離了對個體稅收實行核定征收的軌道。因此，稅務機關應強化發票的憑證功能，嚴格按照法律、行政法規的有關規定，采取適當的方法，切實加強個體工商業戶的稅收征管工作。
近年來，不少地方的稅務機關非常重視個體稅收的“以票管稅”工作，認為這是加強稅收管理的一個好辦法。“以票管稅”在實施初期確實收到了一定的效果，但是隨著“以票管稅”的進一步實施，出現了納稅人想盡一切辦法拒絕提供發票的現象，消費者索取發票難的問題日益突出。“以票管稅”的做法不僅違反了《中華人民共和國稅收征收管理法》(以下簡稱《征管法》)關于核定征收稅款的規定，而且影響了個體稅收的征管工作，給納稅人以可乘之機，致使個體稅收收入出現了一定程度的下降。僅以虞城縣地方稅務局所管理的飲食業、旅店業個體稅收為例，2007年入該局庫個體飲食業、旅店業稅收收入為97萬元，2008年下降到83萬元。通過調查筆者認為，造成這種現象的原因在于“以票管稅”走入了“唯票定稅”的誤區，使發票的功能發生了異化，也嚴重偏離了對個體稅收實行核定征收的軌道。
一、個體稅收“以票管稅”的現狀
多年來，為了規范稅收管理，促進稅收公平，稅務部門在加強個體稅收征管方面進行了有益探索，采取了多種方法，取得了一定的成效。為了使個體稅收征管實現查賬征收，多年來稅務部門一直在推行個體戶的建賬工作。但是，由于納稅人規模、從業人員素質、稅務機關征管手段等諸多方面的原因，大部分個體工商業戶沒有建立賬簿。對這類納稅人，稅務機關征收稅款時按照《征管法》及其實施細則的規定，實行核定征收的方式。當然，稅務機關所核定的計稅依據越接近納稅人實際的生產經營額(營業額)越合理。但是，由于按照《征管法》的要求核定稅款，其工作量很大，稅務部門對具體納稅人核定稅款時往往難以取得確鑿、直接的依據，核定的稅款也往往缺乏準確性。在這種情況下，有些基層稅務機關在稅收征管中發現，一些規模較大的賓館、酒店等公務消費較為集中、消費者索要發票比重較大的服務行業，其發票的使用量與營業額規模較為接近，便以發票載明的金額作為計稅依據，提出了“以票管稅”的辦法(后來又針對實踐中存在少數消費者不要發票的情況提出了核定不開票率等措施)。經過不斷總結、推廣，到目前，稅務部門已經在多種行業、多數納稅人中推行了“以票管稅”辦法。
實施“以票管稅”的初期，稅務部門把發票作為核定稅款的一個參考工具和輔助手段，起到了積極的作用，提高了稅款核定的準確性，促進了稅收的規范化管理和稅收收入的穩定增長。但是，隨著該辦法的全面推行，一些稅務機關在核定稅款時采取了只靠發票管稅的極端做法，“以票管稅”已經步入了“唯票管稅”的誤區，嚴重背離了《征管法》關于核定稅款的要求。
二、“以票管稅”的弊端
嚴重背離了《征管法》關于核定稅款的具體要求。《中華人民共和國稅收征收管理法實施細則》第37條規定了如下幾種個體工商業戶應納稅額的核定方法：“參照當地同類行業或者類似行業中經營規模和收入水平相近的納稅人的收入額和利潤率核定；按照成本加合理的費用和利潤核定；按照耗用的原材料、燃料、動力等推算或者測算核定；按照其他合理的方法核定。采用前款所列一種方法不足以正確核定應納稅額時，可以同時采用兩種以上的方法核定。”當前，基層稅務機關征管力量薄弱，加之個體工商業戶的稅源零星分散，難以管理，更是增加了核定納稅人應納稅額的難度。因此，部分稅務機關為了減少核定稅款的難度和核定稅款的工作量，就對那些沒有建賬的個體工商業戶的應納稅額采取了“唯票管稅”的核定方法。這種核定稅款的做法嚴重背離了《征管法》關于核定稅款的具體要求，在一定程度上造成了稅款的流失，也給納稅人偷稅以可乘之機。
發票用票戶數急劇減少。部分稅務機關對那些沒有建賬的個體工商業戶的應納稅額采取了“唯票管稅”的核定方法，直接造成了發票用票戶數的急劇減少。依據商丘市地方稅務局的資料統計，2004年全面推行“以票管稅”前，全市使用地稅發票的納稅人有4500戶，而2007年8月只有2987戶，減少了30％以上。2006年商丘市地方稅務局在全市范圍內開展了漏征漏管戶的清查和稅源普查工作，共清理出漏征漏管個體工商業戶4365戶，這些戶數基本上是沒有使用發票的業戶。
消費者索要發票難。實行“以票管稅”之前，納稅人很少有拒開發票的行為，所以發票的使用量對于核實納稅人的實際生產經營額的確具有很高的參考價值。但是在稅務部門以發票為主要的征稅參考的情況下，納稅人盡量少開發票、不開發票甚至使用假發票，也就成了他們少繳稅款的直接選擇。納稅人常常以各種借口拒絕向消費者開具發票，或者以打折、贈物等為誘餌不給消費者開具發票。這也導致稅務機關利用納稅人的發票使用量來核實納稅人的實際生產經營額的做法失去了它應有的參考價值。
假發票增多。實施“以票管稅”，稅務機關按納稅人實際繳納的稅額供應發票，發票金額的稅負達到了6％～10％。以面額100元的定額發票為例，納稅人到稅務部門申購一本發票要繳納600元一1000元的稅，而假發票一般每本不足100元就可買到，使用假發票可以節省一筆不小的開支。與巨大的收益相比，使用假發票的風險成本卻不高。一方面，普通發票對印刷的技術設備水平要求較低，制假分子能夠很輕易地印制出足以亂真的假發票，使消費者和稅務機關無法直觀地鑒別出真假；另一方面，根據《中華人民共和國發票管理辦法》規定，販賣假發票者，要被處以1萬元以上5萬元以下的罰款；使用假發票者，僅被處以1萬元以下的罰款。使用假發票的風險成本較低造成了假發票的泛濫。這嚴重擾亂稅收征管秩序，造成了稅款流失。
發票違章舉報查處難。隨著納稅人拒開發票、使用假發票等違章行為的增多，稅務機關對發票違章的查處卻顯得力不從心。在一些基層單位看來，查處發票違法違章既費時又費力，處罰難，實際執行更難，也不會增加多少稅收。在這種錯誤認識主導下，這些基層單位對舉報的案件和其他違法違章行為查處不力，使群眾舉報的積極性嚴重受挫，造成拒開發票、使用假發票等違章行為有愈演愈烈之勢。
三、走出“以票管稅”的誤區，回歸發票憑證功能。切實加強個體工商業戶的稅收征收管理工作
切實加強個體工商業戶的稅收征收管理工作，就必須走出“唯票管稅”的誤區。而走出該誤區的關鍵在于回歸發票的憑證功能，嚴格按照《征管法》及其實施細則的有關規定，對非建賬個體工商業戶進行核定征收。強化對非建賬個體工商業戶的核定征收工作應該從以下幾個方面人手。
回歸發票憑證功能，根據納稅人實際生產經營需要足量供應發票。《中華人民共和國發票管理辦法》明確規定，發票是在購銷商品、提供或接受服務以及從事其他經營活動中開具、收取的收付款憑證。可見，發票作為我國經濟交往中基本的商事憑證，是記錄經營活動的一種書面證明，其主要的功能是在經濟活動中發揮憑證作用。既然是商事憑證，就有使用的普遍性。如果作為“以票管稅”的依據，則只能管住一部分應稅收入。因為許多應稅收入和支出都用不著發票。人們離開發票，購銷行為照樣能夠實現。納稅人少繳稅，可采取不開發票、開具假發票等方法來達到目的。“以票管稅”理想化地試圖用發票鏈原理去安排社會的經濟生活和人們的行為，人為設計發票“天網”意境。這種主觀推理實際上難以達到管稅的目標。大量不開發票、真票假開、開具假發票等行為的發生不僅嚴重擾亂了稅收征管秩序，使發票失去了作為核定個體工商業戶應納稅款的主要參考依據的意義，也嚴重擾亂了國家的經濟秩序。因此，稅務機關要正確理解發票在經濟活動中的憑證作用，走出“唯票管稅”的誤區，切實加強個體工商業的稅收征收管理工作。
加強發票管理，嚴厲打擊各種發票違法犯罪活動。針對發票管理工作中存在的問題，稅務機關應堅持日常發票管理與發票檢查相結合，管理與檢查并重。要通過發票檢查來整頓和規范經濟秩序，進一步堵塞發票管理的漏洞。對在檢查中發現的問題，要嚴格按照《征管法》和發票管理辦法的規定進行處罰，嚴厲打擊利用發票偷稅的違法犯罪行為，以維護稅法的尊嚴。稅務機關應與財政、審計、監察等有關部門加強聯系，嚴格控制違規票據的入賬；要與司法機關搞好協作，加大執法力度，嚴厲打擊發票違法犯罪行為，凈化用票環境，以整頓和規范稅收征管秩序。
嚴格按照《征管法》及其實施細則的要求，進一步加強對個體工商業戶的稅款核定征收工作。應按照《征管法》的規定對未建賬業戶使用適當的方法核定稅款，而不是僅憑用票量確定征稅數額。發票使用量可以作為核定稅款的直觀參考，但不應該成為核定稅款的唯一依據，特別是納稅人不開發票、少開發票、開具假發票等現象的出現，使發票使用量已經失去了其作為核定納稅人稅款的直接參考意義。《征管法》對核定稅款的方法做了明確詳細的規定，長期以來，稅務部門在核定納稅人稅款方法方面做了大量的工作，開展了有益的探索，也積累了大量關于核定稅款的好的做法。例如，深入納稅戶的具體生產經營場所蹲點守候，按照納稅人的成本、費用和國家規定的利潤率核定稅款，與納稅人座談以了解納稅人的生產經營狀況，開展典型調查、行業民主評議等。稅務機關和稅務人員要增強責任意識，不怕麻煩、不怕辛苦，開展大量的調查研究工作，在核定稅款時嚴格按照《征管法》的要求，采取適當的方法足額核定納稅人的應納稅款，堵塞跑、冒、滴、漏，做到應收盡收。如果能做到足額核定稅款，應收盡收，納稅人的發票也就應該能夠滿足其需要。也只有這樣，才能夠有效杜絕納稅人不開發票、少開發票、開具假發票等現象的發生，才能夠使發票回歸它作為記載納稅人經營活動的憑證功能。
采用現代化的稅源監控手段，加快推廣使用稅控收款機。稅控收款機是記載納稅人生產經營活動的有效載體，更是稅源管理的重要手段。全面推廣應用稅控收款機以后，消費者在餐飲、商場等消費場所付款后，無論是否索取發票，稅控收款機都會自動打印出發票，便于稅務部門進行有效監控，堵塞稅收征管漏洞。同時，可以通過配套開展有獎發票活動，維護國家稅收利益和消費者合法權益，促進平等競爭。