時(shí)間：2023-08-04 17:19:20
導(dǎo)語(yǔ)：在現(xiàn)代化的社會(huì)治理的撰寫旅程中，學(xué)習(xí)并吸收他人佳作的精髓是一條寶貴的路徑，好期刊匯集了九篇優(yōu)秀范文，愿這些內(nèi)容能夠啟發(fā)您的創(chuàng)作靈感，引領(lǐng)您探索更多的創(chuàng)作可能。
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【正文】
市平安暨市域治理辦：
按照《關(guān)于報(bào)送2021年工作總結(jié)和2022年工作計(jì)劃的通知》、《廣漢市推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化工作項(xiàng)目責(zé)任分工方案》的分工，智慧治理組扎實(shí)做好相關(guān)工作，現(xiàn)將2021年工作匯報(bào)如下：
一、工作開(kāi)展情況
（一）推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)
一是持續(xù)推進(jìn)省一體化平臺(tái)試點(diǎn)建設(shè)。積極拓展完善運(yùn)行期間平臺(tái)功能，強(qiáng)化平臺(tái)推廣運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)“最多跑一次”和“審批不見(jiàn)面”。截止目前，全市實(shí)現(xiàn)在省政務(wù)服務(wù)一體化平臺(tái)可網(wǎng)辦事項(xiàng)1280項(xiàng)，可網(wǎng)辦率達(dá)99.84%。
二是搭建廣漢市智慧城市和大數(shù)據(jù)管理平臺(tái)。積極包裝項(xiàng)目，總投資4.5億，推動(dòng)廣漢“智慧城市”和大數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)中心項(xiàng)目建設(shè)，構(gòu)建數(shù)據(jù)融合池和展示廳及相關(guān)大數(shù)據(jù)應(yīng)用場(chǎng)景；加強(qiáng)與國(guó)新宇航溝通對(duì)接，大數(shù)據(jù)融合平臺(tái)初步搭建完成，待測(cè)試后上線“城市之眼”系統(tǒng)。
三是建設(shè)投資項(xiàng)目大數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)。落實(shí)資金35萬(wàn)元，建設(shè)大數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)投資項(xiàng)目的中介服務(wù)、行政審批、建設(shè)進(jìn)度適時(shí)監(jiān)控。四是積極推進(jìn)智慧社區(qū)建設(shè)，按照“1+4”（1個(gè)綜合管理平臺(tái)，4個(gè)分模塊：智慧黨建、智慧管理、智慧政務(wù)、智慧服務(wù)）模式和商業(yè)、安置、老舊、“三無(wú)”小區(qū)4個(gè)類別，確定金雁大同，漢洲京皇等6個(gè)社區(qū)作為智慧社區(qū)前期試點(diǎn)，將智慧、高效、便捷的政務(wù)服務(wù)送到群眾家門口。
（二）推動(dòng)治安防控基層基礎(chǔ)建設(shè)
一是基本完成廣漢市綜治中心（平臺(tái)信息系統(tǒng)）項(xiàng)目建設(shè)。建成1個(gè)市綜治中心、12個(gè)鎮(zhèn)（街道）綜治中心，2個(gè)社區(qū)綜治中心示范點(diǎn)；建成以網(wǎng)格化服務(wù)管理為底座、信息化建設(shè)為支撐、以綜治“六聯(lián)”（矛盾糾紛聯(lián)調(diào)、社會(huì)治安聯(lián)防、治安突出問(wèn)題聯(lián)治、重點(diǎn)人員聯(lián)管、服務(wù)管理聯(lián)抓、基層平安聯(lián)創(chuàng)）為核心內(nèi)容的社會(huì)治安綜合治理工作平臺(tái)；建成市級(jí)視頻監(jiān)控共享平臺(tái)，接入“雪亮工程”視頻監(jiān)控圖像1046路，“平安雒城”視頻監(jiān)控340路，實(shí)現(xiàn)重要區(qū)域全覆蓋，實(shí)現(xiàn)省、市、縣三級(jí)綜治數(shù)據(jù)的無(wú)縫對(duì)接，以及縣、鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）各層級(jí)綜治中心縱向貫通的數(shù)據(jù)互聯(lián)互通。網(wǎng)格化中心劃分設(shè)置網(wǎng)格343個(gè)，配備專兼職網(wǎng)格員443人。我市2018年至2020年投資781萬(wàn)元，采用購(gòu)買服務(wù)的方式建成每個(gè)村（社區(qū)）不少于5個(gè)覆蓋全市農(nóng)村、城區(qū)、鐵路全域的監(jiān)控點(diǎn)位1046個(gè)，全部納入綜治中心信息化系統(tǒng)“雪亮工程”監(jiān)控平臺(tái)。今年年1月起每年投入266.6萬(wàn)元保障系統(tǒng)的正常運(yùn)行。6月進(jìn)行了平臺(tái)服務(wù)升級(jí)，新增了12處人臉（車牌）識(shí)別監(jiān)控點(diǎn)位，新增電子地圖，可以通過(guò)GIS引擎技術(shù)提供位置追蹤及精確定位，更加有效地實(shí)現(xiàn)治安防控的目的。
二是“雪亮工程”同“平安雒城”、“慧眼工程”等視頻監(jiān)控和智慧小區(qū)項(xiàng)目共同編織了技防監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)。形成鎮(zhèn)、村、院、戶四級(jí)技術(shù)防控圈，實(shí)現(xiàn)從點(diǎn)到面、聯(lián)防到戶的立體防控網(wǎng)。“雪亮工程”建設(shè)以來(lái)，公安機(jī)關(guān)通過(guò)視頻監(jiān)控精準(zhǔn)出警、精準(zhǔn)處置，對(duì)違法犯罪行為形成有力震懾，破解了農(nóng)村地區(qū)治安管理難題。目前，“雪亮工程”視頻監(jiān)控協(xié)助公安機(jī)關(guān)破獲各類案件300余起，幫助群眾解決困難問(wèn)題230余件次， 2019年和2020年，我市公安機(jī)關(guān)年立案數(shù)分別比上一年度下降15.8%、3.9%，社會(huì)治安狀況持續(xù)向好。
三是推動(dòng)建設(shè)三級(jí)網(wǎng)格化管理服務(wù)建設(shè)。廣漢市建成了1個(gè)市網(wǎng)格化服務(wù)管理中心、12個(gè)鎮(zhèn)（街道）網(wǎng)格化服務(wù)管理中心、城區(qū)28個(gè)社區(qū)網(wǎng)格化服務(wù)管理中心，構(gòu)建市、鎮(zhèn)（街道）、社區(qū)（村）、網(wǎng)格員四級(jí)平臺(tái)，同時(shí)，將與民生事務(wù)緊密相關(guān)的住建局等23個(gè)職能部門、44個(gè)基層派出所、司法所、衛(wèi)生院納入平臺(tái)并開(kāi)通電腦終端賬號(hào)參與服務(wù)管理工作，實(shí)現(xiàn)分級(jí)管理，梯次互動(dòng)的工作模式。全市343個(gè)網(wǎng)格，配備社區(qū)專職網(wǎng)格員242名，農(nóng)村兼職網(wǎng)格員（村干部）101名。2021年市財(cái)政投入資金297.2536萬(wàn)元，有力保障了網(wǎng)格化服務(wù)管理規(guī)范運(yùn)行。編制廣漢市網(wǎng)格化服務(wù)管理工作細(xì)則，推動(dòng)網(wǎng)格化服務(wù)管理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。網(wǎng)格員通過(guò)“一日雙巡”，主動(dòng)走訪群眾，主動(dòng)服務(wù)群眾，積極宣傳黨的政策和相關(guān)法律法規(guī)，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)，并現(xiàn)場(chǎng)辦結(jié)或通過(guò)手機(jī)平臺(tái)上報(bào)處理民生問(wèn)題和群眾訴求，2016年以來(lái)，累計(jì)宣傳政策法規(guī)12619人次，辦理民生服務(wù)事項(xiàng)49468人次；主動(dòng)發(fā)現(xiàn)、干預(yù)、化解網(wǎng)格內(nèi)矛盾糾紛，有效維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定；收集各類基礎(chǔ)信息并推送入系統(tǒng)平臺(tái)，動(dòng)態(tài)更新，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)更加完善、真實(shí)、準(zhǔn)確，共采集各類基礎(chǔ)信息100余萬(wàn)條，收集錄入社情民意13061條，走訪特殊人群4581人次；今年7月下旬一輪疫情爆發(fā)以來(lái)，全市網(wǎng)格員共參與疫情防控排查18641人，協(xié)助開(kāi)展醫(yī)學(xué)觀察居家隔離5190人，走訪重點(diǎn)區(qū)域、場(chǎng)所40147處，開(kāi)展疫情防控常識(shí)政策法規(guī)宣傳32526次，協(xié)助開(kāi)展疫苗接種3465人次，通過(guò)宣傳引導(dǎo)使轄區(qū)內(nèi)居民提高了防護(hù)意識(shí)，增加了疫情防控知識(shí)，提高了居民參與防控的積極性。群眾認(rèn)可度和滿意度明顯提升，網(wǎng)格化工作品牌的影響力逐步增強(qiáng)。
（三）將智慧建設(shè)與法院工作相結(jié)合
一是準(zhǔn)確領(lǐng)會(huì)上級(jí)精神，科學(xué)謀劃。嚴(yán)格落實(shí)信息化建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，成立了以局長(zhǎng)為組長(zhǎng)，分管副局長(zhǎng)為副組長(zhǎng)，各股室負(fù)責(zé)人為成員的信息化工作領(lǐng)導(dǎo)小組，形成了主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓、分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓，一級(jí)抓一級(jí)，層層抓落實(shí)的工作機(jī)制。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，指定專人兼職負(fù)責(zé)信息化建設(shè)日常工作，為信息化建設(shè)工作開(kāi)展奠定了堅(jiān)實(shí)的組織基礎(chǔ)。在信息化建設(shè)計(jì)劃上，堅(jiān)持與司法部、省廳、德陽(yáng)市局實(shí)現(xiàn)并網(wǎng)為標(biāo)準(zhǔn)，不做物力浪費(fèi)；在場(chǎng)地設(shè)置上，堅(jiān)持公共法律服務(wù)體系建設(shè)新標(biāo)準(zhǔn)，做到法律援助、社區(qū)矯正、司法行政指揮、公共法律服務(wù)“四個(gè)中心”統(tǒng)籌規(guī)劃；在經(jīng)費(fèi)保障上，堅(jiān)持中央、省級(jí)轉(zhuǎn)移支付與本級(jí)財(cái)政保障相結(jié)合，積極主動(dòng)向廣漢市分管領(lǐng)導(dǎo)、主要領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)省廳信息化建設(shè)新要求。
二是積極參加司法行政工作平臺(tái)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，熟練使用普法、調(diào)解、援助、社矯、律公、考勤、公文等系統(tǒng)分類平臺(tái)，不斷提升信息化工作實(shí)際操作能力，奠定信息化建設(shè)技能基礎(chǔ)；另一方面，利用干部職工大會(huì)等時(shí)機(jī)，強(qiáng)調(diào)信息化建設(shè)的重要意義，已主動(dòng)適應(yīng)新的工作常態(tài)，統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，提高使用司法行政工作平臺(tái)的自覺(jué)性，奠定信息化建設(shè)思想基礎(chǔ)。
三是加強(qiáng)硬件建設(shè)。建設(shè)司法行政指揮中心，發(fā)揮“智慧司法行政”優(yōu)勢(shì)。2019年，我局投入近120萬(wàn)元建成了司法行政指揮中心，目前已初步實(shí)現(xiàn)60個(gè)點(diǎn)位工作巡查，20個(gè)遠(yuǎn)程單兵實(shí)時(shí)指揮，150個(gè)社區(qū)矯正手環(huán)定位監(jiān)管，7個(gè)監(jiān)獄遠(yuǎn)程會(huì)見(jiàn)系統(tǒng)，并實(shí)現(xiàn)了與省、市遠(yuǎn)程對(duì)接，為司法行政大數(shù)據(jù)化、信息化建設(shè)奠定了良好基礎(chǔ)。四是加強(qiáng)維護(hù)管理。一方面，外部加強(qiáng)與電信部門溝通，遇有網(wǎng)絡(luò)不通的情況能及時(shí)進(jìn)行技術(shù)性維護(hù)；另一方面，內(nèi)部加強(qiáng)司法行政工作平臺(tái)、視頻會(huì)議、指揮監(jiān)控等系統(tǒng)的使用管理，確保了各種工作數(shù)據(jù)錄入正常、及時(shí)、準(zhǔn)確；第三，堅(jiān)持每周不定時(shí)檢查司法行政工作平臺(tái)使用情況，每月對(duì)檢查情況在工作群進(jìn)行通報(bào)，并將個(gè)人登錄使用情況納入年終績(jī)效考核，確保了使用率。
二、下一步工作打算
（一）推動(dòng)智慧社區(qū)建設(shè)
持續(xù)推進(jìn)智慧社區(qū)建設(shè)，在2021年完成3個(gè)街道（100%）、29個(gè)社區(qū)（100%）、238個(gè)小區(qū)（33%）建設(shè)任務(wù)，2022年完成全部712個(gè)小區(qū)智慧化建設(shè)（其中高坪鎮(zhèn)白里社區(qū)、小區(qū)作為智慧社區(qū)和數(shù)字鄉(xiāng)村試點(diǎn)），有效轉(zhuǎn)變社區(qū)工作被動(dòng)管理，實(shí)現(xiàn)政府、居民、企業(yè)共建共治共享，為全市乃至全國(guó)提供基層治理新思路，助力廣漢高質(zhì)量發(fā)展。
（二）繼續(xù)推進(jìn)“雪亮工程”建設(shè)
繼續(xù)推進(jìn)“雪亮工程”視頻監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用，按計(jì)劃推動(dòng)重點(diǎn)行業(yè)單位橫向聯(lián)網(wǎng)，有效整合各行業(yè)單位自建的監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，達(dá)到聯(lián)網(wǎng)共享、綜合利用的效果。進(jìn)一步擴(kuò)展視頻監(jiān)控覆蓋面，加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)治安防控技防基礎(chǔ)。建設(shè)前端感知源符合機(jī)、非、人采集設(shè)備，實(shí)現(xiàn)智能化、結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，縮短民警在案件偵查中圖像查閱時(shí)間，為案?jìng)商峁┚珳?zhǔn)、快速、有效的支撐并為治安防控提供預(yù)警能力。
（三）推動(dòng)行政司法智慧化建設(shè)
按照省市相關(guān)要求，堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃、堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，確保司法行政系統(tǒng)信息化建設(shè)上下運(yùn)行一致。積極把握本級(jí)財(cái)政資金支持，盡快將司法行政指揮中心、社區(qū)矯正中心電子設(shè)備進(jìn)入政府采購(gòu)環(huán)節(jié)，為“四大中心”早日實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通運(yùn)行提供強(qiáng)力保障；重視司法行政系統(tǒng)信息化建設(shè)人才儲(chǔ)備，采取送學(xué)培訓(xùn)、專業(yè)招錄等方法，建強(qiáng)信息化建設(shè)人才隊(duì)伍。提高人才培訓(xùn)針對(duì)性，著力解決計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)維護(hù)問(wèn)題，確保公共法律服務(wù)信息化平臺(tái)正常運(yùn)行，適應(yīng)大數(shù)據(jù)、大服務(wù)、大格局的新時(shí)代。
>> 創(chuàng)新國(guó)家治理方式現(xiàn)代化的路徑探析 國(guó)家治理體系現(xiàn)代化與治理能力現(xiàn)代化的互構(gòu)邏輯 國(guó)家治理現(xiàn)代化的新意 國(guó)家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵 國(guó)家治理現(xiàn)代化 國(guó)家治理現(xiàn)代化背景下我國(guó)稅收征管存在的問(wèn)題及策略研究 國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化研究 推進(jìn)國(guó)家生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的法治化路徑探析 國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的建構(gòu)路徑 國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)路徑 國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化與黨的建設(shè)制度發(fā)展 國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的政治學(xué)闡析 實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的意義及路徑探析 基于馬克思制度變遷理論探析國(guó)家治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)路徑 國(guó)家治理現(xiàn)代化視域下中央八項(xiàng)規(guī)定的政治功能探析 信息經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的思考 多黨合作與推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化 論國(guó)家治理現(xiàn)代化與生態(tài)文明建設(shè) 國(guó)家治理現(xiàn)代化：民主與法治 國(guó)家治理現(xiàn)代化與以德治國(guó) 常見(jiàn)問(wèn)題解答 當(dāng)前所在位置：，2013-11-16/3014-04-16.
〔2〕馬克思恩格斯文集（第二卷）〔M〕.北京：人民出版社，2009：53.
〔3〕馬克思恩格斯文集（第七卷）〔M〕.北京：人民出版社，2009：431.
關(guān)鍵詞：深化改革 國(guó)家治理 現(xiàn)代化
中圖分類號(hào)：G633.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-9082（2014）03-0332-01
黨的十八屆三中全會(huì)站在新的歷史起點(diǎn)上，全面總結(jié)35年改革的寶貴經(jīng)驗(yàn)，深入分析今后一個(gè)時(shí)期國(guó)內(nèi)外環(huán)境和形勢(shì)的變化，明確提出全面深化改革的總目標(biāo)，要“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”這是在黨的文件中首次提出推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的觀點(diǎn)，成為一個(gè)耀眼的新亮點(diǎn)。這個(gè)總目標(biāo)深刻反映了當(dāng)下改革發(fā)展的總趨勢(shì)和新要求，同時(shí)綜合考慮到了國(guó)際國(guó)內(nèi)的形勢(shì)和條件，又回應(yīng)了人民群眾的熱切期盼和關(guān)切，為在新的歷史起點(diǎn)上全面深化改革指明了總的方向。
一、國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的基本內(nèi)容
現(xiàn)代國(guó)家治理體系的基本內(nèi)容就是人民參與治理。在現(xiàn)代文明世界，國(guó)家治理的重要內(nèi)容就是人民參與治理，如果沒(méi)有人民參與治理，僅僅是權(quán)力參與治理，政府參與治理，這個(gè)治理體系就不是現(xiàn)代化的。國(guó)家治理的現(xiàn)代化的中心內(nèi)容就是讓人民群眾參與治理過(guò)程，只有人民參與治理過(guò)程，才有望實(shí)現(xiàn)一個(gè)公平正義的社會(huì)。發(fā)展改革的最終目標(biāo)就是要實(shí)現(xiàn)一個(gè)公平正義的社會(huì)，什么叫公平正義的社會(huì)呢？公平正義的社會(huì)是社會(huì)主義社會(huì)的基本特征，也是未來(lái)中國(guó)改革的基本目標(biāo)。過(guò)去三十年是以經(jīng)濟(jì)為中心構(gòu)建改革發(fā)展，未來(lái)三十年，要搞一個(gè)公正的社會(huì)主義，真正實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化，公正的體系很重要。實(shí)現(xiàn)公平正義是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的重要方面。
二、國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的本質(zhì)特征
國(guó)家治理體系現(xiàn)代化主要是指依法治國(guó)體系的形成，在當(dāng)今世界，一個(gè)現(xiàn)代化國(guó)家的基本標(biāo)志、基本特征就是法制國(guó)家，法大于權(quán)，法大于人，這是國(guó)家治理現(xiàn)代化的本質(zhì)特征。因此，下一步的改革重點(diǎn)要使權(quán)力服從于憲法體制、法律體制，絕不能讓權(quán)力超過(guò)憲法。依法治國(guó)提了很多年，是能不能實(shí)現(xiàn)公平正義的社會(huì)一個(gè)重要的標(biāo)志。我們國(guó)家是不是真正實(shí)現(xiàn)了依法治國(guó)，真正實(shí)現(xiàn)了法大于權(quán)，法大于人，每個(gè)機(jī)構(gòu)，每個(gè)單位，每個(gè)個(gè)人都必須在法律體系下生活，都不能違反憲法和法律而生活。我們說(shuō)國(guó)家治理現(xiàn)代化，首先說(shuō)它的治理體系要現(xiàn)代化，治理體系就是說(shuō)要有法律社會(huì)體系，這也是非常重要的。
三、國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的核心意義
國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化的核心意義就是權(quán)力治理，十以來(lái)，一直在搞政府職能轉(zhuǎn)變，這次提和過(guò)去有很大的不同，主要是從國(guó)家治理現(xiàn)代化這個(gè)層面來(lái)強(qiáng)調(diào)的，目的更明確，思路更清晰，辦法更得當(dāng)。政府職能轉(zhuǎn)變是國(guó)家治理現(xiàn)代化的核心領(lǐng)域。
1.政府的限權(quán)、放權(quán)和分權(quán)。第一點(diǎn)，限權(quán)，政府的限權(quán)就是建立一個(gè)有限政府，過(guò)去政府對(duì)于市場(chǎng)、社會(huì)干預(yù)過(guò)多，政府是對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)的管理是全覆蓋的，這一次明確提出要實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化，就是轉(zhuǎn)變政府職能，限制政府權(quán)力。所以說(shuō)我們審批制度改革，國(guó)務(wù)院在半年時(shí)間內(nèi)取消了好多，有200多項(xiàng)，以后還要取消，這是我們的一個(gè)方向，政府該管的要管好，政府不該管的不要管，管不好的也盡量下放，所以政府職能轉(zhuǎn)變，國(guó)家治理現(xiàn)代化的一個(gè)中心內(nèi)容，第一條就是限權(quán)。能不能在未來(lái)的改革過(guò)程中，對(duì)政府權(quán)力形成有效限制，不使政府錯(cuò)位、缺位和越位，是改革的一個(gè)中心議題。第二點(diǎn)，放權(quán)，下放權(quán)力，十以來(lái)我們一直在做。什么叫下放權(quán)力呢？主要的內(nèi)容就是處理好兩種關(guān)系，一種就是處理好中央與地方的關(guān)系，中央給地方放權(quán)，地方有能力承接這個(gè)權(quán)力。第二個(gè)，就是地方政府要處理好地方政府間的關(guān)系，權(quán)力下放到哪一級(jí)，都要認(rèn)真研究。所以放權(quán)的時(shí)候，就涉及到中央與地方關(guān)系，下一步，要研究地方政府的職能轉(zhuǎn)變，中央政府給你下放權(quán)力，比如市場(chǎng)監(jiān)管權(quán)力，公共管理方面的權(quán)力，公共服務(wù)方面的權(quán)力，你干不好，是不行的。放權(quán)有兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，一個(gè)就是要使財(cái)權(quán)和事權(quán)相統(tǒng)一。第二個(gè)必須權(quán)責(zé)一致，責(zé)任明確，這是未來(lái)中國(guó)改革的重要內(nèi)容。第三點(diǎn)，分權(quán)，分權(quán)就是權(quán)力轉(zhuǎn)移，權(quán)力向社會(huì)組織的轉(zhuǎn)移。分權(quán)就是要處理好政府與社會(huì)的關(guān)系。政府向社會(huì)轉(zhuǎn)移權(quán)力的時(shí)候，社會(huì)必須有能力承接。現(xiàn)在社會(huì)組織發(fā)育不健全，社會(huì)組織的運(yùn)作空間很小，這是下一步分權(quán)，權(quán)力轉(zhuǎn)移的主要地方。未來(lái)中國(guó)改革必須加快社會(huì)組織發(fā)展的思路，使社會(huì)組織有能力來(lái)承接政府所轉(zhuǎn)移的職能。
2.逐步形成政府、市場(chǎng)和社會(huì)三者共治的局面。在轉(zhuǎn)變政府職能的過(guò)程中，要逐步形成政府、市場(chǎng)和社會(huì)三者共治的局面，形成社會(huì)治理主體的多元化。過(guò)去社會(huì)治理的主體只有政府，中國(guó)未來(lái)的改革要使人民群眾真正享受到高質(zhì)量的，良好的公共服務(wù)，光靠政府一家是不夠的，必須發(fā)揮治理主體的多元化，特別是要調(diào)動(dòng)市場(chǎng)和社會(huì)的積極性，形成政府、市場(chǎng)、社會(huì)共治的國(guó)家治理現(xiàn)代化局面。治理的主體是政府，但是未來(lái)的發(fā)展中要形成多元化的治理體系，原因是中國(guó)社會(huì)現(xiàn)在處于重大轉(zhuǎn)型期，轉(zhuǎn)型期就意味著中國(guó)社會(huì)進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，所面臨的問(wèn)題前所未有的復(fù)雜，所需要解決的問(wèn)題前所未有的艱巨。中國(guó)進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)有四大標(biāo)志，第一個(gè)是政府的公信力在下降，一旦政府的威信，政府的公信力下降，政府的社會(huì)控制能力和社會(huì)治理能力都在下降。這一次三中全會(huì)提出國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化，它的一個(gè)重要內(nèi)涵就在于提高政府的公信力，通過(guò)政府職能轉(zhuǎn)變，通過(guò)反對(duì)權(quán)力腐敗，使我們政府的公信力大幅度提高，政府的公信力提高了，控制能力和治理能力也會(huì)相對(duì)提高。第二個(gè)標(biāo)志，公共機(jī)構(gòu)的責(zé)任能力在下降。如果公共機(jī)構(gòu)的監(jiān)管能力下降，社會(huì)矛盾、社會(huì)沖突就會(huì)大幅度增加，都有可能把我們帶入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。第三個(gè)標(biāo)志，理論體系相對(duì)來(lái)說(shuō)不是很成熟。任何國(guó)家要發(fā)展必須有一整套能指導(dǎo)現(xiàn)實(shí)發(fā)展和未來(lái)發(fā)展的理論體系，理論體系相對(duì)來(lái)說(shuō)不是很成熟，因?yàn)樯鐣?huì)主義發(fā)展的時(shí)間比較短，再加上理論研究的方式方法存在一定的問(wèn)題。社會(huì)主義發(fā)展，理論的發(fā)展是非常重要的。理論不在狀態(tài)，好多人自說(shuō)自話，自我滿足，這對(duì)社會(huì)主義發(fā)展是有害的，對(duì)于全面深化改革開(kāi)放是有害的，所以現(xiàn)在急需形成一套指導(dǎo)中國(guó)發(fā)展的，對(duì)中國(guó)未來(lái)十年，三十年，乃至五十年的發(fā)展有指導(dǎo)意義的理論體系。因?yàn)闆](méi)有理論的民族是一個(gè)沒(méi)有希望的民族，沒(méi)有思想的民族是一個(gè)沒(méi)有未來(lái)的民族，因此中華民族要崛起，精神的崛起比物質(zhì)的崛起更重要，所以全面深化改革理論研究，任務(wù)更重，能不能實(shí)現(xiàn)2020年的目標(biāo)，能不能在2020年取得決定性的改革成果，應(yīng)該理論先行。第四個(gè)標(biāo)志，社會(huì)的多樣化。主體意識(shí)對(duì)個(gè)體意識(shí)的崛起，隨著全球化和信息化時(shí)代的到來(lái)，中國(guó)人，特別是80后、90后，他們的主體意識(shí)、個(gè)體意識(shí)在增強(qiáng)，主體意識(shí)和個(gè)體意識(shí)增強(qiáng)的一個(gè)社會(huì)后果就是社會(huì)的多樣化，社會(huì)多樣化的一個(gè)結(jié)果就是加大了社會(huì)治理的難度。在全球化和信息化時(shí)代的今天，隨著主體意識(shí)的崛起，變成多元化社會(huì)，再用過(guò)去那種治理方式治理現(xiàn)代社會(huì)已經(jīng)不行了。
3.市場(chǎng)起決定性作用。在政府職能轉(zhuǎn)變概念中，市場(chǎng)起決定性的作用，過(guò)去提市場(chǎng)的基礎(chǔ)性作用，現(xiàn)在提決定性作用，雖然差兩個(gè)字，但是意義大不相同。有兩個(gè)原因，第一個(gè)原因，市場(chǎng)起基礎(chǔ)性的作用，還有不起基礎(chǔ)性作用的因素，比如政府，因此為政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)這句話留下了空間，必須改。第二個(gè)原因，經(jīng)過(guò)三十多年的發(fā)展，基本上形成了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，在逐步完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，但是現(xiàn)在所遇到的問(wèn)題從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，主要是政府對(duì)市場(chǎng)的過(guò)度干預(yù)，使政府在資源配置過(guò)程中間，可以說(shuō)起主導(dǎo)作用。這次明確提出，以后市場(chǎng)將起決定性作用，這是一個(gè)非常先鋒的、前衛(wèi)的、正確的表述。這個(gè)表述就決定了將來(lái)要建立一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，我們主要通過(guò)市場(chǎng)來(lái)配置資源，民營(yíng)企業(yè)發(fā)展空間在擴(kuò)大，民營(yíng)企業(yè)的投資領(lǐng)域在擴(kuò)大，標(biāo)志著政府的干預(yù)減少，這也是三中全的一個(gè)非常重要的亮點(diǎn)。未來(lái)改革15大領(lǐng)域，60項(xiàng)具體方面，能不能改革到位，與政府職能轉(zhuǎn)變有非常密切的關(guān)系，因?yàn)檎毮苻D(zhuǎn)變它涉及到。
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>> 大數(shù)據(jù)背景下國(guó)家治理的現(xiàn)代化建設(shè)研究 大數(shù)據(jù)視角下政府治理能力現(xiàn)代化探究 大數(shù)據(jù)施政平臺(tái)引領(lǐng)下政府現(xiàn)代化治理水平的提升 國(guó)家治理現(xiàn)代化的地方性視角 國(guó)家治理視角下政治文化的現(xiàn)代化思考 數(shù)據(jù)共享：國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的前提 大數(shù)據(jù)為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化提供了技術(shù)平臺(tái)和實(shí)現(xiàn)路徑 國(guó)家治理現(xiàn)代化視域下的協(xié)商民主 論政府主導(dǎo)下的國(guó)家治理現(xiàn)代化 治理現(xiàn)代化視角下的維穩(wěn) 宗族視角下的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化 大數(shù)據(jù)與政府治理能力現(xiàn)代化 群眾路線視角下國(guó)家治理能力現(xiàn)代化路徑初探 國(guó)家治理現(xiàn)代化的新意 國(guó)家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵 運(yùn)用大數(shù)據(jù)推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化的路徑選擇分析 大數(shù)據(jù)在政府治理能力現(xiàn)代化中的應(yīng)用研究 人的現(xiàn)代化視閾下的國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化 國(guó)家治理現(xiàn)代化 信息經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的思考 常見(jiàn)問(wèn)題解答 當(dāng)前所在位置：l），2015-4-10.
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關(guān)鍵詞：大學(xué)治理；大學(xué)校長(zhǎng)；管理專業(yè)化；
作者簡(jiǎn)介：宣勇(1965-)，男，浙江諸暨人，浙江工業(yè)大學(xué)現(xiàn)代大學(xué)制度研究中心主任，浙江農(nóng)林大學(xué)黨委書(shū)記，教授，從事高等教育管理研究；
作者簡(jiǎn)介：鐘偉軍(1976-)，男，江西贛州人，浙江工業(yè)大學(xué)現(xiàn)代大學(xué)制度研究中心副教授，政治學(xué)博士，從事地方政府與地方治理研究
黨的十八屆三中全會(huì)提出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。高等教育是我國(guó)全面深化改革中的重要領(lǐng)域，建設(shè)有中國(guó)特色的現(xiàn)代大學(xué)制度一直以來(lái)都是中國(guó)高等教育改革孜孜以求的目標(biāo)，這一目標(biāo)的達(dá)成毫無(wú)疑問(wèn)地必須通過(guò)不斷完善大學(xué)的治理體系、提升大學(xué)的治理能力來(lái)實(shí)現(xiàn)。然而，在我國(guó)特殊的制度框架體系中，在現(xiàn)階段復(fù)雜的利益互鎖網(wǎng)絡(luò)里，在國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的慣性邏輯下，如何尋找最為有效的切入點(diǎn)和突破口，在有效達(dá)成目標(biāo)的同時(shí)規(guī)避劇烈的摩擦成本是一個(gè)核心問(wèn)題。從大學(xué)治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程來(lái)看，管理專業(yè)化是大學(xué)從傳統(tǒng)到現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的重要推動(dòng)力。而在中國(guó)特色的大學(xué)體制中，不管是外部治理結(jié)構(gòu)中的政府與大學(xué)關(guān)系，還是內(nèi)部治理體系中的多元主體關(guān)系，校長(zhǎng)都扮演著“結(jié)點(diǎn)”的角色，因此校長(zhǎng)管理專業(yè)化是中國(guó)特色大學(xué)治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中的重要切入點(diǎn)。
一、我國(guó)大學(xué)治理能力的現(xiàn)代化及其困境
什么是治理能力的現(xiàn)代化？從普遍意義上來(lái)說(shuō)，就是國(guó)家、政府和其他組織適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，通過(guò)全面深化改革，消除現(xiàn)有管理體制、職能和行為中有悖于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的因素，從而更好地適應(yīng)新環(huán)境的過(guò)程。[1]具體到大學(xué)治理來(lái)說(shuō)，就是大學(xué)在面臨日益復(fù)雜和多元的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境時(shí)，如何通過(guò)制度創(chuàng)新的方式革除傳統(tǒng)體制所遺留的思維模式和行為習(xí)慣，不斷提升自身能力，逐漸建立一種新的對(duì)外界保持高度回應(yīng)性的大學(xué)治理機(jī)制的過(guò)程。由于大學(xué)治理包含著外部治理和內(nèi)部治理兩個(gè)不可分割的重要層面，因此，大學(xué)治理能力的現(xiàn)代化過(guò)程自然包括外部和內(nèi)部?jī)煞矫嬷卫砟芰Φ默F(xiàn)代化過(guò)程。就大學(xué)外部治理能力的現(xiàn)代化過(guò)程來(lái)說(shuō)，其中最重要的是轉(zhuǎn)變政府與大學(xué)之間的關(guān)系模式，強(qiáng)調(diào)多中心治理和合作治理的觀點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)從政府對(duì)高等教育的壟斷控制向個(gè)人和其他組織開(kāi)放，通過(guò)協(xié)商合作的方式共同管理大學(xué)[2]；就內(nèi)部治理來(lái)說(shuō)，這種現(xiàn)代化的過(guò)程主要是指更加強(qiáng)調(diào)大學(xué)管理的專業(yè)化能力，更加強(qiáng)調(diào)治理方式的多元民主參與以及治理過(guò)程的規(guī)范化和程序化。對(duì)中國(guó)現(xiàn)階段的大學(xué)治理來(lái)說(shuō)，要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型，必須解決兩個(gè)核心的問(wèn)題：就外部治理能力的現(xiàn)代化來(lái)說(shuō)，最關(guān)鍵的是如何實(shí)現(xiàn)政府對(duì)大學(xué)和社會(huì)的合理分權(quán)，推進(jìn)政校分開(kāi)和“多中心”大學(xué)外部治理結(jié)構(gòu)的建立；就內(nèi)部治理能力的現(xiàn)代化來(lái)說(shuō)，關(guān)鍵是如何實(shí)現(xiàn)大學(xué)內(nèi)部民主和多元治理，也就是摒棄單一中心的管理方式，以專業(yè)權(quán)威替代行政權(quán)威、以民主協(xié)商替代命令指揮、以規(guī)章程序替代個(gè)人意志。
目前，我國(guó)大學(xué)治理正處于從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代的重要轉(zhuǎn)型階段，與其他國(guó)家的大學(xué)相比，我國(guó)大學(xué)治理能力的現(xiàn)代化顯得更加特殊和復(fù)雜。之所以說(shuō)“特殊”，是因?yàn)楝F(xiàn)代大學(xué)這一概念是在西方的話語(yǔ)體系中被提出來(lái)的，現(xiàn)代大學(xué)的價(jià)值理念和制度機(jī)制是鑲嵌在西方的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和政治結(jié)構(gòu)之中的。大學(xué)正是在知識(shí)、文化和社會(huì)秩序領(lǐng)域中獲得自己的空間，大學(xué)所受到的最重要影響來(lái)自于知識(shí)模式的變化和社會(huì)秩序的變化。[3]但是，我國(guó)的大學(xué)治理傳統(tǒng)受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的慣性影響，同時(shí)內(nèi)嵌于有中國(guó)特色的制度框架體系之中。而之所以說(shuō)“復(fù)雜”，是因?yàn)槲覈?guó)大學(xué)面臨著前所未有的外部環(huán)境，我國(guó)大學(xué)治理能力的現(xiàn)代化過(guò)程伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的復(fù)雜過(guò)程。大學(xué)內(nèi)部的治理也同樣因?yàn)楦母锏纳钊朊媾R著各種利益的交織，所有這些因素相互纏繞在一起，并在大學(xué)治理過(guò)程中表現(xiàn)出來(lái)，從而使大學(xué)治理能力的現(xiàn)代化面臨著更大的挑戰(zhàn)。當(dāng)前我國(guó)大學(xué)治理能力的現(xiàn)代化困境主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。
一方面，從外部治理的角度來(lái)說(shuō)，我國(guó)大學(xué)治理能力現(xiàn)代化的困境主要表現(xiàn)為政府的管制化。改革開(kāi)放30多年來(lái)，盡管我國(guó)高等教育體制改革從未中斷，擴(kuò)大和落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)，為大學(xué)治理能力的現(xiàn)代化創(chuàng)造良好的制度環(huán)境一直都是改革的主線；盡管政府已經(jīng)退出了大學(xué)內(nèi)部的諸多具體治理過(guò)程，但過(guò)多的政府管制、政府權(quán)力支配大學(xué)的自主性權(quán)利依然是我國(guó)現(xiàn)階段政府與大學(xué)關(guān)系的重要特征，依然是我國(guó)大學(xué)治理能力走向現(xiàn)代化過(guò)程中的最主要的制度性障礙。在我國(guó)現(xiàn)階段，大學(xué)在很大程度上被視為政府的次級(jí)行政單位，政府壟斷著大學(xué)生存和發(fā)展的各種稀缺性資源，并掌控著這些資源的占有權(quán)和分配權(quán)，大學(xué)要想更好地生存和發(fā)展，就必須按照上級(jí)政府主管部門的行政規(guī)則運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)政府下達(dá)的計(jì)劃和相關(guān)指標(biāo)。[4]政府沒(méi)有實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)組織的有效分權(quán)，政府權(quán)力仍然以各種專項(xiàng)檢查和評(píng)比等方式進(jìn)入大學(xué)的教學(xué)科研等活動(dòng)，現(xiàn)代大學(xué)治理中管、評(píng)、辦相分離的結(jié)構(gòu)體系在很大程度上被整合在單一化的政府權(quán)威框架之中。在這種外部治理結(jié)構(gòu)中，大學(xué)的治理能力很大程度上被政府的權(quán)力所壓抑，如不解決這一問(wèn)題，我國(guó)大學(xué)治理能力的現(xiàn)代化就是一個(gè)難以達(dá)成的目標(biāo)。
另一方面，從內(nèi)部治理的角度來(lái)說(shuō)，我國(guó)大學(xué)治理能力現(xiàn)代化的困境主要表現(xiàn)為大學(xué)的行政化。從根本上說(shuō)，大學(xué)的行政權(quán)力是建立在服務(wù)于學(xué)術(shù)這一合法性的身份基礎(chǔ)上的，是從屬于科學(xué)活動(dòng)、真理探究活動(dòng)的，當(dāng)大學(xué)行政組織超出了其應(yīng)有的從屬性、服務(wù)性，越過(guò)了自己應(yīng)有的邊界，也就產(chǎn)生了過(guò)度行政化問(wèn)題。[5]但是在我國(guó)大學(xué)內(nèi)部治理過(guò)程中，官本位思想依然根深蒂固，行政系統(tǒng)依然扮演著支配性和主導(dǎo)性的角色，并形成了一種自上而下的等級(jí)分明的行政權(quán)威體系。大學(xué)習(xí)慣于以行政化的方式實(shí)現(xiàn)內(nèi)部的決策，以行政化的手段干預(yù)教學(xué)和科研、獲得并支配各種資源，以行政化的標(biāo)準(zhǔn)衡量大學(xué)內(nèi)部的各項(xiàng)績(jī)效，習(xí)慣于以權(quán)威的方式整合內(nèi)部矛盾糾紛和不同意見(jiàn)。這種無(wú)所不在的行政觸角在很大程度上扭曲了現(xiàn)代大學(xué)的理性和民主價(jià)值，異化了大學(xué)的基本功能，抑制了大學(xué)應(yīng)有的創(chuàng)新活力，從而在很大程度上消解了大學(xué)的治理能力。如何有效地去除大學(xué)內(nèi)部的行政化現(xiàn)象是我國(guó)大學(xué)治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中必須解決的最重要的問(wèn)題之一。
外部的政府管制化和內(nèi)部的行政化是相互嵌套在一起的，不能有效地解決政府管制化的問(wèn)題，內(nèi)部行政化問(wèn)題的解決也就失去了外部制度環(huán)境，而不解決內(nèi)部行政化問(wèn)題，政府的去管制化也就無(wú)法找到有效的支撐點(diǎn)和落腳點(diǎn)。然而，最關(guān)鍵的問(wèn)題在于，在現(xiàn)階段到底應(yīng)該從哪里入手，有效地破解我國(guó)大學(xué)治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中這兩個(gè)層面的困局，這需要切實(shí)有效的切入口。
二、大學(xué)校長(zhǎng)是我國(guó)大學(xué)內(nèi)外部治理結(jié)構(gòu)中的重要結(jié)點(diǎn)
對(duì)于我國(guó)大學(xué)治理能力的現(xiàn)代化來(lái)說(shuō)，關(guān)鍵在于如何有效地解決政府的管制化和大學(xué)的行政化問(wèn)題。而大學(xué)校長(zhǎng)管理專業(yè)化正處于這兩個(gè)復(fù)雜而又特殊層面的結(jié)點(diǎn)，所有關(guān)于中國(guó)大學(xué)治理能力現(xiàn)代化的問(wèn)題都無(wú)法脫離大學(xué)校長(zhǎng)這一關(guān)鍵性的角色。
首先，從大學(xué)與政府的關(guān)系來(lái)看，校長(zhǎng)是二者互動(dòng)的交匯點(diǎn)。政府與大學(xué)的關(guān)系是我國(guó)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)中最為重要的關(guān)系之一。在我國(guó)特殊的體制中，政府與大學(xué)之間缺乏有效的隔離機(jī)制和緩沖地帶，基本上屬于一種直接的互動(dòng)模式，大學(xué)校長(zhǎng)顯然處于這種直接互動(dòng)的“第一層面”，一頭聯(lián)結(jié)著政府，一頭聯(lián)結(jié)著大學(xué)。校長(zhǎng)代表大學(xué)接受來(lái)自政府的各種資源，有責(zé)任運(yùn)用好這些資源，并接受政府的各種監(jiān)督和檢查。從大學(xué)的角度來(lái)看，校長(zhǎng)是大學(xué)的法人代表，《教育法》和《高等教育法》都明確規(guī)定大學(xué)組織是獨(dú)立的法人，高等學(xué)校的校長(zhǎng)是高等學(xué)校的法定代表人。校長(zhǎng)同樣有責(zé)任和義務(wù)維護(hù)大學(xué)自身的利益，維護(hù)大學(xué)應(yīng)有的自主權(quán)力，代表大學(xué)與政府進(jìn)行互動(dòng)和博弈，并爭(zhēng)取更多的資源。可以看出，不管是作為政府政策的執(zhí)行者還是大學(xué)的法人代表，大學(xué)校長(zhǎng)都扮演著關(guān)鍵性的角色。
其次，從大學(xué)與社會(huì)的關(guān)系來(lái)看，校長(zhǎng)不僅僅是大學(xué)的最高管理者，還是大學(xué)的形象代言人，更是大學(xué)精神和公共責(zé)任的體現(xiàn)者。大學(xué)所有的行為和表現(xiàn)在公眾的眼里都會(huì)最終投射在大學(xué)校長(zhǎng)身上，而校長(zhǎng)的個(gè)人行為也會(huì)被公眾與其所在的大學(xué)直接聯(lián)系在一起。在我國(guó)現(xiàn)階段，大學(xué)校長(zhǎng)是公眾頭腦中關(guān)于現(xiàn)代大學(xué)最為具體的鏡像，一方面承載著公眾對(duì)大學(xué)的創(chuàng)新能力、高深知識(shí)生產(chǎn)和一流人才培養(yǎng)的期待，另一方面承載著公眾對(duì)大學(xué)公共責(zé)任、大學(xué)精神的期待。因此，一位優(yōu)秀的大學(xué)校長(zhǎng)不僅僅需要致力于大學(xué)內(nèi)部事務(wù)的有效治理，也需要積極回應(yīng)社會(huì)的需求，滿足公眾的期待。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，校長(zhǎng)是大學(xué)與社會(huì)之間連接互通的重要窗口，一頭聯(lián)結(jié)著大學(xué)內(nèi)部的多元治理主體，一頭聯(lián)結(jié)著社會(huì)大眾。公眾透過(guò)這一“窗口”窺探大學(xué)的擔(dān)當(dāng)和責(zé)任，而大學(xué)也透過(guò)這一“窗口”回應(yīng)公眾的期待。當(dāng)前我國(guó)大學(xué)校長(zhǎng)的這種“窗口”角色并沒(méi)有扮演好，社會(huì)大眾對(duì)大學(xué)的觀感普遍不夠理想，這在很大程度上與校長(zhǎng)在滿足公眾期待方面的落差有很大的關(guān)系。
再次，從大學(xué)黨委與行政的關(guān)系來(lái)看，校長(zhǎng)是兩種權(quán)力的結(jié)合體。黨委與行政的關(guān)系是中國(guó)大學(xué)治理中最為特殊且最重要的關(guān)系之一，是中國(guó)特色大學(xué)制度的核心體現(xiàn)。黨委和行政既分權(quán)分工、相互制約，又相互配合、共同負(fù)責(zé)。[6]黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)是對(duì)這種關(guān)系最簡(jiǎn)潔而準(zhǔn)確的描述。在這對(duì)關(guān)系中，大學(xué)校長(zhǎng)扮演著核心的紐帶角色：一方面，校長(zhǎng)是黨委班子的重要成員，直接參與和影響大學(xué)的改革、發(fā)展以及基本管理制度和重要決策；另一方面，校長(zhǎng)是大學(xué)行政系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)者，有義務(wù)接受學(xué)校黨委的領(lǐng)導(dǎo)，并執(zhí)行和落實(shí)黨委的各項(xiàng)決定。校長(zhǎng)依法享有大學(xué)行政事務(wù)的指揮權(quán)，并承擔(dān)行政事務(wù)的首要責(zé)任，但是行政事務(wù)中的重大問(wèn)題和事項(xiàng)必須向黨委匯報(bào)，進(jìn)行集體研究。校長(zhǎng)一頭聯(lián)結(jié)著黨委，另一頭聯(lián)結(jié)著行政系統(tǒng)，是兩種不同權(quán)力的耦合體。正因?yàn)槿绱耍ｉL(zhǎng)的角色和功能在很大程度上關(guān)系到兩種權(quán)力的協(xié)調(diào)性和規(guī)范性，關(guān)系到黨委如何更好地領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)如何更加有效地負(fù)責(zé)，更關(guān)系到這一中國(guó)特色治理機(jī)制的最終效能。但目前這一問(wèn)題并沒(méi)有得到很好地解決，從而使得我國(guó)現(xiàn)代大學(xué)治理的目標(biāo)難以達(dá)成。
最后，從大學(xué)內(nèi)部主體關(guān)系來(lái)看，校長(zhǎng)是各種利益的整合者。現(xiàn)代大學(xué)是多元巨型大學(xué)，治理主體日益多元化，利益關(guān)系更加復(fù)雜化，如何實(shí)現(xiàn)各種利益的整合，維護(hù)多元主體之間的平衡是校長(zhǎng)非常重要的職能。盡管在現(xiàn)代大學(xué)治理過(guò)程中，各種利益主體之間已經(jīng)建立了各種博弈機(jī)制和互動(dòng)程序，但在出現(xiàn)利益沖突和對(duì)立的時(shí)候，校長(zhǎng)總是成為整合者。大學(xué)校長(zhǎng)要維護(hù)普遍利益，通過(guò)程序工作，就被擺到了中心地位。對(duì)自己的下屬運(yùn)用科層技術(shù)，這時(shí)他是頭兒；對(duì)學(xué)術(shù)人員和管理同事使用協(xié)商技術(shù)，這時(shí)他是船長(zhǎng)。[7]在我國(guó)現(xiàn)階段，大學(xué)制度正處于轉(zhuǎn)軌的過(guò)渡階段，利益主體更加復(fù)雜多元，既包括一般治理結(jié)構(gòu)意義上的學(xué)生、教師和行政人員之間的利益關(guān)系，也包括由于大學(xué)體制改革帶來(lái)的新舊兩種不同的利益格局，同時(shí)，由于社會(huì)轉(zhuǎn)型產(chǎn)生的各種利益沖突都會(huì)以各種形式在大學(xué)內(nèi)部呈現(xiàn)出來(lái)，有時(shí)這種利益沖突甚至?xí)浅＜ち遥绨l(fā)生群體性事件等。校長(zhǎng)作為行政系統(tǒng)的核心，維護(hù)大學(xué)的基本穩(wěn)定、有效地協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系是其義不容辭的重要職責(zé)。
從以上幾個(gè)方面可以看出，校長(zhǎng)是我國(guó)大學(xué)治理中連接各種關(guān)系和主體的核心行動(dòng)者，科學(xué)地定位大學(xué)校長(zhǎng)的角色和職能在很大程度上決定著中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的成敗。從西方大學(xué)治理變革的實(shí)踐來(lái)看，推進(jìn)校長(zhǎng)管理專業(yè)化是在日益復(fù)雜和多元的治理結(jié)構(gòu)體系中充分發(fā)揮校長(zhǎng)角色和功能的重要途徑，是大學(xué)治理變革進(jìn)程中的“結(jié)點(diǎn)”性問(wèn)題。當(dāng)前我國(guó)大學(xué)面臨著更加復(fù)雜和不斷變化的內(nèi)外部環(huán)境，面臨著要求變革的強(qiáng)烈的社會(huì)呼聲，如何有效地提升大學(xué)校長(zhǎng)的能力，推進(jìn)校長(zhǎng)管理專業(yè)化的進(jìn)程顯得越來(lái)越重要。
三、校長(zhǎng)管理專業(yè)化與大學(xué)治理能力的現(xiàn)代化
大學(xué)治理能力的現(xiàn)代化并不是一個(gè)自然而然的過(guò)程，必須依賴行之有效的推動(dòng)力和契合實(shí)際的具體路徑，縱觀現(xiàn)代大學(xué)治理能力的現(xiàn)代化進(jìn)程，校長(zhǎng)管理專業(yè)化就是其中最為重要的推動(dòng)力和路徑選擇。所謂大學(xué)校長(zhǎng)管理專業(yè)化，包括兩個(gè)基本層面的含義，即政府管理大學(xué)校長(zhǎng)的專業(yè)化和校長(zhǎng)在管理大學(xué)過(guò)程中的專業(yè)化。[8]政府管理大學(xué)校長(zhǎng)的專業(yè)化意味著政府必須在深刻把握大學(xué)組織的特殊性和學(xué)術(shù)的內(nèi)在邏輯基礎(chǔ)上充分理解大學(xué)校長(zhǎng)的角色和職責(zé)，從專業(yè)化分工的思維和知識(shí)生產(chǎn)的內(nèi)部規(guī)律審視和對(duì)待校長(zhǎng)的權(quán)力，充分尊重校長(zhǎng)在管理大學(xué)方面的權(quán)威性，授予校長(zhǎng)在大學(xué)管理方面的專門權(quán)力，并對(duì)這種權(quán)力進(jìn)行剛性化的確認(rèn)和規(guī)范化的保障，政府是大學(xué)校長(zhǎng)職業(yè)化的制度供給者。校長(zhǎng)在管理大學(xué)過(guò)程中的專業(yè)化意味著校長(zhǎng)必須具備勝任現(xiàn)代大學(xué)管理的專業(yè)素養(yǎng)，必須經(jīng)過(guò)專門的歷練，具有管理、經(jīng)營(yíng)大學(xué)及教育科研、開(kāi)發(fā)大學(xué)的專業(yè)技能，能夠深入了解大學(xué)治理的結(jié)構(gòu)和過(guò)程、多元化的治理主體以及整體的制度性，從而真正把握大學(xué)治理的真諦。可以看出，大學(xué)校長(zhǎng)管理專業(yè)化的兩個(gè)層面正好對(duì)應(yīng)著現(xiàn)代大學(xué)治理能力現(xiàn)代化的兩個(gè)層面，政府管理大學(xué)校長(zhǎng)的專業(yè)化是大學(xué)外部治理能力現(xiàn)代化的重要條件，而大學(xué)校長(zhǎng)在管理大學(xué)過(guò)程中的專業(yè)化過(guò)程也是大學(xué)內(nèi)部治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。
大學(xué)校長(zhǎng)管理專業(yè)化內(nèi)含大學(xué)治理能力現(xiàn)代化所必需的權(quán)力、能力和動(dòng)力，是大學(xué)治理從傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型過(guò)程中最重要的內(nèi)驅(qū)力，校長(zhǎng)管理專業(yè)化的過(guò)程與大學(xué)治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程相伴相隨。首先，推進(jìn)校長(zhǎng)管理專業(yè)化，讓校長(zhǎng)有治校的專門權(quán)力是大學(xué)治理能力現(xiàn)代化的制度基礎(chǔ)。在所有主要的制度領(lǐng)域，角色分化和專門化成為重要的特征，個(gè)人扮演的各種角色呈現(xiàn)出專業(yè)化的分離趨勢(shì)，尤其是職業(yè)角色與政治角色，以及這些角色與家庭和血緣關(guān)系角色的分離。[9]由于分工的差異和大學(xué)作為學(xué)術(shù)組織的特殊性，越來(lái)越多的國(guó)家意識(shí)到應(yīng)該摒棄大學(xué)是政府和政治領(lǐng)域延伸的信念。[10]提高政府在管理大學(xué)校長(zhǎng)方面的專業(yè)化水平，明確政府的權(quán)力邊界，賦予校長(zhǎng)治校的自主性權(quán)力，并通過(guò)法律法規(guī)的方式建立大學(xué)校長(zhǎng)管理的專門化權(quán)力體系，這是各國(guó)在推進(jìn)大學(xué)尤其是公立大學(xué)治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的共同做法。例如，德國(guó)和法國(guó)在20世紀(jì)下半葉后逐漸打破過(guò)去以政府官僚為中心、對(duì)大學(xué)校長(zhǎng)全面控制的模式，通過(guò)諸如《大學(xué)自由與責(zé)任法》等重新定義大學(xué)校長(zhǎng)的管理權(quán)限。[11]在大學(xué)自治傳統(tǒng)濃厚的美國(guó)，政府不直接干涉大學(xué)的具體事務(wù)，由董事會(huì)替代州政府任命大學(xué)校長(zhǎng)，并把許多權(quán)力委托于校長(zhǎng)，而保留其余權(quán)力和最終的法律控制權(quán)。[12]而在日本，通過(guò)法人化改革，政府對(duì)大學(xué)的控制大大削弱，校長(zhǎng)的管理權(quán)限在選舉方式和輔助體系改革后得到了明顯的擴(kuò)張和確認(rèn)。正是這種制度化的專門性權(quán)力保證了大學(xué)校長(zhǎng)可以憑借自身的專業(yè)素養(yǎng)，按照自己的理念推動(dòng)大學(xué)各個(gè)層面的有效治理。
其次，推進(jìn)校長(zhǎng)管理專業(yè)化，讓校長(zhǎng)具備治校的專業(yè)能力是大學(xué)治理能力現(xiàn)代化的核心要素。校長(zhǎng)是大學(xué)治理中的核心行動(dòng)者，決定著大學(xué)治理的成敗。現(xiàn)代大學(xué)校長(zhǎng)與傳統(tǒng)大學(xué)校長(zhǎng)一個(gè)最主要的區(qū)別在于能力素養(yǎng)要求，現(xiàn)代大學(xué)治理面臨的復(fù)雜的內(nèi)外部環(huán)境要求大學(xué)校長(zhǎng)必須具備一流的專業(yè)素養(yǎng)和能力結(jié)構(gòu)。任何一所現(xiàn)代的一流大學(xué)必須擁有一位一流的大學(xué)校長(zhǎng)，一流的大學(xué)校長(zhǎng)必須擁有一流的專業(yè)化治理能力。在早期，大學(xué)規(guī)模、功能和結(jié)構(gòu)相對(duì)簡(jiǎn)單，正如博克所言，1900年以前“美國(guó)大學(xué)只是些剛剛具有現(xiàn)代雛形的小學(xué)校，它們的主要功能就是向社會(huì)提供強(qiáng)調(diào)思想戒律、信仰虔誠(chéng)和嚴(yán)格管理學(xué)生的大學(xué)教育”[13]，這使得大學(xué)的管理似乎并不需要特別突出的專門能力。而隨著大學(xué)規(guī)模和內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)的不斷擴(kuò)大，在面對(duì)一系列復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治問(wèn)題的同時(shí)治理一個(gè)如此復(fù)雜的機(jī)構(gòu)難度可想而知。[14]這對(duì)大學(xué)校長(zhǎng)在專業(yè)能力和素養(yǎng)方面的要求越來(lái)越高。因此，校長(zhǎng)必須擁有專業(yè)的管理知識(shí)和現(xiàn)代的管理理念，掌握科學(xué)的管理手段，并能夠在復(fù)雜的情況下具備敏銳的辯證思維能力和邏輯判斷力。
最后，推進(jìn)校長(zhǎng)管理專業(yè)化，讓校長(zhǎng)有治校的職業(yè)動(dòng)力是大學(xué)治理能力現(xiàn)代化的活力源泉。校長(zhǎng)管理專業(yè)化離不開(kāi)有效的動(dòng)力機(jī)制，如何讓大學(xué)校長(zhǎng)有志于并樂(lè)于投身大學(xué)管理，并積極地提升自身的專業(yè)化能力，這是校長(zhǎng)管理專業(yè)化中必須解決的核心問(wèn)題。解決這一問(wèn)題最根本的方式就是建立職業(yè)化的制度機(jī)制，通過(guò)利益誘導(dǎo)和市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)讓校長(zhǎng)有充足的動(dòng)力不斷提升自己，彰顯自身價(jià)值。大學(xué)則通過(guò)有效的遴選機(jī)制尋找經(jīng)驗(yàn)豐富、能力突出，并符合本校基本治校理念的人作為大學(xué)校長(zhǎng)，并以職業(yè)化的薪酬體系、有效的職業(yè)流動(dòng)和保障性的退出機(jī)制最大限度地激發(fā)校長(zhǎng)的積極性和潛能。可以看出，若無(wú)職業(yè)化的制度環(huán)境，校長(zhǎng)管理專業(yè)化就不可能真正地實(shí)現(xiàn)，大學(xué)治理能力的現(xiàn)代化也就失去了最為有效的動(dòng)力源泉。因此，離開(kāi)校長(zhǎng)的職業(yè)化來(lái)談校長(zhǎng)管理專業(yè)化是沒(méi)有意義的，職業(yè)化是專業(yè)化的題中之義。
校長(zhǎng)管理專業(yè)化對(duì)于現(xiàn)代大學(xué)治理能力的現(xiàn)代化之所以如此重要，是因?yàn)樗芽茖W(xué)管理的原則、學(xué)術(shù)的內(nèi)在邏輯和市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制有機(jī)地整合在了一起，重新理順了大學(xué)治理中紛繁復(fù)雜的多元主體關(guān)系，規(guī)范了大學(xué)治理的基本過(guò)程。正因?yàn)槿绱耍髮W(xué)校長(zhǎng)管理專業(yè)化是大學(xué)治理能力現(xiàn)代化的重要切入點(diǎn)。
四、以校長(zhǎng)管理專業(yè)化為切入點(diǎn)推動(dòng)大學(xué)治理能力的現(xiàn)代化
從根本上來(lái)說(shuō)，要實(shí)現(xiàn)我國(guó)大學(xué)治理從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型，推動(dòng)大學(xué)治理能力的現(xiàn)代化，必須下大力氣解決外部治理中政府過(guò)度管制化和內(nèi)部治理中過(guò)度行政化的問(wèn)題。由于校長(zhǎng)是我國(guó)大學(xué)內(nèi)外部治理結(jié)構(gòu)中各種主體和關(guān)系的交匯點(diǎn)，因此，以校長(zhǎng)管理專業(yè)化這一“點(diǎn)”作為我國(guó)大學(xué)體制改革的突破口，有利于帶動(dòng)大學(xué)與政府、社會(huì)關(guān)系以及大學(xué)內(nèi)部關(guān)系這些“線”的改革，并不斷深化高等教育體制的各個(gè)“面”的革新，最終在整體上實(shí)現(xiàn)大學(xué)治理能力的現(xiàn)代化。而要解決好中國(guó)大學(xué)校長(zhǎng)管理專業(yè)化的問(wèn)題，必須基于中國(guó)特殊的制度框架，在新的內(nèi)外部環(huán)境下重新理順大學(xué)治理結(jié)構(gòu)中與校長(zhǎng)管理這一結(jié)點(diǎn)性問(wèn)題息息相關(guān)的各種關(guān)系，通過(guò)制度建設(shè)有效地解決大學(xué)校長(zhǎng)管理的權(quán)力、動(dòng)力與能力問(wèn)題。
首先，轉(zhuǎn)變政府職能，明晰黨委決策與行政執(zhí)行的權(quán)職邊界，讓校長(zhǎng)有負(fù)責(zé)任的權(quán)力。
大學(xué)校長(zhǎng)管理專業(yè)化的前提是擁有邊界清晰的不受干擾的專屬性權(quán)力，就我國(guó)目前來(lái)說(shuō)，要滿足這一條前提，最重要的是建立有特色的大學(xué)校長(zhǎng)權(quán)力規(guī)約體系。這種規(guī)約體系的建設(shè)要求我們重新梳理并規(guī)范兩組重要的關(guān)系，也就是政府與大學(xué)以及學(xué)校黨委與校長(zhǎng)的關(guān)系。就政府與大學(xué)的關(guān)系而言，政府必須適時(shí)更新對(duì)大學(xué)管理的思維邏輯，從高校獨(dú)立法人代表的角度而不是準(zhǔn)行政官員的角度理解校長(zhǎng)的角色和功能。在此基礎(chǔ)上積極轉(zhuǎn)變政府職能，把管理大學(xué)的權(quán)力還給校長(zhǎng)，并建立更加剛性化的政府權(quán)力約束體制。因此，政府教育行政主管部門有必要重新厘清自身的權(quán)力范圍，把自身的職能嚴(yán)格限制在宏觀政策、外部監(jiān)督和相關(guān)服務(wù)供給方面。為了更好地保障大學(xué)校長(zhǎng)的專屬權(quán)力，有必要把政府權(quán)力規(guī)范納入大學(xué)章程中，通過(guò)更加嚴(yán)肅的立法形式規(guī)范政府的權(quán)力范圍并確立大學(xué)校長(zhǎng)不受侵犯的權(quán)力范疇。同時(shí)，政府應(yīng)該積極改變高校的資源配置模式，斬?cái)啻蛑鞣N項(xiàng)目資助名號(hào)的政府“無(wú)形之手”，因?yàn)檫@種項(xiàng)目制的資源配置模式嚴(yán)重地削弱和干擾了校長(zhǎng)在大學(xué)資源整合和教學(xué)科研管理方面的權(quán)力。因此，要減少并撤銷大量不必要的各種專項(xiàng)項(xiàng)目，改為更多地以大學(xué)為主體、由校長(zhǎng)統(tǒng)籌的資源配置形式。另外，有必要建立政府與大學(xué)的隔離機(jī)制，如成立類似大學(xué)撥款委員會(huì)的機(jī)構(gòu)等，并不斷完善政府權(quán)力的運(yùn)行程序。就大學(xué)黨委與校長(zhǎng)的關(guān)系來(lái)說(shuō)，必須堅(jiān)持并完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，改善黨委的領(lǐng)導(dǎo)方式，讓校長(zhǎng)更好地負(fù)起學(xué)校管理的責(zé)任。這其中最重要的是要有效地規(guī)約黨委書(shū)記的權(quán)力，更好地發(fā)揮集體領(lǐng)導(dǎo)和黨內(nèi)民主的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)完善黨委的人員結(jié)構(gòu)和議事程序，把黨委職能定位在大學(xué)決策機(jī)構(gòu)的層面。校長(zhǎng)則對(duì)黨委負(fù)責(zé)，扮演決策執(zhí)行和落實(shí)的角色，擁有管理學(xué)校的各項(xiàng)具體權(quán)力，黨委書(shū)記不干涉校長(zhǎng)具體的行政事務(wù)。
其次，完善遴選機(jī)制，推動(dòng)職業(yè)化進(jìn)程，讓校長(zhǎng)有負(fù)責(zé)任的動(dòng)力。
職業(yè)化是大學(xué)校長(zhǎng)管理專業(yè)化最重要的制度誘因和動(dòng)力，可以讓校長(zhǎng)把大學(xué)管理作為一項(xiàng)志業(yè)，并心甘情愿地全身心地投入其中，而牽引這種動(dòng)力最重要的紐帶就是有效的遴選機(jī)制。目前中國(guó)自上而下的行政任命方式把大學(xué)校長(zhǎng)視為行政官員來(lái)看待，把校長(zhǎng)選拔視為政府封閉體系內(nèi)部的事情，從而使得校長(zhǎng)與職業(yè)化的市場(chǎng)之間的有效連接紐帶被剪斷，職業(yè)化的動(dòng)力機(jī)制無(wú)法有效地發(fā)揮出來(lái)，這是我國(guó)大學(xué)校長(zhǎng)管理僵化、被動(dòng)以及不專心的重要原因。盡管近年來(lái)，教育部開(kāi)始有意識(shí)地推動(dòng)大學(xué)校長(zhǎng)遴選機(jī)制的改革，但是總體上來(lái)說(shuō)，這種改革依然沒(méi)有跳脫行政化的邏輯。對(duì)中國(guó)的大學(xué)來(lái)說(shuō)，如何在現(xiàn)有的中國(guó)特色體制中不斷完善校長(zhǎng)遴選機(jī)制并建立職業(yè)化的動(dòng)力體系是一個(gè)非常關(guān)鍵的問(wèn)題。很顯然，中國(guó)大學(xué)校長(zhǎng)的遴選不可能也沒(méi)有必要完全移植西方大學(xué)的做法，關(guān)鍵是在現(xiàn)有的制度邏輯與職業(yè)化的邏輯之間找到均衡點(diǎn)，把政府和組織權(quán)威與民主化、競(jìng)爭(zhēng)性的遴選有機(jī)地結(jié)合起來(lái)。大學(xué)校長(zhǎng)的遴選必須堅(jiān)持必要的組織權(quán)威，但是這種組織權(quán)威邏輯不能支配甚至替代專業(yè)化和職業(yè)化的邏輯。就目前來(lái)說(shuō)，政府應(yīng)該打破大學(xué)校長(zhǎng)為行政職務(wù)的觀念，而應(yīng)該視其為一種職業(yè)，并積極推動(dòng)校長(zhǎng)的遴選機(jī)制改革。在遴選過(guò)程中，政府應(yīng)該把職能定位在資格條件和相關(guān)程序規(guī)范的制訂、資格審查以及對(duì)大學(xué)自主遴選出來(lái)的校長(zhǎng)人選的最終確認(rèn)等環(huán)節(jié)，而具體的遴選過(guò)程則應(yīng)該更好地交給大學(xué)自身。以此為切入點(diǎn)推動(dòng)大學(xué)校長(zhǎng)的去行政化和職業(yè)化過(guò)程。
最后，提升校長(zhǎng)素養(yǎng)，強(qiáng)化職業(yè)培訓(xùn)，讓校長(zhǎng)有負(fù)責(zé)任的能力。領(lǐng)導(dǎo)力和領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格是大學(xué)有效治理的關(guān)鍵。[15]
中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-9082（2016）08-0342-01
一、前言
近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國(guó)的社區(qū)建設(shè)取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，但社區(qū)中各種問(wèn)題也隨之而來(lái)，社區(qū)的發(fā)展已不能滿足人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求。2015年10月22日，全國(guó)社區(qū)社會(huì)工作暨“三社聯(lián)動(dòng)”推進(jìn)會(huì)在重慶隆重召開(kāi)，在此背景下，為進(jìn)一步探索和完善我國(guó)社區(qū)治理的創(chuàng)新機(jī)制與路徑選擇，“三社聯(lián)動(dòng)“的社區(qū)治理理念應(yīng)運(yùn)而生，為推動(dòng)社區(qū)發(fā)展，創(chuàng)新社會(huì)社區(qū)治理的機(jī)制、構(gòu)筑共建、共享的和諧社區(qū)，提供了很好的借鑒和啟發(fā)，并成為我國(guó)國(guó)家治理體系下創(chuàng)新基層社區(qū)治理，推進(jìn)社區(qū)治理體系、治理能力現(xiàn)代化的重要路徑。
所謂“三社聯(lián)動(dòng)”就是指在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，以社區(qū)為平臺(tái)、社會(huì)組織為載體、社會(huì)工作專業(yè)人才為支撐并實(shí)現(xiàn)“三社”相互支持、協(xié)調(diào)互動(dòng)的過(guò)程和機(jī)制。由于社區(qū)建設(shè)在我國(guó)大陸只有二十多年的歷史，包括社工機(jī)構(gòu)在內(nèi)的社會(huì)組織更是處于初創(chuàng)時(shí)期，在近年來(lái)的社區(qū)、社會(huì)組織、社工的發(fā)展中，三者之間雖然開(kāi)始了“聯(lián)動(dòng)”，即互動(dòng)和合作，但尚未形成制度化的機(jī)制。一些“聯(lián)動(dòng)”多是雙方或三方基于各自“現(xiàn)實(shí)”權(quán)衡而形成的臨時(shí)性關(guān)系，有的甚至還有“兩張皮”現(xiàn)象。“進(jìn)入新世紀(jì)，置身于我國(guó)大力開(kāi)展社區(qū)建設(shè)的新形勢(shì)，面對(duì)實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新任務(wù)，在社區(qū)積極推進(jìn)“三社聯(lián)動(dòng)”具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
“三社聯(lián)動(dòng)”首先要明晰各方的目標(biāo)、任務(wù)，認(rèn)識(shí)及定位。通過(guò)建立互相學(xué)習(xí)、合作的關(guān)系，共享彼此所擁有資源。在此基礎(chǔ)上，不斷促進(jìn)基層社區(qū)治理主體多元化，治理能力現(xiàn)代化，治理方式民主化。因此，在現(xiàn)階段的社區(qū)建設(shè)與治理中，通過(guò)引導(dǎo)和激勵(lì)社區(qū)社會(huì)組織發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，在反映和表達(dá)社區(qū)成員或特定居民群體的利益訴求，協(xié)調(diào)利益關(guān)系，開(kāi)展自助、互助、志愿服務(wù)，提升居民素質(zhì)，從而構(gòu)建“共建、共享”的社區(qū)治理格局。
二、創(chuàng)新社區(qū)治理機(jī)制的重要性
1.社區(qū)作為城市社會(huì)的基本構(gòu)成單位，是城市基層組織的最小分子，在社會(huì)治理體系建設(shè)過(guò)程中作用關(guān)鍵。社區(qū)治理是城市社會(huì)治理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，是社會(huì)治理體系的重要組成部分。當(dāng)前，我區(qū)城市社區(qū)治理體系建設(shè)中存在政府部門管理越位、服務(wù)缺位、社區(qū)治理體系建設(shè)功能錯(cuò)位、居民自治意識(shí)不強(qiáng)等問(wèn)題。因此，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，尤其要重視加強(qiáng)社區(qū)治理體制機(jī)制創(chuàng)新。
2.加快推進(jìn)社區(qū)治理機(jī)制創(chuàng)新，是主動(dòng)適應(yīng)新常態(tài)、積極引領(lǐng)新常態(tài)的必然要求，是適應(yīng)全面深化改革新形勢(shì)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理創(chuàng)新的必然要求，是推進(jìn)依法治理、加強(qiáng)和提高黨的執(zhí)政能力的必然要求，是維護(hù)居民群眾根本利益、保障居民群眾民利，實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的必然要求。
三、“三社聯(lián)動(dòng)”背景下社區(qū)治理機(jī)制創(chuàng)新路徑選擇
1.創(chuàng)新社區(qū)治理機(jī)制的的首要任務(wù)，是培育以地域?yàn)榛A(chǔ)的真實(shí)的生活共同體，塑造社區(qū)文化與社區(qū)認(rèn)同，讓老百姓積極參與社區(qū)建設(shè)。當(dāng)前我國(guó)社區(qū)規(guī)模擴(kuò)大了，類型增多了，然而人際關(guān)系卻疏遠(yuǎn)了，服務(wù)也單一了。社區(qū)沒(méi)有成為人們所需要的共同體，沒(méi)有成為基層社會(huì)治理的有效載體。要改變社區(qū)建設(shè)輕視社區(qū)價(jià)值和人際關(guān)系建設(shè)的現(xiàn)狀，逐步把社區(qū)建設(shè)的重心轉(zhuǎn)移到營(yíng)造社區(qū)共同體上來(lái)。因此，創(chuàng)新社區(qū)治理機(jī)制，夯實(shí)社會(huì)治理基石，成為當(dāng)前一項(xiàng)重大而緊迫的任務(wù)。
2.加強(qiáng)社區(qū)自治規(guī)范和社區(qū)自治能力建設(shè)，推進(jìn)社區(qū)治理方式多樣化，不斷推動(dòng)社會(huì)組織尤其是社區(qū)社會(huì)組織的能力建設(shè)。當(dāng)前，社區(qū)建設(shè)存在的一個(gè)普遍問(wèn)題，即將社區(qū)建設(shè)與基層政權(quán)建設(shè)混同，把社區(qū)居委會(huì)當(dāng)作政府的延伸，使得社區(qū)居委會(huì)承擔(dān)了太多的政府職能，工作不堪重負(fù)、疲于應(yīng)付。為此，必須明確城市社區(qū)治理功能定位，加強(qiáng)社區(qū)自治規(guī)范和社區(qū)自治能力建設(shè)，推進(jìn)社區(qū)治理方式多樣化。
3.引入市場(chǎng)機(jī)制，激勵(lì)社會(huì)組織深度參與城市基層社會(huì)服務(wù)和社會(huì)治理。通過(guò)市場(chǎng)化治理，充分發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的優(yōu)勢(shì)，改變傳統(tǒng)管理模式下的權(quán)利壟斷，推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)-合作主義治理模式，打破政府對(duì)公共服務(wù)和公共管理的壟斷，擴(kuò)大社區(qū)居民選擇權(quán)，提高社區(qū)治理效率。
4.進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)社區(qū)治理法治化。當(dāng)前，政府角色失調(diào)和行為失范是影響社區(qū)建設(shè)深入發(fā)展的重要問(wèn)題。在社區(qū)建設(shè)過(guò)程中，政府變倡導(dǎo)者、指導(dǎo)者為控制者、領(lǐng)導(dǎo)者，超越了其本來(lái)的職能與權(quán)限，沒(méi)有很好地履行應(yīng)盡的職責(zé)。為此，通過(guò)轉(zhuǎn)換思維模式，改變傳統(tǒng)的工作方式，通過(guò)營(yíng)造法治環(huán)境，開(kāi)展法治活動(dòng)，建立健全社區(qū)治理相關(guān)法律規(guī)定，以法治思維和法治方式推進(jìn)社區(qū)治理體制創(chuàng)新。
四、小結(jié)
社區(qū)治理是國(guó)家治理的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，社區(qū)治理能力現(xiàn)代化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和前提。因此，實(shí)現(xiàn)良好的社區(qū)治理局面已成為國(guó)家發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)之一。當(dāng)前基層社會(huì)治理的矛盾和問(wèn)題十分突出，創(chuàng)新社會(huì)治理理念和治理方式，提升社區(qū)治理能力勢(shì)在必行。“三社聯(lián)動(dòng)”模式下的治理格局，在新時(shí)期群眾公共服務(wù)需求及表達(dá)途徑上呈現(xiàn)出多元化趨勢(shì)及社會(huì)治理困境加劇的背景下日益發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。因此，充分發(fā)揮社區(qū)、社會(huì)組織、社工三者的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)“三社聯(lián)動(dòng)”發(fā)展，這不僅是提升社區(qū)服務(wù)質(zhì)量的有效途徑，也是不斷推進(jìn)基層社會(huì)治理機(jī)制與模式創(chuàng)新，全面推進(jìn)我國(guó)基層社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的理性路徑。
參考文獻(xiàn)
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〔關(guān)鍵詞〕社區(qū)；治理；現(xiàn)代化；服務(wù)型政府；合作
〔中圖分類號(hào)〕D035〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕2095-8048-（2015）01-0119-08
一、問(wèn)題的提出
黨的十八屆三中全會(huì)提出了“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的總目標(biāo)。“國(guó)家治理現(xiàn)代化”成為一個(gè)重要的時(shí)代命題和歷史任務(wù)。作為一個(gè)總體性范疇，“國(guó)家治理現(xiàn)代化”必然包含著政府治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。在形式上，政府治理體系和治理能力的現(xiàn)代化包含三個(gè)基本要素：首先是組織要素，其涉及到政府內(nèi)部權(quán)力與資源的配置；其次是職能要素，其涉及到政府與其他權(quán)力主體和社會(huì)權(quán)利主體的權(quán)力與功能配置；再次是環(huán)境要素，其涉及到政府與各類社會(huì)行動(dòng)者的情境關(guān)系。在動(dòng)態(tài)互構(gòu)的過(guò)程中，這三個(gè)要素并不能被嚴(yán)格地區(qū)分與線性地構(gòu)序。但就政府的合法性基礎(chǔ)而言，回應(yīng)社會(huì)環(huán)境、解決社會(huì)問(wèn)題總是政府治理現(xiàn)代化的邏輯前提，政府的職能與組織都要圍繞著這個(gè)邏輯前提進(jìn)行重組。
社區(qū)是社會(huì)的重要基礎(chǔ)和構(gòu)成部分，我們同樣也可以通過(guò)它來(lái)透視政府治理現(xiàn)代化。不過(guò)就“社區(qū)治理現(xiàn)代化中服務(wù)型政府的理念模式”這一問(wèn)題而言，其具有一定的歷史特殊性。20世紀(jì)70年代以來(lái)，全球范圍內(nèi)的政府改革，雖然形態(tài)各異，但卻有一個(gè)共同的主題，即重新調(diào)整政府與社會(huì)的關(guān)系。20世紀(jì)70年代以前，不論是中國(guó)的全能型政府，還是歐美的干預(yù)型政府，都具政府吸納社會(huì)職能，進(jìn)而控制社會(huì)的特點(diǎn)。但是隨著改革的開(kāi)啟，政府與社會(huì)實(shí)現(xiàn)了新的分化，政府把一些它不能很好承擔(dān)的職能轉(zhuǎn)移到社會(huì)之中，進(jìn)而為社區(qū)的重建以及政府治理社區(qū)方式的革新開(kāi)拓了空間。
（一）政府改革的權(quán)力效應(yīng)
不論是中國(guó)的全能型政府，還是西方的干預(yù)型政府，都是一種集權(quán)型的權(quán)力體制。在這種集權(quán)型的權(quán)力體系中，資源、信息與人員都被組織到緊密控制的科層結(jié)構(gòu)之中，中央政府的計(jì)劃成為權(quán)力體系運(yùn)行的重要依據(jù)。而且這種集權(quán)型的權(quán)力體制的最大特點(diǎn)就是，管理性權(quán)力是一種主導(dǎo)性權(quán)力。依靠管理性權(quán)力的強(qiáng)大控制力，科層制組織以及科層式社會(huì)管理結(jié)構(gòu)才得以建立并得到維持。在科層式社會(huì)管理結(jié)構(gòu)中，社區(qū)也被政府所吸納，成為政府有計(jì)劃地推進(jìn)國(guó)家建設(shè)的重要工具。二戰(zhàn)后，聯(lián)合國(guó)所倡導(dǎo)的“通過(guò)社區(qū)發(fā)展促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步”的運(yùn)動(dòng)，在很大程度上就是政府吸納、動(dòng)員、改造和管理社區(qū)的運(yùn)動(dòng)。諸如“社區(qū)自主計(jì)劃的有效實(shí)現(xiàn)，有賴于政府積極而廣泛的協(xié)助”，“制定全國(guó)性的社區(qū)發(fā)展計(jì)劃必須有完整的政策、行政機(jī)構(gòu)的建立、工作人員的選拔與訓(xùn)練”，“地方性的社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，必須與國(guó)家的發(fā)展計(jì)劃相互結(jié)合、協(xié)調(diào)推進(jìn)”〔1〕等原則都表明政府在社區(qū)管理中具有重要作用。
隨著政府的改革以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的全球布展，權(quán)力結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了分化。由于政府向社會(huì)分權(quán)與市場(chǎng)分權(quán)，權(quán)力體系的構(gòu)成及其性質(zhì)發(fā)生了變化。原先的那種管理性權(quán)力主導(dǎo)的權(quán)力體系，現(xiàn)在演變?yōu)槠跫s性權(quán)力、管理性權(quán)力和互惠性權(quán)力互動(dòng)的體系。契約性權(quán)力與互惠性權(quán)力在很大程度上限制和改變了管理性權(quán)力。政府改革所帶來(lái)的權(quán)力體系變革對(duì)社區(qū)也有重大的影響。隨著經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的市場(chǎng)化，尤其是住房的商品化，社區(qū)內(nèi)在的契約性權(quán)力在不斷增長(zhǎng)。與此同時(shí)，隨著社會(huì)福利的社區(qū)化，社區(qū)內(nèi)各種志愿組織的形成，也促使互惠性權(quán)力呈現(xiàn)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。社區(qū)內(nèi)契約性權(quán)力與互惠性權(quán)力的增長(zhǎng)，既促進(jìn)了社區(qū)的自治，也限制了政府的管理性權(quán)力。無(wú)疑，政府改革的權(quán)力效應(yīng)促進(jìn)了社區(qū)內(nèi)在權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化。無(wú)疑社區(qū)內(nèi)在權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化也會(huì)進(jìn)一步要求政府的治理方式進(jìn)行革新。
（二）社會(huì)轉(zhuǎn)型的整合訴求
政府的分權(quán)化改革在很大程度上促進(jìn)了新型的社會(huì)分化。由政府所推動(dòng)的市場(chǎng)化更是社會(huì)分化的重要?jiǎng)恿χ弧Ｓ烧姆謾?quán)以及市場(chǎng)化所引發(fā)的新型社會(huì)分化，在一定程度上激發(fā)了社會(huì)活力，促進(jìn)了資源的有效配置和政府的有效運(yùn)行。與此同時(shí)，我們也必須清醒地認(rèn)識(shí)到，由市場(chǎng)化所推動(dòng)的社會(huì)分化潛藏著各種風(fēng)險(xiǎn)。市場(chǎng)化有兩個(gè)重要的方面，即個(gè)體化與全球化。誠(chéng)如鮑曼、吉登斯等人所認(rèn)識(shí)到的那樣，個(gè)體化與全球化不僅帶來(lái)了整合性后果，也帶來(lái)了分化性后果。個(gè)體化與全球化所內(nèi)涵的流動(dòng)性在一定程度上成為新型社會(huì)分層的標(biāo)準(zhǔn)之一。
其實(shí)，市場(chǎng)性的社會(huì)分化蘊(yùn)含著社會(huì)整合的需求，只不過(guò)它總是以否定或隱含的方式存在。隨著市場(chǎng)流動(dòng)性的增強(qiáng)，“社群的以及由國(guó)家支撐的抵御個(gè)人失敗和厄運(yùn)的保障，現(xiàn)如今正在逐漸地、持續(xù)不斷地收縮以及削減，這種現(xiàn)象削弱了這種保障從前所具有的種種吸引力，同時(shí)也破壞了社會(huì)連帶的社會(huì)基礎(chǔ)”。〔2〕市場(chǎng)性社會(huì)分化破壞了傳統(tǒng)的社會(huì)整合，但卻沒(méi)有為新型的社會(huì)整合提供出路。在這種情況下，社區(qū)作為承載社會(huì)整合想象力的概念又被重新激活。社群主義以及社會(huì)資本理論對(duì)于社會(huì)團(tuán)結(jié)以及社會(huì)紐帶的謀劃，都為社區(qū)作為一種應(yīng)對(duì)新型社會(huì)分化的社會(huì)整合機(jī)制提供了合法性證明。社區(qū)作為社會(huì)轉(zhuǎn)型中的整合機(jī)制，無(wú)疑會(huì)對(duì)政府的治理方式提出新的要求。尤其是，當(dāng)政府以市場(chǎng)化理念為主導(dǎo)促進(jìn)改革時(shí)，社區(qū)作為社會(huì)整合與團(tuán)結(jié)機(jī)制的重要性就會(huì)更加明顯。
（三）政府治理方式革新的要求
當(dāng)前的政府改革最主要的是要改變政府的管理型特征，或者說(shuō)要變革管理型政府。管理型政府的最大特征是，它不但用科層制組織自身，而且用科層制組織社會(huì)。科層制作為一種政府的組織方式，把政府建構(gòu)成為一個(gè)依靠規(guī)則和命令、自上而下執(zhí)行的專業(yè)體系。科層制作為一種社會(huì)制度，把社會(huì)職能納入到政府管理的范圍之內(nèi)，使社會(huì)變成了政府的附屬，以實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的有效控制。在政府通過(guò)科層制管理社會(huì)的體制中，作為社會(huì)基礎(chǔ)的社區(qū)也被納入到政府的行政計(jì)劃之中。西方國(guó)家專業(yè)化的社區(qū)管理以及福利體系的設(shè)置和中國(guó)的單位之都是管理型政府開(kāi)展管理的基礎(chǔ)。
但管理型政府及其管理社會(huì)的方式也存在弊端。管理型政府持有一種技術(shù)理性，以效率最大化為價(jià)值追求。為了便于管理，管理型政府用同一性的策略來(lái)剪裁現(xiàn)實(shí)的多樣性，以致破壞了社會(huì)活力，陷入悖論性的困境之中。各國(guó)政府為了改變這種局面，相繼實(shí)施了改革。一方面，通過(guò)分權(quán)與職能轉(zhuǎn)移來(lái)提高政府效率與社會(huì)活力；另一方面，通過(guò)內(nèi)部民主化與外部民主化策略為政府的有效運(yùn)行于社會(huì)的良好治理塑造新型的制度空間。雖然，當(dāng)前的政府改革并沒(méi)有完全揚(yáng)棄管理型政府，但是隨著政府價(jià)值追求的轉(zhuǎn)換以及社會(huì)自治空間的擴(kuò)展，政府的模式也在發(fā)生變化。服務(wù)型政府成為替代管理型政府的新模式。在一定程度上，通過(guò)社區(qū)重建的視角，可以發(fā)現(xiàn)隨著職業(yè)屬性、政治屬性與倫理屬性等方面的調(diào)整，政府的理念正在從管理走向服務(wù)。
（四）治理與現(xiàn)代化概念新內(nèi)涵的影響
治理概念的新內(nèi)涵起源于20世紀(jì)七八十年代的經(jīng)濟(jì)變革與經(jīng)濟(jì)研究。“外包的系統(tǒng)化發(fā)展、核算單位的自治化傾向、零庫(kù)存管理等等都是重新審視‘福特式’生產(chǎn)模式（將生產(chǎn)線一體化，從設(shè)計(jì)部門到機(jī)器制造、從工程師到工人嚴(yán)格等級(jí)化）的信號(hào)。”這促使學(xué)者們思考“能用等級(jí)化以外的另一種方式來(lái)指導(dǎo)企業(yè)嗎？在企業(yè)內(nèi)部和在企業(yè)與其他企業(yè)關(guān)系中，生產(chǎn)單位的日益自治化會(huì)要求采用哪些新的協(xié)調(diào)方式呢？”〔3〕在很大程度上，可以說(shuō)，治理理念的興起就是為了揚(yáng)棄管理理念。隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起與擴(kuò)展，治理理念也滲透到政府治理體系之中。在全球治理委員會(huì)看來(lái)，“治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個(gè)特征：治理不是一套規(guī)則，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過(guò)程；治理的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)”。〔4〕很顯然，治理理念為政府模式的革新提供了一種可能的方向。
現(xiàn)代化概念的新內(nèi)涵是在20世紀(jì)七八十年代以來(lái)的政府改革及其效應(yīng)的影響下形成的。在哈貝馬斯看來(lái)，“現(xiàn)代化是一項(xiàng)未完成的工程”；在鮑曼看來(lái)，現(xiàn)代化正在從“固體現(xiàn)代性”轉(zhuǎn)向“流動(dòng)現(xiàn)代性”；而貝克則認(rèn)為，現(xiàn)代化正從“第一現(xiàn)代性”走向“第二現(xiàn)代性”。無(wú)論學(xué)者們做出何種區(qū)分，都意味著現(xiàn)代化正在經(jīng)歷新的階段。與早期現(xiàn)代化的“西方中心論”與“單一現(xiàn)代化”不同，新型的現(xiàn)代化是一個(gè)在多元化與復(fù)雜化的情境中尋求合作的過(guò)程。這種現(xiàn)代化理念對(duì)社區(qū)治理以及政府模式都提出來(lái)新的要求。
綜合起來(lái)看，“社區(qū)治理現(xiàn)代化中服務(wù)型政府的理念選擇”是社會(huì)轉(zhuǎn)型與政府改革情境中生成的一個(gè)新議題。社區(qū)與政府關(guān)系重塑的理念選擇，必須回應(yīng)權(quán)力體系變革的要求、社會(huì)轉(zhuǎn)型的整合訴求、政府治理模式變革的要求，并遵循“治理現(xiàn)代化”的新原則。
二、傳統(tǒng)理念革新以及困境
雖然，社區(qū)治理現(xiàn)代化中的服務(wù)型政府建構(gòu)，是一個(gè)新的時(shí)代命題與歷史任務(wù)。但是，通過(guò)革新傳統(tǒng)理念來(lái)探索這一議題，也不失為是一條可行的路徑。其實(shí)，在社區(qū)重建的過(guò)程中，不難發(fā)現(xiàn)那些通過(guò)革新傳統(tǒng)理念對(duì)政府與社區(qū)關(guān)系進(jìn)行重塑的各種嘗試。傳統(tǒng)理念的革新其實(shí)是社會(huì)重建的重要構(gòu)成部分，其并不是要回歸到傳統(tǒng)中去，而是基于新的社會(huì)現(xiàn)實(shí)的傳統(tǒng)再造。當(dāng)然，傳統(tǒng)理念革新也有其局限。只有理解其局限，我們才不至于僅僅停留在依靠傳統(tǒng)的外衣來(lái)包裝新的理念。
（一）管理理念的革新
當(dāng)前的政府改革就是要變革政府的管理特性。管理型政府及其對(duì)社區(qū)的管理，是依靠科層制實(shí)現(xiàn)的。通過(guò)科層制組織，政府強(qiáng)化了控制自身的能力；通過(guò)科層制度，政府強(qiáng)化了對(duì)社會(huì)的控制。政府通過(guò)限制市場(chǎng)性經(jīng)濟(jì)權(quán)利、擴(kuò)張福利性社會(huì)權(quán)利的方式，滲透到社區(qū)的管理之中。通過(guò)再分配和規(guī)制，原來(lái)由社區(qū)承擔(dān)的職能被政府所吸納。再分配主要涉及到資源的配置問(wèn)題，諸如社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)保險(xiǎn)等。加強(qiáng)規(guī)制則主要涉及到確定行動(dòng)準(zhǔn)則，諸如各種規(guī)范經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng)的政府法規(guī)等。管理型政府通過(guò)科層制式的管理想象力，構(gòu)建了以自上而下的社區(qū)控制體系。在特定的歷史條件下，這種體系能夠動(dòng)員社區(qū)內(nèi)在的資源以服務(wù)于國(guó)家建設(shè)。但是，從長(zhǎng)期以及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的角度看，它卻是一個(gè)資源低效利用與社會(huì)等級(jí)化的體系，并最終失去活力與合法性。
為了打破政府管理社區(qū)的科層體制，政府逐漸減政放權(quán)，并把新管理主義引入到政府過(guò)程之中。新管理主義“是工商企業(yè)管理領(lǐng)域長(zhǎng)期流行的一套管理哲學(xué)，它主要包含如下幾點(diǎn)核心觀念：（1）社會(huì)進(jìn)程的主要途徑在于經(jīng)濟(jì)意義上的生產(chǎn)力的持續(xù)增長(zhǎng)；（2）這種生產(chǎn)力的增長(zhǎng)以‘管理’功能對(duì)勞動(dòng)力要素和復(fù)雜的信息技術(shù)、組織技術(shù)、物質(zhì)形態(tài)的商品的生產(chǎn)技術(shù)的有效組織為前提；（3）管理是一項(xiàng)重要的、分離的和特殊的組織功能，在諸如計(jì)劃、執(zhí)行和衡量生產(chǎn)力的實(shí)質(zhì)進(jìn)展方面發(fā)揮關(guān)鍵作用，商業(yè)的成功越來(lái)越依賴于高素質(zhì)和職業(yè)化的管理者；（4）為履行‘關(guān)鍵作用’，管理者必須擁有合理的‘管理權(quán)限’”。〔5〕新管理主義的最大特點(diǎn)是管理的自由化與市場(chǎng)化。通過(guò)新管理主義的視角，不難發(fā)現(xiàn)：一方面政府自身的組織方式不再是自上而下的等級(jí)制，政府組織朝著扁平化、管理者自我控制的方向發(fā)展；另一方面，由于政府與社區(qū)的分離，社區(qū)具有了一定的自治權(quán)，因而政府管理社區(qū)的方式也不再僅僅是命令――服從，而是協(xié)商互動(dòng)。
（二）自治理念的革新
隨著政府的分權(quán)化改革，政府與社區(qū)逐漸分離開(kāi)來(lái)，社區(qū)自治的理念得以復(fù)興。不過(guò)，社區(qū)自治理念的復(fù)興并不是要回歸到傳統(tǒng)社區(qū)自治的理念中去。傳統(tǒng)的社區(qū)自治所賴以嵌入的傳統(tǒng)“社會(huì)――國(guó)家”結(jié)構(gòu)，在全球化與個(gè)體化的沖擊下正在走向解體。“社會(huì)正在遭受全球政治和生活政治的夾擊。在‘流動(dòng)的現(xiàn)代性’條件下，社會(huì)的影響力逐漸減弱，社會(huì)不再是一個(gè)自我封閉的實(shí)體，不再有明確的邊界和規(guī)范，以至于個(gè)體被迫用自身的資源去解決社會(huì)問(wèn)題。”與此同時(shí)，“國(guó)家從總體上喪失了大部分曾經(jīng)擁有的各種：它經(jīng)常處于‘別無(wú)選擇’的境地，而不是自由地實(shí)施政策選擇。”〔6〕而傳統(tǒng)“社會(huì)――國(guó)家”結(jié)構(gòu)解體包括“整合與瓜分、全球化與地方化，是兩大相輔相成的過(guò)程。更確切地說(shuō)，它們是同一過(guò)程――即世界性的、權(quán)力和活動(dòng)自由的重新分配――的兩個(gè)方面”。〔7〕上述這些因素都促使社區(qū)自治的理念進(jìn)行革新。
自治理念的革新促使政府從集權(quán)走向民主。不過(guò)就政府的民主形式而言，其不同于傳統(tǒng)抽象的“人民”以及代議民主，由于社區(qū)治理主體的多元化，協(xié)商民主正在成為政府民主的新形式。與此同時(shí)，新型的自治理念要求，政府既不能采取“自由放任”的立場(chǎng)，任自由市場(chǎng)理念侵蝕社區(qū)自治，也不能采取過(guò)度干預(yù)的方式破壞社區(qū)自治。隨著社區(qū)內(nèi)在生活政治的興起，政府在很大程度上應(yīng)當(dāng)懂得分享權(quán)力、實(shí)現(xiàn)與社區(qū)的合作共治。
（三）情誼理念的革新
情誼理念其實(shí)是一種倫理道德理念。正如卡藍(lán)默所認(rèn)識(shí)到的那樣，“倫理問(wèn)題……是因?yàn)楣▏?guó)家）和私（市場(chǎng)）的雙重失敗造成的”。〔8〕雖然，通過(guò)傳統(tǒng)理念的再造，管理與自治都具有了一定的新內(nèi)涵，但是，新管理主義與新自由主義仍然具有忽視情誼關(guān)系的缺陷。這就引發(fā)了人們對(duì)情誼關(guān)系的再思考。哈貝馬斯看到，新的市民社會(huì)“不再包括控制勞動(dòng)力市場(chǎng)、資本市場(chǎng)和商品市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。無(wú)論如何，‘市民社會(huì)’的核心機(jī)制是由非國(guó)家和非經(jīng)濟(jì)組織在自愿基礎(chǔ)上組成的”。〔9〕與此同時(shí)，“許多集體行為的問(wèn)題只通過(guò)個(gè)人行為無(wú)法解決，但是由遙遠(yuǎn)的國(guó)家調(diào)節(jié)或間接的正式民主程序也不容易解決。相反，社群的自我調(diào)節(jié)，結(jié)合民主國(guó)家及其機(jī)構(gòu)的權(quán)威，倒可以使問(wèn)題得到解決”。〔10〕這就為社區(qū)情誼關(guān)系的重塑提供了可能。尤其是“社會(huì)資本”概念的提出使得社區(qū)情誼關(guān)系受到廣泛的重視。“社會(huì)資本包含隱含的知識(shí)、網(wǎng)絡(luò)的集合、聲譽(yù)的累積以及組織資本，在組織理論語(yǔ)境中，它可以被看作是處理道德陷阱和動(dòng)機(jī)問(wèn)題的方式。”〔11〕 毫無(wú)疑問(wèn)，上述的思考都為社區(qū)在新型社會(huì)情境中構(gòu)建抵御流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)的倫理情誼網(wǎng)絡(luò)提供了方向。
情誼關(guān)系的重塑不僅僅關(guān)乎社區(qū)，同樣也關(guān)乎政府對(duì)社區(qū)的治理。帕特南在研究政府改革時(shí)，通過(guò)意大利政府改革的不同效果分析，發(fā)現(xiàn)社會(huì)資本在促進(jìn)政府改革方面起著重要的作用。在帕特南看來(lái)，社會(huì)資本存儲(chǔ)在一些自發(fā)性的組織之中。“這些自發(fā)出現(xiàn)的組織，與其說(shuō)是代表了一種理想的利他精神，不如說(shuō)反映了一種實(shí)用主義的未雨綢繆。處境相同者愿意齊心合力，以抵御社會(huì)迅速變化所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。”〔12〕這其實(shí)意味著，政府在進(jìn)行改革時(shí)，為了促進(jìn)社會(huì)問(wèn)題的有效解決，可以依靠社區(qū)內(nèi)在的社會(huì)資本。在一定程度上，引導(dǎo)、開(kāi)發(fā)和完善社區(qū)內(nèi)部的社會(huì)資本對(duì)于培育社區(qū)情誼關(guān)系、維系社區(qū)團(tuán)結(jié)具有重要的作用。與此同時(shí)，社區(qū)情誼關(guān)系的培育反過(guò)來(lái)也要求政府實(shí)現(xiàn)倫理化和道德化。
（四）傳統(tǒng)理念革新的困境
在工業(yè)社會(huì)中，“政府與社會(huì)關(guān)系是中心與邊緣的關(guān)系，政府處于中心，而社會(huì)則是圍繞在政府的邊緣，并形成了穩(wěn)定的中心――邊緣結(jié)構(gòu)”。〔13〕在中心――邊緣結(jié)構(gòu)中，中心對(duì)邊緣具有特定的支配作用，邊緣要服從于中心。就政府與社區(qū)的關(guān)系而言，社區(qū)管理的科層制就是中心――邊緣結(jié)構(gòu)的實(shí)現(xiàn)方式之一。隨著政府職能社會(huì)化，社區(qū)從政府的嚴(yán)格管制中脫離出來(lái)。社區(qū)與政府的分離使得政府的中心地位被削弱。隨著社會(huì)中心論的興起，社區(qū)與政府關(guān)系的中心――邊緣結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，兩種社區(qū)中心論被凸顯出來(lái)。一種是從市場(chǎng)社會(huì)中心論的角度看社區(qū)與政府的關(guān)系，社區(qū)被嵌入到商品化的理念之中，與此同時(shí)政府也被放置到邊緣位置。另一種是從志愿社會(huì)中心論的角度看社區(qū)與政府的關(guān)系，社區(qū)被嵌入到互惠互利的理念之中，政府同樣也處在邊緣位置。雖然，從基于科層制的政府中心論到基于市場(chǎng)理念或志愿理念的社會(huì)中心論的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與政治秩序的辯護(hù)。但是這三種中心論在試圖把功能相對(duì)分離的社區(qū)與政府整合到一起時(shí)，采用的都是單一化的策略。這種單一化的策略其實(shí)是追求同一性的表現(xiàn)。這種同一化的策略無(wú)視功能分化的合理性，試圖強(qiáng)制性地實(shí)現(xiàn)功能的高度整合，最終卻導(dǎo)致社會(huì)功能的紊亂。尤其是在當(dāng)前社會(huì)復(fù)雜性與流動(dòng)性不斷增長(zhǎng)的情境中，這種依靠單一中心進(jìn)行功能融合的策略就會(huì)更加不合理。
為了克服單一中心整合模式可能帶來(lái)的社區(qū)治理的碎片化，一種多中心的理念逐漸興起。在一定程度上，多中心理論的興起為多元力量的共同發(fā)展提供了合理性證明，并減弱了多元力量為了爭(zhēng)奪單一中心地位而發(fā)生分裂的可能性。但是，多中心理論仍然停留在中心理論的視野之中。雖然，多中心理論虛化了那個(gè)絕對(duì)的單一中心，但是它并沒(méi)有真正地解決碎片化問(wèn)題，而只是把碎片化問(wèn)題弱化了。一旦那個(gè)能夠維系多中心之間均衡的隱秘力量被忽視，社區(qū)治理的碎片化會(huì)以更極端的形式出現(xiàn)。其實(shí)，不論是單中心還是多中心，都沒(méi)有真正的理解當(dāng)前社會(huì)分化的意義及其限度，因而也就沒(méi)有理解社會(huì)整合的意義及其方式。社區(qū)治理的碎片化問(wèn)題，看似是一個(gè)分化過(guò)度的問(wèn)題，其實(shí)也是一個(gè)整合不當(dāng)?shù)膯?wèn)題。社區(qū)內(nèi)在力量的分化，自然會(huì)帶來(lái)多樣化的功能及其合理的存在。但是多樣化的功能之間必須有所整合才不至于出現(xiàn)紊亂狀況。這就要求超越簡(jiǎn)單的分化邏輯和局部思維，從整合與整體的角度重新思考社區(qū)治理。
三、合作理念中服務(wù)型政府治理社區(qū)的策略
傳統(tǒng)理念的革新，在一定程度上有利于拓展人們對(duì)于社區(qū)治理現(xiàn)代化中服務(wù)型政府的認(rèn)知。社區(qū)管理理念的革新透露出服務(wù)型政府的職業(yè)屬性，社區(qū)自治理念的革新揭示出服務(wù)型政府的政治屬性，而社區(qū)情誼理念的革新則凸顯了服務(wù)型政府的倫理屬性。但是，傳統(tǒng)理念對(duì)于新型社會(huì)分化與整合的不當(dāng)理解，會(huì)在很大程度上限制人們對(duì)于服務(wù)型政府的準(zhǔn)確理解。這就要求，用一種更加合理的理念來(lái)理解社區(qū)與政府之間的關(guān)系。
（一）合作理念的維度
社區(qū)治理的現(xiàn)代化需要服務(wù)型政府具有一種合作理念。雖然，合作的概念早已有之，但是，在全球化、后工業(yè)化的進(jìn)程中，合作具有新的特質(zhì)。
首先，合作蘊(yùn)含了領(lǐng)域融合的維度。近代社會(huì)“處于不斷分化的發(fā)展過(guò)程之中，社會(huì)生活的一切方面，都進(jìn)入了一個(gè)不斷分化的歷史進(jìn)程中了”。“在近代社會(huì)的分化中產(chǎn)生了公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域，在這同時(shí)，日常生活領(lǐng)域也開(kāi)始作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的領(lǐng)域出現(xiàn)。”〔14〕領(lǐng)域的分化一方面促進(jìn)了社會(huì)的多樣化，另一方面也帶來(lái)了社會(huì)的復(fù)雜化。為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)秩序與整體功能的發(fā)揮，各個(gè)領(lǐng)域之間必須被有效協(xié)調(diào)起來(lái)。不過(guò)工業(yè)社會(huì)中的領(lǐng)域協(xié)調(diào)是依據(jù)同一性的領(lǐng)域侵蝕。所謂領(lǐng)域侵蝕，其實(shí)就是用一個(gè)領(lǐng)域的原則與功能來(lái)取代其他領(lǐng)域的原則與功能，以實(shí)現(xiàn)各個(gè)領(lǐng)域之間功能的一體化。但是，領(lǐng)域侵蝕用單一功能來(lái)支配其他功能的實(shí)踐，最終被證明是無(wú)效的。在新型的社會(huì)情境中，重新分化出來(lái)的各個(gè)領(lǐng)域不僅具有了新的特質(zhì)，而且在協(xié)調(diào)的理念和方式上也發(fā)生了變化。從社區(qū)治理的角度看，生活在社區(qū)之中，并不是生活在一個(gè)封閉的、同質(zhì)性的空間之中，而是生活在一個(gè)信息、資源和人員不斷流動(dòng)的空間之中。社區(qū)內(nèi)存在的多種功能領(lǐng)域之間的關(guān)系不再是同一性的支配和服從關(guān)系。各個(gè)領(lǐng)域之間的關(guān)系不再是侵蝕與被侵蝕的關(guān)系，而是融合關(guān)系，即從相互建構(gòu)的意義上把握各個(gè)功能領(lǐng)域之間的嵌合方式。
其次，合作理念蘊(yùn)含了倫理的維度。社區(qū)內(nèi)在各種力量之間的融合，顯然不能通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)與控制實(shí)現(xiàn)，而是需要激發(fā)一種關(guān)于倫理共同體的想象力。“對(duì)共同體來(lái)說(shuō)，多樣性和包容性并非勢(shì)不兩立。在許多語(yǔ)境中，我們把共同體理解成是由比較松散的合作活動(dòng)和群體構(gòu)成的。忠誠(chéng)和凝聚固然重要，但是，關(guān)切和考慮每一個(gè)人的利益這一隱含承諾同樣重要。為了共同體的目的，分界線被打破了。焦點(diǎn)轉(zhuǎn)移到共同事業(yè)和共同的生活。”〔15〕 換言之，共同體的構(gòu)成雖然是多樣的，但是共同體各個(gè)構(gòu)成部分之間并非是相互隔離的、而是相互溝通的。共同的事務(wù)也并不是被事先自上而下給定的，而是通過(guò)各個(gè)構(gòu)成部分之間相互破除自身的禁錮而相互建構(gòu)起來(lái)的。與此同時(shí)，對(duì)于合作的倫理之維和道德共同體的理解也可以通過(guò)社會(huì)資本這一路徑。社會(huì)資本作為一種社會(huì)粘合劑，有利于修補(bǔ)由市場(chǎng)機(jī)制所引發(fā)的社會(huì)分化與分裂。在帕特南看來(lái)，社會(huì)資本有兩種，一種是黏合性社會(huì)資本，一種是連接性社會(huì)資本。“黏合性社會(huì)資本有助于加強(qiáng)特定的互惠原則和成員的團(tuán)結(jié)。連接性社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，能夠更好地連接外部的資產(chǎn)。連接性社會(huì)資本可以產(chǎn)生出更廣泛的互惠原則，而黏合性社會(huì)資本則會(huì)使人們局限在自己的小圈子里。”〔16〕利用這些社會(huì)資本的有利特性，可以建構(gòu)出一個(gè)合作網(wǎng)絡(luò)。
再次，合作理念蘊(yùn)含了網(wǎng)絡(luò)的維度。正如鮑曼所認(rèn)識(shí)到的那樣，“‘社會(huì)’越來(lái)越多地被視為一種‘網(wǎng)絡(luò)’而非‘結(jié)構(gòu)’（更不用說(shuō)一個(gè)穩(wěn)定的‘整體’）：社會(huì)被人們認(rèn)識(shí)為各種隨意性的聯(lián)結(jié)和分離的矩陣，一個(gè)能出現(xiàn)無(wú)數(shù)種排列組合方式的矩陣”。〔17〕 在很大程度上，網(wǎng)絡(luò)概念提供了一種不同于結(jié)構(gòu)概念的理解圖式。第一，結(jié)構(gòu)可能預(yù)設(shè)了一個(gè)先在的整體性或者說(shuō)“一”，然后結(jié)構(gòu)中的所有其他構(gòu)成要素都要依據(jù)這個(gè)整體性或“一”來(lái)進(jìn)行自我建構(gòu)；而網(wǎng)絡(luò)并不預(yù)設(shè)一個(gè)先在的整體性或“一”，而是在互動(dòng)的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)各構(gòu)成部分之間的平衡。第二，結(jié)構(gòu)具有信息傳遞的單向度性，而網(wǎng)絡(luò)具有信息傳遞的多向度性。第三，結(jié)構(gòu)具有穩(wěn)定性和尋求確定性的特點(diǎn)，因此不適應(yīng)高度流動(dòng)與不確定的社會(huì)。網(wǎng)絡(luò)則具有靈活性，它能順應(yīng)不斷變化的社會(huì)環(huán)境。第四，結(jié)構(gòu)中的構(gòu)成部分具有固定的位置并且處于不同的層級(jí)之中，而網(wǎng)絡(luò)中的構(gòu)成要素則不再具有固定的位置，處在平等的地位上進(jìn)行互動(dòng)。在很大程度上，只有“網(wǎng)絡(luò)”才能為社區(qū)與政府的合作治理提供有利的關(guān)系模式。
（二）服務(wù)型政府治理社區(qū)的策略
首先，引導(dǎo)新型社區(qū)自治。當(dāng)前社區(qū)自治的興起并不是一個(gè)單向度的內(nèi)生過(guò)程，而是一個(gè)多向度的互構(gòu)過(guò)程。政府也將會(huì)在新型社區(qū)自治興起的過(guò)程中發(fā)揮特定的作用。就社區(qū)治理的建構(gòu)而言，社區(qū)治理中的關(guān)系既不應(yīng)當(dāng)是競(jìng)爭(zhēng)性的交換關(guān)系，也不應(yīng)當(dāng)是控制性的管理關(guān)系，而是服務(wù)性的合作關(guān)系。就當(dāng)前服務(wù)型政府建設(shè)與社區(qū)自治興起的關(guān)系而言，服務(wù)型政府應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)社區(qū)走向新型自治。服務(wù)型政府既不能采取自由主義的策略放任社區(qū)自治，也不能采取管理主義的策略控制社區(qū)自治。歷史的經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)證明這兩種策略都是不可行的。服務(wù)型政府作為在全球化、后工業(yè)化進(jìn)程中政府建設(shè)的目標(biāo)模式，就應(yīng)當(dāng)以服務(wù)的理念來(lái)處理其與新型社區(qū)自治的關(guān)系。在很大程度上，服務(wù)型政府既要承認(rèn)新型社區(qū)自治，又要促進(jìn)新型社區(qū)自治的成長(zhǎng)。因而服務(wù)型政府可以通過(guò)引導(dǎo)的方式促進(jìn)新型社區(qū)自治。服務(wù)型政府引導(dǎo)社區(qū)自治，就是要以合作的理念引導(dǎo)社區(qū)自治，使社區(qū)自治被納入到網(wǎng)絡(luò)化的治理結(jié)構(gòu)之中，并促進(jìn)政府與社區(qū)在功能上的有效融合。
其次，培育社區(qū)倫理精神。工業(yè)社會(huì)是一個(gè)理性化的社會(huì)，倫理精神被作為一種價(jià)值巫魅驅(qū)逐到社會(huì)精神的邊緣位置。社區(qū)的倫理精神同樣也受到了排擠與限制。一方面，社會(huì)層面上的個(gè)人自由和組織控制的理念把倫理精神變成了附屬于它們的理念，因而社區(qū)倫理精神就無(wú)法得到伸張。另一方面，由于政府也支持個(gè)人自由組織控制的理念，社區(qū)的倫理精神也就無(wú)法制度化。在全球化、后工業(yè)化的進(jìn)程中，人們重新從社會(huì)團(tuán)結(jié)與道德責(zé)任的維度來(lái)尋找新的社會(huì)治理方式。在社群主義和社會(huì)資本理論的助推下，社區(qū)倫理精神的培育再次成為一個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題。第一，我們不能夠再用一種感性的和自然主義的視角來(lái)看待社區(qū)倫理精神。隨著社會(huì)越來(lái)越復(fù)雜，社區(qū)倫理精神的建構(gòu)必須自覺(jué)化。第二，當(dāng)前社區(qū)倫理精神的培育需要從領(lǐng)域融合的角度來(lái)理解。工業(yè)社會(huì)中的社區(qū)倫理精神在領(lǐng)域分化的過(guò)程中被削弱。在后工業(yè)化進(jìn)程中，隨著政府職能的社會(huì)化，社會(huì)治理的主體變得日益多元化，領(lǐng)域融合的跡象已初露端倪。第三，隨著領(lǐng)域的融合，政府與社區(qū)的關(guān)系也將發(fā)生變化。在很大程度上，社區(qū)不應(yīng)再持有一種傳統(tǒng)的自然主義的道德觀，政府也不應(yīng)當(dāng)在從自由主義或管理主義的角度來(lái)理解自身的倫理特質(zhì)和社區(qū)倫理特質(zhì)。只有通過(guò)服務(wù)型政府才能培育社區(qū)倫理。服務(wù)型政府只有通過(guò)實(shí)現(xiàn)行政人員道德化以及建構(gòu)道德制度才能矯正自由主義和管理主義對(duì)于其自身倫理精神的限制。政府的倫理化有助于引導(dǎo)社區(qū)的倫理化。
再次，構(gòu)建社區(qū)合作制度。社區(qū)的發(fā)展離不開(kāi)制度的保障，而政府在提供制度保障中扮演著重要的角色。不過(guò)，在當(dāng)前社區(qū)重建的情境中，政府所提供的制度保障類型以及提供制度保障的方式都與工業(yè)社會(huì)中政府的所作所為有很大的區(qū)別。工業(yè)社會(huì)中的制度設(shè)計(jì)是由兩種理念支配的，一種理念是競(jìng)爭(zhēng)，一種理念是控制。當(dāng)然，這兩種理念之間也存在著交叉和混合的現(xiàn)象。不過(guò)這三種形式不再適應(yīng)新型的社會(huì)情境。通過(guò)服務(wù)型政府建構(gòu)的合作制度的理想類型應(yīng)當(dāng)是由倫理精神聯(lián)結(jié)在一起的行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)。第一，通過(guò)服務(wù)型政府建構(gòu)的合作制度不是一個(gè)結(jié)構(gòu)而是一個(gè)網(wǎng)絡(luò)。“網(wǎng)絡(luò)”與“結(jié)構(gòu)”相比，更適合于理解和應(yīng)對(duì)當(dāng)前社會(huì)的特質(zhì)，即由高度復(fù)雜性和流動(dòng)性所導(dǎo)致的關(guān)系模式。第二，通過(guò)服務(wù)型政府所建構(gòu)的合作制度是行動(dòng)者的網(wǎng)絡(luò)。行動(dòng)者具有自主性，不像結(jié)構(gòu)中的行為者那樣只是被動(dòng)的服從并執(zhí)行來(lái)自上面的命令。在一定程度上，行動(dòng)者不僅僅再?gòu)纳蠈咏邮苊睿乙苍谂c其他行動(dòng)者的互動(dòng)中開(kāi)展活動(dòng)。在由“網(wǎng)絡(luò)”所提供的無(wú)中心和無(wú)層級(jí)的關(guān)系中，行動(dòng)者能夠圍繞著公共事務(wù)的解決展開(kāi)自主而平等的交往。第三，服務(wù)型政府所建構(gòu)的合作制度是具有倫理精神的行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)。行動(dòng)者只有具備倫理精神才能彼此信任和相互合作。政府作為網(wǎng)絡(luò)中的一個(gè)重要行動(dòng)者，必須實(shí)現(xiàn)自身的倫理化，并以倫理精神為指導(dǎo)服務(wù)于其他行動(dòng)者。
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[關(guān)鍵詞]治理現(xiàn)代化;維穩(wěn);創(chuàng)穩(wěn)
[中圖分類號(hào)]D693 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 ― 2234（2015）02 ― 0042 ― 02
黨的十報(bào)告指出要“加快形成源頭治理、動(dòng)態(tài)管理、應(yīng)急處置相結(jié)合的社會(huì)管理機(jī)制”。黨的十八屆三中全會(huì)提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，在創(chuàng)新社會(huì)治理體制上，堅(jiān)持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理和源頭治理。為此，如何從源頭、細(xì)節(jié)等微觀環(huán)節(jié)入手，使相關(guān)工作的措施、制度及程序更為精細(xì)化，逐步實(shí)現(xiàn)維穩(wěn)工作從被動(dòng)到主動(dòng)、從粗放到精細(xì)、從事后到事前的轉(zhuǎn)變。如何從治理現(xiàn)代化的角度，對(duì)“微觀維穩(wěn)”的理念及工作機(jī)制作深入地剖析，是非常必要的。
一、維穩(wěn)要有新理念
學(xué)者黃宗智曾用“內(nèi)卷化”（involution）概念，說(shuō)明中國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展中出現(xiàn)的無(wú)突變發(fā)展、無(wú)漸進(jìn)增長(zhǎng)，只是自我復(fù)制、不斷精細(xì)化的現(xiàn)象。一段時(shí)期，中國(guó)的社會(huì)管理也有“內(nèi)卷化”的問(wèn)題，表現(xiàn)在“組織結(jié)構(gòu)精細(xì)化”、“組織功能維穩(wěn)化”、“組織人員壓力化”。只有轉(zhuǎn)變觀念，拓展新思路，從“內(nèi)卷化”轉(zhuǎn)為“外卷化”，通過(guò)提升治理現(xiàn)代化水平，才能解決中國(guó)目前基層社會(huì)治理的所面臨的難題。
傳統(tǒng)的“維穩(wěn)”方式，有兩大缺陷：一是事倍功半，一是治標(biāo)不治本。結(jié)果被動(dòng)救火，疲于奔命。更要命的是這種不計(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)后果的“維穩(wěn)”過(guò)程（所謂“搞定”就是“穩(wěn)定”，“擺平”就是“水平”），滋生新的不穩(wěn)定因素，如筑壩攔水，越攔水越高，形成“維穩(wěn)”的“堰塞湖”，直接威脅我國(guó)“政權(quán)安全的大局”。
老子說(shuō)：“其安易持，其未兆易謀;其脆易泮，其微易散。為之于未有，治之于未亂”（《道德經(jīng)?第六十四章》）。“微觀維穩(wěn)”從源頭抓起，就是體現(xiàn)了這種智慧。它可以化被動(dòng)為主動(dòng)，屬于事半功倍的“維穩(wěn)”。但要做到治標(biāo)又治本，就要適應(yīng)治理現(xiàn)代化的要求，根本改變我們既有的“維穩(wěn)”觀念。
治理現(xiàn)代化視角下的維穩(wěn)工作，應(yīng)當(dāng)以新思維來(lái)看待“穩(wěn)定”。“穩(wěn)定”的標(biāo)志不是聽(tīng)不到一點(diǎn)社會(huì)雜音，不是平安無(wú)“事”，不是死水一潭。一個(gè)正常的有活力的社會(huì)，不可能沒(méi)有矛盾;我國(guó)正處于轉(zhuǎn)型期，不斷出現(xiàn)各種利益沖突是非常正常的。關(guān)鍵是矛盾出現(xiàn)后，不要去激化它。“不激化矛盾”就要求對(duì)“維穩(wěn)”中公權(quán)力的使用，應(yīng)當(dāng)有一種敬畏感：審慎使用、合法使用、合情合理作用、按“比例原則”使用。總之，努力杜絕因權(quán)力使用不當(dāng)而激化矛盾。現(xiàn)代治理強(qiáng)調(diào)柔性治理，要積極倡導(dǎo)柔性介入，提高政府使用警力剛性介入民間沖突的門檻，不能只想著在最短時(shí)間內(nèi)平息事件，要為社會(huì)矛盾的自我化解留下相應(yīng)的空間。因此，要把對(duì)公權(quán)力使用中的監(jiān)督、使用后的檢討，作為維穩(wěn)績(jī)效評(píng)價(jià)的一個(gè)重要內(nèi)容。
治理現(xiàn)代化視角下的維穩(wěn)工作，應(yīng)讓維穩(wěn)“脫敏”，使其“去政治化”，以增強(qiáng)體制的彈性和對(duì)社會(huì)沖突的包容性。如果政府對(duì)穩(wěn)定問(wèn)題過(guò)于敏感，其過(guò)度反應(yīng)就很容易讓政府公權(quán)力越位、錯(cuò)位。要看到很多突發(fā)事件是民眾利益受損下的“反應(yīng)性抗?fàn)帯保耆煌谟J覦政權(quán)的“政治性抗?fàn)帯保瑳](méi)必要那么緊張。
社會(huì)沖突是社會(huì)固有特征，西方有學(xué)者甚至把社會(huì)沖突看作社會(huì)交往互動(dòng)的一種形式。社會(huì)沖突也不盡然全是消極的，它還可以有積極作用：即“增強(qiáng)特定社會(huì)關(guān)系或群體的適應(yīng)和調(diào)適能力”，激發(fā)出新的制度規(guī)范，調(diào)整社會(huì)關(guān)系以適應(yīng)變化了的社會(huì)條件。
還要看到社會(huì)沖突本身可以成為緩解社會(huì)政治壓力的減壓閥，強(qiáng)行壓制它，可能孕育更大的社會(huì)沖突。國(guó)內(nèi)學(xué)者蕭功秦曾提出當(dāng)前中國(guó)存在一個(gè)“不滿情緒守恒定律”，講的是社會(huì)不滿情緒如果不能“高頻度、低烈度”地釋放，積怨不得排解，必然會(huì)有“低頻度、高烈度”地破壞性釋放。“經(jīng)常有小事”好過(guò)“平常不出事，一出出大事”。只有在考核政策上對(duì)“出現(xiàn)小事”有所寬容，讓民眾說(shuō)出他們的不滿，讓其有一個(gè)情緒宣泄的機(jī)會(huì)和渠道，才能避免人為壓制而釀出大事。因此，要在體制內(nèi)建立類似高壓鍋安全閥的機(jī)制，不將和平理性表達(dá)訴求看作穩(wěn)定出了問(wèn)題而問(wèn)責(zé)。
二、維穩(wěn)要有底線思維
維穩(wěn)工作有沒(méi)有“度”？回答是肯定的。筆者在此提出“維穩(wěn)的底線”問(wèn)題。“水至清則無(wú)魚(yú) ，人至察則無(wú)徒”。（《漢書(shū)?東方朔傳》）“維穩(wěn)”也應(yīng)有底線，不能絕對(duì)化。
一是成本的底線，這里的“成本”包括經(jīng)濟(jì)成本和制度成本。那種不計(jì)代價(jià)，以人民幣來(lái)解決人民內(nèi)部矛盾的做法，是在縱容鬧事者，戕害法治。治理現(xiàn)代化強(qiáng)調(diào)憲法法律是一切社會(huì)治理工作的圭臬，這就要求提升維穩(wěn)工作機(jī)制的合法性。維穩(wěn)工作機(jī)制應(yīng)始終以法治思維處理所面臨的問(wèn)題，讓法治成為解決社會(huì)沖突的長(zhǎng)效手段，摒棄過(guò)去那種“搞定就是穩(wěn)定、擺平就是水平、沒(méi)事就是本事”的治標(biāo)不治本的思維，決不能以犧牲法治來(lái)求得暫時(shí)的穩(wěn)定。是否為治本性的維穩(wěn)，關(guān)鍵看相關(guān)舉措有無(wú)法治化水平的提升，否則只能是治標(biāo)性的暫時(shí)穩(wěn)定或所謂“權(quán)宜性維穩(wěn)”，甚至是以傷害政府信用、犧牲法律權(quán)威的代價(jià)高昂的穩(wěn)定。
二是人權(quán)的底線，如果預(yù)防過(guò)度，到了有侵犯公民人權(quán)之虞，這樣的舉措長(zhǎng)期看會(huì)適得其反。政府的設(shè)立首先是為了保障公民人權(quán)，如果為了暫時(shí)的、局部的穩(wěn)定而犧牲了公民人權(quán)，政府就失去了正當(dāng)合法性。
三是預(yù)警信號(hào)的底線。屢現(xiàn)的不穩(wěn)苗頭實(shí)質(zhì)是個(gè)信號(hào)，是我們體制機(jī)制出現(xiàn)狀況的自然反映，猶如人感冒前的喉頭發(fā)癢。無(wú)視它，不設(shè)法從體制上來(lái)解決出現(xiàn)問(wèn)題的根源，它會(huì)一次又一次地重現(xiàn)，干擾我們的正常工作。如果把這些苗頭完全消滅，也就失去了預(yù)警信號(hào)，那么有可能突然冒出出乎我們意料的大的不穩(wěn)，這無(wú)疑有悖我們維穩(wěn)的初衷。
個(gè)人認(rèn)為維穩(wěn)最重要的制度創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)是：充分重視、積極利用微觀不穩(wěn)的信號(hào)。在治理現(xiàn)代化下的維穩(wěn)，應(yīng)強(qiáng)化對(duì)不穩(wěn)定信號(hào)的甄別。每個(gè)微觀不穩(wěn)的信號(hào)，都是我們改進(jìn)工作的指示器，要珍惜這些信號(hào)，不能只是化解了事。要根據(jù)不穩(wěn)苗頭產(chǎn)生的機(jī)制，提出制度創(chuàng)新的建議，藉由制度改進(jìn)，化解相關(guān)不穩(wěn)因素，這才是我們“微觀維穩(wěn)”所要追求的目的。因此，建議有關(guān)部門總結(jié)產(chǎn)生這些不穩(wěn)信號(hào)的根源，學(xué)會(huì)在“微觀”的表象中發(fā)現(xiàn)“宏觀”的病因。
三、維穩(wěn)要有制度創(chuàng)新
作為一種新的社會(huì)治理思路，“微觀維穩(wěn)”工作機(jī)制最終要在相關(guān)制度上有所深化和具體化。
一是從被動(dòng)“維穩(wěn)”變?yōu)橹鲃?dòng)“創(chuàng)穩(wěn)”。主動(dòng)“創(chuàng)穩(wěn)”就是主動(dòng)出擊，建立相應(yīng)的“微觀機(jī)制”。筆者建議引入 “社區(qū)專員”制度。社區(qū)專員是那些有一定履職能力、受社區(qū)居民依賴、為社區(qū)黨委認(rèn)同，熱心服務(wù)社區(qū)的人士。他們形成政府與居民之間的紐帶，能在各種矛盾、沖突事件中起到“緩沖器”、“減震器”和“穩(wěn)定器”的作用。社區(qū)專員融入民眾之中，能敏銳覺(jué)察到社區(qū)事務(wù)所引發(fā)的細(xì)微反應(yīng)，第一時(shí)間捕捉社情民意，為政府調(diào)整政策提供依據(jù)。
二是從只知?jiǎng)佑霉珯?quán)力的“壓制性維穩(wěn)”變?yōu)橹劬S護(hù)民權(quán)利的“和諧性維穩(wěn)”。公民維權(quán)很多是對(duì)政府或其他強(qiáng)勢(shì)主體侵權(quán)行為的反抗，這里侵權(quán)是因，維權(quán)是果，維穩(wěn)要協(xié)助維權(quán)，消除侵權(quán)之因，實(shí)現(xiàn)在維權(quán)前提下的維穩(wěn)、維穩(wěn)實(shí)踐中的維權(quán)。另一方面，在確保維權(quán)正當(dāng)性的同時(shí)，利用各種手段，教育民眾淡化維權(quán)過(guò)程中的對(duì)抗性。
治理現(xiàn)代化要求維穩(wěn)工作應(yīng)運(yùn)用反向思維，因勢(shì)利導(dǎo)，以民眾利益訴求作為維穩(wěn)進(jìn)程的起點(diǎn)，將公民的具體維權(quán)行動(dòng)引導(dǎo)到更廣泛的公民參與上來(lái)。現(xiàn)階段的維權(quán)可以看作公民被動(dòng)參與政治，但正是這種消極的參與卻有著公民不自覺(jué)地捍衛(wèi)憲法的效果。如何引導(dǎo)他們?cè)隗w制內(nèi)表達(dá)自己的利益訴求，將其政治參與熱情引入建設(shè)性的、合作雙贏的軌道，是維穩(wěn)工作機(jī)制所應(yīng)考慮的一個(gè)重要問(wèn)題。
三是將維穩(wěn)工作考核的“一票否決制”改為“有條件問(wèn)責(zé)制”。這里的“條件”可以分為主觀和客觀兩種，前者是看有關(guān)責(zé)任主體在處置過(guò)程中有無(wú)積極應(yīng)對(duì)、是否有事先預(yù)案、是否有主觀應(yīng)對(duì)失誤，后者則看突發(fā)事件的人數(shù)規(guī)模、持續(xù)性、破壞性，不能簡(jiǎn)單地以事件影響程度與干部“烏紗帽”掛鉤。對(duì)相關(guān)官員一撤了之的做法，只會(huì)激勵(lì)官員使用簡(jiǎn)單粗暴的辦法解決問(wèn)題，要么治標(biāo)不治本，要么更加激化矛盾。
四是從政府主導(dǎo)的維穩(wěn)變?yōu)檎⒚耖g自發(fā)組織、社會(huì)團(tuán)體多元合作的維穩(wěn)。時(shí)代的發(fā)展使得市場(chǎng)系統(tǒng)和社會(huì)系統(tǒng)迅速成長(zhǎng)，對(duì)過(guò)去獨(dú)大的國(guó)家系統(tǒng)形成挑戰(zhàn)，這要求國(guó)家不斷還權(quán)于民，還權(quán)于社會(huì)，在這一不可逆轉(zhuǎn)的社會(huì)政治進(jìn)程中，政府只有調(diào)整自己的治國(guó)理念，讓公民有更多參與公共事務(wù)的渠道，形成官民共治，才能有制度性的社會(huì)穩(wěn)定。
按照治理現(xiàn)代化的要求，維穩(wěn)工作機(jī)制應(yīng)當(dāng)包括多元的維穩(wěn)主體。如果對(duì)穩(wěn)定的評(píng)價(jià)體系只有上級(jí)，而排斥社會(huì)組織及民眾，那么這種體制內(nèi)維穩(wěn)就缺乏堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，相應(yīng)的治理機(jī)制也就不具備自我修復(fù)的功能。其實(shí)社會(huì)組織具有“有效傳遞信息、整合民眾訴求、進(jìn)行理性溝通與協(xié)調(diào)的優(yōu)勢(shì)”，〔1〕這些都是政府在處理突發(fā)事件時(shí)所缺少的。
維穩(wěn)工作機(jī)制應(yīng)大力培育社會(huì)資本，使之成為維穩(wěn)的重要資源。針對(duì)“珠三角”一半以上為勞資糾紛的現(xiàn)狀，可以利用比如同鄉(xiāng)會(huì)、志愿者團(tuán)體，了解企業(yè)工資發(fā)放、貨物銷售等情況，將其列入相關(guān)預(yù)警機(jī)制，有關(guān)方面對(duì)出現(xiàn)問(wèn)題的企業(yè)提前介入。如果是經(jīng)營(yíng)環(huán)境問(wèn)題，區(qū)分問(wèn)題的性質(zhì)，給予相應(yīng)的幫助或引導(dǎo);如果是惡意欠薪，則要提前控制其財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移，為可能出現(xiàn)的突發(fā)事件作好準(zhǔn)備。
出現(xiàn)問(wèn)題后，官民之間良性的互動(dòng)關(guān)系，能夠理順問(wèn)題的頭緒，緩和處理問(wèn)題的氣氛;相反，官員流露出權(quán)力的傲慢，拒絕與民眾互動(dòng)則會(huì)把問(wèn)題復(fù)雜化，甚至火上澆油，把民眾推向非理性地表達(dá)自己的利益訴求，客觀上助長(zhǎng)了“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”這種扭曲的表達(dá)訴求的方式。維穩(wěn)工作機(jī)制的一個(gè)重要內(nèi)容是拓寬社會(huì)組織及民眾參與維穩(wěn)的渠道，讓社會(huì)組織作為突發(fā)事件中官民對(duì)立之間緩沖力量，成為二者溝通的橋梁，以增加互信，還可借機(jī)幫助民眾集體理性地表達(dá)利益訴求，降低政府與當(dāng)事人之間的交易成本。社會(huì)組織可以借此慢慢增強(qiáng)民眾制度化參與社會(huì)治理的意識(shí)，逐步認(rèn)識(shí)到自己應(yīng)成為社會(huì)治理的主體，這其實(shí)就是從傳統(tǒng)群眾到現(xiàn)代公民的轉(zhuǎn)換。
〔參 考 文 獻(xiàn)〕
〔1〕陳發(fā)桂.多元共治：基層維穩(wěn)機(jī)制理性化構(gòu)建之制度邏輯〔J〕.天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2012，（05）.
關(guān)鍵詞：非營(yíng)利組織 國(guó)家治理 政府 民眾
黨的十八屆三中全會(huì)，全面總結(jié)了我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的寶貴經(jīng)驗(yàn)，深入分析了我國(guó)所處的時(shí)代背景及國(guó)際、國(guó)內(nèi)的形勢(shì)變化。提出了下一階段改革的總體目標(biāo)，即“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。這一目標(biāo)為我國(guó)社會(huì)主義持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展指明了改革的方向和總體路徑。這一提法中強(qiáng)調(diào)改革要以治理體系和治理能力的現(xiàn)代化為重點(diǎn)改革方向，集中體現(xiàn)了我國(guó)治國(guó)理政理念的深刻變革。相對(duì)于以往的社會(huì)管理，治理現(xiàn)代化更強(qiáng)調(diào)治理過(guò)程的溝通性、協(xié)調(diào)性、親民性，治理方式的人文化、民主化、協(xié)作化，治理主體的多元化、平等化。從而形成政府與民眾的雙向互動(dòng)態(tài)勢(shì)。而非營(yíng)利組織在這一互動(dòng)過(guò)程中便起到了催化作用。
1. 非營(yíng)利組織在溝通政府與民眾中的角色分析
1.1 非營(yíng)利組織與政府的關(guān)系
政府在推進(jìn)國(guó)家治理體系的完善和治理能力的提升中起主導(dǎo)作用。因此，要充分發(fā)揮非營(yíng)利組織的作用就要協(xié)同處理好其與政府的關(guān)系。政府與非營(yíng)利組織的關(guān)系處理的癥結(jié)在于如何找到二者合作的共通點(diǎn)或最佳切入點(diǎn)。愛(ài)特（Hechter）指出“合作機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)需要滿足兩個(gè)條件：一是，個(gè)人無(wú)法用自己的力量制造某些物品或達(dá)到某種目的，必須要通過(guò)集體的力量;二是，必須要有一定的控制機(jī)制使‘搭便車’的現(xiàn)象不容易產(chǎn)生。”[1]當(dāng)前無(wú)論是政府還是非營(yíng)利組織都掌握有一定的資源，而資源的所有權(quán)成為雙方能夠合作談判的基點(diǎn)。即政府及非營(yíng)利組織在與對(duì)方合作的過(guò)程中，能夠達(dá)成滿足使自身功能完善發(fā)展的利益訴求，且在一定程度上規(guī)避由其單獨(dú)處理某些項(xiàng)目時(shí)所反映出來(lái)的弱點(diǎn)或缺陷。
現(xiàn)階段已有不少學(xué)者對(duì)政府與非營(yíng)利組織合作關(guān)系的具體形式提出了自己的看法。如汪錦軍認(rèn)為，政府與非營(yíng)利組織在公共服務(wù)中存在三種合作關(guān)系模式，即協(xié)同增效，服務(wù)替代，和拾遺補(bǔ)闕。協(xié)同增效即是對(duì)政府與非營(yíng)利組織均無(wú)法單獨(dú)完成的事務(wù)領(lǐng)域，兩者進(jìn)行合作，以達(dá)到提高公共服務(wù)效益的目的;服務(wù)替代即由非營(yíng)利組織替代執(zhí)行原由政府提供的某些公共服務(wù)項(xiàng)目。拾遺補(bǔ)闕即是政府與非營(yíng)利組織在公共服務(wù)的提供上資源共享、互為補(bǔ)充。[2]
本文認(rèn)為，非營(yíng)利組織與政府兩者關(guān)系的協(xié)調(diào)，從屬于社會(huì)權(quán)利及資源的整合配置領(lǐng)域。在利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制的作用下形成政府與非營(yíng)利組織的具體合作關(guān)系模式。黑格爾在論述社會(huì)中人與人的相互關(guān)系的本質(zhì)時(shí)指出“普遍的交換關(guān)系造成了普遍的依賴關(guān)系，各個(gè)主體之間互為目的和手段，但是如果他不同別人發(fā)生關(guān)系他就不能達(dá)到他的全部目的。因此，其他人便成為特殊的人達(dá)到目的手段。但是特殊目的通過(guò)他人的關(guān)系就取得了普遍的形勢(shì)，并且在滿足他人的同時(shí)，滿足自己。”[3]社會(huì)是追逐利益的場(chǎng)所，在相互交換、依賴中達(dá)到自身目的。雖然政府與非營(yíng)利組織其本身更加追求社會(huì)效益最大化，但仍然存在一個(gè)達(dá)成自身目標(biāo)的利益和價(jià)值追求。因此，在分析政府與非營(yíng)利組織的關(guān)系中我們也認(rèn)為，政府與非營(yíng)利組織之間存在一方謀求執(zhí)政的長(zhǎng)期性、穩(wěn)定性和另一方追求其所代表的群體利益最大化的利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制。而在此基礎(chǔ)上形成了具體的互動(dòng)與博弈模式。本文認(rèn)為政府與非營(yíng)利組織關(guān)系的協(xié)調(diào)中應(yīng)當(dāng)至少包含以下三個(gè)方面即：協(xié)同治理關(guān)系、托管治理關(guān)系和補(bǔ)充治理關(guān)系。
1.1.1 協(xié)同治理關(guān)系
協(xié)同治理關(guān)系又因雙方合作治理時(shí)間的長(zhǎng)短分為應(yīng)急性協(xié)同治理和常規(guī)性協(xié)同治理。應(yīng)急臨時(shí)性協(xié)同治理模式存在雙向的互通關(guān)聯(lián)。此模式中不存在政府單方面的權(quán)力授予及政策指示而是雙方就某一事件，以實(shí)現(xiàn)共同目的為基礎(chǔ)來(lái)達(dá)成相互合作的狀態(tài)。其中應(yīng)急性協(xié)同模式中，就某一突發(fā)性、臨時(shí)性的事件，雙方利用臨時(shí)簽訂協(xié)議的辦法，在某一時(shí)間段內(nèi)，互通資源、共享信息，以達(dá)成維護(hù)其所代表群體權(quán)益與利益的目標(biāo)。例如，在南方冰雪災(zāi)害中，紅十字會(huì)、壹基金等非營(yíng)利組織在災(zāi)區(qū)與政府達(dá)成臨時(shí)性的救災(zāi)協(xié)議。雙方發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)，共享人財(cái)物及信息資源，以解決突發(fā)性問(wèn)題。應(yīng)當(dāng)指出的是在這一治理關(guān)系中，政府與非營(yíng)利組織是在共同尊重對(duì)方主體地位的條件下達(dá)成一致。常規(guī)性協(xié)同治理即政府與非營(yíng)利組織在日常事務(wù)及行為活動(dòng)上有持久的常規(guī)合作。其往往以制度或契約的方式，定義雙方在日常協(xié)同配合上的辦法及行動(dòng)方式。甚至在愿景及戰(zhàn)略上均有較為長(zhǎng)遠(yuǎn)的合作機(jī)制和規(guī)范。在此種治理模式中，雙方聯(lián)系具有常規(guī)性，關(guān)系密切。非營(yíng)利組織作用的發(fā)揮也往往能夠在一定程度上得到政府強(qiáng)有力的支持。但在另一方面，非營(yíng)利組織的行動(dòng)方案也不得不顧及政府的意志。
1.1.2 托管治理關(guān)系
在托管治理關(guān)系中政府與非營(yíng)利組織的互通關(guān)系更多的體現(xiàn)了政府活動(dòng)在職能上的強(qiáng)勢(shì)地位，政府在相關(guān)權(quán)利的配置上的主動(dòng)性、監(jiān)管特性表現(xiàn)得更為突出。在此關(guān)系中，政府將某些由其自身提供效益較低的公共服務(wù)項(xiàng)目的供給權(quán)轉(zhuǎn)讓給非營(yíng)利組織，政府選定承攬托管業(yè)務(wù)的非營(yíng)利組織。具有提供該方面能力的非營(yíng)利組織展開(kāi)項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)，政府在多個(gè)組織中選出最符合其所設(shè)指標(biāo)者。非營(yíng)利組織在承攬托管項(xiàng)目中存在競(jìng)爭(zhēng)，即將其稱為競(jìng)爭(zhēng)性托管。而授權(quán)型托管即是針對(duì)某種不具有競(jìng)爭(zhēng)性的公共服務(wù)項(xiàng)目，由政府指定某一特定的非營(yíng)利組織進(jìn)行提供。補(bǔ)貼性托管即是政府將不具有競(jìng)爭(zhēng)性且即使由某一非營(yíng)利組織提供也要承擔(dān)較大的虧損風(fēng)險(xiǎn)的公共項(xiàng)目，由政府通過(guò)預(yù)算配給對(duì)非營(yíng)利組織進(jìn)行補(bǔ)貼，同樣由非營(yíng)利組織提供該服務(wù)的治理辦法。
1.1.3 補(bǔ)充治理關(guān)系
“在現(xiàn)代社會(huì)，政府與非營(yíng)利組織間的關(guān)系不是單方面的順從與服從的關(guān)系，而是彼此相互依賴的關(guān)系，這是由于它們都掌握著某些重要的資源”[4]補(bǔ)充治理關(guān)系即通過(guò)整合非營(yíng)利組織的資源力量，對(duì)政府提供的公共產(chǎn)品服務(wù)不能滿足民眾需求的方面或政府部門并沒(méi)有重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域，非營(yíng)利組織利用其在某一方面的特殊優(yōu)勢(shì)，以發(fā)揮補(bǔ)足作用。非營(yíng)利組織對(duì)某一政府公共服務(wù)提供不足的領(lǐng)域或政府職能缺失的領(lǐng)域進(jìn)行公共物品供給。當(dāng)然在這一過(guò)程中作為公共物品和服務(wù)提供方的另一主體政府也可通過(guò)調(diào)研與反思，做出相應(yīng)的決策調(diào)整，以完善其職能及治理體系。
1.2 非營(yíng)利組織與民眾的關(guān)系分析
1.2.1 非營(yíng)利組織代表和反映民眾的利益訴求
民眾的利益訴求包括政治、經(jīng)濟(jì)以及文化利益訴求等多個(gè)方面。非營(yíng)利組織本身代表著一定階層、群體的利益，與民眾的聯(lián)系更加直接而密切。因此，能夠較深入的地了解和感知其所代表民眾的利益需求。而其所代表的民眾的利益訴求也較為容易的通過(guò)與其相關(guān)的非營(yíng)利組織進(jìn)行溝通表達(dá)。因此，雙方的聯(lián)系也具有了溝通性、時(shí)效性、便易性。非營(yíng)利組織因其公益特性及組織目標(biāo)特殊的功能特性也有較強(qiáng)的意愿利用自己的集體優(yōu)勢(shì)和集中民意的特殊手段向政府反映民意，而其所產(chǎn)生的效果往往較之于民眾個(gè)人向政府反映更易行且更有成效。由此，國(guó)家施政的效果更易于體現(xiàn)政府與民眾雙向溝通的現(xiàn)代新型治理方式。
1.2.2 非營(yíng)利組織進(jìn)行政策傳達(dá)
正如以上分析非營(yíng)利組織較之民眾在向政府反映意見(jiàn)過(guò)程中更富有成效。反過(guò)來(lái)，非營(yíng)利組織雖然在政策分析中也會(huì)由于掌握信息的完整性問(wèn)題導(dǎo)致理解上的偏差，但因其具有的專業(yè)優(yōu)勢(shì)、集體優(yōu)勢(shì)，相對(duì)于個(gè)人而言更容易捕捉和把握國(guó)家政策的變動(dòng)趨向。甚至部分非營(yíng)利組織本身就參與了政府決策過(guò)程的某些環(huán)節(jié)。國(guó)家治國(guó)理政的方略，可以通過(guò)非營(yíng)利組織進(jìn)行傳播，在一定程度上也縮減了民眾與政府的距離。同時(shí)非營(yíng)利組織的這一政策傳達(dá)作用易使政府的政策更具親民性，在其治理方式上與民眾的協(xié)同性和溝通性也進(jìn)一步加強(qiáng)。
1.2.3 公共物品供給中的相互溝通
部分非營(yíng)利組織在公共物品的供給方面具有一定的優(yōu)勢(shì)。而一切特定的公共物品有其特定受眾群體，非營(yíng)利組織為特定群體提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的過(guò)程就是一個(gè)與民眾溝通的過(guò)程。民眾對(duì)非營(yíng)利組織供給公共物品的滿意度在一定程度上影響民眾對(duì)政府和社會(huì)的評(píng)價(jià)。因此，非營(yíng)利組織在部分領(lǐng)域具有更好的親民性，民眾更容易感受到國(guó)家治理理念的變革。
1.2.4 民間力量是非營(yíng)利組織存在及發(fā)展的基本
非營(yíng)利組織就其本身的特點(diǎn)來(lái)看，具有民間性、獨(dú)立性，其組成成員主要來(lái)源于民間。因此，優(yōu)秀的民間組織能夠得到民間力量的支持。獲得來(lái)源于民間的資金、人力、資本等，同時(shí)民間非營(yíng)利組織在這一過(guò)程中逐漸成長(zhǎng)并發(fā)展壯大。
2. 非營(yíng)利組織在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化中的作用
“社會(huì)的力量在于社會(huì)組織的力量，而社會(huì)管理的力量在于政府與非營(yíng)利組織的合作與整合，即政府與社會(huì)合作共治的能力。”[5]推進(jìn)國(guó)家治理體系及治理能力現(xiàn)代化，在考慮政府結(jié)構(gòu)及治理方式變革的同時(shí)也應(yīng)充分重視非營(yíng)利組織的功能和作用，通過(guò)以上分析非營(yíng)利組織在溝通政府和民眾中可以有效地發(fā)揮其鏈接作用。而正是非營(yíng)利組織這一角色所具有的良好的溝通性、協(xié)調(diào)性、親和性、民間性使得非營(yíng)利組織在改善治理環(huán)境，完善國(guó)家治理體系、提升治理能力中的柔化、緩沖、彌合作用能夠得到真正的發(fā)揮。如規(guī)范社會(huì)行為，促進(jìn)社會(huì)公平正義，化解社會(huì)矛盾，合理提供公共服務(wù)等方面有其特殊優(yōu)勢(shì)。
2.1 非營(yíng)利組織發(fā)展推進(jìn)基層民主政治治理現(xiàn)代化
非營(yíng)利組織由于是民間公益性團(tuán)體，在一定程度上反映了其所代表的群體的政治訴求。“在一定意義上，非營(yíng)利組織優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)著自利與他利相統(tǒng)一的社會(huì)自組織，本質(zhì)上是一種利益表達(dá)，利益協(xié)調(diào)和利益實(shí)現(xiàn)的‘工具’”[6]非營(yíng)利組織在反映民意，體察民情，表達(dá)民眾訴求，協(xié)調(diào)利益關(guān)系，監(jiān)督政府等方面有其優(yōu)勢(shì)之處。非營(yíng)利組織可通過(guò)其在民眾中的影響力和號(hào)召力更好的調(diào)動(dòng)民眾參與基層政治活動(dòng)的熱情及積極性。同時(shí)非營(yíng)利組織利用其群體性優(yōu)勢(shì)，為民眾爭(zhēng)取更多的話語(yǔ)權(quán)。另一方面，政府也可通過(guò)非營(yíng)利組織進(jìn)行民意收集，做出更符合民意的治理方略。
2.2 推進(jìn)供給和服務(wù)領(lǐng)域治理現(xiàn)代化
公共物品本身具有效用的不可分割性、消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性。此特殊性也決定了市場(chǎng)無(wú)法在純粹的公共物品供給領(lǐng)域進(jìn)行有效的配給。因此，一般認(rèn)為政府決定公共物品的供給。事實(shí)上，政府在配給公眾具有普遍偏好和傾向性的物品時(shí)具有效力，而針對(duì)不同群體有多種不同的偏好和傾向性的情況，政府則往往顯示出來(lái)效力不足的現(xiàn)象，不能使得效用的最大化。而非營(yíng)利組織則可根據(jù)其所代表的利益團(tuán)體的訴求及偏好來(lái)權(quán)衡公共物品的類型、數(shù)量及質(zhì)量。同時(shí)，非營(yíng)利組織參與公共物品的供給，規(guī)避了政府在公共物品供給領(lǐng)域的壟斷。這有利于雙方利用在競(jìng)爭(zhēng)中產(chǎn)生的差異，形成榜樣效應(yīng)，提高自身的服務(wù)水平及服務(wù)質(zhì)量。從以上政府與非營(yíng)利組織的關(guān)系分析中可知非營(yíng)利組織可通過(guò)與政府的協(xié)同，托管政府委托項(xiàng)目及補(bǔ)足政府缺失等方面對(duì)國(guó)家治理手段進(jìn)行補(bǔ)充。
非營(yíng)利組織所涉范圍與政府提供公共服務(wù)有眾多的相似或重疊部分，如科學(xué)、教育、文化、衛(wèi)生以及社會(huì)保障等領(lǐng)域。因此，在公共服務(wù)領(lǐng)域中充分發(fā)揮非營(yíng)利組織的作用必將提升我國(guó)的綜合治理能力及治理水平。
2.3 推進(jìn)社會(huì)公平領(lǐng)域治理現(xiàn)代化
藏富于民是在推進(jìn)國(guó)家治理體系及治理能力現(xiàn)代化中得到人民支持的必由之路，而公平的分配制度則在很大程度影響了民眾對(duì)國(guó)家治理理念的響應(yīng)程度。我國(guó)在進(jìn)行分配治理體系改革的同時(shí)也應(yīng)當(dāng)意識(shí)到非營(yíng)利組織在推進(jìn)社會(huì)公平正義中所做的貢獻(xiàn)。非營(yíng)利組織大多集中在慈善救助、扶貧幫困、教育環(huán)保以及抗震減災(zāi)等領(lǐng)域。其扶助的主要的目標(biāo)即是弱勢(shì)群體，其對(duì)政府的保障政策形成了補(bǔ)充效應(yīng)。在一定程度上，非營(yíng)利組織可通過(guò)自身較為靈敏的嗅覺(jué)感知政府不易發(fā)現(xiàn)的或公共物品供給不足的領(lǐng)域，參與二次分配。非營(yíng)利組織通過(guò)吸納社會(huì)捐贈(zèng)等方式籌集資金，引導(dǎo)社會(huì)資源的流向，促進(jìn)社會(huì)公平正義事業(yè)的發(fā)展。
2.4 推進(jìn)社會(huì)治安治理領(lǐng)域現(xiàn)代化
社會(huì)治理體系現(xiàn)代化即要求治理活動(dòng)更多地體現(xiàn)人文關(guān)懷，體現(xiàn)科學(xué)治理，人文治理的理念與構(gòu)想。因此，社會(huì)治安管理領(lǐng)域向社會(huì)治安人民共治的方向轉(zhuǎn)變，在這一過(guò)程中非營(yíng)利組織相較政府而言有更多的治理靈活性和環(huán)境適應(yīng)性，更易于在不同的利益主體之間尋求解決辦法，提供多層次、多樣化的治理方式與策略。非營(yíng)利組織正是在其中發(fā)揮了緩沖、減壓、過(guò)度矛盾的作用，才能夠在社會(huì)治安中更多地體現(xiàn)柔化、親和、溝通的特性。另一方面，非營(yíng)利組織可以以其所扮演的橋梁紐帶角色，通過(guò)對(duì)民眾的教育和培訓(xùn)等靈活多樣的手段及方法使民眾了解政府制定的治安條例，促使民眾加強(qiáng)對(duì)政府工作的理解，在一定程度上增強(qiáng)政府的權(quán)威及公信力，便于國(guó)家科學(xué)治理體系的構(gòu)建。
2.5 推進(jìn)文化領(lǐng)域治理現(xiàn)代化
促進(jìn)社會(huì)文化事業(yè)治理領(lǐng)域的現(xiàn)代化。社會(huì)文化治理體系應(yīng)包含精神文化層面及文化產(chǎn)品的創(chuàng)新生產(chǎn)、傳播及供給方面。非營(yíng)利組織依其公益性、服務(wù)性的特點(diǎn)，在社會(huì)上協(xié)同配合政府，提供部分公共性文化產(chǎn)品，對(duì)發(fā)揚(yáng)社會(huì)道德、凈化社會(huì)風(fēng)氣、促進(jìn)精神文明建設(shè)以及社會(huì)主義核心價(jià)值體系建設(shè)有重要意義。一方面，非營(yíng)利組織通過(guò)開(kāi)展公益性的宣傳、慈善活動(dòng)、供給公益性的文化產(chǎn)品對(duì)社會(huì)中個(gè)人的行為形成一種正面的引導(dǎo)，對(duì)社會(huì)風(fēng)氣的改良也會(huì)起到潛移默化的作用;從另一方面來(lái)看，非營(yíng)利組織可利用其具有的親民性和志愿組織性實(shí)現(xiàn)道德及正確價(jià)值觀的傳承。為文化治理領(lǐng)域的現(xiàn)代化奠定民眾及社會(huì)基礎(chǔ)。
參考文獻(xiàn)：
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