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[關鍵詞]強制執行；行政訴訟；公民、法人或者其他組織
[中圖分類號]DF7
[文獻標識碼]A
[文章編號]1672-2728（2013）03-0138-04
一、前言
對法院生效行政裁判的執行，我國的行政訴訟制度作了原則性的規定，即不同的被執行人執行機關相同，但根據不同的被執行人適用不同的強制執行措施。但是，對行政訴訟中不同的被執行人的區分標準，學者們并未形成一致的意見，有必要予以澄清。
對行政訴訟中不同的被執行人的區分標準，主要有三種不同的意見：一是原告和被告標準；二是行政相對人和行政主體標準；三是公民、法人或者其他組織和行政機關標準。如果簡單地從形式上考察，上述三種標準似乎沒有實質上的區別，但如果進行深入分析，就會發現它們之間仍然存在差異。在我國，行政訴訟被視為“民告官”的訴訟，在一般情況下，行政訴訟的原告是公民、法人或者其他組織，但行政機關在個別情況下也可能成為行政訴訟的原告，如物價局以公安局違反物價管理法規為由對公安局實施行政處罰，公安局就可以原告的身份提起行政訴訟，因此，某一主體的自身屬性與其訴訟地位并不具有一種必然的聯系，原告和被告的標準并不符合我國行政訴訟法的立法精神。行政相對人和行政主體，則是行政程序中使用的法律概念，指的是行政實體法律關系的雙方當事人。行政相對人一般是公民、法人或者其他組織，但不能絕對化，因為行政機關雖然一般是以行政主體的身份參與行政實體法律關系，但有時也可能成為行政實體法律關系中的行政相對人。所以，理論界一般認為：“《行政訴訟法》所規定的行政裁判執行的不同措施，只是針對公民、法人、其他組織和行政機關的，而不是針對原告與被告或相對人與行政主體的。”應當說，這一認識揭示了該問題的本源性，并且我國《行政訴訟法》第65條第2款、第3款和最高人民法院關于行政訴訟司法解釋的有關規定對此也進行了印證。當然，如果用“自然人”取代“公民”的概念，就更能完整地反映行政訴訟的實際情況。此外，根據法人制度的基本原理，法人不僅包括企業法人、事業法人和社團法人，而且還包括機關法人，《行政訴訟法》規定的對“法人”的強制執行措施顯然不應當包括“機關法人”在內，因為行政機關屬于機關法人的范疇。
從我國法學理論界研究的情況來看，學者們關注的重點是如何解決行政訴訟中對行政機關執行難的問題，而就行政訴訟中對公民、法人或者其他組織強制執行的研究成果則十分少見。事實上，這一問題不能簡單地用“參照民事訴訟執行制度”來解決，仍有進行深入研究的空間，其中執行機關和執行措施的問題就有必要作專門的探討。
二、公民、法人或者其他組織作為行政訴訟被執行人的執行機關
根據我國《行政訴訟法》第65條第2款的規定，公民、法人或者其他組織拒絕履行法院判決、裁定的，行政機關除可以向第一審人民法院申請執行外，自己也可以依法強制執行。也就是說，行政訴訟中對公民、法人或者其他組織的執行機關既包括人民法院，也包括行政機關。有學者認為：“行政訴訟法之所以這樣規定，這主要是從行政機關的特殊地位考慮的。因為，在行政訴訟中，被訴的行政機關一方面是被告，另一方面又同時具有國家行政機關的地位，并因此地位仍然享有行政執行權。據此，在行政訴訟中，當法院作出判決、裁定，判決作為原告的行政相對人敗訴后，行政相對人就應當履行生效判決、裁定；如果敗訴的行政相對人不履行判決、裁定，作為勝訴的行政機關有權申請法院強制執行，也有權依法由自己去強制執行。”還有學者指出：“《行政訴訟法》規定行政機關有權強制執行的主要原因是：（1）對于某些肯定行政機關的行政行為的裁判，人民法院無須執行；（2）對于人民法院無須執行的行政行為，行政機關可以依據法律的授權自行強制執行；（3）行政機關此時執行的本質上是經過合法性評斷的行政行為，不完全是人民法院的生效裁判。”但是，對行政機關能否在公民、法人或者其他組織在行政訴訟中敗訴時作為執行機關，學者們仍然存在不同認識，學術界對民事行政訴訟執行體制的探討也會對這一問題產生直接的影響。
在具體研究這一問題之前，筆者首先簡要介紹不同國家和地區對法院生效行政裁判執行機關規定的不同模式：一是行政機關執行模式。這種執行模式的執行機關是法院之外專設的行政執行官員或專門的行政機關，前者稱為“司法執行官型”，由隸屬于行政機關或者警察系統的行政官員負責執行，但要將執行情況在規定的期限向法院報告，英國、美國、加拿大、新西蘭、印度等英美法系國家為此類型；后者稱為“專門執行機構型”，由獨立的專門成立的政府執行機構負責執行，瑞典、瑞士等國為此類型。二是司法機關執行模式。這種模式的執行機關是法院或者法院的內設機構，根據執行的具體機關不同又分為法官命令執行型、法院執行官執行型、執行法院和執行官結合型、專門執行法院型等不同的類型。法官命令執行型由執行法官負責執行事務，執行員沒有辦理執行事務的獨立權力，西班牙、意大利、秘魯、奧地利及我國臺灣地區和澳門特別行政區為此類型。法院執行官執行型由法院內設的執行官負責執行事務，如澳大利亞。執行法院和執行官結合型，則由執行法院或者法官與執行官依法分別獨立行使自己的執行權力，如日本。專門執行法院型是由專門設立的執行法院辦理執行事務，如冰島。三是混合型。這種執行模式的執行機關包括法院和行政機關，其中法國是以法院為主行政機關為輔的司法主導型的混合模式，德國則是以行政機關為主法院為輔的行政主導型的混合模式。
從上述介紹可以看出，我國《行政訴訟法》對法院生效行政裁判執行機關的規定采取的是混合模式。不少學者對這種混合模式的規定提出了不同的意見。有學者認為，應當“將行政相對人為被執行人的行政案件的執行權全部賦予行政機關”。另有學者認為，應當根據行政訴訟判決的不同種類來確定行政機關是否能作為執行機關，具體意見為：“（1）人民法院作出維持原具體行政行為判決或者駁回原告訴訟請求判決后，公民、法人或者其他組織拒絕履行判決、裁定的，行政機關可以向第一審人民法院申請強制執行原具體行政行為，或者依法強制執行原具體行政行為。（2）人民法院作出對原具體行政行為部分撤銷或者變更判決后，公民、法人或者其他組織拒絕履行判決、裁定的，行政機關可以向第一審人民法院申請強制執行生效裁判。”筆者不同意上述觀點，主張無論在何種情況下，即使公民、法人或者其他組織作為被執行人，行政機關也不宜作為執行機關。這一主張的理由主要有以下幾個方面：其一，根據行政訴訟法和最高人民法院有關行政訴訟司法解釋的規定，行政機關只有在法律法規有明確規定的情況下才可以“依法強制執行”。但是，“就中國目前立法現狀而言，迄今為止尚未有一部法律或法規明文授權行政機關擁有訴訟執行權”。因此，行政機關擁有訴訟執行權在司法實踐中實際上是不存在的。其二，公民、法人或者其他組織為行政訴訟的被執行人時，執行的根據是已經生效的法院行政裁判，而不是原具體行政行為。“這是因為，雖然從形式上看，實現的權利義務還是原具體行政行為所確定的內容，但實質上由于將具體行政行為訴至法院后，該具體行政行為的效力要由司法最終確定。維持判決的作出意味著司法確認了具體行政行為的合法性……此時，作為執行根據的是法院的生效的維持判決，不再是具體行政行為決定書。”既然執行根據是法院以自己的意志作出的肯定被訴具體行政行為內容的決定，行政機關就無權代替法院執行生效的行政裁判。其三，如果行政機關作為執行機關，其既是執行組織，又是申請執行人或者權利人，導致了執行法律關系主體的混亂，在理論上也混淆了直接執行對象和間接執行對象的區別以及行政訴訟執行與行政強制執行的差異。其四，我國行政訴訟法在公民、法人或者其他組織為被執行人時將法院生效行政裁判的執行權同時授予法院和行政機關，在立法上并沒有體現出優位或者順序，可能導致重復執行的現象，而且在法院生效行政裁判未完全支持行政機關而由行政機關執行時，可能產生行政機關超越其職權范圍實施強制執行的情形。其五，行政機關作為執行機關，沒有體現程序公正的要求，可能導致民眾對司法的不信任。行政訴訟是“民告官”的訴訟，“民”到法院告“官”，如果敗訴輸了官司又由“官”直接對其進行強制執行，“民”就會認為法院與“官”本是一家，受到了審判權和行政權兩種公權力的“壓迫”，很難認為法院是“公正”和“居中”的，可能不再相信法院。有學者指出：“從司法執行的整體來看，公民對它的認同實際上是從四個方面展開的：一是對法律的認同，二是對依據法律所做出的生效法律文書的認同，三是對實際執行活動本身的認同，四是對整個司法執行制度的認同……這四個環節仍然構成一個鏈條，公民缺乏對其中任何一個環節的認同，就不會認同整個執行活動。”公民不認同行政訴訟執行活動，也會對整個行政訴訟制度不予認同，這不利于行政訴訟解決行政爭議功能的發揮，不符合行政訴訟保護公民、法人或者其他組織合法權益的目的，甚至會嚴重影響行政訴訟制度的發展。
由于我國長期以來存在民事訴訟和行政訴訟“執行難”的問題，學術界借鑒其他國家和地區的立法規定，對我國民事行政訴訟執行體制的改革問題提出了諸多方案，如成立專門的執行法院；由行政機關負責執行；由法院負責執行等。成立專門的執行法院在理論上雖然具有可行性，但這一方案實施起來還有許多具體問題需要進行嚴密的論證，并且這一方案也并非其他國家和地區執行機構設立的常態，故該方案目前還不具備實施的現實性。由行政機關負責執行法院的生效裁判，也許適合于民事訴訟，但在行政訴訟中則可能存在很多困境，不符合我國行政訴訟的實際情況，甚至會阻礙行政訴訟的執行。因此，無論被執行人是公民、法人或者其他組織還是行政機關，法院生效裁判的執行機關統一規定為人民法院是我國現實情況所決定的最佳選擇方案。
三、公民、法人或者其他組織作為行政訴訟被執行人的執行措施
行政訴訟中對不同的被執行人適用不同的強制執行措施的規定是否具有合理性，在理論界存在意見分歧。有學者認為：“這種對拒不履行法院生效裁判的訴訟當事人分別適用不同的強制執行措施的做法，從根本上違背了法律的公平原則。從訴訟程序上看，無論公民、法人、其他組織，還是行政機關，他們都是行政訴訟的當事人。按照《行政訴訟法》第7條規定的訴訟原則，當事人在行政訴訟中的法律地位平等。據此，行政訴訟中的強制執行措施，當然應該以公民、法人、其他組織以及行政機關在行政訴訟中的身份、地位（也即原告抑或被告，以及勝訴抑或敗訴）作為制度設計和法律適用的主要根據，而不能依照其他因素。但是，《行政訴訟法》有關執行制度的規定，顯然沒有同第7條確立的訴訟原則保持一致。作為訴訟制度，這種規定顯然是有失公平的，其直接造成了對一方當事人適用一種強制措施，對另一方當事人則適用另一種強制措施的局面；而且，這種不同又是以對公民、法人、其他組織這些‘民’更為嚴厲而對行政機關這些‘官’更為寬松為內容特征的，從而在相當程度上折射出‘官貴民賤’和行政機關高高在上、高人一等的立法意蘊。”還有學者認為，我國行政訴訟法的這種規定，不僅違背了法律的公平原則，而且損害了司法的權威和法律的尊嚴，與我國的實際情況也不相符。依筆者看來，上述認識是不正確的，行政訴訟法根據被執行人是公民、法人或者其他組織和行政機關規定不同的強制執行措施具有合理性。法律的公平原則應當注重實質上的公平，不顧不同的被執行人具體情況的差異強調形式上的公平并非公平原則的應有之義。根據被執行人的不同情況采取不同的強制執行措施，也是一切從實際出發和具體情況具體分析的哲學思想的要求。具體說來，行政訴訟立法之所以對行政機關規定不同于公民、法人或者其他組織的強制執行措施，是因為行政機關行使國家行政職權，掌管行政公產，代表國家利益和社會公共利益。如果對行政機關采取與對公民、法人或者其他組織完全相同的強制執行措施，在具體執行時有時是無法完全做到的，并且世界上沒有哪一個國家采取這樣的立法規定。還應當看到，我國司法實踐中行政機關拒不履行法院生效行政裁判的現象比較普遍，并不是因為不同強制執行措施的規定所造成的；對行政機關適用不同于公民、法人或者其他組織的強制執行措施，并不意味著對行政機關的強制執行措施就一定較為寬松，有時它比對公民、法人或者其他組織的強制執行措施還更為嚴厲。
在行政訴訟中，如果公民、法人或者其他組織不履行法院的生效行政裁判，不僅會對行政管理秩序和公共利益產生不利影響，而且會損害法律的尊嚴和司法的權威。由于公民、法人或者其他組織在行政訴訟中處于相對弱勢的地位，與對行政機關的執行相比，“執行難”的問題并不太突出。我國行政訴訟法沒有對公民、法人或者其他組織的執行措施作出具體規定，但由于行政訴訟司法解釋明確了對行政訴訟法沒有規定的內容可以參照民事訴訟法的有關規定，所以，理論界的一般認識和實務中的普遍做法是：公民、法人或者其他組織在行政訴訟中為被執行人時，執行措施參照民事訴訟執行程序的規定。在民事訴訟中，執行措施可分為實現金錢債權的執行、實現非金錢債權的執行和保障性執行措施。具體的民事訴訟執行措施主要有：查詢、凍結、劃撥被執行人的存款；扣留、提取被執行人的收入；查封、扣押、拍賣、變賣被執行人的財產；強制被執行人交付法律文書確定的財物或者票證；現場搜查；強制被執行人支付利息或者支付遲延履行金。
筆者認為，民事訴訟中的執行措施不宜全部適用于行政訴訟中的公民、法人或者其他組織，公民、法人或者其他組織在行政訴訟中敗訴時，對其實施的執行措施的強度應當小于民事訴訟中的執行措施。理由在于：一是行政訴訟是一種監督制度和救濟制度，行政訴訟當事人法律地位平等原則不能僅僅追求形式上的平等，而是應當更多地體現對處于弱勢地位的公民、法人或者其他組織合法權益的保護。在行政案件的審理階段，我國行政訴訟法已經注意到了這個問題，規定了原告享有、申請延長期限、申請撤訴、選擇管轄法院、申請停止被訴行政行為的執行、變更訴訟請求、申請調取證據、附帶請求行政賠償等被告所不具有的特殊的訴訟權利，在行政訴訟執行階段也應當體現這種立法精神。二是公民、法人或者其他組織履行法院的生效行政裁判，實際上是服從于國家對于公共事務的管理。“對于公共事務的管理一味地通過暴力是不可取的”。漢密爾頓也指出：“各州不應該贊成這樣一部憲法：它只能借助一支龐大的、待命而動的軍隊來執行政府的一般要求或命令。”隨著現代行政的發展，剛性行政應當越來越多地讓渡于柔性行政。就國家對公共事務的管理而言，絕對的強制實際上就是絕對的奴役。“所謂絕對的奴役，就是一個人根本無從確定所要做的事情；在這種境況中，今晚絕不知道明天早晨要做何事，亦即一個人須受制于一切對他下達的命令。”三是法律的適用必須注意法律效果與社會效果的統一。在行政訴訟中，針對公民、法人或者其他組織的執行措施如果不體現對其弱勢地位的關懷，法律效果也許可能還較為理想，但往往得不到較好的社會效果。國家對公共事務的管理雖然應具有必要的強制力，但如果主要依靠強制力來維護這種管理，那么就幾乎可以斷定其不具有合理性和認同感，因此，公權力對私人的強制程度應當是有限的。四是民事訴訟解決的是平等的私法主體之間的事項，執行措施的力度較大具有合理性，因為一方不履行法院裁判確定的義務，勢必會損害另一方私法主體的合法權益，這是對私法上“平等原則”的違背。行政訴訟則與之不同，對公民、法人或者其他組織的執行措施力度較小，只要不對國家利益、社會公共利益和他人合法權益造成較大損失，不嚴重損害行政管理秩序，一般不會產生較為嚴重的社會問題，相反還有利于國家公權力與公民權利之間關系的和諧穩定。
需要指出的是，雖然筆者主張在行政訴訟中對公民、法人或者其他組織的執行措施的強度應小于民事訴訟中的執行措施，并不意味著筆者贊成公民、法人或者其他組織可以不履行法院的生效行政裁判，因為尊重和履行法院裁判是法治社會的必然要求。因此，在公民、法人或者其他組織在行政訴訟中敗訴時，對其執行措施的人文關懷必須有合理的限度，并且要有充分的法律依據。筆者建議，我國行政訴訟法對這一問題可作如下規定：公民、法人或者其他組織不履行法院生效行政裁判確定的義務，法院原則上適用民事訴訟中執行措施的規定，但依行政強制法的規定對被執行人更為有利的，則適用行政強制法的有關規定。我國的行政強制法規定了許多有利于被執行人的原則、制度、程序和規則，如不得對居民采取供水、供電、供熱、供燃氣等方式執行；除緊急情況外不得在夜間或者法定節假日實施強制執行。從法理上講，法院執行生效裁判應適用訴訟法或者專門的法院裁判強制執行法的規定，但是，如果行政強制法對執行措施的規定更加有利于被執行人，作為人民權利保護神的法院就沒有拒絕適用的理由，否則就會使法院對公民、法人或者其他組織采取的執行措施的強度大于行政機關對公民、法人或者其他組織采取的執行措施，從而與行政訴訟制度保護公民、法人或者其他組織合法權益的目的產生沖突。
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第一章任務和基本原則
第一條為了保證刑法的正確實施，懲罰犯罪，保護人民，保障國家安全和社會公共安全，維護社會主義社會秩序，根據憲法，制定本法。
第二條中華人民共和國刑事訴訟法的任務，是保證準確、及時地查明犯罪事實，正確應用法律，懲罰犯罪分子，保障無罪的人不受刑事追究，教育公民自覺遵守法律，積極同犯罪行為作斗爭，以維護社會主義法制，保護公民的人身權利、財產權利、民利和其他權利，保障社會主義建設事業的順利進行。
第三條對刑事案件的偵查、拘留、執行逮捕、預審，由公安機關負責。檢察、批準逮捕、檢察機關直接受理的案件的偵查、提起公訴，由人民檢察院負責。審判由人民法院負責。除法律特別規定的以外，其他任何機關、團體和個人都無權行使這些權力。
人民法院、人民檢察院和公安機關進行刑事訴訟，必須嚴格遵守本法和其他法律的有關規定。
第四條國家安全機關依照法律規定，辦理危害國家安全的刑事案件，行使與公安機關相同的職權。
第五條人民法院依照法律規定獨立行使審判權，人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。
第六條人民法院、人民檢察院和公安機關進行刑事訴訟，必須依靠群眾，必須以事實為根據，以法律為準繩。對于一切公民，在適用法律上一律平等，在法律面前，不允許有任何特權。
第七條人民法院、人民檢察院和公安機關進行刑事訴訟，應當分工負責，互相配合，互相制約，以保證準確有效地執行法律。
第八條人民檢察院依法對刑事訴訟實行法律監督。
第九條各民族公民都有用本民族語言文字進行訴訟的權利。人民法院、人民檢察院和公安機關對于不通曉當地通用的語言文字的訴訟參與人，應當為他們翻譯。
在少數民族聚居或者多民族雜居的地區，應當用當地通用的語言進行審訊，用當地通用的文字判決書、布告和其他文件。
第十條人民法院審判案件，實行兩審終審制。
第十一條人民法院審判案件，除本法另有規定的以外，一律公開進行。被告人有權獲得辯護，人民法院有義務保證被告人獲得辯護。
第十二條未經人民法院依法判決，對任何人都不得確定有罪。
第十三條人民法院審判案件，依照本法實行人民陪審員陪審的制度。
第十四條人民法院、人民檢察院和公安機關應當保障訴訟參與人依法享有的訴訟權利。
對于不滿十八歲的未成年人犯罪的案件，在訊問和審判時，可以通知犯罪嫌疑人、被告人的法定人到場。
訴訟參與人對于審判人員、檢察人員和偵查人員侵犯公民訴訟權利和人身侮辱的行為，有權提出控告。
第十五條有下列情形之一的，不追究刑事責任，已經追究的，應當撤銷案件，或者不，或者終止審理，或者宣告無罪：
（一）情節顯著輕微、危害不大，不認為是犯罪的；
（二）犯罪已過追訴時效期限的；
（三）經特赦令免除刑罰的；
（四）依照刑法告訴才處理的犯罪，沒有告訴或者撤回告訴的；
（五）犯罪嫌疑人、被告人死亡的；
（六）其他法律規定免予追究刑事責任的。
第十六條對于外國人犯罪應當追究刑事責任的，適用本法的規定。
一、行政訴訟附帶民事訴訟的概念和特點
行政訴訟附帶民事訴訟是指人民法院在審理行政案件的同時，根據原告請求，對與引起該案件的行政爭議相關的民事糾紛一并審理的訴訟活動和訴訟關系的總稱。它有如下特點：
1、附帶民事訴訟的原告是經過行政機關依法裁決的民事爭議的雙方當事人中的任何一方。如：甲與乙對某幢房屋所有權發生爭議，行政機關依法對甲、乙之間的房屋權屬爭議作出行政裁決，其提起附帶民事訴訟的原告可以是甲，也可以是乙。實踐中，對民事爭議的雙方當事人之外的第三人如果認為行政裁決侵犯了其民事權益，是否有權提起附帶民事訴訟，有一定的爭議，有的認為有權，有的認為無權。筆者認為，該第三人有權提起附帶民事訴訟，理由一是《解釋》規定，與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟；二是可以高效率地解決當事人之間的民事爭議，節約訴訟成本，避免資源浪費，穩定法律關系。
2、附帶民事訴訟的被告，不能是行政訴訟中的被告。如上例中，甲或乙無論誰是附帶民事訴訟的原告，都只能以對方為被告，而不能以實施行政裁決行為的行政機關為被告。
3、附帶民事訴訟的原告可以提出民事損害賠償的請求，也可以提出解決民事權益之爭的請求。如上例中甲或乙向法院提起附帶民事訴訟，可以提出重新確認房屋權屬的請求。
4、附帶民事訴訟的原告提出的民事請求，應當是經過行政裁決的民事權利義務之爭，對未經裁決的，不得提出附帶民事訴訟或一并審理的請求。
5、行政侵權賠償訴訟不是附帶民事訴訟。
二、行政訴訟附帶民事訴訟的條件
1、行政訴訟案件的成立，是附帶民事訴訟的前提條件。按照《解釋》規定的意思，只有被訴的行政裁決行為違法被法院確認的情況下，民事爭議的當事人才可以請求一并審理，這就要求，附帶的民事訴訟應當在行政訴訟程序完成后進行，并且以被訴行政行為（行政裁決）違法為其啟動的條件。
2、行政機關的行政行為引起了兩種不同性質的爭議，即一方面引起了當事人對其行政裁決不服；另一方面引起了新的民事糾紛或對業已存在的民事糾紛發生影響，從而引起兩種性質不同但彼此關聯的爭議。
3、兩個分屬不同訴訟系列的訴訟請求之間具有內在聯系性。
4、有關聯的民事訴訟請求須在行政訴訟過程中提出。即可以在提起行政訴訟的同時提起，也可以在行政訴訟開始后、終結前的任何時候提起。
三、行政訴訟附帶民事訴訟的范圍
行政訴訟附帶民事訴訟的范圍，應包括下列幾方面：
1、當事人不服行政機關對其與他人之間的權屬糾紛所作的裁決，要求人民法院撤銷該裁決并重新確定權屬的。
2、當事人不服行政機關對其與他人有關損害賠償作出的裁決，要求人民法院撤銷該裁決并重新對損害賠償問題進行處理的。
3、當事人認為行政機關對他人作出的行政行為損害了自己的民事權益，在對該行政行為的行政訴訟中，可以提起附帶民事訴訟。
四、行政訴訟附帶民事訴訟的審理
由于法律及相關的司法解釋對行政訴訟附帶民事訴訟的審理程序未作明確規定，實踐中對該類案件的審理操作不一，筆者認為審理該類案件時應注意以下幾點：
1、行政訴訟附帶民事訴訟的提起，必須既符合行政訴訟的起訴條件，又符合民事訴訟的起訴條件，同時必須符合行政訴訟附帶民事訴訟的條件。
2、行政訴訟附帶民事訴訟只能在提起行政訴訟的同時或行政訴訟程序終結前的訴訟過程中提起。
關鍵詞：爭議順序沖突處理
自1990年10月1日《中華人民共和國行政訴訟法》施行后，法院須依不同的訴訟法，分別適用行政訴訟程序和民事訴訟程序對關聯的行政爭議與民事爭議進行審理。如何處理關聯的行政爭議與民事爭議的審理順序，即優先審理何者，是理論和實踐均必須予以規范與明確的問題。隨著我國社會主義市場經濟體制的建立和進一步完善，為了更有效調整紛繁復雜的社會關系和合理配置資源，行政權的進一步擴大，已是不爭的事實，行政權時刻影響著大量的民事法律關系，行政法律關系與民事法律關系相互滲透、交叉；同時，公民、法人和其他組織的法律意識尤其是行政訴訟意識的增強，唯權、唯上思想的擯棄，一旦行政行為侵犯其民事權益時，已不再聽之任之，而是充分行使提起行政訴訟的權利，關聯的行政爭議與民事爭議的案件將有增無減。因此，從理論上，對關聯的行政爭議與民事爭議的審理順序進行探討，為以后立法提供更加科學的理論依據，規范、統一目前司法操作方式，均具有積極意義。
一、關聯的行政爭議與民事爭議的概念、特征與表現形式
關聯的行政爭議與民事爭議是指在案件的審理過程中，同時存在均需解決的行政爭議與民事爭議，二爭議內容上具有關聯性，處理結果互為因果或互為前提條件的一種爭議形式。
關聯的行政爭議與民事爭議具有如下特征：1、法院已立案受理至少一爭議，但未審理終結。當二爭議均被訴至法院，法院就必須解決二訴訟的審理順序；法院在審理一訴訟的過程中，出現另一須適用其它的訴訟程序審理的爭議時，不能置之不理，也要處理優先解決何者。爭議均未被訴至法院和一爭議或二爭議均已被審理終結，不存在審理順序的沖突。2、關聯的行政爭議與民事爭議必須是緊密型的，具有關聯性。關聯性是關聯的行政爭議與民事爭議的本質特征。本文所指的關聯性不是哲學意義上的普遍聯系性，其條件有二方面：一是內容上具有關聯性，行政爭議因民事爭議產生或民事爭議因行政爭議產生；二是處理結果上具有因果性或前提條件性，一爭議判決本身依賴于另一爭議的解決，后一爭議雖不構成前一爭議的主要標的，但決定前一爭議的判決結果。3、關聯的行政爭議與民事爭議的當事人基本具有吻合性，民事爭議的原、被告是行政爭議的原告、第三人，反之亦然。雖然行政爭議必然有行政主體的參與，行政主體在行政訴訟中充當被告的角色，但行政爭議的其他當事人基本是民事爭議的原、被告。任一爭議的當事人不是另一爭議的當事人，該二爭議就不具有關聯性。4、關聯的行政爭議與民事爭議的當事人均已向法院提出主張。法院在審理案件過程中，發現存在當事人未向法院主張的關聯的另一爭議，依照“不訴不理”的民事、行政訴訟基本原則，法院無職權審理未被當事人主張的另一爭議，故無需解決優先審理何爭議的問題。
關聯的行政爭議與民事爭議的表現形式有二種：一是關聯的行政訴訟與民事訴訟，即理論上的本訴與他訴。依法院立案受理的時間的先后可分為行政訴訟受理在先和民事訴訟受理在先，但法院立案受理的時間的先后，不能決定何者應優先審理。二是關聯的訴訟與爭議。在訴訟的過程中，出現關聯的、當事人已向法院主張的另一須依其它訴訟程序審理但未成訴的爭議。若后爭議已被訴至法院且法院已立案受理，即轉化為第一種形式，本文所指的第二種形式是未將爭議轉化為訴訟的情形。
二、本訴與他訴的優先關系的處理原則
本訴與他訴的優先問題，學者傾向性的觀點是行政訴訟優先于民事訴訟。其理由是：1、從行政法理論上講，是行政權優先原則在訴訟領域的體現①。行政優先權原則要求行政權與社會組織或公民個人的權利在同一范圍內相遇時，行政權具有優先行使與實現的效力。2、從二訴訟保護的社會利益價值大小看，行政訴訟保護的權益既有行政利益，又有公民、法人或其他組織的合法權益；民事訴訟保護的主要是公民和組織的人身權益和財產權益②。3、從二訴訟的審理結果看，行政訴訟的審理結果可能是行政機關履行法定職責或行政賠償，民事訴訟的審理結果是民事權益得以實現，民事義務得到履行，主要體現了各方在財產利益上的增加或減少，一般不涉及生命權和人身自由權等基本人權③。
在司法實踐中，處理關聯的行政訴訟與民事訴訟的優先關系的方式主要有以下三種：1、各自獨立式。法院不同的審判庭對關聯的行政訴訟與民事訴訟獨自審理，他訴的是否存在和審理結果，不理不睬，僅對本訴的所有證據材料效力予以審核認定并直接據此作出裁判。2、行政訴訟優先式。行政訴訟具有優先性，民事訴訟讓位于行政訴訟；中止民事訴訟的審理，待行政訴訟審理終結后，并以行政訴訟的處理結果為依據繼續審理民事訴訟。該式是行政訴訟先于民事訴訟觀點的典型的司法操作模式。3、行政附帶民事訴訟式。當關聯的行政訴訟與民事訴訟并存時，在立案審查階段，把民事訴訟作為行政附帶民事訴訟的形式予以立案，移交行政審判庭審理；在審理階段，由民事審判庭把民事訴訟移送到行政審判庭作為行政訴訟附帶民事訴訟形式一并予以審理。
上述三種方式，固然有其合理的方面，如第一種方式能及時、快捷審結案件，第二種方式簡單明確、易于操作，第三種方式體現訴訟的效益原則。但是，如果繼續探究上述三種方式的利弊，似有形而上學和機械論的嫌疑，其缺點或不足之處顯而易見。
根據行政法的理論，行政行為一經行政主體作出和被行政相對人知曉，即具有公定力。否定行政行為的合法性或使行政行為失效的機關只能是行為機關、行為機關的上級機關或人民法院。行政訴訟法第3條第2款規定，人民法院設行政審判庭，審理行政案件；行政審判庭是對行政行為進行合法性審查并作出評價的唯一合法主體；民事審判庭無權對作為民事訴訟中的證據的行政行為的合法性進行審查，更無權對行政行為進行評價。獨自審理民事訴訟，違背行政行為的效力原則。因此在民事訴訟中，法院依民事訴訟法的有關規定以查證屬實的行政主體超越職權作出的行政行為、行政相對人已喪失提起行政訴訟的時效的權利等為由對行政行為作出評價并據此作出裁判的行為，是錯誤的。但法院在審理民事訴訟的過程中，可對作為證據的行政行為的客觀性和關聯性進行審核認定并據此對訴訟直接作出裁判，如法院對作為民事訴訟的證據的“行政”行為系偽造，不是行政主體作出的“行政”行為，不能直接或間接導致行政法律關系的產生、變更與消滅的“行政”行為，因上述“行政”行為不屬于行政法意義上的行政行為，不受行政行為的公定力效力原則的約束；也因上述“行政行為”不屬于行政訴訟受案范圍，不可能以行政訴訟方式進行司法審查，因此法院可直接予以審核認定。在民事訴訟中，法院無權否定行政行為的合法性，同樣因為被爭議的行政行為可能屬于可撤銷的行為，也無權肯定行政行為的合法性并據此作出裁判結果，否則，在行政訴訟中，法院作出撤銷行政行為、確認行政行為違法的裁判時，將由于法院的過錯出現相互矛盾的裁判。各自獨立式無視關聯的行政訴訟與民事訴訟的關聯性的客觀存在，違背了客觀決定主觀的認識規律，其裁判結果的錯誤就在所難免了。因此，各自獨立式的處理方式不僅違背法學和哲學的基本理論，實踐證明極易破壞司法統一原則，損害國家司法權威，降低司法公信度。
從訴訟法律關系角度而言，民事訴訟與行政訴訟是相互獨立的，不存在效力大小、誰先誰后的問題。優先審理行政訴訟不屬于行政優先權的內容，優先審理行政訴訟不符合主體是行政主體、是為了實現行政目的所必需的、必須有法律依據等行政優先權的成立條件。行政優先權與優先審理行政訴訟無必然的聯系，行政優先權的理論并不能推理出優先審理行政訴訟的理論。行政訴訟法的立法目的是通過對行政行為合法性的司法審查，最終保護受違法行政行為侵害的公民、法人或其他組織的合法權益，民事訴訟也保護全民所有制主體的合法權益；同時，很難說行政權益大于經濟利益，實際上，保護行政權益的目的是為了實現更大的經濟利益，不能也算不清行政訴訟與民事訴訟各所保護的社會利益的大小。雖然行政訴訟審理的對象有公民的人身自由權，但民事訴訟的審理對象中包括人格權、身體健康權、名譽權等公民的基本權利，從行政訴訟與民事訴訟的審理結果而言，孰輕孰重，實難辨清。在司法實踐中，多數的關聯的行政訴訟與民事訴訟的案件的審理順序，確應是行政訴訟優先于民事訴訟。但是，在審理行政機關以申請與事實、主體不符或法律規定為由的行政不作為的行政案件時，就不應優先審理行政訴訟④。
為了方便當事人，節約訴訟成本，避免“官了民不了”⑤的現象，徹底解決糾紛，提高行政審判效果，理順關聯的行政訴訟與民事訴訟的審理順序，合理利用司法資源，行政附帶民事訴訟式是極其科學的方式。民事訴訟法第6條第1款規定，“民事案件的審理權由人民法院行使”，行政審判庭審理行政附帶民事訴訟，如同刑事審判庭審理刑事附帶民事訴訟一樣，是符合法律規定的。在理論上，法院在不違反法律規定的前提下，可決定適用何種程序審理案件，當事人無權選擇案件的審理程序與審判庭。遺憾的是，行政訴訟法對此未作任何規定。最高人民法院《關于執行行政訴訟法若干問題的規定》第63條規定了行政附帶民事訴訟，可惜的是該條款規定的行政附帶民事訴訟范圍過于狹窄，且規定了必須由當事人要求一并解決的前提條件與法院可以（并不是必須）一并審理；同時，內容簡單、缺乏操作性，所以該規定形似建立了行政附帶民事訴訟的制度，實質上是基本采納了行政不能附帶民事訴訟的觀點的產物⑥。目前，在司法實踐中，能以行政附帶民事訴訟的方式解決糾紛的案件是極為少數的。筆者認為，建立行政附帶民事訴訟制度已是迫在眉睫的立法任務，如刑事訴訟法中的刑事附帶民事訴訟編一樣，修改現行行政訴訟法，設立行政附帶民事訴訟專章或編，規定建立行政附帶民事訴訟制度及其原則性問題；最高人民法院在此基礎上對行政附帶民事訴訟受理范圍、立案、證據規則、審理程序等作出司法解釋。如在短期內不能修改行政訴訟法，最高人民法院應立即修改與完善關于行政附帶民事訴訟的司法解釋，尤其是立案范圍，制定如最高人民法院《關于刑事附帶民事訴訟的范圍問題的規定》，其必要性是不言而喻的。關于行政附帶民事訴訟的受理范圍，進一步擴大是必要的、迫切的。建議將行政主體頒發權證的行政行為引起的民事訴訟納入必要的行政附帶民事訴訟的受理范圍，將行政處罰引起的民事訴訟納入普通（可以）的行政附帶民事訴訟的受理范圍，這樣才能真正發揮行政附帶民事訴訟的應有作用。
筆者認為，目前，除可以依最高人民法院《關于執行若干問題的解釋》第63條規定，適用行政附帶民事訴訟的方式審理的案件外，正確處理關聯的本訴與他訴的審理順序的原則，應是優先審理決定另一訴訟裁判結果（內容）的訴訟，即優先審理屬于原因、前提條件的訴訟。該方式既不違反現行法律的有關規定，又是對上述三種方式揚長避短的結晶。民事訴訟法第136條第1款第（5）項規定，本案須以另一案的審理結果為依據，而另一案尚未審結的，中止訴訟，和最高人民法院《關于執行若干問題的解釋》第51條第1款第（6）項規定，案件的審判必須以相關民事、刑事或其他行政案件的審理結果為依據，而相關案件尚未審結的，中止訴訟，是筆者主張的方式的法律依據。雖然有人認為民事訴訟法第136條第1款第（5）項規定中的“另一案”僅指另一民事案件，但筆者認為應包括行政案件和刑事案件，否則，該法律應明文規定是另一民事案件。
三、審理關聯的訴訟與爭議的處理原則
業已進行的訴訟與在訴訟中出現的須適用不同的訴訟程序解決的關聯的爭議，雖不存在訴訟優先的問題，但如何處理該爭議和如何中止訴訟，是司法實踐中不可回避的問題。在司法實踐中，主要做法有以下幾種：1、直接認定和裁判式。法院在訴訟中對關聯的爭議直接予以審核認定并據此對訴訟直接作出裁判。2、建議式。法院在民事訴訟中出現關聯的行政爭議時，建議行政機關復查糾正并提供復查結果或建議當事人另行起訴行政機關，同時，中止民事訴訟的審理。3、內部移送式。法院在訴訟中出現關聯的爭議時，將關聯的爭議以內部移送方式移送至相關審判庭進行審理，同時，中止訴訟的審理。
直接認定與裁判式，雖然可以減少繁瑣的訴訟程序，但其不合理的原因與上述的各自獨立式基本相同，不再贅述，因此是不可取的。
建議式，是建立在理想化的法制環境上，不僅沒有法律依據，且極可能損害當事人的合法權益，破壞程序公正。現行法律、司法解釋均未規定法院向行政機關或當事人提出建議時，可中止訴訟的審理。行政機關對于法院要求復查行政行為的建議，因無法定復查和答復的義務，而不作任何回應，已是司空見慣的事。當事人有權處分其實體權利和訴訟權利，有權決定是否將關聯的爭議提交法院依不同的訴訟程序予以解決。因此法院的建議可能無任何積極的意義，相反極易延長甚至超過法定審理期限和結案不能。
行政訴訟法第56條規定，只有法院認為行政機關的主管人員、直接責任人員違反政紀的和有犯罪行為的，才能將有關材料移送有關部門處理，但未規定將關聯的爭議移送相關審判庭進行審理；民事訴訟法亦未規定有關內部移送的內容，可見，內部移送式缺乏法律依據；同時，內部移送式違反了行政訴訟和民事訴訟中的不訴不理的基本原則，屬于公權不當干涉私權。法院在審理被移送的其他爭議時，若原告不提出訴訟請求、不出庭、不舉證等，將使該爭議的審理無法進行與終結。
筆者認為，正確處理關聯的訴訟與爭議的辦法是已審理訴訟的審判庭代表法院履行告知義務，告知提出爭議方應對關聯的爭議另行提起訴訟；提出爭議方收到告知書后，將承擔相應的法律后果。行政訴訟法第34條第1款和民事訴訟法第64條第1款均規定，當事人有責任向法院提供證據，包括主張和反駁證據；同時，最高人民法院《關于民事訴訟證據的若干規定》第3條和最高人民法院《關于行政訴訟若干問題的規定》第8條均規定，法院應當向當事人告知舉證范圍、舉證時限和逾期提供證據的法律后果，關聯的爭議實質是決定訴訟結果的證據的效力認定問題，屬于當事人提供主張或反駁證據的范疇，據此法院應履行告知提出爭議方以另行起訴方式完成舉證責任的義務。告知書向提出爭議方送達后，即可產生法律效力。當事人在告知的期限內未行使訴權，法院可以對作為訴訟的證據的爭議的證明力予以認定，并對訴訟作出裁判。該方式克服了拖延訴訟時間、無法律依據等弊端。該方式在司法實際操作中，還須解決以下問題：1、告知應以書面形式作出，并向當事人送達，告知書的內容為當事人應在法院指定的期限內就關聯的爭議另行提起訴訟，否則，將承擔對其不利的法律后果。2、告知另行提起訴訟的時間，參照最高人民法院《關于嚴格執行案件審理期限制度的若干規定》第9條第5項規定，以一個月為宜。因為參照上述規定，該期限不計入審理期限。3、法院履行告知后，因無法律依據，不能立即中止訴訟的審理，當事人另行起訴并被法院立案受理后，才能中止訴訟。4、若當事人未在告知的期限內另行起訴，但在法院對訴訟作出裁判后，在法定的期限內對關聯的爭議另行起訴的，法院對關聯的爭議的起訴，仍應予以立案受理并依法作出裁判。因關聯的爭議的裁判結果致使前一訴訟被改判或再審的，應依照或參照最高人民法院《關于民事訴訟證據的若干規定》第46條規定，前一訴訟的裁判不屬于錯誤裁判，且由被告知方承擔因此增加的有關訴訟的合理費用以及因此而擴大的一當事人的直接損失，以懲罰被告知方怠于行使權利。
注釋：
①黃江：《行政法理論與審判實務研究-全國法院系統第十二屆學術討論會論文選》中的《行政、民事關聯訴訟的法律思考》，人民法院出版社2000年12月第1版，第420頁。
②張步洪、王萬華：《行政訴訟法律解釋判例述評》，中國法制出版社2000年9月北京第1版，第555頁。
③同②。
④同①，第422頁。
⑤江必新：《中國行政訴訟制度之發展-行政行政訴訟司法解釋解讀》，金城出版社2001年8月第1版，第96頁。
⑥甘文：《行政訴訟法司法解釋解之評論-理由、觀點與問題》，中國法制出版社2000年5月北京第1版，第174頁。
參考文獻
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關鍵詞：民事、行政交叉案件 民事附帶行政訴訟 行政附帶民事訴訟 處理
一、案例與問題的提出
甲、乙二人于1947年在邵陽市區合建一棟私房，建筑面積203平方米。1956年原邵陽市人民委員會向他們頒發了產權證，確認系甲、乙二人共有。1958年在私營房產社會主義改造中，甲申請將房產投入私改，并回老家鄉下居住。私改房屋面積157平方米，剩余房46平方米繼續由乙居住、管業。1988年乙以原產權證遺失為由，向邵陽市房產局申請重新登記并被獲準，但補發的產權證仍登記為甲、乙共有。1990年，乙數次要求房產局將其居住房屋變更登記為其一人所有。1993年4月20日，邵陽市房產局發出公告，告知對乙現居住房產自30日內無人提出異議即頒發新的產權證。公告的第2日即4月21日，邵陽市產權局在登記表中的備注欄注明“自公告后無異議”，并于26日向乙頒發了第X號《房屋產權證》。乙去世后，其妻B作為繼承人于1998年繼承了該房產，并領取第Y號房產權證。2001年，甲認為B取得的產權實為與他共有為由向邵陽市房產局提出申請，要求撤銷B的產權證。同年11月，邵陽市房產局作為注銷第Y號房屋所有權證的決定。但該決定未告知B有訴訟的權利與起訴期限。2003年7月，B向邵陽市大祥區法院起訴，請求撤銷邵陽市房產局注銷其產權證的決定，法院于同年9月以房產局注銷產權證所認定的事實不清，適用法律錯誤為由判決撤銷房產局的注銷產權證的決定。同年10月甲去世，甲之妻A于同年12月22日向法院提出訴訟，請求撤銷房產局第Y號產權證，此案經歷了大祥區法院一審和邵陽市中級人民法院二審。一審、二審法院均認為第Y號產權證應以第X號產權證合法為依據，而邵陽市產權局在頒發第X號產權證時程序違法，遂撤銷了第Y號產權證。
此后，A、B二人相繼去世。由于該房屋產權爭議未得到最終解決，A、B二人的后人均聲稱對爭議房產具有所有權，且法院的兩次行政判決相互矛盾，于是多次上訪申訴。法院也多次復查，復查后也以法院行政判決書只針對房產局的頒證、注銷等行政行為的合法性進行審理，未對房產的歸屬等民事法律關系進行審理為由，駁回了當事人的申訴。并建議當事人可通過民事訴訟對房產進行確權。B的后人于2007年再次提起民事訴訟，要求對爭議房屋進行重新確權。這一系列歷時7年的案件，3次行政判決，其間最初的訴訟當事人相繼去世，官司“前赴后繼”，無論訴訟結果如何，對雙方當事人來說都不是贏家。
以上系列案反映出這樣一個問題：由于行政機關的某些行政行為直接影響著行政相對人的民事權益，使得普通的行政爭議因交織著民事爭議而變得比較復雜。這類案件存在著兩種法律關系：一種是民事法律關系，另一種是行政法律關系。人民法院如何正確處理這類民事、行政交叉案件，《行政訴訟法》一直沒有明確的規定，《民事訴訟法》第136條中有一項極為概括之規定：“本案必須以另一案的審理結果為依據，而另一案尚未審結的”，人民法院應當中止民事訴訟。《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第61條規定：“被告對平等民事主體之間民事爭議所做出裁決違法，民事爭議當事人要求人民法院一并解決相關民事爭議的，人民法院可以一并審理。”①該司法解釋條文簡單，僅規定了行政裁決情況下法院的合并審理，范圍過窄并且不具有可操作性。可見，此類案件的處理，亟待理論界的探討與立法上的界定。筆者認為，民事附帶行政訴訟或者行政附帶民事訴訟，它們是“一并審理”的兩種具體操作形式，也解決此類交叉案件的最佳選擇。
二、民事附帶行政訴訟與行政附帶民事訴訟的必要性
（一）有利于迅速徹底解決爭議，是訴訟經濟原則的要求。民事、行政交叉案件中，當事人在身份上有重疊，行政訴訟的當事人也是民事訴訟的當事人。將兩種爭議“一并審理”，對法院來講，可以減少審理內容的重復，降低辦案經費，縮短辦案時間；對當事人而言，可以減少訴累，盡快實現自己的合法權益，避免因多方奔波換取遲來的正義。
（二）有利于維護司法統一，避免作出相互矛盾的判決。行政附帶民事訴訟，或者民事附帶行政訴訟，這種“一并審理”的方式，有利于法院一并查清事實，分清責任，正確、及時地對全部案情統一考慮和審理，可以避免各個法院或各個審判庭各行其是就同一事實作出相互矛盾的判決。
（三）是解決現行審判方式弊端的需要。目前，由于立法上的空白和學術界的分歧，對民事、行政交叉案件，實踐中存在各種各樣的解決方式；對行政、民事糾紛分別訴訟、審理；單純以民事訴訟解決；民事附帶行政訴訟；行政附帶民事訴訟；行政民事關聯訴訟合并審理等等。因此，為了能夠及時、有效的解決爭議，必須克服目前實踐中各行其是的弊端，構建與規范行政附帶民事訴訟、民事附帶民事訴訟的制度，是解決這一問題的根本出路。
三、民事附帶行政訴訟和行政附帶民事訴訟的可行性。
（一）民帶附帶行政訴訟的可行性
有些民事案件的審理和解決是以對相關的行政行為的合法性的正確認定為前提，但該行政行為并非民事爭議案件的訴訟標的，卻決定著民事案件的裁判結果。例如，原、被告打房屋確權官司，原告出具了房產部門的產權證書，被告對該產權證書提出質疑，法院能否在民事案件中審查產權證的合法性。筆者認為，在民事訴訟中，人民法院可以審查行政行為的合法性問題。其一，行政行為在民事訴訟中是證據形式出現，根據證據審查規則，人民法院應當審查證據的客觀性、關聯性和合法性。因此，對行政行為的合法性審查，應屬于人民法院的職責范圍。其二，也是最重要的一點，法院是國家的司法機關，是最終裁判者，負有對所有社會主體的行為進行司法性審查的義務。法院內部的各種庭的劃分，只不過是為了解決現實生活存在的問題，為人民提供解決爭議的方便而已。正如一學者指出的：“無論是民事訴訟程序還是行政訴訟程序都是由法院作為一個整體主持進行的，各個職能庭無獨立對外的資格；法官接受‘人大’的任命也無民事審判庭法官和行政審判庭法官之分。”②對有關因行政行為的民事爭議的解決，人民法院應該有權對行政機關的行政行為合法性進行審查，無論是由民庭審查還是由行政庭審查只不過是形式問題，因為其實質都是由法院代表國家行使審判權。從國外的情況看，英美國家法院系統是單一的，行政案件與民事案件、刑事案件一樣，均由普通法院管轄，所有類型的案件都是由同一法院同樣的法官審理的，這也從一個側面表明，行政審判庭、民事審判庭、刑事審判庭之間的職能并非必然對立。只要有利于案件得到公正迅捷的處理，是分開審理還是合并審理，都應當被允許。
最高人民法院的一些特殊規定已經對民事附帶行政訴訟有了突破。2002年5月21日最高人民法院針對北京市高級人民法院請示所作的《關于專利法、商標法修改后專利、商標相關案件分工問題的批復》中指出：“對于人民法院受理的涉及專利權或者注冊商標專用權的民事訴訟，當事人就同一專利或者商標不服專利復審委員會的無效宣告請求復審決定或者商標評審委員會的裁定而提起訴訟的行政案件，由知識產權庭審理；不服專利復審委員會或者商標評審委員會的復審決定或者裁定的其他行政案件，由行政審判庭審理。”該批復明確規定將專利、商標民事糾紛中涉及的行政案件交由知識產權庭一并審理。在專利、商標民事訴訟中開創了一并審理行政案件的先河。
（二）行政附帶民事訴訟的可行性
我國現行的一些法律、法規，如《森林法》、《草原法》、《治安管理處罰法》、《藥品管理處罰法》、《食品衛生法》等，已經隱含著行政訴訟附帶民事訴訟的內容，對確權、侵權等規定作出處罰或裁決，人民法院在審理不服這些行政行為的行政案件時，附帶解決相關聯的民事爭議，應該是順理成章的。這與民事案件附帶提起行政訴訟的道理是一樣的。而且，對于附帶民事訴訟，在我國刑事附帶民事訴訟已有成功的經驗。
四、民事附帶行政訴訟與行政附帶民事訴訟的構建
（一）應以關聯爭議的存在為前提
對于民事、行政交叉案件而言，有的案件形式上是民事爭議案件而實質上是行政爭議案件，有的案件形式上是行政爭議案件而實質上是民事爭議案件，有的案件中行政爭議與民事爭議完全可以分開處理，因此，在處理程序上則不可能實行“一刀切”的做法。筆者認為，對于民事行政爭議關聯案件，行政訴訟與民事訴訟是單獨進行還是附帶進行，還應當考慮以下因素：
1、行政案件與民事爭議聯系的緊密程度。行政訴訟與民事訴訟是分別審理還是附帶一并審理，要考慮行政爭議與民事爭議聯系是否緊密。如果行政爭議與民事爭議的聯系非常緊密，則采用附帶審理方式；如果不夠緊密，則單獨審理。是否緊密，主要考察民事爭議與行政爭議是否存在內容上的關聯性，即行政訴訟和民事訴訟所表現出的法律事實是否相同或基本相同，審判結果是相互影響。
2、案件本身的復雜程度。對以行政爭議為主或者以民事爭議為主的關聯案件，一般可以分別由不同的審判庭審理。但是，如果具體的案件本身比較復雜，由一個審判庭合并審理，則可能使庭審過于復雜，不能減輕當事人訴累，這種情況下，宜由兩個不同的審判分別處理兩個爭議。判斷某一案件本身是否復雜，主要要考察該爭議所涉及的法律關系是否簡單、訴訟標的是否復雜等因素。
3、法院的管轄問題。由于行政訴訟與民事訴訟適用的管轄原則并不完全一致，因此，有可能出現某一行政爭議歸甲法院管轄而與此行政爭議相關的民事爭議歸乙法院管轄的情形。當相互關聯的行政爭議和民事爭議按照管轄原則不應由同一法院管轄時，一般不能采用附帶訴訟的方式，除非當事人的同意或上級法院指定。
4、尊重當事人的選擇權。當事人作為程序的主體，應當有權選擇相關的程序，以實現其利益的最大化。行政交叉案件，應當賦予當事人選擇其所涉及的行政爭議與民事爭議是采取分別審理的形式還是合并審理的形式。
（二）行政、民事附帶訴訟的審理以具有預決力的訴訟為主訴，優先審理。
行政爭議、民事爭議的一并審理應該包括兩種情況：民事附帶行政訴訟和行政附帶民事訴訟。在涉及到個案時，到底依據什么樣的標準來決定采用哪一種附帶訴訟形式則成為我們必須思考的一個問題。民事附帶行政訴訟還是行政附帶民事訴訟，都是行政訴訟法律關系與民事訴訟法律關系的交織。當一種訴訟法律關系糾紛的解決成為解決另一個訴訟法律關系糾紛的前提，或者說一種訴訟法律關系的裁判結果成為另一訴訟法律關系審理的依據時，我們把前者稱為具有預決力的訴訟。在審理行政、民事爭議交織案件時，我們應該把具有預決力的訴訟作為主訴，優先審理，另一個作為附帶訴訟。當民事糾紛的解決成為解決行政糾紛的前提時，我們采用民事附帶行政訴訟形式，由民庭審理；當行政訴訟的裁判結果成為民事訴訟的依據時，我們采用行政附帶民事訴訟，由行政庭審理。③
1、民事附帶行政訴訟。民事附帶行政訴訟以解決民事訴訟為前提，它的裁判結果直接關系到行政訴訟的審理。就前文所述案件而言，應該采用民事附帶行政訴訟來解決。該系列案件爭議的焦點是房屋產權，也就是說，首先應確定甲、乙共建房屋經私改后所乘房產的所有權。只有從民事法律制度上明確了爭議房屋的產權，才能進一步確定房產局的第y號房屋所有權證的合法與否。因此應該運用民事附帶行政訴訟來審理本案，對爭議的房產徹底解決，可以做到一步到位。
2、行政附帶民事訴訟。行政附帶民事訴訟是指當行政爭議的解決成為解決民事爭議的前提時，由人民法院行政庭一并對行政、民事爭議交織案件進行審理并作出裁決的制度。它要求民事糾紛的解決以行政糾紛的解決為前提，民事權利義務的確定有待于行政爭議的解決。具體而言，有以下種類：①行政裁決中的部分案件。如不服行政機關對侵權糾紛、權屬糾紛裁決并對損害賠償或引發的民事爭議已處理不服而起訴的案件。②行政處罰中部分案件。如治安案件中，受害人認為公安機關對加害人給予的行政處罰過輕，要求加重處罰的，同時要求加害人賠償損失的，可以提起行政附帶民事訴訟。③行政許可和行政確認中直接影響民事主體合法權益的案件。如行政許可相對人實施某種行為，第三方認為侵犯了自己的權益，二者為此發生爭議，可提起行政附帶民事訴訟一并解決。
（三）行政訴訟與民事訴訟與附帶民事訴訟、附帶行政訴訟的沖突處理
民事訴訟與行政訴訟有一些共同適用的原則、制度和程序，也有一些各自特有的明顯不同的原則、制度和程序。正是這些區別，在行政附帶民事訴訟和民事附帶行政訴訟中在適用法律上勢必存在相互沖突的問題，因而需要協調處理。筆者認為，總體處理原則是：在處理行政爭議上適用行政訴訟法的程序，在處理民事爭議上適用民事訴訟法的有關規定。
1、處分原則。雖然行政機關不享有實體權利的處分權，但民事主體雙方均享有實體上的處分權，所以無論行政附帶民事訴訟而是民事附帶民事訴訟，我們一方面不能要求行政機關對依法作出的具體行政行為作出讓步，以求得爭議的解決，另一方面，也不能以行政機關已作出裁決而限制當事人就民事爭議部門的處分權利。
2、調解和反訴。由于行政訴訟不適用調解與反訴，因此，行政訴訟不論是為主而是附帶，都不能適用調解與反訴，在民事部分中，法院應主持調解，民事被告也有權依民事訴訟法的相關規定提出反訴。
3、舉證責任。民事訴訟一般實行“誰主張、誰舉證”原則，而行政訴訟中被告負舉證責任，法院在一并審理民、行交叉案件時，對于行政訴訟部門和民事訴訟部門，應當分別適用各自的舉證責任規則。
4、審判組織。行政訴訟無簡易程序的規定，民事訴訟中，對于事實清楚、權利義務關系明確、爭議不大的簡單民事案件適用簡易程序。對于一并審理的民、行交叉案件應統一由一個審判組織來審理。因此，審判組織應統一為合議庭，民事部分的審理也應以普通程序來審理，不適用簡易程序。
5、審理期限。行政訴訟法規定的審理期限為3個月，民事訴訟法規定普通程序的審理期限為6個月，筆者認為，行政附帶民事訴訟的審理期限應為3個月，民事附帶行政訴訟的審理期限一般也應為3個月，如果3個月不能審結，附帶行政訴訟的部分也應在3個月審結，并先行作出裁判。
6、判決方式和上訴。第一，人民法院審理行政附帶民事訴訟案件與民事附帶行政訴訟案件時，一般情況下應由同一審判組織通過開庭一并審理、一并判決，“即兩案一判”。但是，如果一并審理會造成過分遲延、影響行政訴訟結案的情況下，應當允許分別審理、分別判決，“即兩案兩判”。第二，行政訴訟與民事訴訟上訴審的審理原則有所不同，行政訴訟上訴審實行全面審查原則，而民事訴訟的上訴審則受上訴請求范圍的限制。在“兩案兩判”中，如果當事人對行政附帶民事訴訟中的兩份判決分別提出上訴或者僅對其中一份判決提出上訴，自然應依照行政部分和民事部分分別適用各自相應的審理原則。但是，如果采取的是“兩案一判”的情形，當事人提起上訴的，不管對判決的哪一部分提起上訴，因這種情況下行政爭議與民事爭議聯系緊密，且為了維護當事人的合法權益，宜采取全面審查原則。
注釋：
①該條采用“一并審理”的用語，沒有采用“行政附帶民事訴訟”的提法，可以說行政附帶民事訴訟并沒有被最高人民法院認可。參見甘文：《行政訴訟法司法解釋之評論的理由、觀點與問題》，中國法制出版社2000年版，第175頁。
一、行政附帶民事訴訟的必要性
首先，這是訴訟程序效益原則的要求。司法實踐中出現行政糾紛與民事糾紛并存時，通常有以下幾種處理方式：（1）行政訴訟先行，民事訴訟中止。根據行政訴訟的結果確定當事人之間的民事關系；（2）行政訴訟與民事訴訟同時進行。可能導致行政判決結果與民事爭議處理結果矛盾；（3）先立案的先審理，后立案的中止訴訟。以上的處理方式或者導致案件久拖不決，或者造成兩種判決結果相互沖突，而且增加訴訟成本。行政附帶民事訴訟有利于節省當事人的訴訟費用和時間，提高審判效率，節省訴訟成本。
其次，能確保法院裁判的權威性和公信力。司法權威性主要表現在兩個方面：其一是對于當事人而言的權威性，當事人不僅在訴訟過程中要充分尊重審判人員，而且必須服從法院作出的判決；其二是其他機關、社會團體和個人必須尊重司法機關的地位及司法權的行使，不得對法院審批進行不適當的干涉。而司法裁判的權威主要體現之一就是裁判的最終性，如果法院針對同一案件所作出的裁判相互矛盾則必然影響和削弱法院的權威。實踐中不同法院作出的判決相互矛盾或同一法院內部不同審判庭之間裁判相互矛盾沖突的現象比比皆是，使當事人無所適從，爭議無法得到解決。法院裁判相互矛盾的情況最經常出現在行政爭議與民事爭議相互關聯訴訟案件中，因此將其合并審理，行政附帶民事則是一種很好的解決途徑。
二、行政訴訟附帶民事訴訟可行性
行政附帶民事訴訟不僅必要，而且可行。現代社會由于大量的民事爭議具有極強的專業技術性，由法院來審理這些案件有時難以勝任。因此專門行政機關被法律授予權力以解決這類民事爭議，如有關房屋、自然資源、專利、商標等的爭議。但是這些領域中行政機關所作出的行政確認、行政裁決等行為往往并不能解決民事爭議，而且還會引發民事爭議雙方當事人與行政機關之間的行政爭議，從而出現行政爭議與民事爭議并存的局面。法院在解決行政爭議的基礎上附帶解決民事爭議，是否會造成行政審判權對行政權的干預？在司法實踐中，法院也多是基于這種考慮，在這類案件中往往會作出兩項判決：一是撤銷行政機關的決定；二是責令行政機關重新作出決定。筆者認為這種擔心是多余的，因為法律雖然賦予了行政機關解決民事爭議的權力，但最終解決爭議的權力仍然保留在法院手中，行政機關對民事爭議不擁有最終裁決權，因此當事人對裁決或確認行為不服向法院，法院對行政爭議與民事爭議一并加以解決并不是對行政權的干預。
而且，在行政爭議與民事爭議相關聯的案件中，法院在對行政案件進行審理的過程中事實上已經對民事爭議進行了審理，雖然民事爭議的解決要依賴于行政爭議的解決，然而行政爭議的解決不可能完全拋開民事爭議，法院在審查行政行為合法性的過程中不可能無視當事人之間的民事爭議，以林木確權行政案件為例，法院的判決書查明的事實幾乎完全圍繞著原告與第三人（林木產權爭議的另一方當事人）之間的林木所有權爭議，原告與第三人所提供的證據主要也是以林木所有權為中心。雙方在行政訴訟過程中竭力想要證明自己對爭議林木擁有所有權，法院在審理過程中主要針對民事爭議作出裁判，結果卻是撤銷或維持行政行為，民事爭議無從解決。這種做法既不符合訴訟程序效益原則，也可能會造成民事訴訟判決與行政裁判相矛盾的局面。
司法實踐中已經有法院嘗試將行政訴訟與民事訴訟相結合，用行政附帶民事訴訟的方式處理行政爭議與民事爭議相關聯的案件，通過這種方式徹底解決以往行政訴訟中“官了民不了”的難題。
三、行政訴訟附帶民事訴訟符合的條件及范圍
（一）行政訴訟附帶民事訴訟符合的條件
1、以行政訴訟的成立為前提。如果行政訴訟被法院裁定不予受理或判決駁回，則附帶民事訴訟也將被裁定不予受理或判決駁回。
2、民事爭議與行政爭議具有關聯性。這種關聯性表現為：行政爭議因民事爭議而發生；或民事爭議因行政爭議而發生；或行政爭議夾雜著民事爭議。
3、兩種爭議的訴訟請求之間具有關聯性。這種關聯性表現為：兩種性質的爭議是由同一具體行政行為引起的，且民事爭議的解決有待于行政爭議的解決。
4、民事訴訟必須在行政訴訟過程中提起。至于具體在什么時間提起，理論界尚未定論，有學者認為“可以在提起行政訴訟時同時提起，也可以在行政訴訟開始后、終結前的任何時候提起。”也有學者認為“附帶提起的民事訴訟，最遲應在一審法庭辯論結束前提出。”
（二）行政附帶民事訴訟的范圍
行政附帶民事訴訟的范圍，有的國家由法院判例加以確定，有的國家由法律加以規定。但附帶民事訴訟的范圍寬窄不一，最窄的僅僅附帶解決行政行為所引起的行政機關與相對人之間的損害賠償，最寬的可附帶解決所有與行政案件相關的民事爭議。從理論上而言，如果把兩個不同性質但又有關聯的案件一并審理有利于實現訴訟程序效益原則，有利于保障法院判決的統一性，就可以考慮采取“附帶”的方式加以解決。然而也不能無限制地拓寬行政附帶民事訴訟的范圍，否則會與建立行政附帶民事訴訟制度的初衷南轅北轍。結合實踐，行政附帶民事訴訟應當包括以下幾種情況：
（1）對行政確認行為不服提起的訴訟。所謂“行政確認，是指行政主體依法對行政行為相對人的法律地位、法律關系或有關法律事實進行甄別，給予確定、認定、證明（或否定）并予以宣告的具體行政行為”。行政確認屬于準行政行為中的一種。行政確認行為的特點是并不直接創設對相對人發生法律效果的權利和義務，而是對已經形成的權利和義務加以某種形式的認可，增強該行為的確定性。由于這種確認來源于國家授權，所以不同于民間的確認，是能夠間接產生行政法效力的行為。行政確認行為主要采取以下幾種形式：確定、認定、登記、鑒證、證明等，實踐中常見的主要有確定、鑒定、責任認定和證明行為。其中確定主要包括頒發土地使用權證、宅基地使用證與房屋產權證書；認定包括對解決合同效力的確認，對交通事故責任的認定；證明包括各種學歷、學位證明及居民身份、貨物原產地證明等，鑒證包括工商行政管理機關對經濟合同的鑒證，此外還有醫療事故鑒定、勞動局對工傷事故確認等等多種形式。
（2）對行政裁決行為不服提起的訴訟。所謂“行政裁決，是指行政機關依照法律法規的授權，對當事人之間發生的、與行政管理活動密切相關的、與合同無關的民事糾紛進行審查，并作出裁決的行為。”在一些特殊領域，行政裁決得到了廣泛的運用，其形式包括以下幾種：其一，權屬糾紛的裁決，即雙方當事人因某一財產的所有權或使用權的歸屬產生爭議時雙方當事人依法向有關行政機關請求裁決；其二，侵權糾紛的裁決，即一方當事人的合法權益受到他方的侵犯產生糾紛，當事人請求行政機關予以裁決，如商標權、專利權的侵權糾紛分別由工商行政管理部門和專利管理機關進行裁決。其三，損害賠償糾紛的裁決，即一方當事人的權益受到損害后要求侵害者給予損害賠償所引起的糾紛，這種糾紛廣泛存在于治安管理、儀器衛生、藥品管理、環境保護等領域。
由于行政裁決是由法定的行政機關依照法律、法規授權，居間裁判某一領域中與行政管理密切相關的民事爭議的一種行政行為。這種行政行為不同于一般行政行為的特殊之處在于行政裁決必須以民事爭議的存在為前提。如果行政相對人對行政裁決不服就會出現民事爭議與行政爭議并存的局面，即行政裁決機關與行政相對人之間的行政爭議以及行政相對人之間原有的民事爭議并存。行政相對人提出訴訟請求要求撤銷行政裁決，其實質是為了解決民事爭議雙方當事人之間的民事爭議。例如，甲、乙兩村因一片耕地的所有權發生爭議，縣政府依申請作出裁決確認該耕地所有權歸甲村所有，乙村對此裁決不服，遂提起行政訴訟，認為該裁決錯誤，耕地應當歸自己所有。在該訴訟中乙村的根本目的不在于撤銷縣政府的確權決定，而是在于通過法院糾正縣政府的行政裁決，確認自己對耕地的所有權，這類案件民事爭議的解決與行政爭議的解決密不可分。如果采取行政附帶民事訴訟的方式，法院在判決撤銷行政裁決之后繼而對民事爭議作出判決不失為一個便捷的方法，同時也徹底解決了民事爭議。
（3）存在民事侵權行為被害人的行政處罰案件。行政訴訟中最常見的行政處罰案件，但是并非所有的行政處罰案件均須用行政附帶民事訴訟的方式來解決，應僅限于存在侵權行為被害人的行政處罰案件，即因侵權行為而發生損害賠償。損害賠償是指“當事人之間原無法律關系之聯系；因一方之故意或過失行政不法侵害他人權利（或法益）運行時。前者為侵權行為之行為人，后者為侵權行為之被害人。行為人因其行為而加害于被害人，因而應負賠償之責任。”這類案件中被采取行政處罰的公民、法人或其他組織所實施的某一行為既違反了相關行政法律法規，同時又構成了民事侵權，因而既要承擔行政法律責任，又要承擔民事法律責任，這兩種法律責任基于同一行為而產生，因而具有緊密的關系。實踐中最常見的是某些治安處罰案件、環境保護行政處罰案件等。最適宜的解決辦法是法院在解決行政爭議的同時附帶解決民事爭議。
四、如何完善行政附帶民事訴訟制度
（一）當事人問題。行政附帶民事訴訟中行政訴訟部分當事人地位是明確的。原告為有權提起行政訴訟的公民、法人或其他組織，被告是作出具體行政行為的行政機關。附帶民事訴訟的當事人應當為民事爭議的雙方主體，行政訴訟的原告和第三人既可能是附帶民事訴訟的原告，也可能是附帶民事訴訟的被告。但行政機關不能作為附帶民事訴訟部分一方當事人，因為行政機關并非民事爭議的當事人。
（二）行政附帶民事訴訟的審理。
1、證據問題。行政附帶民事訴訟涉及到行政法律關系和民事法律關系兩種不同性質的法律關系，行政訴訟部分或附帶民事訴訟部分應當分別適用《行政訴訟法》和《民事訴訟法》的規定。在證據問題上，行政訴訟部分遵循《行政訴訟法》所遵循的證據規則。以舉證責任為例，在行政訴訟過程中被告行政機關對具體行政行為負有舉證責任，應當提供具體行政行為的證據和所依據的規范性文件，并且在訴訟過程不得自行向原告和證人收集證據。在附帶民事訴訟部分則實行“誰主張誰舉證”的證據規則，附帶民事訴訟雙方當事人各自負有舉證責任提出證據以證明自己的主張。
2、調解問題。根據現行行政訴訟法的規定，行政案件（除行政賠償案件外）一律不適用調解，但行政附帶民事訴訟中的附帶民事部分可以適用調解，因為附帶民事訴訟從本質上而言屬于民事訴訟，作為民事訴訟基本原則之一的調解原則當然適用。根據《民事訴訟法》第9條規定：人民法院審理民事案件，應當根據自愿和合法的原則進行調解；調解不成的，應當及時判決。因此，法院對附帶民事訴訟當事人之間的民事爭議在雙方自愿的前提下應當依法進行調解，經調解達成協議的，審判庭應當及時制作調解書，如果經調解無法達成協議或者調解書在簽收之前，當事人反悔的，法院應當將附帶民事訴訟部分與行政訴訟一并審理判決。
3、審理方式問題。行政附帶民事訴訟的審理一般有三種方式：其一，附帶民事訴訟與行政案件一并審判。附帶民事訴訟與行政訴訟之間的因果關系清楚、案件事實簡明無異議時，人民法院就將兩種訴訟一并審理及判決，以迅速、及時地解決爭議。其二，附帶民事訴訟與行政案件分開審理，一并作出判決。這種方式下人民法院首先對行政案件進行審理，然后在此基礎上審理民事爭議、附帶將其解決。其三，附帶民事訴訟與行政案件分別審理、分別判決。附帶民事訴訟關系復雜、案情事實以及與行政案件的內在關聯性含混不清、一時難以查明，如果一并審理，會超過行政訴訟的法定審理期限，影響行政案件的及時解決。此外，如果附帶民事訴訟當事人因故不能出庭的，也應當考慮先對行政訴訟案件審判后再解決民事爭議。在此情況下，人民法院應當將兩種訴訟分開審理，先審理行政案件，待行政案件審理完結后，再由同一審判組織繼續審理附帶民事訴訟，并另行作出判決，這樣處理有利于人民法院按照法定程序、集中時間和精力，準確、謹慎地解決好兩種不同性質的爭議。
4、審理期限問題。根據《行政訴訟法》的規定，人民法院應當在立案之日起3個月內作出第一審判決，《民事訴訟法》則規定適用普通程序的案件審理期限為6個月。行政附帶民事訴訟的審理期限一般應為3個月，一般在3個月之內法院能夠將案件審結，但如果附帶民事訴訟部分較為復雜或出現其他原因不能在3個月之日審結的，可以在行政案件審結后，由原合議庭繼續審理附帶民事部分，但必須在受理附帶民事訴訟之日起3個月內審結。值得注意的是，如果附帶民事訴訟是在行政訴訟進行過程中提起的，附帶民事訴訟的審理期限應當自人民法院受理附帶民事訴訟之日起計算，而不是一律從行政訴訟立案之日起計算。
5、審判組織問題。《行政訴訟法》規定，人民法院審理行政案件由審判員組成合議庭，或者由審判員、人民陪審員組成合議庭。行政訴訟排除了簡易程序的適用。但根據《民事訴訟法》的規定，對于事實清楚、權利義務關系明確、爭議不大的簡單民事案件適用簡易程序處理。簡易程序可以由基層法院或基層法院的派出法庭審理。對于行政附帶民事訴訟而言，其審判組織應當統一為合議庭，不適用簡易程序。
6、判決問題。在審理的第一種方式和第二種方式下，法院對行政訴訟部分與附帶民事訴訟部分應當一并作出判決，并制作一張行政附帶民事訴訟判決書。判決書的事實部分對具體行政行為合法性的事實和民事爭議的事實應當予以敘述；判決書的理由部分應當分別闡述行政訴訟部分和附帶民事訴訟部分的判決理由；判決主文部分應當將行政訴訟部分與附帶民事訴訟的主文分開撰寫。
如果由于客觀原因行政訴訟部分與附帶民事訴訟部分不能一并判決的，可以分別制作判決，但是兩份判決書對各自未處理的民事或行政部分應當有所交代。
如果附帶民事部分是調解結案的，應當分別制作行政訴訟判決書和附帶民事訴訟調解書。
（三）行政附帶民事訴訟的訴訟期限問題。根據《行政訴訟法》的規定，公民、法人或其他組織直接向人民法院提訟的，應當在知道或者應當知道作出具體行政行為之日起3個月內提出，法律另有規定的除外。行政機關作出具體行政行為時，未告知訴權或者期限的，根據最高人民法院司法解釋，該期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或期限之日起計算，但從知道或應當知道具體行政行為內容之日起最長不超過2年；公民、法人或其他組織不知道行政機關作出的具體行政行為內容的，其期限從知道或應當知道該具體行政行為之日起計算，具體為涉及不動產的具體行政行為從作出之日起不超過20年，其他具體行政行為以作出之日起不超過5年。這是以行政機關作出具體行政行為時是否告知公民、法人或其他組織訴權或者期限以及公民、法人或其他組織是否知道具體行政行為內容為界限，分三個不同層次的訴訟期限。
根據《民法通則》的規定，向人民法院請求保護民事權利的訴訟時效期限為2年，對涉及身體受到傷害要求賠償等四種情況，訴訟時效期限為1年；訴訟時效期間從知道或者應當知道權利被侵害時起計算，但是從權利被侵害之日起超過20年的，人民法院不予保護。相比較而言，行政機關作出的具體行政行為，相對人期限為3個月，這是最短的訴訟時效；在行政機關未告知訴權或者期限時訴訟時效期限為2年，正好與民事訴訟中的一般時效期限相吻合。
那么，在行政附帶民事訴訟中應當如何確定訴訟時效期限呢？行政附帶民事訴訟中的行政訴訟部分與附帶民事訴訟部分分別適用各自的訴訟時效期限。若民事爭議的當事人提起行政附帶民事訴訟已經超過行政訴訟法上所規定的訴訟期限，則民事爭議當事人只能單獨提起民事訴訟，不能提起行政附帶民事訴訟。
論文提要：我國的訴訟程序法包括刑事、民事、行政三大訴訟法。而現實生活中的法律糾紛,并不都是刑事、民事、行政糾紛各自完全獨立,往往會發生刑事與民事、刑事與行政、或者民事與行政相互交叉的情形,其中最為常見的為刑事與民事、民事與行政案件的相互交叉問題。對于刑事、民事交叉案件,我國現行法律已有了相關規定,而對于民事、行政交叉案件如何處理,則缺乏明確規定,給司法實踐中處理此類問題造成了一定的困難。本文就此問題作一探討。
一、我國行政、民事爭議交叉案件審理的現狀
我國現行行政訴訟和民事訴訟制度分別為行政爭議、民事爭議的解決提供了相應的法規范。但在不少案件中，例一：房產糾紛案中，一方當事人在提起民事訴訟的同時認為該爭議房屋戶主登記有誤，要求法院一并解決確認該爭議房屋的真正戶主問題；例二：離婚糾紛案中，法院經審理發現結婚證中一方當事人利用了她（或他）姐（或兄）的身份證辦理了結婚登記，但結婚證里的結婚合影相片又是一方當事人本人；例三：一方當事人要求撤銷行政機關的違法行政處罰決定，而利害關系一方則根據該行政處罰決定要求對方賠償損失；等等。諸如此類案件往往涉及兩個或者兩個以上的法律部門，形成了不同的法律關系，引起了不同性質的爭議，分別按照不同的訴訟程序尋求解決，其結果很可能引發"超級馬拉松訴訟"現象。構建行政、民事爭議交叉案件合并審理機制，是當前我國理論界和司法界所共同面臨的重要課題之一。
1、實體法律方面的現狀
雖然在不少法律規定中隱含著有關行政、民事爭議交叉案件審理機制的規定，只是不那么明確、系統和充分而已。例如，《物權法》第21條第2款規定："因登記錯誤給他人造成損害的，登記機構應當承擔賠償責任。登記機構賠償后，可以向登記錯誤的人追償"。該規定使得行政、民事爭議交叉案件的解決問題被明確提出。《森林法》第17條規定："單位之間發生的林木、林地所有權和使用權爭議，由縣級以上人民政府依法處理。個人之間、個人與單位之間發生的林木所有權和林地使用權爭議，由當地縣級或者鄉級人民政府依法處理。當事人對人民政府的處理決定不服的，可以在接到通知之日起一個月內，向人民法院。"《土地管理法》第16條第1、3款分別規定："土地所有權和使用權爭議，由當事人協商解決，協商不成的，由人民政府處理。""當事人對有關人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起30日內，向人民法院。"《環境保護法》第40、41條，《草原法》第16條等規定中也有類似的情形。此類規定賦予了當事人提起行政訴訟的權利，同時，也包含了要求停止侵害、賠償損失等附帶民事訴訟權利的行使。這里的""并未明確是提起民事訴訟還是行政訴訟，但是，對"處理決定不服"而""，無疑是行政訴訟。
此類規定依然難以應對司法實踐中對行政、民事爭議交叉案件審理機制的需求。因為這些法規范所規定的情形雖然使用了"處理"，但其性質大多與《行政訴訟解釋》第61條規定的"行政裁決"相近或相似，這些規定依然是關于行政裁決情況下的有限的"一并審理"問題，況且，所有這些規定中皆沒有明確的"一并審理"的表述，更未提供具體的審理程序規則，因此其同樣不能成為行政附帶民事訴訟的依據和可行性的支持。而新《專利法》對專利侵權賠償數額的問題規定可以由當事人申請專利行政機關進行調解，調解不成的，依照《民事訴訟法》規定提起民事訴訟，也沒有規定民事附帶行政訴訟，甚至連一并審理、分別審理等程序意識也沒有凸顯出來。
2、訴訟法律方面的現狀
在我國司法實踐中，行政、民事爭議交叉案件普遍存在。由于在立法時沒有充分預計或考慮到這種情況，對于行政、民事爭議交叉案件如何審理的問題，現行《行政訴訟法》未作任何規定，而現行《民事訴訟法》僅作了概括性的規定："本案必須以另一案的審理結果為依據，而另一案尚未審結的，人民法院應當中止民事訴訟。"這不僅使得公民在訴訟之初就無法確定自己是先提起民事訴訟，還是先提起行政訴訟，抑或對兩種爭議同時進行訴訟，公民的訴求因沒有明確的法律依據而往往被法院駁回或不予受理，而且使得人民法院在處理該類交叉案件時常常遭遇困惑--各地法院做法各異，往往出現民事裁判與行政裁判不相一致甚至相抵觸的情形。
3、司法解釋方面的現狀
伴隨《行政訴訟法》的施行，我國行政、民事爭議交叉案件日漸增多。為盡快解決這個問題，20__年施行的最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《行政訴訟解釋》）第61條規定了行政裁決情況下法院的"一并審理"制。根據該規定，法院對行政、民事爭議進行一并審理應當符合以下三個條件：1、被訴具體行政行為是被告對平等主體之間的民事爭議所作出的行政裁決；2、被訴行政裁決違法；3、民事爭議當事人向法院提出一并審理的要求。這三個條件缺一不可，否則法院都無權一并審理。當然，行政裁決情況下法院"可以"進行"一并審理"，這表明是否進行一并審理的判斷權在于法院。不過，在一并審理中，民事爭議是在行政介入之前已經存在，行政裁決和一并審理的根本目的都是尋求對民事爭議的最終解決，這一根本目的當然是對法院"可以"裁斷權的重要制約。同時，《行政訴訟
解釋》第1條明確規定，調解行為以及法律規定的仲裁行為、不具有強制力的行政指導行為，對公民、法人或者其它組織權利義務不產生實際影響的行為，排除在行政訴訟之外。
圍繞《行政訴訟解釋》第61條規定的"一并審理"制，產生了關于行政附帶民事訴訟是否等同于"一并審理"的分歧。有人認為該條采用的是"一并審理"的用語，而沒有采用"行政附帶民事訴訟"的用法，表明理論界討論的行政附帶民事訴訟及其相關程序沒有被最高法院認可。的確，該規定只是闡明了行政裁決情況下法院"可以"進行"一并審理"，而且對"一并審理"的相關具體程序機制也沒有進一步規定。這使得行政附帶民事訴訟等相關機制至今未作為解決行政、民事交叉案件審理機制而得以正式、全面確立。加之《行政訴訟法》第3條第2款關于"人民法院設行政審判庭，審理行政案件"的規定，以及該法第5條"人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查"的規定，從審查主體和審查內容上對行政附帶民事訴訟形成了難以逾越的障礙，更使得行政附帶民事訴訟等合并審理機制的理論難以在現行體制下發展。
二、行政民事爭議交叉案件的類型
民事、行政爭議交叉案件，是指行政爭議與民事爭議因在法律事實相互聯系，在處理上分為因果或者互為前提、相互影響的案件。歸納起來，具體表現可以劃分為以下三類：
1、以民事爭議為主、涉及行政爭議的交叉案件
以民事爭議為主、涉及行政爭議的交叉案件，通常出現在民事訴訟過程中，是因民事糾紛而引起的訴訟。在民事訴訟中，民事爭議的解決取決于行政行為的合法性，行政行為即成為民事爭議處理的前提條件。主要包括兩種情況：一種是當抽象行政行為作為審理民事案件的依據時，法院首先要解決該抽象行政行為自身的合法性問題。其二，當具體行政行為作為當事人主張事實的證據或者抗辯理由時，法院也須解決該具體行政行為的合法性問題。例如，甲因乙占用房屋向法院提起民事侵權訴訟，乙向法院提交了建設局核發的房屋所有權證，甲認為建設局核發的房屋所有權證不合法；這時，建設局核發的房屋所有權證是民事侵權案件關鍵事實認定的依據，而建設局核發的房屋所有權證這種具體行政行為的合法性就成為了解決民事糾紛的前提。
2、以行政爭議為主、涉及民事爭議的交叉案件
以行政爭議為主、涉及民事爭議的交叉案件通常出現在行政訴訟過程中。它是因公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員的具體行政行為不服而提起行政訴訟的同時，請求法院審理平等主體之間民事爭議的訴訟形式。如甲與乙之間有房屋買賣合同，甲不服某縣建設局核發的房屋所有權證的具體行政行為而提起行政訴訟，請求法院判決撤銷該具體行政行為，這涉及甲與乙簽訂的房屋買賣合同的有效性。這類案件既存在行政爭議，也存在民事爭議，但行政爭議處于核心地位；這類案件中的行政爭議與民事爭議在事實上或者法律上存在內在的交叉性；這類案件中的行政爭議與民事爭議可以分開審理，但行政爭議解決以民事爭議的解決為前提，民事爭議的解決不以行政爭議的解決為先決條件。
3、行政爭議與民事爭議并重的交叉案件
行政爭議與民事爭議并重的交叉案件，是指因同一法律事實而引發的行政爭議和民事爭議之間相互獨立的案件。例如，甲單位在建房時超過規劃部門批準的范圍建設圍墻，影響鄰居乙居住的通行。乙向法院提起行政訴訟，請求判令規劃局履行法定職責，對甲予以處罰；同時向法院提起民事訴訟，請求法院判令甲停止侵害，排除妨害。這類案件行政爭議與民事爭議相對獨立，一案的處理結果并不影響對另一案的處理；法院完全可以分開審理，分開審理時一案可不以另一案件處理結果作為定案的依據。
三、行政民事交叉案件合并審理機制的借鑒
1、國外審理行政、民事交叉案件的經驗借鑒
在存在普通法院與行政法院之分的國家和地區，為了避免發生兩套法院系統之間的矛盾，對行政民事爭議交叉案件的審理，是選擇了民事案件與行政案件同時審理的辦法。只是在行政案件審理過程中，先中止民事訴訟，待行政法院作出判決之后，普通法院以行政法院的判決為依據對民事訴訟作出裁判。為更好地解決行政民事爭議交叉案件的管轄問題，防止兩種系統的法院相互爭搶或推諉案件，設置了權限爭議法庭。這種權限爭議法庭對解決不同審判法院之間的權限沖突提供了一種解決途徑。
在不存在普通法院和行政法院之分的英美法系國家和地區，基于公、私不分的法律傳統，由普通法院受理各類訴訟案件，采用同一套法院，適用同一訴訟程序。法院內部也沒有民事庭和行政庭的區別，民事、行政案件或者兩者關聯的案件均由同一法院審理。對行政、民事爭議交叉案件采取了合并審理的做法，并確立了先解決公法問題，然后再處理私法上爭議的原則，這樣的制度安排，既減少了當事人的訟累，又符合訴訟經濟的原則，還可以避免法院就同一事實作出相互矛盾的裁判。
我國關于行政民事交叉審理機制的討論大多傾向于圍繞行政附帶民事訴訟制度的建構而展開，對域外行政民事爭議交叉案件審理機制的多元化、多重性架構等關注不夠，或者了解不準、不深，還很難對這些重要借鑒進行消化、吸收和運用。對外國的制度經驗和理論研究成果的學習和借鑒，需要相應的時間和配套條件，尤其是對相關規范的法社會學考察非常重要。而這方面正是我們所欠缺的。
2、我國刑事附帶民事訴訟的實踐經驗借鑒
我國刑事附帶民事訴訟制度多年來積累的實踐經驗，為我國行政附帶民事訴訟制度的創設提供了有力的支持。《刑事訴訟法》第53條明確規定："被害人由于被告人的犯罪行為而遭受物質損失的，在刑事訴訟過程中，有權提起附帶民事訴訟。如果國家財產、集體財產遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以提起附帶民事訴訟。"有人認為，同樣基于同一法律事實所產生的行政民事爭議交叉案件適用附帶訴訟也就無可厚非了。從訴訟程序上講，都是利用非民事訴訟程序審理解決民事爭議，是跨庭審理的特殊行為。鑒于兩者具有上述相同之處，似乎行政附帶民事訴訟可以借鑒并吸收刑事附帶民事訴訟審理中多年來積累的經驗和成果，使行政附帶民事訴訟具有可操作性和可行性了。更何況刑事附帶民事訴訟的司法實踐已經證明，附帶訴訟便于全面查清案情、及時保護被害人合法權益、節約訴訟成本和提高審判效率，有利于及時、公正、準確地處理交叉案件，依法保障公民的實體權利和訴訟權利。
如果說從立法政策的角度探討借鑒刑事附帶民事訴訟的經驗，上述觀點的確是無可厚非的。但是，刑事附帶民事訴訟與行政訴訟畢竟是不同的兩套訴訟制度，在借鑒刑事附帶民事訴訟構建行政附帶民事訴訟時，不能用簡單類比的方法，因而要透過表面看到附帶訴訟的本質特征--關聯性及附帶訴訟的優點：效益性、統一性，結合行政訴訟自身的特點加以規定。若要在實踐層面探討借鑒刑事附帶民事訴訟的經驗，在不 存在行政附帶民事訴訟的相關法規范的情況下，這種所謂經驗借鑒需要特別慎重。
3、我國行政、民事交叉案件處理的實踐經驗借鑒
雖然我國《行政訴訟法》中尚未確立行政附帶民事訴訟制度，《民事訴訟法》中也沒有確立民事附帶行政訴訟制度，但是，許多人民法院在審判實踐中的做法實際上就是采用這些創新方式來解決行政民事爭議交叉案件的，并取得了良好的社會效果和法律效果。這些經驗當然是彌足珍貴的。而實踐中鍛煉成長起來的具有較強的業務能力和審判經驗的法官隊伍，也為全面建立行政民事爭議交叉案件合并審理機制提供了重要保障。但和前項一樣，其不足還是在法規范。
四、行政民事交叉案件合并審理機制的對策建議
1、先行政后民事
在行政爭議和民事爭議交叉形成的訴訟案件中，對民事爭議的解決往往要根據行政爭議的處理結果為依據。行政訴訟中能否對行政機關具體行政行為進行合法性審查，作出正確的裁決，直接影響民事訴訟的處理。相反民事訴訟中如果不考慮相關的行政訴訟，那么，民事審判的裁決結果就可能處于尷尬的境地。因為具體行政行為一經作出，非經法定的行政復議程序和司法審查程序撤銷，即具有法定效力，民事審判無權對行政機關的具體行政行為審查。如果民事訴訟先于行政訴訟審理，則容易造成法院的兩份裁決文書自相矛盾，引起當事人對法官或法院的誤解。所以，在這種情況下，正確的處理方式是應先中止民事訴訟，待行政案件判決后再進行審理。
2、先民事后行政
在行政主體確權的行政行為中，有的不是自由裁量行為，而是屬于羈束行政行為。如頒發證照的行為，如果當事人發生權屬爭議，只能先提起民事訴訟。但當事人以行政機關不作為而提起行政訴訟時，就產生了民事訴訟與行政訴訟交叉的問題。行政機關頒發證照，主要是依據當事人提交的基本權利證明，只有在當事人權屬確定后，行政機關才可以"作為"即辦證。在這種情況下，法院為慎重起見，應先解決法律關系是否成立的問題，視民事審理結果再對行政訴訟作出駁回原告訴訟請求或判決行政機關履行職責的判決，這樣就從根本上理順了二者的關系，對最終解決糾紛，減少訟累都是有利的。
3、行政與民事分別進行
在一種訴訟結果是另一訴訟的前提或重要證據時，一般采取先行政后民事或先民事后行政的處理方式。但在現實生活中，還有一種特別的情況，即基于同一事實既可提起民事訴訟，又可以提起行政訴訟。這種情況從法學理論上講實際上是一種訴訟競合。兩種訴訟可同時進行，也可以由當事人選擇進行，法院應根據當事人的請求分別作出裁決，只要注意二者的裁決內容不要重復就可以了。
[關鍵詞]行政訴訟；調解制度；可行性；必要性；制度設計
隨著我國經濟的不斷發展以及人民群眾法治意識的增強，人們更多地選擇用法律武器保障自己的權利和利益，因而各種訴訟案件的數量都呈上升趨勢。尤其是很多人突破了過去傳統觀念的桎梏，行政糾紛以及行政訴訟案件的數量也是越來越多，但是行政訴訟案件的糾紛解決方式相較于民事訴訟而言比較單一，只能通過審判解決。而且我國當前行政訴訟中又面臨著立案難、審判難、執行難等諸多問題。據最高人民法院的統計結果，我國行政訴訟原告的勝訴率只有10%左右，行政訴訟案件的撤訴率呈逐年上升的趨勢，而且很多原告選擇撤訴并非是因為被訴具體行政行為的爭議已經得到有效的解決，而是因為外部壓力或其他原因而不得不選擇撤訴。在這種情況下，尋找多元化的行政糾紛解決機制，在我國建立行政訴訟調解制度就顯得很有必要。
一、各國目前行政訴訟調解制度的現狀
（一）目前我國行政訴訟調解制度的現狀
我國行政訴訟法明確規定，人民法院審理行政案件，不適用調解譹訛。也就是說當前我國并不存在行政訴訟調解制度。但是在我國的司法實踐中，通過行政訴訟調解的方式解決行政糾紛的司法嘗試卻數不勝數，有很多法院嘗試通過調解的方式解決行政糾紛，而且取得了良好的效果。立法規定和司法實踐中具體做法之間的巨大反差充分表明我國目前關于行政訴訟調解制度的規定存在不合理的地方，有必要建立相應的行政訴訟調解制度。
（二）域外國家行政訴訟調解制度的規定和具體做法
雖然我國立法上明確禁止行政訴訟調解，但域外的一些國家關于行政訴訟調解制度有比較完善的法律規定和具體做法。研究這些國家和地區的行政訴訟調解制度的相關規定，對我國建立行政訴訟調解制度有重要的指導意義。1.法國的調解專員制度法國專門設置了調解專員這一獨立于行政訴訟當事人之外的專門機構來協調和解決行政糾紛。調解專員最主要的權力是調停權，對于由其受理的各類行政訴訟案件，以居間調停的方式解決糾紛。譺訛如果申訴人的申訴理由充分則說服行政機關更正被申訴的行為；若申訴人沒有充分的理由，則拒絕其提出的請求并向其說明原因，提出相應的建議。由此可見，在法國的行政訴訟中可以適用調解的方式解決行政糾紛，而調解專員制度在本質上就是一種行政訴訟調解制度。2.德國的行政訴訟調解制度德國《行政法院法》第87條（預備程序）明確規定：“主審法官或編制報告法官需在言詞審理前作出必要的命令，以便盡可能使爭議在一個言詞審理程序中審結。其尤其可以采取下列措施：1.傳喚當事人商議案情及爭執，促使訴訟的和好解決，達成和解。”譻訛由此可知，德國是通過行政法律法規的具體規定確立了行政訴訟調解制度，而且在德國的行政訴訟調解制度框架下，更傾向于由法官發起行政訴訟調解以解決行政糾紛。以上即為我國行政訴訟調解制度的現狀以及域外國家行政訴訟調解制度的立法規定和司法實踐，那么根據我國的具體現狀，借鑒其他國家和地區的做法在我國建立類似的行政訴訟調解制度到底有沒有必要？又是否切實可行呢？第二部分對這一問題進行深入地分析和探討。
二、行政訴訟調解制度的含義、性質及其必要性和可行性
（一）行政訴訟調解制度的含義及性質
類比民事訴訟的調解制度，行政訴訟調解制度是指在行政訴訟的過程當中，原告行政相對人與被訴的行政主體在人民法院的主持下，就被訴的具體行政行為達成一致的協調意見，從而解決行政糾紛的一種糾紛解決方式。
（二）行政訴訟調解制度的必要性
1.適應當前我國行政訴訟復雜現狀的需要我國的行政糾紛種類繁多并且類型極其復雜，有些行政糾紛并不是單單通過一紙訴狀和一份判決書就能得到切實有效的解決。例如一案例中趙某的宅基地糾紛問題，除了牽涉到村委會鎮政府在土地確權方面的問題，還牽涉其與鄰里之間的民事糾紛，僅僅靠行政訴訟判決很難徹底地解決問題和糾紛。而這只是基層法院的一個很普通的行政訴訟案例而已，在我國有無數個類似甚至比這樣的情況更復雜的案例。為了適應當前我國行政訴訟的復雜現狀，很有必要去探索除簡單的行政審判之外的糾紛解決方式，而建立相應的行政訴訟調解制度無疑是一個很好的選擇。2.行政訴訟案件只適用審判的糾紛解決方式存在一些缺陷和弊端當前我國行政訴訟案件僅靠裁判來解決糾紛的這種方式已經暴露出許多問題：（1）行政訴訟案件數量龐大，僅通過審判的方式解決，法院的審判壓力過大，很容易導致案件積壓；（2）訴訟是一種成本很高的糾紛解決方式，不考慮實際情況，只能通過這種高成本的方式來解決問題不僅不利于保護當事人的合法權益，還會影響法院的審判效率，甚至有可能影響司法公正；（3）行政訴訟審判這種單一的糾紛解決方式過于僵化，非此即彼，不利于發揮當事人的主動性和靈活性，而且其審理過程復雜而漫長，行政糾紛也就很難得到及時有效地解決；（4）目前行政訴訟中面臨的“立案難、審判難、執行難”的問題，也致使許多行政訴訟糾紛得不到及時有效地解決，原告的撤訴率很高。這就使得很多人對行政訴訟望而卻步，既不利于行政糾紛的解決，也不利于司法公信力的提升。3.行政訴訟調解制度自身的優越性行政訴訟調解制度能夠有效地彌補我國當前行政糾紛解決機制的不足，具有很大的優越性。行政訴訟調解的優勢主要有：（1）將當事人置于一個相對緩和的境地通過平等協商的方式解決糾紛，避免了法庭之上的針鋒相對，既有利于緩解當事人之間的對抗性，又有利于糾紛的及時解決；（2）行政訴訟調解制度為行政糾紛的當事人提供了一種全新的糾紛解決機制，當事人可以選擇適用何種方式解決自己的糾紛，既有利于充分發揮當事人的主動性和靈活性，又有利于提高法院的工作效率。（3）行政訴訟調解制度相較于行政訴訟審判而言具有其獨特的優勢，不僅訴訟成本低，能有效地避免司法資源的浪費，而且解決問題迅速便利，能夠切實有效地維護當事人的合法權益。如某案例中通過電話糾紛就得到協商解決，不僅為雙方當事人節省了很高的訴訟成本，而且案件的迅速解決也有效地維護了行政相對人的合法權益。（4）行政訴訟調解制度使雙方當事人在平等協商的基礎上達成合意，能使雙方的矛盾和糾紛得到相對比較徹底的解決，減少上訴、纏訟等現象。那么，行政訴訟調解達成合意和調解協議后是否允許反悔呢？第三部分將對這個問題進行進一步分析和探討。
（三）行政訴訟調解制度的可行性
我國行政訴訟法明確規定，行政訴訟案件不適用調解。譼訛但隨著社會的發展和進步，筆者認為建立相應的行政訴訟調解制度完全是可以實現的。（1）建立社會主義和諧社會的追求為建立行政訴訟調解制度提供了社會基礎。在全體社會成員都追求建立社會主義和諧社會的外部大環境下，建立行政訴訟調解制度顯然是合乎發展趨勢并且是可行的。（2）當前司法實踐中調解解決行政糾紛的成功嘗試為建立行政訴訟調解制度提供了實踐基礎。文中所舉兩案例的行政糾紛正是通過行政訴訟調解的方式得到了成功地解決，而這樣的案例在我國的司法實踐中不勝枚舉，這無疑說明行政訴訟調解制度在我國的司法實務中已經開始了嘗試與探索。（3）民事訴訟調解制度在民事訴訟領域的成功適用和重大意義為建立行政訴訟調解制度提供了可供借鑒的范例。民事訴訟中調解制度的適用取得了很大的成功，發揮了巨大的作用。我們可以結合我國行政訴訟領域的具體情況，參照民事訴訟調解的適用模式來建立行政訴訟調解制度。（4）域外國家和地區關于行政訴訟調解制度的法律規定和具體做法對建立行政訴訟調解制度有重要的指導意義。德國、法國關于行政訴訟調解制度明確的立法規定和具體的司法實踐，為在我國建立行政訴訟調解制度提供了重要的經驗借鑒。綜上，我國當前行政訴訟的現狀頗為復雜，且過于單一的行政糾紛解決機制已經暴露出很多問題。而行政訴訟調解制度獨特的優勢恰恰可以有效地解決這些問題。在這樣的條件下建立行政訴訟調解機制就顯得很有必要。而且在我國建設社會主義和諧社會的社會基礎上，借鑒域外國家和地區行政訴訟調解制度的立法規定和司法實踐，參照民事訴訟領域調解制度的適用模式，結合司法實踐中的成功嘗試，在我國建立行政訴訟調解制度完全是可行的。
三、在我國建立行政訴訟調解制度的具體制度設計
1982年《民事訴訟法（試行）》出臺，我國民告官的制度──行政訴訟得以確立。《民事訴訟法（試行）》第3條第2款規定“法律規定由人民法院審理的行政案件，適用本法規定”這是行政訴訟最直接且又最早的法律淵源。與之相對應，根據《民事訴訟法（試行）》第80條、第178條、第190條、第200條之規定，行政訴訟收費制度也隨之建立。最高人民法院于1982年、1989年先后兩次頒布了《人民法院訴訟收費辦法》①，使行政訴訟收費制度進一步具體化。
行政訴訟收費是指當事人進行行政訴訟活動，應當向人民法院交納和支付一定數額的費用。行政訴訟通行的說法是指行政相對人與行政主體②在行政法律關系領域發生糾紛后依法向人民法院提訟，人民法院依法定程序審查行政主體的行政行為的合法性，并判斷相對人的主張是否妥當，作出裁判的一種活動。顯然行政訴訟的時間區域為：從當事人提起行政訴訟時起至行政裁判作出時止。行政訴訟收費即當事人在該時間區段應向人民法院所交納的訴訟費用。根據1989年《人民法院訴訟收費辦法》第一章規定行政訴訟收費分為三類：1、行政訴訟案件受理費和其它訴訟費用；2、行政訴訟案件執行申請費和其它執行費用；3、非訴行政案件執行申請費和其它執行費用。顯然前述行政訴訟收費只包含《人民法院訴訟收收費辦法》中的第一類，而不包括后兩類收費。實際上，行政訴訟案件執行是指行政訴訟終結后，依國家強制力將發生法律效力的判決，裁定及其它法律文書，按其內容和要求加以實現的活動；非訴訟行政案件執行是依國家強制力將沒有經過行政訴訟程序，但已發生效力的行政法律文書的內容和要求加以實現的活動。可見行政訴訟、行政訴訟案件執行、非訴行政案件執行，是三個不同的，有著質的區別，又相聯系的概念。三個概念，涇渭分明，不容混淆。《人民法院訴訟收費辦法》第一章將上述三種收費統一稱為行政訴訟收費的作法，很值得商榷，由于不是筆者今天所要討論的范圍，姑且不議。筆者所要討論的是設立上述三種收費制度的合理性與其改革方向的問題。為了行文方便，本文以《人民法院訴訟收費辦法》為準，將上述三類收費統稱為行政訴訟收費(廣義)，而將第一類收費稱為行政訴訟收費(狹義)。如無特別說明本文中行政訴訟收費均指上述三種收費，即廣義上的行政訴訟收費。
在討論行政訴訟收費時，我們不能考究設立訴訟收費的必要性。概觀設立行政訴訟收費的原因，大抵有以下幾種：設立行政訴訟收費制度。⒈可以減少國家財政支出,減輕人民群眾負擔。⒉有利于增強公民、法人、其它組織的法制觀念,防止濫用訴權。⒊有利于行政機關行使職權，促進依法行政。⒋有利于體現當事人在在訴訟中法律地位的平等。⒌有利于維護國家的和經濟利益。但筆者認為上述理由存在著邏輯上的缺陷，也嚴重不符合客觀實際。
此外，我國行政訴訟收費的標準，沒有考慮行政訴訟本身的特殊性，完全照搬民事訴訟的收費模式，將案件分為財產案件與非財產案件。非財產案件按件征收，財產案件按財產的價值的一定比例征收，數額越大，費用越高。從理論上講，司法實踐中將行政訴訟分為財產案件與非財產案件的做法是行不通的，因為所有的行政訴訟法律關系的客體均為具體行政行為的合法性，而非象民事訴訟法律關系中的客件，可分為：財產類客與非財產類客體。因此現行的行政訴訟收費制度須改革。
二、對行政訴訟收費制度質疑
現行的行政訴訟收費制度的主要依據是《民事訴訟法(試行)》和依該法制定的《人民法院訴訟收費辦法》及其補充規定。從《人民法院訴訟收費辦法》規定來看，行政訴訟收費制度基本上是民事訴訟收費制度的翻版。由于民事訴訟與行政訴訟不僅是量的不同，在質上也有明顯區別，故現行的行政訴訟收費制度有幾點值得商榷。
(一)對行政訴訟收費制度設立原因的質疑。
1、實行行政訴訟收費制度并不一定會減少國家財政支出，減輕人民群眾負擔。
有人認為人民法院審理行政案件是解決相對人與行政主體之間的行政爭議，這畢竟是一部份當事人自己的事情。把少數人花費的訴訟費用由國家包下來，增加了財政支出，從而間接加重了人民群眾負擔，顯然不合理。實行行政訴訟收費制度，則可以減少國家財政支出，減輕人民群眾負擔。