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為了認真貫徹落實省衛生廳《關于全省開展醫療服務質量管理效益年活動的意見》，版權所有，全國公務員共同的天地!我院多次召開有關會議，層層落實，成立了醫療質量管理領導小組，逐級負責，完善醫療質量管理體系，落實各項規章制度和技術操作規范，努力提高我院的服務水平，確保醫療質量，更好的為人民群眾的健康服務。針對我院現狀，根據《臨沂市醫院醫療質量檢查標準》，進行了一次認真的自查，找出了目前我院存在的問題，為了及時有效的加以改正，重點從以下幾個方面制定相關措施：
一進一步提高醫務人員的業務素質：
認真學習有關的法律法規，制度規范及崗位責任，要求每一個醫務人員掌握和遵守法律法規、制度規范及崗位責任、職業道德。做到愛崗敬業，熱情服務。上半年院內投資萬多元，把名人員送到省、市級醫院進修學習，有名人員分別參加了省和市舉辦的婦科、兒科婦幼保健學習班期。同時為了提高醫務人員的整體水平，全面提高醫務人員的業務素質，每周五定期組織業務學習，定期組織考核，為了確保學習質量，把考試成績和個人經濟效益掛鉤，極大調動了一線醫務人員學習的積極性。通過學習為每一位醫務人員熟練掌握基礎理論、基本知識和基本技能打下良好的基礎。每一位醫務人員都做到了對技術精益求精、潛心向學、積極進取，在工作和學習中不斷提高技術水平。月份，在職職工共撰寫篇，在省級刊物篇，市級篇。并且在學習中不忘教育全體醫務人員在工作中要處處體現以人為本、尊重、關愛、方便、服務病人的人文精神。使廣大衛生人員牢固樹立了全心全意為人民服務的觀念，樹立良好的道德形象和職業形象。按照“愛國守法、團結友善、勤儉自強、敬業奉獻”的十二字公民道德規范，采取有效措施，掀起學習宣傳教育活動的。讓每個患者感受到在我院就象到了自己的家一樣，感受到現代醫院的文明之風。
二完善和開展各項醫療技術：
我院底子薄，臨床工作開展比較晚，面對這種現狀。領導班子沒有因陋就簡，而是嚴把質量關，全面保證業務科室建設符合國家或省的基本標準，并且嚴格執行各項診療技術操作規范，確保醫療技術安全有效。針對目前抗生素濫用的現狀，醫療質量管理領導小組沒有隨波逐流，而是嚴格規范使用抗生素，控制醫院感染，努力減少并發癥。
三充分利用現有設備，購置必需的醫療器械，全面提高診治水平：
充分利用現有的設備，以免造成資源浪費。為了不斷提高我院醫療水平，滿足臨床醫療需要，年初院領導班子立足于高起點、高標準、嚴要求，一步到位，多方籌集資金萬元購置了半自動生化分析儀、麻醉呼吸機、尿十項分析儀、立式高壓消毒鍋等版權所有，全國公務員共同的天地!醫療設備。對現有的設備及時進行保養維修，保證運轉正常，操作規范，檢查治療效果安全可靠，計量器具精確可信。
四建立健全規章制度，嚴格執行各項操作規程：
實行規范化管理是提高服務質量的關鍵，我們始終抓住不放。首先健全制度強化責任。認真落實院長查房制度，行政總值班制度。醫技科室強化集體審閱片制度、臨床病人隨訪制度，實驗室室內質控制度。臨床科室強化首診醫師負責制，住院醫師小時負責制、三級查房制度、會診制度、術前討論制度、疑難病例討論制度、死亡病例討論等項制度。同時認真貫徹執行手術分級管理規定，嚴格掌握手術適應癥，嚴把術中操作關、術后觀察關。上半年共完成婦科、產科手術例，無一例出現差錯事故。醫療質量的提高，同時也帶來了良好的經濟效益和社會效益，臨床業務收入比去年同期增長了。
五保證藥品、試劑及醫用材料的質量，確保病人治療安全有效：
保證藥品、試劑、醫用材料的質量，做到安全可靠，符合臨床使用要求，嚴格執行《醫療機構藥事管理暫行條例》，完善藥品不良反應監測工作。依法加強醫療用毒性藥品、、放射藥品、品管理工作。并且成立了藥品及材料購置管理委員會，采取集中招標采購，從源頭上杜絕了采購中的不正之風。
關鍵詞：社會治理；創新；思考；
中圖分類號：D26 文獻標識碼：A 文章編號：1674-3520（2015）-05-00-02
社會治理是一項龐大的、系統性工程，既是社會建設的重大任務，又是國家治理的重要內容。當前我國改革處于攻堅期和深水區，社會穩定進入風險期，維護國家安全和社會穩定的任務十分繁重艱巨，社會管理面臨新情況新問題，因此必須通過深化改革，實現從傳統社會管理向現代社會治理轉變。強調，創新社會治理，要以最廣大人民根本利益為根本坐標，從人民群眾最關心最直接最現實的利益問題入手，推動管理重心下移，推動服務和管理力量向基層傾斜，實現從管理向治理轉變，激發基層活力，提升社區能力，形成群眾安居樂業、社會安定有序的良好局面。
一、社會管理與社會治理的概念差異
（一）社會管理的概念
什么是社會管理？狹義的概念是指，社會管理作為政府的一項職能，與政治管理、經濟管理相對，指的是政府對社會公共事務中除政治統治事務和經濟管理事務以外的那部分事務的管理與治理，其所涉及的范圍一般也就是社會政策所作用的領域。
廣義的概念是指，政府和社會組織對社會生活、社會結構、社會制度、社會事業和社會觀念等各個環節進行組織、協調、服務、監督和控制的過程。它與狹義概念的區別主要在于，管理的主體除了政府，還包括社會組織。
（二）社會治理的概念
社會治理，是指政府、社會組織、企事業單位、社區以及個人等諸行為者，依法對社會事務、社會組織和社會生活進行規范和管理，最終實現公共利益最大化的過程。
指出：“治理和管理一字之差，體現的是系統治理、依法治理、源頭治理、綜合施策。”不管是社會管理，還是社會治理，都是為了維護和達成社會秩序，對公民社會領域的社會組織、社會事務和社會活動進行規范和協調等管理過程，是對政府領域的行政管理和市場領域的管理。社會治理是社會管理的發展，作為一種理念，二者之間在主體、過程、內容等方面還存在較大的區別。
二、創新社會治理的重要性
創新社會治理，是指依據現階段的基本國情，整合各方面的資源和經驗，順應社會、政治、經濟的發展規律，探索符合當地實際情況的科學的社會治理機制，對現有的不合理的治理理念和手段進行改革，形成一套新的相輔相成的高效系統，以促進治理目標的實現。社會治理創新的目的在于形成更為良好的社會秩序，產生更為理想的政治、經濟和社會效益。黨的十八屆三中全會明確指出全面深化改革的總目標是“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”，并強調“創新社會治理，必須著眼于維護最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強社會發展活力，提高社會治理水平，全面推進平安中國建設，維護國家安全，確保人民安居樂業、社會安定有序”。因此，建立科學有效的社會治理體系對于全面建成小康社會、全面深化改革、全面推進依法治國、全面從嚴治黨，實現中華民族偉大復興具有重大指導意義。
三、新常態下社會治理存在的主要問題
我國的社會治理取得不少可喜成績，但與新形勢新任務的要求及人民群眾的新期盼相比，仍存在諸多問題。具體表現在以下幾個方面：
（一）社會問題多發突發倒逼社會治理創新
當前，我國社會問題主要體現在：醫療體制改革失敗、教育體制改革問題眾多、住房問題、國有企業私人化傾向、社會分配不公等等。如：拆遷自焚事件、醫患糾紛案例、仇富現象……這些多發問題、突發事件倒逼我們的社會治理必須要進行創新，否則不能適應社會發展的需要。
（二）社會流動性大
在推進的城鎮化進程中，使得農村勞動力大規模向城市流動，不斷增強的社會流動，對社會管理提出了新的更高要求。
（三）社會治理本身存在的主要問題
當前，我國社會治理雖然取得一些成績，但仍存在不少問題，主要體現在以下幾方面：1、觀念落后2、政府職能轉變不到位3、公眾參與治理的熱情不高。
四、創新社會治理的舉措
黨的十以來，同志從黨和國家發展全局的高度，圍繞創新社會治理，提出了一系列新觀點新思路新要求。這些新思想，與推進國家治理體系和治理能力現代化的改革總目標相適應，是我們黨社會建設理論和實踐的新發展。
（一）解放思想，轉變觀念。解放思想不是脫離國情的異想天開，也不是閉門造車的主觀想象，更不是毫無章法的莽撞蠻干。解放思想的目的在于更好地實事求是，必須堅持一切從國情出發，從實際出發，從人民群眾的利益出發，既大膽探索又腳踏實地。加強社會治理建設，努力實現社會管理向社會治理轉變，要求執政黨充分意識到：要實現國家和社會的有效治理，就要改變原有的政府為主導的治理結構，確立多元化治理結構，實現從政府本位向社會本位的轉變。摒棄政府控制、管理、統治社會的觀念，樹立政府引導、服務社會、政府與社會合作的治理觀念。
（二）以人為本，源頭治理。同志指出，加強和創新社會治理，關鍵在體制創新，核心是人，只有人與人和諧相處，社會才會安定有序。他還指出，社會管理主要是對人的服務和管理，說到底是做群眾的工作。一切社會管理部門都是為群眾服務的部門，一切社會管理工作都是為群眾謀利益的工作，一切社會管理過程都是做群眾工作的過程。這些重要論述，闡明了社會治理的本質要義和改進社會治理方式的著力點。
推進社會治理體制創新，必須走群眾路線，堅持以人為本。以人為本是科學發展觀的本質和核心，也是社會治理必須堅持的根本原則。必須始終把最廣大人民的根本利益作為黨和國家一切工作的出發點和落腳點，把最廣大人民的根本利益實現好、維護好、發展好，不斷滿足人民群眾日益增長的物質文化需要，做到發展為了人民、發展依靠人民。
當前，必須深入探究新時期新任務對群眾工作提出的新要求，積極探索改進群眾工作的新方法，把群眾工作貫穿于社會治理各方面、各環節，從源頭上化解社會矛盾、維護社會穩定、促進社會和諧。因此，推進社會治理創新，最根本的是保障和改善民生。同時，要把治理工作重心從治標轉向治本、從事后救急轉向源頭疏導，建立健全暢通有序的訴求表達、心理干預、矛盾調處、權益保障機制，解決好群眾最關心最直接最現實的利益問題，使群眾問題能反映、矛盾能化解、權益有保障，真正把好源頭關。
（三）多方參與，形成合力。黨的十八屆三中全會指出，要堅持系統治理，加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動。同志強調，“看不見的手”和“看得見的手”都要用好，努力形成市場作用和政府作用有機統一、相互補充、相互協調、相互促進的格局。這些部署安排和重要論述，反映了黨領導下多方參與、共同治理的理念，體現了社會治理的重要特點。
社會治理必須發揮政府在社會治理中的主導作用，轉變政府職能，創新行政管理方式，加強和優化公共服務，促進社會公平正義和社會穩定，促進共同富裕。各級政府要切實履行職責，加快建設服務型政府。該管的事一定要管到位，不能推給市場、社會；該放的權一定要徹底放給市場、社會，不能職能錯位、越位、缺位。在社會治理上，既要充分發揮政府作用，也要充分發揮社會力量作用，充分調動政府和社會力量兩個積極性。
目前，我國正處于社會加速轉型期，社會組織存在著功能結構不合理、作用范圍有限、相關法律法規不完善等亟待解決的問題。社會組織發育不足，使社會整合尤其是弱勢群體和邊緣群體保護與整合變得困難，常此以往，不僅部分社會成員的邊緣化趨勢會加劇，而且整個社會也可能陷于無序狀態。因此，需要培育各類社會組織，提高公民的參與能力和參與意識，保障公民的參與公共事務管理的公民權利，以促進公民社會的自我管理和自治。
社會治理的理念是“善治”。“善治”強調賦予公民更多機會和權利參與政府公共政策，通過溝通、協商使公共利益最大化。因此，政府要堅持科學民主決策，提高決策水平，必須建立和完善相應的體制和機制，問政于民，問計于民，問需于民，讓公眾參與社會公共政策的討論，保證民意能夠進入到公共政策中去。
（四）堅持民主，依法治理。民主和法治既是人類社會治理的基本途徑，又是推進社會治理發展的制度性保障。缺乏民主的法治，容易走向專制，而沒有法治的民主，則容易走向混亂。因而，我們只有堅持民主和法治，社會治理改革才會有效地規范社會秩序，積極促進社會和諧發展。
同志強調，推進國家治理體系和治理能力現代化，要高度重視法治問題，采取有力措施全面推進依法治國。他還強調要堅持依法治理，加強法治保障，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾。這些重要論述，強調了法治在社會治理中的重要作用，闡明了推進社會治理的實踐路徑和目標要求，指明了開展社會治理的方向。
當前，我國的制度和法律都比較完善，但是在制度和法律的執行上、領導干部和公民尊法守法依法辦事的思想意識上都還存在不少問題，影響著國家和社會治理現代化的進程。依法治國是治理國家的基本方略，依法治理是現代社會治理的基本方式。推進依法治理，培育法治文化，增強以法治方式推進社會治理的思想自覺，進一步培育起全社會崇尚法律、敬畏法律、遵守法律的堅定信仰，逐漸形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治環境，用法治思維謀劃社會治理，用法治方式破解治理難題，使社會治理各項工作步入法治化軌道。
創新社會治理是一項復雜的綜合性工程，牽涉到方方面面，具有“牽一發而動全身”的特點。因此，創新社會治理必須堅持立足實際、循序漸進的原則，在借鑒國外先進經驗的同時，以我國現有公共事務管理和公共服務體制為基礎，立足于現有制度創新，進一步完善社會治理創新實踐的發展環境。創新社會治理只有起點，沒有終點，新形勢下我們要切實加強和改進社會治理工作，不斷提高社會治理水平，確保人民安居樂業、社會安定有序，為實現中華民族偉大復興的中國夢作出應有貢獻！
參考文獻：
關鍵詞：法治 理念 法治理念 社會主義法治理念
法治思想誕生于幾千年前的歐洲，發源于古希臘的深刻思辨，成長于古羅馬的優秀實踐，蟄伏于中世紀的神權統治，成熟于啟蒙運動和文藝復興，它為西方文明的繁榮打下思想與制度的基礎。但是在中國，法治到底是什么樣的，包含了什么，應當居于何種地位，一直是法學和政治領域的爭議熱點。
一、法治的形式定義與實質定義
法治的形式定義，顧名思義，就是依法之治，rule by law，這種語境下的“法治”和“法”并不帶有價值傾向，只是為了一個特定目標而實行的一種治國與社會管理方式，因此，形式定義的“法治”與“法”是手段而非目的，更絕對談不上信仰。
實質意義的法治，強調“法律至上”、“制約權力”、“保障權利”的價值原則和精神，追求“公平正義”。實質的法治要求“法律面前人人平等”，“法不溯及既往”，更要求公權力以不妨礙私權利的合法行使為界限。可以說實質法治是以對私權利的保護為理論出發點和思想核心的，但是實質法治的實現必須以形式法治為基礎和制度保證，否則制定再優秀的良法也只是一種空想。
二、法治理念的含義與主要內容
（一）法治理念的含義
理念作為“一種理想的、永恒的、精神性的”高度抽象化的概念，是某一領域的世界觀。將理念引入法治思想中，產生的法治理念是對法律本質及其發展規律的一種宏觀的、整體的理性認知、把握和建構，因此法治理念是法治思想的有序化、整體化、概念化的表現，是法治建設的理論基石。
（二）法治理念的主要內容
法治理念覆蓋的范圍很廣，但是一個成熟的理念應當具有一定的體系性，法治理念的價值追求、精神內涵與核心就構成了法治理念的邏輯體系與主體架構，從而使得法治理念具有了體系性，有利于其自身的發展演進和內容自洽。
1、 公平正義理念——法治理念的最高價值追求
公平正義理念是人類社會共同追求的理念之一，具有普世性。但是在法治領域里，公平正義是最高的價值追求。將公平正義理念確定為法治理念中的最高理念是因為，公平正義理念對于法治理念范圍中的各種理念具有統攝性。
2、 人權保障理念——法治理念的邏輯起點
法治思想中的“平等”、“法治”、“自由”、“保護權利”等等，甚至包括公平正義的最高價值追求，無一例外都是以保護人權為邏輯出發點，因此可以說保障人權是判斷法律是否良法的首要標準。
3、 法律權威理念——法治理念的核心
法律權威作為理念強調的是樹立法律具有至高無上效力的思想意識，形成以憲法為核心、以整個法律體系為根本的最高評價依據的思想觀念，形成全體公民崇尚法律、尊重法律和信仰法律的理念。法治國家、法治社會中的法律必然具有至上、至圣、至信、至貴的權威。
4、 權力制約理念——法治理念的精髓
“法治期待于公民與官員都是對法律絕對忠誠。”事實上，法治肇始于法律對國家權力的限制。權力制約理念體現在法治思想的很多方面，可以說失去了權力制約理念，人權保護理念與公平正義理念的實現都會成為象征意義大于實際價值的政治口號，而法治也會隨之喪失其原本的精神內核甚至淪為一種工具。
三、 社會主義法治理念的現實性與必然性
社會主義法治理念包含“依法治國、執法為民、公平正義、服務大局、黨的領導”五個方面，是對中國法治建設的經驗教訓的一個初步總結，其現實性與必然性體現在：
首先，法治進程以及立法、司法活動要適應中國的現實國情，這些現實問題體現在社會主義法治理念中就成為了“服務大局”。
其次，中國是社會主義國家，中國的國家性質體現在社會主義法治理念中就是“黨的領導”和“執法為民”。
最后，“依法治國”的理念符合中國的社會主義市場經濟體制，而“公平正義”也符合中國社會的價值觀與道德標準，有利于緩和日趨尖銳的矛盾。
四、社會主義法治理念的缺陷
社會主義法治理念作為指導中國未來法治化進程的觀念與思路，它仍然存在一些問題和缺陷。
首先，社會主義法治理念應當是當今我國官方、民眾等等各方在法治問題上形成的共同信念、期盼、理解或者看法。但是概括總結中國社會主義法治理念的“五句話”使“社會主義法治理念”這個概念被定型化、被僵化了。
其次，社會主義法治理念核心概念仍然應該是“法治”，“社會主義”是對“法治”的一種政治定位，社會主義法治理念作為“法治理念”體現了太多的政治化色彩，這于法治理念對于法治思想的傳播是有害無益的。
關鍵詞：治理模式；公共管理；德治；德制；啟蒙
20世紀中期，第三次浪潮悄然興起，后工業時代來臨了。這一變革對工業社會的價值觀念、社會結構以及社會關系都產生了巨大的沖擊，使人類又一次面臨著社會治理模式解構與重構的重大考驗，社會轉型造成的混亂與迷茫以及新時代治理模式的重構亟待新的啟蒙。張康之教授在其著作《公共管理倫理學》中以其獨特的視角、宏觀的視野運用現實歷史主義的方法從社會制度的更替、治理模式的變遷、社會關系的發展、社會價值的變化、社會領域的發展等多個方面系統地闡述了社會的治理發展趨勢，并建構性的提出了“公共管理”的社會治理模式，指出公共管理治理模式的實質是德治，其實現的關鍵是德制的確立，其思想對后工業社會治理模式的建構具有十分重大的啟蒙意義。
一、“公共管理”治理模式的內涵
興起于20世紀70年代的以“新公共管理”為旗幟的政府再造運動使公共管理的概念得到了廣泛傳播。但是張康之教授提出的“公共管理”模式的概念與前者有著本質的不同的。從某種意義上說新公共管理運動是“在政府實施干預市場失靈的政策卻又出現政府失靈時尋求的新出路”。它在研究方法上存在許多觀點、技術、理論的“生硬拼湊”，在思維方式又陷入了“政府——市場”兩極思維的陷阱，[1]在價值上更多是效率取向的；在技術手段上則是廣泛的市場化。然而“當我們逐漸加強政府活動的民營化的時候，我們事實上是在增加腐敗和不道德行為的傾向”。“政府企業化（市場化）運作的改革讓我們付出了相當大的道德代價。”[2]（P156，158）可見新公共管理運動忽視了公共價值這一“公共行政”的靈魂。片面強調了社會關系的權力和法律向度而忽視了倫理向度，因此可以說它仍是囿于工業社會的治理模式的建構。
張康之教授所提出的公共管理模式是對“后工業社會治理模式”的全新建構。總體而言,可將“公共管理”理解為后工業社會會中的多元管理主體對以倫理關系為核心的公共管理社會關系的治理，是基于社會道德制度的德治模式；它倡導服務精神以及“合作型”的信任關系，是一種服務型的治理模式；同時又是一種基于合作理性的合作治理。公共管理治理模式的本質是德治。具體而言我們可以從以下幾個方面理解公共管理的治理模式：
首先，管理主體多元化。傳統公共行政模式的一個基本命題是：公共物品只能由公共部門（政府）來提供。[3]（P23）也就是說政府是公共事務管理的唯一主體，其對公共物品的供給是壟斷性的。隨著后工業社會的到來，市民社會日益壯大，社會自治的程度愈來愈高，打破了原來的行政主體一元化和公共物品供給的壟斷性。許多社會自治組織和非營利組織也承擔起了公共物品的供給職能，政府的許多管理職能轉移給社會，可以從繁雜的日常公共事務管理中解脫出來更多的負責公共政策的制定、執行以及監督。隨著公共組織的迅速膨脹，“在政府與社會組織的競爭伙伴關系中，原先國家與社會的分離開始重新走上了一體化的進程。”[4]（P36）國家權力日益回歸社會，政府逐漸成為一種與眾多其它公共組織平等競爭的權威，整個社會在公共管理方面形成了多中心的局面，管理主體呈現多元化。
其次，客體中心主義。傳統的行政管理模式是“主體中心主義”的。因為傳統行政的組織體制是官僚制，權力的配置呈金字塔型，權力的運行是自上而下的支配過程。這決定了管理主體必然處于中心地位，而管理客體被置于邊緣性的和受支配的地位。公共管理的社會關系基礎是開放、平等的倫理關系，是服務導向的，其組織形式是網絡化的任務型組織。公共管理治理模式下公共政策的制定源于社會成員的服務需求，即以社會成員的滿意為目標。公共管理的服務模式不是把社會和公共管理客體的服務期望當作壓力，而是動力。客體的服務期望越強，越能強化倫理關系，推動管理的改善。
第三，服務型的治理模式。后工業社會公共權力日益社會化，眾多的非政府公共管理組織都成為公共權力的主體。這實際上也意味“管理”的服務化，即公共管理已成為一種為公眾服務的活動。因此“服務”是公共管理的核心價值，公共管理的體系已經不再是以權力為中心，而是以服務為中心。“在公共管理中，控制關系日漸式微，代之而起的是一種日益生成的服務關系，管理主體是服務者，而管理客體是服務的接受者。所以，這是一種完全新型的管理關系，在這種管理關系的基礎上，必然造就出一種新型的社會治理模式，即一種服務型的社會治理模式。
第四，注重倫理向度的治理模式。完整的社會關系應該是權力關系、法律關系和倫理關系的統一體。然而在農業社會中權力關系處于主導地位。進入工業社會后，法律關系又成為社會關系的中心。后工業社會中的公共管理模式的核心意向是服務與合作，它通過治理主體的自我約束、自我限制來保證提供優質高效的服務,在這種意向支配下的社會關系首先必然是倫理關系。倫理關系成為社會關系的核心，這決定了一切治理形式手段都要圍繞“倫理”這一主題來構建。公共管理模式就是倫理關系的制度化，其目標是實現德制，是德治與法制相統一的治理模式。由于公共管理模式具有對工業社會治理模式批判繼承的一面，所以公共管理模式下的公共管理者具有較高的管理素質，因此新的治理模式更重視公共管理者的道德能力而非管理能力。后工業時代人們之間是高度的合作型信任關系，德治是公共管理模式的本質特征。
張康之教授用一系列規范化的術語為我們界定了一種全新的“公共管理”治理模式。它使“公共管理”這一全球性的運動有了新的詮釋，這一概念的界定，是從歷史發展的實際出發的，也是革命性的。它使我們有理由相信：一切關于社會治理問題的思考，都會在不遠的將來歸宗于張康之教授對公共管理這一概念的界定。[5]
二、公共管理模式產生的歷史必然性
公共管理模式的出現是社會歷史發展的必然趨勢。張康之教授運用歷史現實主義的方法，從社會形態演進的角度給我們闡述了公共管理產生的歷史必然性。《公共管理倫理學》所描繪的社會治理模式的演進及其相關因素的變化可以用下面的圖表予以簡單的概括。社會治理模式及其相關因素的歷史變遷比較
社會形態農業社會工業社會后工業社會治理制度權制法制德制
治理模式權治
（統治型模式）法治
（管理型模式）德治
（服務型模式）
社會角色身份契約合作
社會關系權力關系為中心法律關系為中心倫理關系為中心
社會領域一體化（同質性）公共領域、私人領域、生活領域總體性
信任關系習俗型信任
（感性）契約型信任
（工具理性）合作型信任
（實質性）
>核心價值秩序效率、公平服務
權威類型權力權威法律權威道德權威
主導精神權力意志法律精神、科學精神服務精神
總體上看，人類社會的治理模式經歷了一個從“權治”到“法治”再到“德治”的歷史演進過程。權治是農業社會的基本治理模式，即用權力去治理社會，屬于統治型的社會治理模式。該模式下法治和德制處于邊緣地位。就人們的社會角色而言，此時人們之間是身份關系；“法治”是工業社會的基本治理模式，即人們用法律治理社會，屬于管理型的社會治理模式，該模式也有權治的內容，然而德治是受到排斥的，此時人們的角色是由契約關系決定的；到了后工業社會社會治理模式發展到了“德治”，即人們用道德治理。這是一種服務型的社會治理模式。這種模式是德治與法治的統一，當然也有著權治的內容，但是權治已經被邊緣化了，此時人們之間是實質性的合作關系。
社會治理模式從“權治”到“法治”再“德治”的變革，是一個客觀的邏輯序列和歷史進程，公共管理模式的出現具有歷史和邏輯的必然性。公共管理作為一種新型的社會治理方式，是德治與法治的統一，其本質是德治的，并且是人類歷史上第一個在倫理精神、理念和原則基礎上建立起來的社會治理模式。
三、公共管理治理模式的實現途徑：德制
1.公共管理模式下制度設計的基石：人的道德存在
面對人類面臨的向前的時代，托夫勒堅信：第三次浪潮“將憑借著我們理性的幫助，成為有史以來第一次具有真正人性的文明。”[6]（P3）這也意味著“公共管理”的治理模式要實現人性的全面發展。那么人都包括哪些方面呢？縱觀人類的思想史，人們大都徘徊在從人的物質存在和精神存在這種二元分立和同構的立場上來認識人。而張康之教授認為：人不僅是物質存在和精神存在的同構體，而且人還具有道德存在，即人是物理存在（自然方面）、精神存在（心理和精神方面，如思想、意志、情感）和道德存在的三位一體。人的三個存在之間相互聯系、相互制約、缺一不可。道德存在是人的道德潛能通過直覺的方式與社會理性、群體理性或職業理性的契合。道德存在是人的社會性本質所在，它是人的最深層和最本質的存在，道德存在決定了人的道德行為。
人的存在或本質是決定制度設計和制度安排的重要依據。在農業社會和工業社會，人們基于人的物理存在和精神存在所設計的“權制”和“法治”被歷史證明是不完善的，無法實現人的自由而充分的發展。根據歷史的發展邏輯，后工業社會，人們將從人的道德存在出發進行制度設計和制度安排。因此，對人的道德存在的認識和把握就構成了全部社會生活和活動的基礎。
2.“德治”實現的關鍵：德制
德治思想古已有之，例如孔子有云：為政以德，譬如北辰，居其位而眾星拱之。但在統治型和管理型的治理模式中德治只能作為一種可望而不可及的理想。歷史經驗告訴我們德治絕不可能是一種單單通過道德教化的途徑來實現的社會治理方式。歷史上所有的建立在個人道德修養基礎上的所謂“德治”都最終都只能是“虛幻的德治”。德治的實現最終是人們道德存在的自覺。人的道德存在是客觀的，是不可以教的，只能通過道德潛能與社會理性、群體理性或職業理性的相契合而覺醒。德治的實現不是靠公共管理主體的道德修養的提升，而是根源于管理客體的服務需求的刺激和約束。德治是通過認識人們之間的倫理關系并在倫理關系的基礎上而做出制度設計和制度安排的結果。[4]（P108）因此，德治首要的、直接的目標是建立起道德化了的制度。這一制度框架能夠對人起到激勵和懲治作用，從而給人們以客觀的約束，人們會得到一種客觀化的必然的教育。由于有了道德化的制度，人的行為都會在潛移默化中具有道德的特征。只有制度和體制的道德才是廣泛的，才具有穩定的引導功能的行為規范，在這一點上，是任何個體道德都無法達到的。[7]（P210）“以制度為師“而非道德說教才是德治實現的根本途徑。只有謀求制度的道德化才能建立穩定的德治。
公共管理的治理模式是服務導向的，其核心價值是服務。德制建設是公共管理服務精神的物化過程[4]（P8），服務精神催生了德制，反之，公共管理的道德制度也要保證公共管理者忠誠的去貫徹服務精神，為服務精神的實現提供保障。
公共管理模式是德治與法治的統一體，新的社會治理模式下，德治與法治實現了真正的統一，二者不僅僅作為社會治理的手段而存在，不再從屬于工具理性，而成為人的本質的一部分。因此，德制既是法律的道德化也是道德的法律化。
據此德制的建設應該至少包括以下幾個原則：其一，在制度安排中有著道德化的合理規范，包含著道德實現的保障機制；并且已經確立的制度應當是有利于道德因素生成和成長的；[7]（P212）其二，德制要有成為服務精神貫徹實施的保障；其三，德制應該是同時在德治與法治兩種理念指導之下進行的制度設計和制度安排。
德制的確立是實現德治的前提，而不是終極目標。德治的確立遵循一個循序漸進的邏輯過程。其起點是的道德的制度化。然后通過治理者及其行為的道德化影響整個治理體系中的全體成員，實現一切人的道德化。德制作為整個進程的起點具有關鍵性的作用，是整個社會治理體系道德化能夠穩定持續發展的保障。
第三次浪潮的沖擊，意味著人類社會的歷史又在經歷一場巨大的變革。回顧歷史，我們會發現每一次重大的社會變革都有一次的宏大的啟蒙運動與之相伴隨。后工業時代變革呼喚一場建構性的啟蒙，如果說工業社會的啟蒙運動確立了法的精神的話，那么它將確立起一種倫理精神；如果說工業社會確立了分工—協作的社會體系的話，那么它將根據合作理念去進行社會建構。[8]《公共管理倫理學》一書描述了公共管理作為一種新型社會治理模式的基本特征和本質，并在服務理念下提出制度設計的構想。《公共管理倫理學》本身就是一本關于第三次浪潮的啟蒙性著作，其所蘊含的思想對社會的成功轉型以及新時代治理模式的構建有著的重大啟蒙意義。參考文獻：
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關鍵詞：信息技術 治理 比較分析
作者簡介：甄阜銘(1966―)，男，河北定興人，東北財經大學內部控制與風險管理研究中心副教授
一、IT治理相關工具
(一)COSO ERM風險管理2001年，COSO(Committee of Sponsoring Organization of theTreadway Committee)委托普華永道設計一種能被企業管理層用來評估和改善企業風險管理的框架。COSO于2004年了《企業風險管理――整體框架》(簡稱ERM)的報告。COSO ERM企業風險管理框架中，企業的風險管理框架包括四類目標和八要素。四類目標分別是戰略目標、經營目標、報告目標和合法性目標，八要素是內部環境、目標制定、事項識別、風險評估、風險反應、控制活動、信息和溝通、監控，是企業實現各類目標的保證，相互之間存在直接的關系。風險管理框架還強調在整個企業范圍內實行風險管理，COSO ERM的管理層次比較高，但是目的卻在于“能夠向―個主體的管理當局和董事會提供合理保證”，出發點和終點都是圍繞審計和會計的觀點。COSO ERM把風險分為總和風險和單一目標(或事項風險)兩個層次，作為總和風險與組織使命相關，是組織使命實現過程中障礙或促進，是一種綜合而不確定性。風險管理在于把這種不確定性控制于組織的風險偏好，或者吸收風險(或利用機遇)。作為單一目標和單一事項而言，存在事項識別、應對和控制，風險管理把風險控制在組織的風險容忍度的范圍之內。所有事項或目標構成組織的使命，所有事項和目標的風險構成的綜合風險，主體風險控制是使綜合風險在主體的風險偏好之內。但是綜合風險不是總和風險，而是風險的組合。
(二)ITIL ITIL(IT Infrastructure Library)是英國政府中央計算機與電信管理中心(CCTA)在20世紀90年代初期的IT服務管理實踐指南。此后CCTA在管理軟件廠商近年來所做出的一系列實踐和探索的基礎上，總結了IT服務的最佳實踐經驗，形成了一系列基于流程的方法，用以規范IT服務的水平。ITIL為企業的IT服務管理實踐提供了客觀、嚴謹、可量化的標準和規范，企業的IT部門和最終用戶可以根據自己的能力和需求定義自己所要求的不同服務水平，參考ITIL來規劃和制定其IT基礎架構及服務管理，從而確保服務管理能為企業的業務運作提供更好的支持。ITIL是基于流程的方法論，這些流程方法可用于檢查是否用一種可控的和可訓練有素的方法為最終用戶交付所需的IT服務。ITIL合并了一套最佳的實踐慣例，可適用于幾乎所有IT組織，無論其規模大小或采取何種技術。ITIL已經成為IT行業服務管理的理論基礎，在全球IT服務管理領域得到了廣泛的認同和支持。
(三)COBIT美國信息系統審計與控制協會(ISACA)從1967年成立時起，就開始研究信息技術的安全控制問題，提出了信息及相關技術的控制目標(COBIT)。該標準為IT的治理、安全與控制提供了一般適用的公認標準，以輔助管理層進行IT治理。該標準體系已在世界多個國家的重要組織與企業中運用，指導這些組織有效利用信息資源，有效地管理與信息相關的風險。COBIT是COSO ERM的補充，目的是使COSO ERM具有可操作性，提供一種可用于管理的有邏輯性的結構。COBIT架構由34個高層控制目標和318個細節控制目標組成，并歸集為四個控制域：IT規劃和組織、系統獲得和實施、交付與支持以及信息系統運行性能監控。COBIT的目標是建立IT與經營目標之間的連接，使IT與企業的經營目標一致。通過定義這些目標可以幫助維護企業業務對IT的有效控制。COBIT使IT與企業經營一致，即經營目標為IT目標。其原理在于企業經營有需求，這種需求要依靠IT資源通過IT流程來實現。為了實現這一目標，COBIT制定了相應的信息標準：效果、效率、保密、完整、實用、合規和可靠。用信息支持企業經營目標的制定，是經營目標制定需求的一種信息標準。IT戰略是企業經營戰略的組成部分，服務并且服從于企業的經營戰略，IT目標介于企業戰略目標和企業IT基礎之間。COBIT的作用在于，使IT活動成為一種一般化的過程模型，IT風險能夠常規化管理；識別主要IT資源的作用和功能，最大化實現IT的價值；定義管理控制的目標，風險有效控制，IT能夠正常和正確被使用。COBIT應用成熟度模型，使IT能力改善得以度量；用平衡記分卡衡量IT流程與企業目標的匹配程度和一致性程度。從內容上看，COBIT覆蓋了從分析和設計到開發和實施到運營、維護的整個過程。需要指出的是，COBIT可具體應用到幾乎所有企業信息系統中。目前，ISACA也提供相關專業人士的認證服務，經認證的專家可在一百多個國家執行信息系統審計業務。
(四)Sysperanto Steven Alter通過對信息技術著名期刊MISQ、ISR和JMISI等文獻進行了分析研究，發現關于信息系統研究領域和核心概念非常零散，不利于基本概念的基礎的形成和IT職業人員的應用。從1992起，開始對信息系統的概念進行了本體論(Ontology)研究，Steven Alter命名其研究為Sysperant02，研究類似于應用于信息系統的Esperanto(世界語)。目的在于用商務術語解釋和理解信息系統，而不是用IT專家的解釋和說明。一方面為了實踐人員對信息系統的溝通，另一方面有利于研究人員在理論界統一概念。首先，Steven Alter提出工作系統(Work system)的概念。無論IT在組織內應用如何，必須先假設組織內的系統應該被視為工作系統。工作系統是(Steven Alter2003 p367)：“人和，或機器參與的利用信息、技術和其他資源厲行工作，生產產品或提供服務給組織內部或外部客戶的系統。”任何組織都可以被視為一個工作系統，也可以被分解成為工作系統的子系統。s.Alter工作系統的風險模型，是在工作系統理論模型基礎之上的一般化工作系統的風險管理。工作系統權變管理模型描述為：“目標和期望”影響“風險”和“不確定性源”，同時影響系統工作人員和管理者的熱情；系統不確定性包括系統內部的生變、災禍和內部或外部的或然事件。風險管理的目的在于使了解和吸納不確定性，使其與企業的目標和期望一致或得以滿足。不確定性源與工作系統是相互作用和相互影響的。信息系統、項目和任何其他工作系統不會獨立存在，而是一直處在影響和被影響。相對于最初的目標和期望而言，后果可能是有利的也可能是不利的。或然事項可能被考慮到也可能被忽略，但當事件發生過后總會對其結果進行評估。對于企業而言，
最終歸結為財務成果，可能是正的，也可能是負的。S.Alter關于風險分析和管理基于一種科研文獻的統計，試圖找到一種在理論上的共識，消除溝通和合作的障礙，并不是給出一種方法或一種具有操作性的框架供用戶使用。其理論還是出于發展研究階段，有待進一步的工作。
(五)CMM 1993年，卡耐基梅隆大學為美國國防部開發了一種能力成熟度模型(CMM)，目的是為了軟件開發管理。該標準基于眾多軟件專家的實踐經驗，側重于軟件開發過程的管理及工程能力的提高與評估，是國際上流行的軟件生產過程標準和軟件企業成熟度等級認證標準。CMM認證已經成為世界公認的軟件產品進入國際市場的通行證。模式是真實世界的簡化表示，CMM不僅是一個模型和工具，更代表了一種管理哲學在軟件工業中的應用。其管理思想來源于已有60多年歷史的產品質量管理，用成熟度衡量企業的流程。組織可以利用CMM模式，設定流程改善的目標和優先順序、改善流程及提供指引，以確保流程的穩定度、能力度及成熟度。CMM最為重要的概念是流程――在模型方法中可實施的活動的集合。活動可對應流程領域一個或多個執行方法，使得模式有效地對流程改善和評價。CMM通過管理流程的成熟度已達到組織的能力度管理的目的。CMM作為軟件過程改善的指導框架，用于確定一個組織當前的軟件工程過程狀態及組織所面臨的軟件過程的優先改善問題，為組織領導層提供報告以獲得組織對軟件過程改善的支持。軟件過程改善是一個持續的、全員參與的過程。CMM建立了一組有效地描述成熟軟件組織特征的準則。該準則清晰地描述了軟件過程的關鍵元素，并包括軟件工程和管理方面的優秀實踐。
(六)UML UML(統一建模語言)是一種面向對象的建模語言，在軟件工業化方面做出了杰出的貢獻。UML實質上是一種溝通方法。UML的目標是以面向對象圖的方式來描述任何類型的系統，具有很寬的應用領域。其中最常用的是建立軟件系統的模型，但同樣可以用于描述非軟件領域的系統，如機械系統、企業機構或業務過程，以及處理復雜數據的信息系統、具有實時要求的工業系統或工業過程等。UML是一個通用的標準建模語言，可以對任何具有靜態結構和動態行為的系統進行建模。UML適用于系統開發過程中從需求規格描述到系統完成后測試的不同階段。UML的概念包括了UML語義和UML表示符兩個部分，IYML語義定義了結構模型和行為模型。結構模型(又稱為靜態模型)強調系統的對象結構，如對象的類、接口、屬性和關系；行為模型(動態模型)關注的是系統對象的行為動作，如對象的方法、交互、協作和狀態。以此為基礎，為UML表示符提供了完整的語義定義。UML的表示符包括了類圖、用例圖、順序圖、協作圖、狀態圖、活動圖、部署圖等幾種主要的圖。標準建模語言UML適用于以面向對象技術來描述任何類型的系統，而且適用于系統開發的不同階段，從需求規格描述直至系統完成后的測試和維護。軟件開發方法學相對于風險控制和內部控制是超前的，軟件工程學的生命周期方法已經有幾十年的歷史，但是在需求分析這一環節，至今沒有一個成熟的方法，因此人們對UML寄予厚望。
二、COSO ERIVl、ITIL、Sysperanto、Alter、COBIT、CMM及VML的比較
COSO ERM、ITIL、sysperanto、COBIT,CMM及UML，各自出發點不同，服務對象也不同。但這并不影響其作為工具應用于信息系統風險管理，事實上這些理論框架有著內在的聯系，并且必須將其結合起來應用才能真正發揮作用。同時，由于各自出于不同的目的、不同的版本、不同的時間和不同的側重，因此也存在差異，這些差異也會引發問題和風險。
通過了解，從COSO ERM到UML,每種理論模型都有自己不同的聽眾、不同的目標、不同的應用領域，也是由不同的理論結構，當然也被不同的團體所采用，并且不同的研發者在不斷地完善和更新。共同點是在現代信息技術背景下，對信息化密集型的組織有著深遠的影響。我們用表示COSO ERM等在組織系統中的作用域。
關鍵詞：知識經濟；治理；公共治理
一、治理的興起是知識經濟發展的必然趨勢
“經濟基礎決定上層建筑”，公共行政的發展從傳統公共行政到新公共行政，再由新公共行政到新公共管理的治理，這些行政范式的轉變都根源于社會經濟結構的變化。西方發達市場經濟國家行政模式的轉變根源于市民社會的充分發展和公共領域的崛起。當中國市場經濟與市民的社會發展已經初具規模時，公共行政模式不做相應調整，必將使中國公共行政發展陷入困境。在當今的時代狀態下，市場經濟與信息技術這兩種力量從根本上改變了歷史發展的速度、路徑、性質，由于市場力量的擴展和知識經濟的結構，現代社會的發展從空間和時間上出現了一種伸縮現象，由于技術的飛速發展而使得時間被大大壓縮；由于市場經濟的發展而使得空間被大大擴展，即市場全球化使得單一國家市場、社會、政府的涉及領域逐漸擴大。這種特異的現象在學界被稱為“共時擠壓性”。而當代中國公共行政正處于這一歷史情境之中，正是這一特性，為起步較慢、摸索著前進的中國公共行政發展帶來困難。
中國由計劃經濟體制轉化為市場經濟體制，其結果不僅僅是經濟體制的轉變，在公民與國家及政府的關系上也發生了深刻變化。從公民的立場上，他們開始重新界定國家與政府的作用，并且普遍關注經濟、教育、醫療、福利等方面問題，他們把政府放于批判與比較的視野中進行審視，形成了對于國家與政府的公共性、合法性方面的挑戰。
在釋放了經濟職能的同時，國家和政府也深刻地感受到了公民對于高品質的社會服務的需求。而傳統的行政模式越來越無法滿足這種需求。為此，政府開始在某些領域推出，讓市場經濟支配下的社會體系自發地完成這些功能。首先，政府釋放具有經濟性特征的社會事務，例如，政府實行的事業單位企業化、放開對電信通訊行業的壟斷、結束福利分房商品房貨幣化等等；其次，政府開始釋放一些公共性的領域，例如高等教育、醫療衛生、公路鐵路等。國家這樣的釋放性活動，使得一些介于民間和政府之間的半民間半官方的組織產生，如慈善性機構、學術團體、公民的自主組織、非盈利性咨詢服務組織等。以上這些現象的存在說明公共領域已經形成，也意味著公共行政中的“公共”已開始回歸于社會。
由于知識經濟與社會的發展，國家處于一種特殊擠壓環境下，公共行政領域開始出現政府及被稱為“第三部門”的多元行政主體。這就意味著為適應當前行政主體多元的變化趨勢，中國的行政發展必須實現其發展范式的轉換——從傳統的管理走向現代治理。
二、治理理論的一般闡釋
治理一詞源于拉丁文和古希臘語，原意是控制、引導和操縱。長期以來，治理與統治一詞交叉使用，用來表示國家更確切地說是政治活動，并主要用于與國家的公共事務相關的管理活動和政治活動中。
與此同時，對于治理概念，諸多機構與學者進行了詳細闡發，其主要的代表性觀點如下：全球治理委員會在其1995年發表的《我們的全球伙伴關系》的研究報告中指出，治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程；既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。治理理論的另一位代表人物羅茨認為：治理意味著“統治的含義有了變化，意味著一種新的統治過程，意味著有序統治的條件已經不同于前，或是以新的方法來統治社會”。
同傳統的統治相比，治理具有完全不同的內涵。兩者之間的區別主要有以下兩個方面：一是權威的合法性，雖然治理和統治概念都必須涉及到權威概念，但在治理理論中不再像統治概念那樣僅僅政府具備擁有權威的條件。也就是說，治理雖然需要權威，但這個權威并非一定是政府機關，而統治的權威一定是壟斷權力的政府。我們知道，統治的主體必須是社會的具有權威的政治統治組織，然而，治理的主體則體現為多元性，可以是政府機構也可以是私人部門，還可以是一種關系即政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作。二是權力的多向性，在統治的模式中，權力始終表現為集權，它為自上而下的、是單向的，公共行政忠實于政治權威，通過頒布規章、制度、法律來制定政策和實施政策，對社會公共事務實行管理。與此不同的是，治理則是一個民主、上下參與的互動管理過程，它主要通過話語民主、協商民主、伙伴關系、確立認同和共同的目標等方式實施對公共事務的管理。治理的實質在于建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作。它所擁有的管理機制主要不依靠政府的權威，而是合作網絡的權威。可見，公共管理治理應是指在社會公共事務領域中政府和市場、政府和社會、政府和公民共同參與、相互協作的雙向互動的管理過程。治理的直接目的是追求公共利益的最大化，為此必須超越政府與市場、公與私的傳統二分法模式，并積極探索、采用新的公共事務管理技術。治理的主體可以是政府機關，也可以是私人機構、非政府公共機構或各種機構之間的聯合。公共權力在政府與社會、上級政府與下級政府之間去中心化的重新分配使得治理具有較為明顯的新型民主價值。
三、治理理論對中國公共行政發展的啟示
1.明確定位政府與社會的關系
“共時擠壓性”改變了政府與社會和市場的關系，政府與社會、市場之間的雙向互動得以強化，以往建立在傳統的政治權威、經濟權威、社會一體化基礎上的全能型政府管理模式已難以適應社會公共行政管理的要求。市場經濟條件下，政府應當逐漸退出微觀市場領域而集中力量履行有限的管理職能即“經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務”，做到只“掌舵”而非“劃槳”。具體來講，政府要逐步放棄微觀經濟管理職能，不再直接經營管理企業，把權力交給市場；提供優良的投資空間，把投資的權力還于社會及公民，激發和挖掘社會的投資潛力；把資源配置等應由市場才能做好的事情交給市場，使政府真正成為“裁判員”，而不是“運動員”；進一步放權給市場，政府將主要集中精力在加強與改善宏觀經濟調控上，按照建立統一、開放、公平競爭的市場的要求，大力整頓市場秩序，規范市場，創造一個有效率的市場環境；政府要提高公共服務水平，為企業提供良好的外部服務，如法律服務、政策服務、信息服務等。
2.規范市場邊界、政府邊界、公共領域邊界的界定
政府治理的合作和不可分割性這樣的特質決定了行政實踐中三個邊界的劃分以及行政約束的形成。三個邊界，即市場邊界、政府邊界和公共領域邊界，這三個邊界的界定能夠促使治理范式各個主體間相互約束，保證公共行政的民主、公平、公正。其一，市場邊界的規定，決定了應選擇市場導向模式，私人性決定了市場運行的基本規則是個人利益的最大化，
市場競爭的原則決定了社會資源在配置過程中最大的合理化，這為市場的優勢，界定其邊界則是政府在治理過程中自覺借用市場力量及時調節和干預市場的公共性；其二，政府邊界的規定，決定了應選擇績效導向模式，即政府行為具有先天性不足，因此，建立在政府邊界基礎上的績效導向的基本思路，就是旨在克服政府效率低下時，應用市場的手段來分化其公共權力；其三，公共領域邊界的規定，決定了應選擇客戶導向模式。公共領域的界定使得公共服務以客戶為導向，無論市場、政府都要了解公民需要，要聽取顧客的呼聲，建立公民的抱怨追蹤體系，賦予顧客更大的選擇權力等。
3.多元化治理促進第三部門建設
本文分析了目前學者們對環境污染第三方治理的研究并從兩個大的方面進行了相關文獻的綜述，在此基礎上，提出了目前研究存在的問題，為將來的研究提供意見和建議。
【關鍵詞】
環境污染第三方治理；運營服務模式；原因；問題；意見和建議
一、引言
我國傳統的工業污染治理模式基本上是遵循“誰污染、誰治理”的原則，以排污企業為責任主體開展污染治理。由于政府監管不到位、企業的環保意識不強、專業人才不足、管理經驗欠缺造成了環保設施安裝配置不到位、違法偷排、環保設備的運營效率低等問題，并且這些問題越來越突出。于是，十八屆三中全會提出了大力推行環境污染第三方治理，這是環境管理制度的重大創新。2015年1月14日，國務院辦公廳印發了《關于推行環境污染第三方治理的意見》（以下簡稱《意見》），《意見》指出，環境污染第三方治理要以環境公用設施、工業園區等領域為重點，以市場化、專業化、產業化為導向，營造有利的市場和政策環境，改進政府管理和服務，健全第三方治理市場，不斷提升我國污染治理水平。我國對于環境污染第三方治理的研究剛剛起步，文獻相對較少，大部分是來自一些報刊的報道。
二、關于第三方治理的相關文獻
從微觀上講，對于環境污染第三方治理的研究主要集中在環境污染第三方治理的概念、運營服務模式等方面。
（一）關于第三方治理概念的相關文獻
關于第三方治理概念的理解大多是基于排污企業、專業環境服務公司和政府的關系來理解的。如駱建華（2014）[1]認為環境污染第三防治理是指排污企業以簽訂合同協議的方式，通過付費購買第三方環境服務公司的污染減排服務，以實現達標排放的目的，并與環保監管部門共同對治理效果進行監督。常杪，楊亮，王世汶（2014）[2]認為污染第三方治理是指除污染排放者和政府監管者以外，由獨立的第三方也就是專業污染治理企業通過簽訂合同或協議承擔應由污染排放者承擔的環境污染治理任務，并從中獲取收益的市場化治理模式。葛察忠，程翠云，董戰峰（2014）[3]認為環境污染第三方治理是指由排污者與專業環境服務公司簽訂合同協議，通過付費購買污染減排服務，以實現達標排放的目的。張全（2014）[4]認為環境污染第三方治理是指排污單位以合同的形式通過付費將產生的污染委托專業化環保公司治理，即通過市場機制的引入，由排污者自行治理轉為第三方機構具體承擔治理任務，實行專業化、社會化建設和運行的有償服務。
（二）關于運營服務模式的相關文獻
多數學者認為，運營服務模式有兩種，即委托治理服務與托管運營服務。如，駱建華（2014）[1]認為根據環境服務企業是否擁有治污設施的產權，可將污染第三方運營服務模式分為“委托治理服務模式”和“托管運營服務模式”。所謂委托治理服務模式是指面向新改建項目的覆蓋工程設計、采購、安裝、運營全過程，環境服務企業全部或部分擁有治污設施產權。托管運營服務是指針對現有治污裝置、設施，環境服務企業不擁有產權，指接受排污企業托管，負責其治污設施運營管理。李靜（2014）[5]對于環境污染第三方治理運營服務模式的劃分也采用的是這種分類方法。
三、對于環境污染第三方治理的研究主要是從進行第三方治理的原因、第三方治理的難點以及推動第三方治理的建設和措施等方面展開研究的。
（一）關于第三方治理的原因
張聰（2014）[6]認為，環境污染交由專業化的第三方治理有利于環保部門的監管、有利于排污企業治污效率的提高、有利于環保產業的快速發展。李將輝，高志民指出環境污染第三方治理專業化程度比較強，排污企業利用第三方治污有利于提高達標排放率，同時，政府執法部門可以降低執法成本。常杪等（2014）[2]提出采用第三方治理模式有利于全面提高污染治理的效果，提高治污投資效率；有利于先進節能減排技術的推廣與應用；有利于促進我國環保產業的發展。
（二）第三方治理的難點
大部分人認為，環境污染第三方治理在運行中存在很多問題。如陳陽（2014）[7]認為，環境污染第三方治理的盈利模式有待細化、治理評價標準和體系不明確、治污排污企業責任界定不清、稅收、融資障礙有待進一步掃清。駱建華指出環境污染第三方治理的障礙有責任轉移、稅收、融資、經濟風險及技術。常杪等提出環境污染第三方治理順利實施需解決的關鍵問題有排污企業與第三方治理去也誰應承擔污染治理的主體責任、執法能力建設等方面。葛察忠、程翠云、董戰峰（2014）[3]認為第三方治理存在許多亟需解決的問題，如污染治理責任轉移問題、市場配置資源決定性作用尚未發揮出來、環境污染治理的價格體系尚未形成、環境監管和服務體系有待完善，農村環境污染專業化治理較少介入。
（三）推動第三方治理的建設和措施
鄒春蕾（2014）[8]認為監管嚴格為環境污染第三方治理提供了土壤。張聰（2014）[6]認為，推動第三方治理的專業化和市場化，首先要加強監管和處罰力度，其次要有自上而下推行的配套措施，切實推動市場化進程，最后可以通過稅收、信貸、融資渠道等多元化手段推動第三方治理。駱建華（2014）[1]對我國企業環境污染第三方治理的概念、現狀和發展進行了論述，提出了企業環境污染第三方治理的優勢，提出了推行環境污染第三方治理的建議，即設立國家環保基金、實施稅收優惠政策、拓展融資渠道、實施環境保險制度、建立誠信檔案制度、加快立法進程、強化政府責任等。常杪（2014）等[2]在梳理污染第三方治理模式的基礎上深入探討了發展環境污染第三方治理對我國環境管理模式轉型的影響和意義，提出我國應明確劃分環境污染治理責任、加強政府監管部門執法能力、完善第三方治理主體的評價體系，積極引導我國環境污染第三方治理健康發展。葛察忠、程翠云、董戰峰（2014）[3]從我國法律、市場、監管等方面出發，分析了當前推行環境污染第三方治理模式面臨的挑戰，提出了為推行環境污染第三方治理模式需要加快調整和完善的具體政策建議，如做好環境污染第三方治理模式推行的頂層設計，培育有利于環境污染第三方治理推行的市場環境，強化土地、融資、財稅等經濟政策激勵，設立環保產業發展專項基金，試點實施環境污染第三方治理。任維彤、王一對日本的環境污染第三方治理進行了研究。文章歸納了日本環境污染第三方治理的主要特征，分析總結了其中的先進經驗。基于這些先進經驗，作者提出了針對中國的意見和建議：(1)普及環保知識，宣傳環保法規，營造全社會依法治污的氛圍；(2)培育環境污染治理企業；(3)建立審核、指導和監督機制，規范排污治污企業市場行為；(4)提供金融支持。郭訓成（2014）[9]在總結發達國家環境污染第三方治理的經驗和做法的基礎上，從市政公用事業、工業污染源治理、生態環境保護、環境質量檢測、環境監督管理、環保技術方面進行了國內環境污染第三方治理的實踐和探索，在此基礎上對山東省實施環境污染第三方治理面的機遇與挑戰進行了分析。最后提出了要加快推進山東省環境污染第三方治理，就需要抓緊制定專項規劃和實施方案，進一步拓展污染治理思想，完善制度規定和政策體系，健全多元化投資機制，努力把環保產業發展成主導產業。劉衛平（2014）[10]從推動政府、企業和金融機構合作方式方面提出了推動環境污染第三方治理的建議，如國家應盡快出臺推動環境污染第三方治理發展專項支持政策、探索設立政府和金融機構合作的環境污染第三方治理發展基金、推動政府和金融機構雙方的合作能力建設等。張全（2014）[4]認為完善排污者負責、第三方治理、政府監管、社會監督、排污者和第三方治理企業通過經濟合同相互制約的市場運行機制，是加快推進環境治理機制改革和不斷提升環境治理水平的重要方向。劉超（2015）[11]從制度和法律方面研究了環境污染第三方治理，提出了推動環境污染第三方治理的建議，即政府應從污染防治市場制度的體系化、環境代執行制度的改進、設立清潔水和清潔空氣基金和引入環境污染治理等第三方機構等幾個方面構建體系完整的環境污染第三方治理制度。
四、目前研究存在的問題及對未來研究的展望
從國內相關的文獻來看，學者們大都研究了第三方治理的優點以及如何推動環境污染第三方治理，而在環境污染第三方治理的宏觀運行機制和微觀運行機制方面缺乏相關的研究。我認為宏觀的運行機制可以從融資機制、運營機制、稅收機制、監督機制、評價機制等方面進行研究。從基礎設施的項目融資來看，融資的類型有BOT模式、PPP模式和ABS模式。通過最近一段時間的學習，個人認為，環境污染第三防治理更適合PPP模式。但是，在環境污染第三方治理的PPP模式融資機制中存在一個難點問題，即政府和私營企業如何分擔風險才會激勵私營企業與政府合作。運營機制則可以從委托治理模式和托管運營機制方面進行研究。由于環境污染第三方治理企業一旦成立和運營，就需要納稅，如果納稅太高，就會影響民營企業進入環境污染第三方治理的積極性，因此稅收機制應該從減稅方面來進行考慮。監督機制和評價機制還有待于進一步的研究與學習。我認為環境污染第三方治理的微觀運行機制研究的一個重點問題就是如何使排污企業和第三方治理企業做到雙贏。我認為這些方面都是值得研究的。
作者：陳宗雯 劉葉 單位：濟南大學商學院
【參考文獻】
[1]駱建華.環境污染第三方治理的發展及完善建議[J].環境保護,2014(20):16-19.
[2]常杪,楊亮,王世汶.環境污染第三方治理的應用與面臨的挑戰[J].環境保護,2014(20):20-22.
[3]葛察忠,程翠云,董戰峰.環境污染第三方治理問題及發展思路探析[J].環境保護,2014(20):28-30.
[4]張全.以第三方治理為方向加快推進環境治理機制改革[J].環境保護,2014(20):31-33.
[5]李靜.環境污染第三方治理正當其時]J].經濟參考報,2014,5(19):第007版.
[6]張聰.工業治污應走第三方治理之路[J].中國環境報,2014,6(10):第009版.
[7]陳陽.第三方治理：開啟治污新模式[J].中國經濟導報,2014,7(19):第C01版.
[8]鄒春蕾.第三方治污市場化遭遇挑戰[J].中國電力報,2014,3(11):第007版.
[9]郭訓成.推進第三方環境污染治理促進生態文明建設[J].山東經濟戰略研究,2014(8):34-37.
摘要：總結了水土保持社會化服務的概念和特點，從信息、物資和技術三方面內容著手，建立相應的服務組織以適應水土保持生態環境建設的需要，逐步壯大水土保持產業，實現可持續發展，并提出了水土保持社會化服務的發展方向。
關鍵詞：社會化服務 水土保持 發展方向
在生態環境建設規劃中。水土保持被列為生態環境的主體工程，要求到2010年，新增治理水土流失面積60萬km2；到2030年，全國60％以上適宜治理的水土流失面積得到基本治理，生態環境惡化的局面將得到控制：到2050年。全部適宜治理的水土流失地區基本治理，生態環境有很大改觀。為完成這一艱巨的歷史任務，需要加大投資力度的同時，逐步形成多元化、多層次的社會化服務。以適應水土保持可持續發展的需要。
一、水土保持社會化服務的概念和特點
水土保持社會化服務是指為水土保持綜合治理各個環節提供必要和有利的物質和社會條件，保證水土保持綜合治理活動順利進行的一種社會性活動。
水土保持社會化服務的核心是圍繞促進水土保持工作而組建的服務公司或經濟實體。在市場經濟的調節范圍內。上連水土保持業務部門。下為平民百姓服務。在激烈的市場競爭中逐漸完善。不斷提高服務的檔次和質量。促進水土保持產業化進程。實現可持續發展。
水土保持社會化服務的特點：一是時間上的間斷性和空間布局上的分散性：二是服務內容的專業性和多樣性：三是服務范圍的開放性和外向性。
二、水土保持社會化服務的內容
水土保持社會化服務的內容可分為產前、產中和產后服務。供給、生產和銷售分別為產前、產中和產后服務的中心。而信息、物資和技術這三個方面的服務既在三個階段中貫徹始終，又分別為產前、產中和產后服務的主要內容。
1 信息服務
信息作為一種特殊資源，是對治理開發內容、方向和前景預測的基礎，開闊開發者視野，提高治理水平，產生最優效益。
(1)規劃信息。規劃設計是決定整個小流域治理的指導性“文件”，是社會主義市場經濟條件下實行宏觀調控的重要手段，是一種帶有戰略性的全局布署。其指明了整條小流域的治理思路和方法、要采取的措施及步驟以及要達到的治理目標和任務等。因此。掌握小流域綜合治理規劃信息。可以從實際出發。實事求是對流域資源進行綜合分析。在治理開發過程中。克服自然資源和社會資源中的制約因素。充分利用可開發因素。挖掘有利因素的潛能。加快小流域經濟結構調整。確定當地發展方向。改善生態環境。
(2)其他信息。小流域綜合治理的目的在于：在治理開發的基礎上。取得最大的經濟效益、最佳的生態效益和最優的社會效益。因此。在規劃的基礎上。服務組織為流域提供市場供求信息。可以為農民生產適銷對路的產品指明方向：服務組織為流域提供名、優、特新品種信息。可以使農民生產質量上乘的產品解決農民銷售難等問題，以適應流域經濟結構調整，激發農民治理積極性。
2 物資服務
(1)物資供應。水土保持生態環境建設中。一方面表現為“四荒”的拍賣，流域治理成為時間集中、規模空前的群眾活動：另一方面，骨干工程實施招標承包制，決定了材料集中采購。物資供應服務組織可以按照規劃用量。爭取用最低的價錢。批量購進治理物資，從而降低了治理成本，擴大了治理面積，使國家、單位、百姓共同受益。水土保持生態環境建設過程中，服務組織可以投入資金，建立完善的維修服務網絡，采用出租和專賣的形式，為治理群眾提供便捷的服務。
(2)專業施工。當前我國農村“兩工”(勞動積累工和義務工)的逐步取消。如何加大建設水土保持生態環境的力度、加快防治水土流失的步伐、降低治理成本、提高治理標準，就必須實行專業化施工。施工組織適應市場經濟發展的需要，采用先進的治理技術。統籌安排施工機械和物資，規范水土保持建設管理程序，按時按質地完成治理任務，從而把一家一戶辦不了、集體辦不好的事情。由服務組織統一管理。既減少了農民不必要的投入能使單位集中資金和精力投入科研中去。
3 技術服務
科學技術作為第一生產力。水土保持事業要發展。科學技術必先行，要在治理過程中讓農民學科學、用科學，提高治理過程中的科技含量。一是科技示范。服務組織要以建立水土保持科技示范園區和科技示范戶為主體的科技示范模式。讓事實說話。把治理開發發展方向展示在群眾面前。水土保持科技示范園區規劃建設中應該集工程整地、節水灌溉、苗木培育、名優新品種引種、規范管理、科技示范于一體，園區的治理形式、措施配置、組織方法、科技含量應具有較強的代表性。建成生態環境建設的示范工程以作為指導山區治理開發的示范樣板，同時也可以為廣大科技人員引進新技術提供試驗場所。二是技術推廣。服務組織以水土保持科技示范園區為龍頭。以示范戶為重點技術培養對象。以點帶面。把流域治理開發中的實用技術推廣普及到千家萬戶。
三、水土保持社會化服務的發展方向
水土保持社會化服務建設是一項集社會、經濟、信息與技術等于一體的系統工程。必須按照市場經濟體制要求，堅持“水保為社會。社會辦水保”的宗旨。強化服務與經營意識。明確以下三條發展方向，在服務中壯大水土保持產業，實現可持續發展。
1 社會化
水土保持生態環境建設，要求服務組織在信息、物資和技術上協調聯動、相互支援、相互補充，形成合力。為流域的治理開發、經濟結構調整提前、產中和產后服務。服務對象擴展到流域經濟的各個領域呈現全方位、多層次、全程化、多功能的社會化格局。
2 產業化
在市場經濟條件下。水土保持社會化服務逐漸從水土保持工作中分離出來。成為新興的獨立的水土保持服務產業。促進山區資源、勞力、資金和技術等生產要素的優化配置，實現產業化經營。
3 企業化
一、審計文化理論分析
(一)文化及組織文化的界定文化一詞最早出現在古拉丁文中，意指耕作、教化以及開化。而現代的文化可追溯至19世紀末期，在英國人類學家愛德華泰勒的《原始文化》一書中首次出現，其將文化定義為一個由知識、法律、道德、信仰、藝術和風俗等構成的，包含社會組織中個人所獲得的其他才能和習性的，復雜的、系統的總體。此后，根據不同研究的需要，文化發展成為一個非常廣泛的概念。涂可國認為文化是人類一切活動的條件、方式、狀態和結果的綜合體。馬勒茨克將文化定義為人類社會發展過程中物質創造和精神創造及其成果的總和，主要指既存在于人們的行為中、又存在于人們的精神和物質產品中的構想、信念、觀念和世界觀所組成的系統。王善平和宋艷認為馬勒茨克的文化概念包含了文明，是廣義的文化，而狹義的文化專指人類的精神創造及其成果包括制度和精神兩個層面，不同于文明，文化可以產生出文明來，文明卻不一定能產出文化來。文化概念雖然廣泛，但在組織層面，總體上認為文化是組織在長期運作過程中所產生的特定的價值體系、道德規范、觀念、傳統、習慣等。Peters and Waterman認為組織文化是組織的價值觀和指導觀念，這種價值觀和指導觀念能夠促使組織保持一種上下互相協調一致的良好習慣，給組織成員構建清晰的價值觀和行為規范，為組織創造一個良好的環境氛圍。Kotter and Heskett提出組織文化是代表一系列相互依存的價值觀念和行為方式的總和，這些價值觀念、行為方式作為全體組織成員的一種共性通過較長的時間積淀、存留下來。由于每個組織是在自身所處的特定傳統和環境下形成區別于其他組織的文化，包括意識觀念、價值偏向及行為規范等，而這又對組織成員產生影響，如果組織管理層能夠對文化加以有效利用，那么，組織文化將成為一種十分有效的管理手段。組織正是依賴于組織文化引領各種力量，將其統一于共同的管理哲學和指導思想之中。
(二)審計文化的界定審計文化作為國家審計機關重要的管理手段同樣受到關注，陳朝豹認為審計文化是審計組織及其人員在履行法定職責、實施經濟監督行為時所恪守的理念、所追求的價值、所遵循的規范、所展示的形象等，它具有獨立、依法、公正、進取和奉獻等特定內涵。郝振平指出審計文化是指在長期審計實踐活動中，逐步形成并為廣大審計人員認可、遵循和倡導的，以審計人員群體價值觀為其核心內容的，帶有審計特色的價值取向、審計精神、審計作風、行為方式、道德規范、法規制度和物質形態等因素的總和。以上定義將審計實踐置于較為核心的位置，較好的體現了我國國家審計的職能。考慮到國家審計是國家治理的重要組成部分，本文認為審計文化定義還應反映出以下特點：一是公共性。因為審計機關是我國的政府部門，公共受托責任強調政府通過稅收籌集公共資金、對國家進行治理，理論上社會公眾應與政府機關一樣成為國家治理的主體，而不應被排斥在公共決策之外，只有這樣才能共同推動公共目標的實現和國家治理的完善;二是執法性。因為審計機關的主要職責是維護國家的財經秩序，保障國民經濟和社會健康發展，因此，依照財經法律法規辦事是在國家治理中發揮作用的最基本要求;三是共生性。國家審計的被審計單位以政府部門及其他使用公共資金的企事業單位為主，被審計單位與審計機關一樣在國家治理中發揮著重要作用，共同影響著國家治理的完善，審計機關通過對被審計單位的審計，促其規范管理，提高績效，進而推動國家治理的實現。基于以上理解，本文將審計文化定義為：國家審計通過審計執法活動，在服務國家治理過程中形成的，被社會公眾普遍認可及審計人員所遵循的，與被審計單位共同實現國家治理為目標的制度、意識和觀念的總和。由本文審計文化的定義可知，當將審計文化置于國家治理之中時，審計文化已不再局限于審計機關內部，而成為對審計機關、被審計單位及社會公眾共同產生影響，實現國家治理目標的手段。
二、審計文化在國家審計服務國家治理中的作用
社會公眾通過受托責任賦予審計機關的審計職能，審計機關在行使審計職能中發揮免疫系統的預防、揭示和抵御功能，確保被審計單位能夠正確、高效的履行相應的職能，向社會公眾負責，進而推動國家治理的實現。
免疫系統的揭示功能主要體現在審計實施上，一是在審計項目選擇上應關注社會經濟發展中的風險和矛盾，為公眾負責。經過多年的發展，我國經濟取得巨大成就，但由于我國采取趕超式的發展模式，導致我國發展的時空發生錯位，本應同時出現的問題未同時出現，不應同時出現的問題卻同時出現。二是審計目標的確定以糾正被審計單位違紀違規問題，共同服務國家治理為主。被審計單位同樣在國家治理中發揮重要作用，但是違規或低效使用財政資金，阻礙了被審計單位在國家治理中作用的發揮，因此，審計的目標應以對被審計單位的糾錯、提效為主。抵御由審計結果的利用體現，在審計中發現問題只是手段，更為重要的是通過審計結果公告、審計報告、審計要情或審計專報引起社會各界重視，建立健全相關制度，形成抵御功能，為推進國家治理發揮建設性作用，促進國家治理的實現。預防是國家審計的目的，預防來自于被審計單位對經常性審計監督的認知，要強化這樣的認知，需要在審計立項上，做到經常性項目與代表性項目相結合，實現在微觀層面和宏觀層面服務國家治理。以上分析說明國家審計在國家治理中的免疫系統功能應由審計機關、被審計單位和社會公眾共同發揮作用，這也為審計文化進一步推進免疫系統功能提供了現實可能。
審計文化依托于審計職能，通常由有形的制度和無形的意識共同構成，貫穿于審計實踐活動全過程，其立足于審計機關、被審計單位、社會公眾的需求，建立正確的思想導向、培養業務能力、提高合作精神、增強自我約束能力和社會認同感，具體從以下四個層面發揮作用：
一是物質文化層面作用。該層面主要包括審計業務水平、審計內外部環境、審計機關形象等，物質文化層面對被審計單位及社會公眾具有較強的輻射力和感召力，是不同層面的外在表現及物化成果。通過物質文化層面發揮作用，審計文化不僅會引導審計機關成員的價值觀，而且對被審計單位也能起到催化作用，例如在免疫系統的揭示功能中，通過較高的審計業務水平、良好的國家審計形象影響被審計單位的偏好，使被審計單位與審計機關趨向共同的審計目標，即國家治理，從而降低討價還價成本，配合和支持審計工作。這個層面反映出審計機關為了實現服務國家治理的目標，而要求具有的核心價值觀，審計機關內外都應保持穩定且較為一致的核心價值觀。當物質文化層面相對穩定時，社會各界就會對國家治理的基本使命，服務國家治理的基本運作模式形成較為一致、清晰的認識。這種認識所暗含的價值觀也逐漸凸顯，得到認可之后進一步升級、上升到制度文化層面。
二是制度文化層面作用。審計文化中的每一條制度規范，都必須經過暗含價值認同的闡釋才可能被接受為行為的規范。那些長期沒有價值認同的規范會因為監督成本過高而逐漸消失或演變成其它規范。制度文化層面為審計制度提供意義。隨著審計機關及被審計單位新老人員的交替，管理層和已有人員會給審計實踐中形成的習慣給予合理的解釋，并向新進人員宣傳、演講及教化這些被合理解釋的習慣。管理層以成文的形式將這些獲得合理解釋的，被審計機關及被審計單位成員所認可的習慣固定下來，便形成了審計制度，審計的制度文化層面便產生了。這是以文字形式出現的各種管理和行為規范，是對審計文化的制度保障，對審計機關和被審計單位行為及精神文化層面起著規范、激勵和約束的作用，特別是在社會轉型期，各種文化的碰撞容易動搖人們的文化意識，這就需要充分利用制度方面的文化積淀，規范精神文化。制度文化層面包括正式與非正式的制度，如《審計法》、《審計實施條例》及審計八不準等，在審計項目選擇、審計項目實施和審計結果利用上均會發揮作用，《審計法》和《審計實施條例》對審計機關和被審計單位進行了規范，而審計八不準等非正式制度在對審計機關規范的同時，能夠強化在社會公眾中的審計形象，增強公眾認同感。
三是行為文化層面作用。這是審計在服務國家治理過程中的實踐活動文化，內容滲透于審計執法、審計宣傳及審計機關內外部人際關系的處理活動，是審計機關的工作作風、被審計單位面對審計監督的思想態度、社會公眾對國家審計共同價值觀的認同。行為文化層面作用是在免疫系統中承擔著重要的思想校正任務，用國家治理的文化理念滲透審計人員的思想意識，在潛移默化中改造人，提高人，推動審計機關對國家治理整體意識的提高，并通過審計機關的工作作風，在審計實施過程和結果利用上，把影響擴大和滲透到被審計單位及社會公眾中去，共同強化免疫系統的揭示和抵御功能。審計文化的行為文化層面的作用就是形成文化定勢，使人們在遵守既定的思維及行動中產生自覺性，而超出定勢的思想和行為就無法找到生存的土壤和環境。
四是精神文化層面作用。這是審計文化具體形態中的核心層面，也是最為抽象的層面，精神文化層面對于組織內外每一個人的影響非常大，甚至可以完全顛覆組織制度的本身，致使其部分或完全的失效，主要包括價值觀、思想意識、文化傳統、倫理道德、心理情感及精神風貌等。精神文化層面是最為牢固的文化層面，它是經過長期形成的，深深烙在每一個人的心理和精神中的文化積淀，也被稱作精神世界。因為免疫系統的預防功能是審計的目的，但依賴于國家審計的震懾作用，僅能使被審計單位產生不敢違規的想法，而精神文化層面的高度發展可以在審計機關內外形成優秀的群體意識，產生持久而有效的感召力，使得被審計單位產生不想違規的想法，進而為國家審計服務國家治理提供準確的幫助，這是審計文化的基本職能和作用。這樣的作用源自審計實施過程產生的凝合力，通過增強情感溝通和情感激勵，融合審計機關與被審計單位的作風、理念和情操，培養和激勵群體意識，增強各界凝聚力。審計文化的這種作用表現在兩個方面：一是直接引導審計人員的心理和行為，二是通過整體的價值認同來引導被審計單位和社會公眾。精神文化補充了制度文化的不足，對內減少了審計機關規范成員的成本，從而降低審計機關的運行成本，提高審計機關的績效，對外簡化信息處理程序，減少信息傳遞成本，增強溝通能力，提升各界對國家治理的認同感。
審計文化的四個層面在免疫系統功能中發揮著不同的作用，它們共同構成一個有機整體，相互補充、相互影響，從整體上體現了審計文化在國家審計服務國家治理中的作用。其中精神文化層面處于最為核心的位置，決定了審計文化的作用方向，關系到審計目的是否能夠實現;制度文化層面是精神文化層面的作用補充和制度保障;行為文化層面又是精神文化層面和制度文化層面的行動表現;以上文化層面在物質形態上最終表現為物質文化層面。
三、審計文化建設建議
審計文化的作用是在被解釋、被認可、被傳遞、被感召及被遵守的過程中產生的。鑒于審計文化對我國審計事業發展及在國家治理中的重要作用，為進一步增強審計文化作用，可以從以下幾個方面考慮：
一是對內塑造審計文化的特性，對外增強審計文化的強度。威廉大內在其著作《Z理論》中提到，組織具有眾多價值觀，最為重要的是組織所具有的價值觀對組織成員施加的影響。只有為審計機關每個成員提供穩定的文化環境，形成審計文化特性，才能使其明辨方向，在應對工作的困難過程中，使審計機關成員產生內在的強大動力，進而快速穩定的提升審計工作績效。強有力的審計文化是審計事業取得成功的關鍵，當審計文化非常具有凝聚力時，對外部的被審計單位和社會公眾產生較強的輻射和帶動作用，能夠讓外界清楚的了解國家審計的治理目標，并積極支持和配合審計機關實現這樣的目標，這種強有力的文化將對審計事業的成功有著重要影響。
二是堅持以人為本，注重人的全面發展。審計活動總是和每個審計人員的個性聯系著的。不管審計機關如何建立審計共性的文化，如何強調審計規章制度的嚴肅性以及國家治理愿景規劃的宏偉與遠大，審計人員的個性依然會努力地與審計機關的共性文化保持合理的距離。因為組織中每個人為了充分舒展自己的個性，需要一塊私人精神領地，以獲得基本的自由權利。因此，盡管審計人員對審計的基本使命、服務國家治理的核心理念有共同認識，但仍會保留個體對工作及生活意義的理解，而審計文化只有保障審計人員的個人利益訴求和尊重個人的需求，使審計機關與審計人員的利益協調一致，調動大家的能動性和積極性，為實現服務國家治理的目標共同努力。
三是增強審計文化的心理積淀，形成積極心理力量。Luthans and Avolio(2003)指出一個組織想要取得持續的成長和績效，心理積淀和積極、支持的環境是必不可少的。若審計文化注重給審計人員提供足夠的支持和引導，勢必會提高審計人員完成任務的自我滿足感和克服困難的心理韌性，長期下去，自我滿足感和心理韌性形成積極的心理力量，完成心理積淀。通過促進審計人員在成長和發展過程中不斷積累積極的心理狀態，在面對具有挑戰性的工作時，審計人員能夠充滿信心并為獲取成功勇于付出必要努力，當被問題困擾或身處逆境時，能夠具有堅強的心理韌性，對目標鍥而不舍，迅速恢復并超越，以取得成功。