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關鍵詞：基本農田信息化；基本農田數據庫
一、引言
目前中國目前正以不到世界10%的耕地養活占世界22% 的人口。由于建設占用、農業結構調整、生態退耕以及災害毀損等因素的綜合作用， 近年來我國耕地總量仍然在以較快的速度持續減少。因此，被稱為“吃飯田”、“保命田”的基本農田的保護已到了刻不容緩的地步。信息化基本農田則是隨著時展必然的產物，它對于準確、高效、快捷的掌握基本農田變化情況起到至關重要的作用。
二、基本農田信息化的必要性
加快推進基本農田數據庫建設，以信息化帶動基本農田劃定和日常管理的規范化和精細化，是進一步落實好基本農田保護目標任務與責任的基本要求。
基本農田信息化建設應充分利用國土資源綜合信息監管平臺，完善定期報備制度，統籌信息的采集和處理，實現集中統一、全程全面、即時動態的管理。建立信息員制度，定期進行信息的統計、分析、匯總和上報。鼓勵采用其他信息化手段進行管理，提高管理效能。各級政府在對各縣（市、區）基本農田保護業務流程和現有硬件、軟件、人力資源情況進行充分調研的基礎上，應按照統一規范、便捷高效的原則，合理制定了基本農田保護管理信息系統的系統方案、技術路線和圖形數據標準。即以數據庫建設為重點，將基本農田保護區規劃圖，基本農田保護區現狀圖，基本農田保護區變化圖，保護區界樁埋設圖，基本農田保護地塊的位置信息、數量信息、質量信息以及管護情況等多種信息進行數字化，作為基本農田信息化的基礎。
三、基本農田數據庫建立流程
1.基本農田數據庫建立幾個重要術語
基本農田保護區：為對基本農田實行特殊保護而依據土地利用總體規劃和依照法定程序確定的特定保護區域。
基本農田保護片：為對基本農田實行特殊保護而依法劃定的以村或自然地塊為單位的耕地保護區域。
基本農田保護塊：為對基本農田實行特殊保護而依法劃定的以單一地類地塊為單位的耕地保護區域。
元數據：關于數據的數據，用于描述數據的內容、覆蓋范圍、質量、管理方式、數據的所有者、數據的提供方式等有關的信息。
2.基本農田數據庫建庫過程
基本農田數據庫的建立包括數據搜集、構建數據庫結構、屬性錄入等過程。
3.基本農田數據庫結構
基本農田數據庫主要包括基礎地理信息和基本農田信息，數據庫主要結構如下：
4.基本農田建庫過程中幾個重要屬性
保護區編號：保護區編號為縣級行政區劃代碼（6位）+鄉級行政區劃代碼（3位）+保護區順序碼（4位順序號）。
保護片編號：保護區編號由“行政區代碼+保護片號（4位數字順序碼）”組成，行政區代碼在現有行政區劃代碼的基礎上擴展到行政村級，即：縣以上行政區劃代碼+鄉級代碼+村級代碼，縣及縣以上行政區劃代碼采用《中華人民共和國行政區劃代碼》（GB/T2260）中的6位數字碼，鄉級代碼為3位數字碼，村級為3位數字碼。
保護塊編號：保護塊編號由“保護片編號+基本農田保護塊（4位數字順序碼）”組成。
基本農田圖斑凈面積：基本農田圖斑的凈面積即基本農田圖斑地類面積，基本農田圖斑地類面積=基本農田圖斑面積-扣除地類面積-線狀地物面積-零星地物面積。在數據庫建立過程中，只有基本農田面積和耕地面積采用凈面積，其他面積均采用計算機自動生成面積，俗稱毛面積。
四、總結
以上基本農田數據庫的建設是依照基本農田劃定的技術規程，以土地利用現狀調查成果為基礎，對已有基本農田保護成果進行核實、認定；利用GIS技術在核實、認定后的基本農田保護成果上疊加土地利用總體規劃成果，綜合確定基本農田保護片（塊）邊界，對其進行編號、記錄；提取基本農田保護片（塊）內對應的地類圖斑作為基本農田圖斑數據，獲取地類等現狀信息，依規范要求錄入基本農田保護片（塊）與基本農田圖斑屬性，從而實現基本農田劃定與變更的信息化。
參考文獻：
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國土資源工作和交通事業發展，堅持以縣第十二屆四次黨代會精神為指針，兩條戰線緊緊圍繞縣域經濟發展和社會事業建設這個重心，奮力拼搏，扎實工作，取得了實實在在的成績。堅持依法行政，建設用地和以砂石開采為重點的礦產資源開發秩序得以有效規范；堅持服務大局工作理念，高效快捷辦理土地報批、掛牌出讓、安置補償等項工作，為重點項目建設順利實施奠定了良好的基礎；堅持以改善農業生產條件為重點，認真開展土地更新大調查，積極推進土地整理，基本農田改造項目得以順利實施，國土資源得到有效保護。國土資源局榮獲全市“十顆星”評比標兵。圍繞縣域交通環境改善，突出以“兩路一橋”建設為重點，積極協調和運作，哈肇公路通河境西段順利竣工通車，松花江公路大橋和雞訥公路通河段完成招標，正式開工建設。圍繞新農村建設，重點推進通暢通達工程建設，完成通鄉通村公路74.4公里、通達公路12.6公里。圍繞完善運輸市場的功能建設，順利完成運輸、航運公司改制和縣客運站建設，強化陸路和水上交通安全整治，運輸市場秩序得以有效規范，功能不斷健全。我縣實現連續16年無水上運輸安全事故。公路養護榮獲全省評比銅牌。交通系統有兩個單位分別獲得省級和市級文明單位標兵稱號。
國土資源和交通工作堅持以“三個代表”重要思想為指導，認真貫徹落實縣十三次黨代會精神，以服務縣域經濟社會發展和促進新農村建設為主線，圍繞國土資源合理開發、保護、利用和縣域交通環境改善兩個重心，加大國土資源有償使用、礦產資源合理開發和基本農田建設力度；積極推進通暢工程、延伸農村客運網點、規范交通安全秩序、完善運輸市場功能，為建設經濟繁榮、社會進步的和諧通河做出積極貢獻。
關于國土資源工作，重點堅持“四個圍繞”抓好“四個推進”
第一，圍繞促進可持續發展，參與宏觀調控，積極推進國土資源規范有償使用。充分運用行政、法律手段積極參與宏觀調控，建立完善政府管理土地的責任制度，健全監察、司法、公安等部門協調配合的土地案件查處機制，深入整頓規范國土資源開發秩序；嚴把土地調控閘門，從嚴土地利用規劃調整管理，進一步規范國有土地使用權,充分發揮市場機制配置國土資源的作用，加大經營性基礎設施用地有償使用力度，積極推進工業用地招標拍賣、掛牌出讓，使國有土地和礦業資產的使用效益得到最大顯化。
第二，圍繞重點項目建設，抓好協調運作，積極推進重點項目順利實施。全面完成土地更新大調查工作，啟動并抓好第二次全國土地調查；繼續推動城鎮地籍調查，加快地籍信息系統建設步伐。按照省政府批復意見，認真做好征地區片綜合地價的公布和實施；積極協調做好雞訥公路通河段、松花江防洪江堤和工業園區用地的補償安置工作；高效快捷辦理城鎮建設所需各項用地審批工作，做到及時依法供地，確保重點工程和項目順利建設實施。
第三，圍繞新農村建設，加強耕地保護，積極推進標準化農田建設。進一步落實耕地特別是基本農田保護責任制，科學合理地做好土地利用總體規劃修編工作，完善審批用地和實際發生用地的雙重責任內容，提高占補平衡能力，堅決做到占一補一，占優補優，從源頭上把好耕地保護總閘門。積極做好土地整理項目的立項，盡快完成祥順、通河鎮樺樹土地整理項目的收尾工程，高標準實施濃河基本農田整理和濃河、富林土地整理項目。通過項目實施提高標準化農田建設水平，以旱澇兩類中低產基本農田整理為重點，改善農田面積1.5萬畝，改造中低產田面積2.8萬畝，新增水田面積10萬畝，打造一批標準化農田和特色綠色農業示范基地，擴大標準化農田建設規模，促進耕地質量和產能大幅提升。
第四，圍繞促進經濟增長方式轉變，強化治理，積極推進資源節約集約利用。積極做好鏵子山地質公園項目立項報批，完成省廳投資114萬元的鳳山鎮楊木頂礦產勘查工作和第二輪礦產資源規劃編制工作。深入開展礦產資源整治工作，加強礦產開發監管和儲量動態監測，對現有礦山資源有償使用情況進行全面清查，嚴禁工藝落后、浪費資源、破壞環境的礦山企業進入資源開發領域，進一步落實科學的資源保護管理利用方式，積極促進經濟增長方式的轉變。
關于交通工作，將突出“四個重點”力爭實現“四個突破”
第一，突出以“二路一橋”建設為重點，抓好協調運作，力爭在縣域交通環境改善上實現新突破。采取積極主動的工作態勢，盡快完成雞訥公路通河段施工區內的電力、通訊、房屋等設施的拆遷及補償工作，確保工程順利施工；積極運作哈肇公路通河境東段的立項，爭取早日開工建設；主動配合省公路部門，推進松花江公路大橋建設，克服一切阻力和障礙，確保工程建設順暢。
第二，突出以促進新農村建設為重點，抓好通暢工程，力爭在通村公路建設上實現新突破。全面完成通村公路19項32.4公里的建設任務，嚴把招投標關選好施工隊伍，嚴格質量管理確保工程質量，切實把通村公路建成“民心”工程。
第三，突出以路產路權維護為重點，抓好路政管理和公路養護，力爭在安全暢通上實現新突破。加大路政管理執法力度，嚴格治理超載運行、無證經營、客貨混運等違法行為；各鄉鎮和相關單位要積極配合交通部門工作，對已建成白色路面的通鄉、通場、通村公路設立路欄，嚴禁超載車輛，切實維護好路產路權，提高使用年限。堅持“管養”結合，嚴格取締公路“三亂”現象，提高公路養護標準和水平，努力實現省級干線公路養護評比“保銅爭銀”的目標。
關鍵詞 耕地質量；建設；保護；現狀；對策；江蘇連云港
中圖分類號 S158 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739(2012)02-0289-03
黨的十七屆三中全會提出要“實行嚴格的耕地保護和最嚴格的節約用地制度”，確保基本農田“總量不減少、用途不改變、質量有提高”。為此，連云港市各級農業部門把耕地質量建設作為發展優勢農產品產業、提高農產品質量安全水平的關鍵措施來抓，認真貫徹耕地保護與建設的相關政策法規，按照當前與長遠相結合的原則，建立連云港市基本農田保護制度、投入引導、規劃指導等長效機制。通過加強農田基礎設施建設、重大項目實施和先進技術推廣，耕地質量得以不斷提高，農業生產條件得到明顯改善。
1 耕地質量建設與保護回顧
1.1 建立健全耕地質量建設管理的長效機制
1.1.1 建立耕地質量管理聯席會議制度。連云港市農委組織成立耕地質量建設領導小組，定期召開領導小組成員會議，建立健全耕地質量管理聯席會議制度，及時研究、會商、解決耕地質量方面的重大問題，并通過各種形式落實任務和責任，推動工作落實。
1.1.2 加大宣傳引導力度，形成耕地質量建設的良好氛圍。近年來，連云港市各級涉農部門切實加強領導，利用多種形式，宣傳落實《連云港市耕地質量管理辦法》《連云港市縣區政府耕地保護責任目標考核辦法》等法律法規，形成耕地質量保護與建設的良好氛圍。
1.2 積極開展耕地質量保護和建設工作
1.2.1 組織實施耕地質量等級劃分工作。按照江蘇省農委開展耕地等級劃分、中低產田類型調查等相關要求，及時組織召開全市耕地質量等級劃分工作會議，組織有關專家深入調查，根據基礎地力、耕作條件、基礎設施、主要作物生產能力等開展耕地質量調查與評價，進行科學的等級劃分，制定合理的耕地質量建設規劃。
1.2.2 初步建立區域性耕地質量管理信息系統。根據連云港市不同農區生態環境、土壤類型、耕地制度等，選擇最具有代表性的地塊，分層次建立農作物土壤肥力、農田環境質量等耕地質量定位動態監測點20個，主要分布在水稻土、潮土、濱海鹽土、砂姜黑土、棕壤5種耕作土壤上，基本覆蓋連云港市主要土壤類型。在耕地質量監測中嚴格按照《江蘇省耕地質量監測方案》要求，規范操作，嚴格試驗、逐項分析，確保土壤肥力監測數據的準確可靠，為全市耕地質量保護與建設提供可信的基礎數據。并分年度撰寫連云港市耕地質量監測報告，為連云港市基本農田保護、耕地質量建設和無公害農產品生產及農業結構調整提供可信的基礎資料。
1.2.3 將部分土地出讓金用于農業土地開發。連云港市政府出臺關于將部分土地出讓金用于農業土地開發的意見，將部分土地出讓金用于耕地質量建設的政策，體現了“取之于土，用之于土”的可持續發展思想，為農業部門切實履行耕地質量建設與管理職能提供了有力保障。
1.2.4 整體推進測土配方施肥。自2005年推廣測土配方施肥技術推廣以來，全市按照“試點啟動、區域調查、全面開展”的步驟，開展新一輪土壤普查與質量評價工作。根據調查結果，四縣先后建立縣域耕地資源管理信息系統、主要作物施肥指標體系，有效促進農業節本增效和糧食產量的增加，推動農業發展方式的轉變。截至2010年底，國家、省先后下撥項目資金1570萬元。通過多種形式培訓830多次。累計參加人數5.162萬人次；發放施肥建議卡逾273.919萬份；采集土壤樣品38602個，植株樣品5616個，檢測土壤有機質、全氮等19個項目，累計分析化驗大、中、微量元素等46.59萬項次；在不同土壤類型、不同作物上開展“3414”等各類試驗示范2568個；建設萬畝示范區29個、干畝示范片136個、百畝示范方288個，發展示范大戶1320多戶。累計推廣應用測土配方施肥面積153.75萬hm2，研制并推廣主體配方28個，推廣專用配方肥29.64萬t，應用面積47.04萬hm2。氮肥利用率提高4.89％,磷肥利用率提高2.32％，鉀肥利用率提高2.55％，減施肥料總量為82790.208t，累計節本增效14.8億元。土壤肥力得到較大的提升，與1982年相比，連云港市土壤全氮含量上升0.211g/kg昏有機質含量上升927g/kg。
1.2.5 大力推廣土肥新技術。根據不同土壤的主導障礙因素，按照灌溉改良型、鹽堿耕地型、障礙層次型、瘠薄培肥型中低產田類型，采取農藝、生物、工程相結合的措施進行改造，不斷提高中低產田肥力水平，實現中產變高產、低產變中產的目標，農業生產條件得到明顯改善。先后實施“百日增肥”、“補鉀工程”等重大項目，推廣精確施肥、有機質提升、保護性耕作和秸稈還田,化肥深施等耕地質量保養綜合技術，年推廣秸稈腐熟還田1200hm2,微量元素葉面肥逾120t。促進耕地用養平衡，遏制農田土壤退化、地力下降趨勢。
1.2.6 擴大有機肥推廣應用范圍。截至2010年底，累計推廣商品有機肥8.4萬t，在糧食蔬菜等經濟作物上應用面積為4萬hm2，節約純N63.00kg/hm2,P2O524.30kg/hm2，K2O 29.25kg/hm2；糧食作物平均增產12.8％以上。蔬菜作物增產24.3％以上，平均增產增收1473元/hm2，累計增加效益5892萬元。同時全市積極積造有機肥，年均積造優質有機肥600萬t以上。
1.2.7 高點定位高標準農田建設工作。連云港市農委以現代農業發展為目標，統籌規劃，精心組織，集聚合力，整體推進，強化考核，集中力量建設永久性的高標準農田。一是各項目標任務層層分解，步步落實；二是因地制宜，高點定位，按照發展現代農業的要求制定具體方案；三是將項目完成情況作為年終綜合考評的重要依據；四是整合測土配方施肥、商品有機肥推廣等項目資金集中連片建設，確保項目資金整合最優化、使用最大化、效用最高化；五是嚴格對照標準，確保項目實施一片、優質一片、成功一片，達到“項目建設集中連片、糧食為主經作示范、提高標準強本固基”的建設特色。截至2010年底，全市高標準農田面積14萬hm2，占全市耕地面積的36.24％。
2 耕地質量建設與保護存在的問題
2.1 科技服務能力無法滿足耕地質置建設需耍
由于耕地質量建設與管理的長效機制尚未完善，導致耕地質量管理與技術推廣服務功能不足，科技服務能力下降。主要表現：一是第二次土壤普查距今已有20年時間，由于土壤利用強度增加和外源物質的大量投入，使土壤質量變化劇烈，原有的土壤理化性狀數據普遍過時。不能代表現今的土壤質量現狀；二是全市耕地質量信息處理與管理系統尚未建立，不能滿足對耕地質量宏觀監管和分類指導的要求，難以做到對耕地質量進行預報預警和對耕地質量實行有效監管；三是耕地質量監測投入過低，監測點過少。連云港市耕地質量監測點僅有20個，與省農委按1：2：3比例要求的100個相差甚遠，無法滿足耕地監測的需要。
2.2 部分地區耕地重用輕養造成質量退化
一是補劃與占用的基本農田質量不相當，由于工業化和城鎮化進程加快，大量占用基本農田，而補劃的基本農田及復墾的土地質量普遍不高，以劣補優、以次充好現象嚴重，綜合等級落差在1-2個等級；二是西部丘陵崗地植被受到不同程度的破壞，水土流失較重；三是耕地土壤緩沖性能下降，造成部分耕地質量下降或隱性下降。由于長期實行少免耕制度，土壤物理性狀普遍變差，耕層厚度日益變淺，土壤容重增加，土壤孔隙度減少。耕層變淺，影響土壤耐旱、蓄水、降潰等抗逆性能，土傳病害增多，土壤抗御自然災害的緩沖性能明顯下降，水資源和肥料利用率低，浪費嚴重，農本居高不下。四是土壤養分非均衡化。由于對農田的有機肥投入不足、重氮輕磷少鉀的現象依然存在，中、微量元素入不敷出，導致耕地養分不平衡性增大，土壤保肥供肥能力下降。五是土壤中有毒有害物質殘留問題日趨突出。隨著工業化、城鎮化和旅游業的發展，工業“三廢”的排放及生活垃圾日益增多；隨著農業生產的發展，過量施肥、盲目用藥的現象嚴重，農藥、化肥、農膜等化學投入品在土壤中的積累也日益增多，有毒有害物質殘留問題日趨突出，耕地土壤污染面積不斷擴大。導致根際土壤微生態環境惡化，土傳病害和生理病害增多，不僅增加防病治蟲的成本，也對土壤環境和農產品質量造成影響。據調查，受重金屬、農藥等有毒有害物質污染的面積已達10％以上，接近警戒線面積的12％。
2.3 農業投入不足。制約高標準糧田建設進度
對耕地質量建設投入不足，僅靠少量項目資金難以維持，致使田間基礎設施普遍薄弱，抗御自然災害能力差，溝渠林田路不配套，灌溉排水效能低下，有的甚至完全喪失功能，難以滿足現代農業發展要求，影響高標準糧田建設速度。截至2010年底，全市高標準農田面積僅占耕地面積的36.24％，低于全省39個百分點。特別是農業措施方面的投入過低，例如千億斤糧食田間工程項目，投資標準僅為7500元/hm2，與高標準農田要求的投入18000元/hm2相差甚遠。
2.4 農業機械化裝備水平低限制土地貢獻率
現代農業先進技術的普及和應用，必須以農機作業為手段，通過技術與裝備的有效集成，最大限度地發揮技術的貢獻潛能。目前，連云港市農業裝備以小型機械為主，動力不足。配套水平低，主要生產環節機械化水平低，難以支撐農業科技貢獻水平的不斷提升，不能適應現代農業新技術推廣普及的發展需要。例如：積造施用有機肥仍以傳統的人工措施為主，勞動生產率低；化肥施用也以撒施為主，缺乏深施器械，氮肥利用率長期徘徊在30％；缺少深耕機械，難以改善土壤通透性能和協調水、肥、氣、熱功能；缺少反轉滅茬、粉碎秸稈等高效還田機械，造成秸稈焚燒現象屢禁不止，不僅污染環境，對交通安全和人民財產構成威脅，而且也浪費大量的有機肥資源。
3 耕地質量建設與保護的對策
3.1 建立耕地質量建設長效機制
一是建立耕地質量監管機制。加快制訂耕地質量建設規劃和具體管理措施，推進耕地質量建設與管理制度化、法制化，完善耕地質量的責任追究制度、定期檢查制度、質量跟蹤制度、占補平衡質量驗收制度和耕地質量建設獎懲制度等各項制度。各級農業部門相應成立耕地質量保護與建設的專項機構，確保農業部門職責履行到位。加強補充耕地質量建設與管理，從根本上改變對補充耕地質量建設不重視、質量管理不到位的狀況。土地整理復墾開發項目建設過程中要充分聽取農業部門對耕地質量建設的指導意見，在項目驗收時把補充耕地質量評定意見作為重要的驗收依據。二是建立耕地質量建設的投入機制。盡快研究落實土地出讓金用于耕地質量建設的專項資金。三是建立耕地質量護養機制。貫徹“全面規劃、合理利用、用養結合、防止污染、綜合治理、高效監管”的方針，強化耕地凈化與地力培肥工作。根據不同的污染物源、不同的污染程度分別采取生物修復、植物修復和物理化學修復等措施，使其達到無公害農產品產地環境要求標準，恢復和改善其優質、高產、高效、安全、生態農業發展能力。依法嚴厲查辦假肥料、假農藥等農業投入品。確保農業用上“安全藥”、“安全肥”；防止和減少工業點源、農業面源及生活垃圾、污水等對農田的污染；開展一系列耕地質量保護與改良方面的可行性研究，引進、推廣先進施肥技術，引導農民合理施用肥料、農藥、農膜等農業投入品，合理運籌施肥比例，科學配置肥料資源，全面提高科學施肥技術的到位率，提高肥料利用率，減輕農業面源污染。提高農產品品質，以達到節本增效、保護農業生態環境的目的。
3.2 構建全市耕地質量信息管理系統
結合連云港市實際，積極爭取土地出讓金中的部分資金用于地力監測，實現耕地質量保護“四個能力”的較大提高，即盡快提高耕地質量預警預報能力、全面提高耕地質量保護科技服務能力、穩步提高基本農田糧食生產能力、顯著提高基本農田抗災減災能力。進一步擴大市、縣2級配套監測點規模，實行常年定位監測，確保省、市、縣耕地質量監測點比例達到1：2：3，構建全市耕地質量信息管理系統，實現對全市耕地質量進行實時、動態、長效、有效監管目。動態掌握全市耕地質量變化趨勢，實現對耕地質量變化的預警預報；建設市、縣2級耕地質量監測預警區域站每個監測站含若干個監測點；建立縣級耕地質量監測數據處理中心。負責縣域范圍內監測數據的處理、存儲、傳輸及縣級耕地質量管理信息系統數據更新；建立1個耕地質量長期定位綜合監測站；改造市級土壤肥料化驗室。更新和完善監測儀器設備。提高其對耕地土壤微量元素和環境質量指標的分析化驗能力；建立市級耕地質量監測數據處理中心。負責市級范圍內監測數據計算、存儲、傳輸、匯總和區域耕地質量管理信息系統的數據更新。提高耕地質量預警預報能力，形成網絡健全、層次分明、手段先進、功能齊備、管理規范、與高產優質高效安全生態農業發展相適應的耕地質量監管體系。查清全市耕地質量狀況，調查全市主要耕地污染的類型、程度、范圍以及耕地質量退化的類型、面積和程度，對主要耕地質量分等定級和土宜性評價，為農業結構調整、優勢產業的發展
以及無公害農產品生產提地土壤環境質量基礎資料。
3.3 加大基本農田保護力度。建設基本農田建設示范區
加大基本農田保護和耕地質量法律法規的宣傳力度，進一步加強全市《耕地保護目標責任考核辦法》《耕地質量管理辦法》的宣傳、貫徹和落實力度，確保農業部門的職責履行到位，全面推進全市耕地質量管理工作向良性方向發展。通過進一步改善基本農田田間基礎設施，推行節水灌溉措施，調節土壤水肥氣熱功能，示范區田塊整理及灌溉設施符合“擋得住、灌得上、排得出、降得下、能控制、排灌分開”的要求，中等旱災年份糧食減產風險在8％以下。旱作地區土壤的保墑能力進一步提高，農田水分利用效率提高10％；水網地區農田排澇降漬能力顯著增強。示范區基本農田地力水平提高0.5-1.0個等級，土壤有機質含量提高0.1個百分點以上，速效磷、速效鉀含量達到標準糧田下限標準。糧食平均單產在現有基礎上提高750-1500kg/hm2。建設障礙型耕地土壤改良工程示范基地。復墾型耕地土壤熟化工程示范基地，污染型耕地土壤修復工程示范基地，綠肥良種繁育基地，盡快出臺有關秸稈還田鼓勵政策，對完成秸稈還田指標的給予物質獎勵，對焚燒秸稈的給予經濟處罰，確保大量秸稈回歸農田。
3.4 加快高標準農田建設步伐
以糧食核心產區為重點。集中力量建設永久性的高標準農田。提高田間基礎設施建設水平，達到“擋得住：灌得上、排得出、降得下、能控制、排灌分開”的要求，增強水網地區農田排澇降漬和旱作地區土壤的保墑能力，農田水分利用效率提高10％，中等旱災年份糧食減產風險在8％以下。全面實施“增、提、改、防”等綜合措施，重點推廣平衡施肥、保護性耕作等先進保養技術，用地養地相結合，提高耕地肥力水平；制定有機肥積造施用、秸稈還田、綠肥種植、精制有機肥推廣、城肥下鄉等一系列激勵措施和扶持政策。建設土壤改良、熟化、修復等示范基地，利用生物、物理、化學等措施，有針對性地對污染性土壤進行修復、對障礙性土壤進行改良、對脊薄土壤進行培肥。同時擴大水稻在糧食生產中的比重，對低洼易澇地、低坡旱田和灌區末梢等區域。加大水利等基礎設施建設力度，逐步壓縮旱作面積，擴大早改水實施面積，“十二五”期間全市旱改水面積2.67萬hm2。
3.5 加大整建制推進力度，提高測土配方施肥技術貢獻率
加大糧、蔬、果、茶等農業生產核心區為重點的測土配方施肥技術推廣力度，實行整建制推進，并建立相應的測土配方施肥示范區，全面提高測土配方施肥技術貢獻率。通過精確施肥參數采集體系、精確施肥高新技術試驗示范體系、科學施肥指導體系三大體系建設，構建全市主要土壤養分豐缺指標和施肥指標體系。重點搞好全市肥料信息網絡、施肥科技入戶培訓工程及新型農化服務聯合體建設，加大新型肥料的推廣力度，確保肥料利用率提高5個百分點，化學氮肥用量削減40％以上，以降低施肥成本，節約資源，減少施肥農業面源污染，保護農業生態環境。
關鍵詞：土地整治規劃；統籌城鄉；內涵挖潛；保護耕地
土地整治是以提高土地利用率、保障土地資源可持續利用為目的，對未合理利用的土地進行整理，對因生產建設破壞和自然災害損毀的土地進行修復，以及未利用土地的開發等活動，包括農用地整理、農村建設用地整理、城鎮工礦建設用地整理、土地復墾和宜耕后備土地資源開發等。在新形勢下，土地整治不僅是落實最嚴格的土地管理制度、大力推進耕地保護和節約集約用地的重大舉措，也是推動破除城鄉二元結構、加快推進新農村建設和城鄉統籌發展的重要途徑。
土地整治規劃作為土地利用總體規劃的專項規劃，是落實土地利用總體規劃目標的重要手段。隨著陜西省西安市新一輪土地整治規劃的啟動，筆者全程參與了前期調研工作。在實地調研中發現，各區縣可補充為耕地的后備資源越發稀少，新一輪土地整治的目標任務需向多個視角轉變。源于此，結合各區縣對土地整治規劃實施現狀，對新一輪土地整治規劃中的幾個新熱點問題談些個人想法，以期拋磚引玉，為新一輪土地整治規劃編制提供有意義的參考。
一、新形勢下的西安市土地整治規劃
隨著“國家鼓勵土地整理”、“大規模實施土地整治”政策的明確，土地整治的范疇已由分散的土地開發整理向集中連片的田、水、路、林、村綜合整治轉變，內涵也已由增加耕地數量為主向增加耕地數量、提高耕地質量、改善生態環境并重轉變。但是，目前西安市土地利用存在著農村土地資源浪費現象突出，近郊建設用地與農業用地矛盾顯著，城鎮土地無序擴張、低效利用等問題。
西安市新一輪土地整治規劃承擔著實現全市耕地動態平衡、保障糧食產量等戰略落地的重任。經調研，一方面各區縣耕地后備資源匱乏，為完成建設用地審批，近年來各區縣陸續委托陜西省國土資源廳在省內其他市縣補充耕地，實現耕地占補平衡；另一方面，各區縣土地批而未征和征而未供的面積較大，土地節約集約利用程度不高。《全國土地整治規劃（2011—2015年）》確定“十二五”期間建設4億畝旱澇保收高標準基本農田的目標。西安市如何在資源、人口、空間、經濟發展、環境保護等復雜因素的約束下，堅守耕地紅線，穩定糧食播種面積，實現國家和區域糧食安全戰略的重大目標，這對土地綜合整治提出了更高的要求。
二、以推進新農村建設為亮點，統籌城鄉，深化土地整治內涵
目前，西安市的城鄉發展已經進入了“以工促農、以城帶鄉”的發展階段。推進城鄉統籌工作不僅僅是中央作出的重大戰略部署，也是經濟社會發展的必然要求。新形勢下，統籌城鄉工作在實踐過程中面臨著諸多新的問題和挑戰：一是單純加大政府財政投入力度，不足以從根本上扭轉城鄉發展失衡問題；二是擁有較多土地的農民卻只有較低的收入；三是城市對農業產出的需求缺乏有效地傳導機制，農業土地的比較經濟效益仍然較低，影響農民在進城后將土地向規模經營轉變的積極性。
造成以上諸多問題的主要原因是城鄉要素雙向流動的機制沒有建立起來，這導致西安市在落實統籌城鄉的政策中缺乏必要的載體和抓手。事實上，改革開放以來的我國經濟能夠得以快速發展，很大程度上就是得益于城市對農村要素的吸納，突出表現在大量農村勞動力由農村流轉至城市從事非農產業。農民工已經成為城市勞動力的重要組成部分，通過農村勞動力與城市資本的分工合作，極大地增加了城市的社會財富、促進了工業化進程。相反，城市資源要素流向農村的機制卻嚴重滯后，盡管政府對農村的支持力度不斷加大，但市場化的、利益導向的城鄉要素雙向流動機制還遠未建立起來。新形勢下統籌城鄉發展戰略的實現對當前的土地整治工作也提出了新的要求和挑戰：要通過土地整治，進一步打破城鄉隔閡，擴展城市資本與農村土地資源自由交換和流轉的渠道，要讓更多的農村資源得以進入市場，通過城鄉之間各種資源的自由交換與合作，提高農民的收入。
隨著城鄉建設用地增減掛鉤試點在西安市的推進，高陵縣借助城鄉建設用地增減掛鉤試點政策開展的統籌城鄉發展在東樊村取得成功，“東樊模式”已成遠近聞名的統籌城鄉發展示范典型。在新一輪規劃中，如何深化“東樊模式”內涵，在推動“農民趕超城里人”的基礎上引導產業落地，引導轉換身份后農民的主要生產內容從農業生產轉為非農產業將是新一輪規劃的重要內容。
三、以強化市地整治為特色，內涵挖潛，提高土地集約利用水平
西安市主城區建成區面積2000年為187km2，至2010年已增長為395km2，增加了2.11倍。預計到2020年，西安市主城區面積將達到574km2，這種需求給土地征收帶來巨大的壓力。隨著經濟的起飛，西安建設國際大都市和西咸一體化發展的需求，工業化和城鎮化進入加速發展階段，對土地資源的消耗也進入快速發展期。這意味著不僅建設占用土地的速度會加快，而且建設占用土地的規模也會不斷增大。《西安市土地利用總體規劃（2006—2020年）》確定西安未來將實施一系列重大工程項目，新增建設用地總量達423km2，新增建設用地占用耕地的面積為364km2。要實現364km2“占補平衡”目標，壓力非常大，也對新一輪規劃提出了極高的要求。在思考如何實現“占補平衡”的同時，通過內涵挖潛，提高現有建設用地的節約集約水平，將是另一條重要的途徑。
在西安市新一輪土地整治規劃中，應強化市地整治并以此為特色、亮點。要規劃好西安市城市土地整治工作，需要做好以下幾點。（1）構建合理的制度框架。首先要明晰城市土地產權主體，構建土地產權市場并完善與土地儲備制度相配套的機制體制，適當提高增量土地取得成本。（2）創新城市土地整治的主體組織制度，運作模式，結合產業結構調整和環境整治工作，形成立體多維空間開發的市地整治模式。（3）注重5個互動：市地整治與“退二進三”（傳統工業結構調整）互動、市地整治與城市商圈改造互動、市地整治與城市交通（快速通道、地鐵等）整治互動、市地整治與城市產業集群培育互動、市地整治與副中心建設互動。（4）引進社會資本，設立土地基金，完善和優化市地整治中土地收益分配制度。
四、以高標準基本農田建設為重點，保護耕地，實現總體動態平衡
根據《西安市土地利用總體規劃（2006-2020年）》和《陜西省土地整治規劃（2011-2020年）》的任務要求，西安市新一輪規劃需要落實補充7.2萬畝耕地的目標。由于西安市地形地貌特點，市域南部的秦嶺山區約占全市土地總面積的55%，耕地主要分布在北部平原和東部臺塬丘陵區，此區域同時也是各類建設用地的集中區。
在新一輪規劃中，不應再以補充耕地數量為主，而是更加突出了耕地質量建設和產能提升，讓耕地提質“看得見”。規劃圍繞著提高農業綜合生產能力，著力于加強農業基礎設施建設，改善農業生產條件和生態環境，以農田平整工程和水利設施配套為重點，進行田水路林村綜合整治。按照節約用地、設施配套、路網通達、突出特色的原則，結合城鄉統籌規劃、新農村建設規劃，安排一批旱澇保收、高產穩產的高標準基本農田建設項目，采用暗灌、微噴灌、滴灌等節水技術和田間生物工程措施，提高農田空間利用率，增加耕地的蓄水、保土、保肥和美化農區景觀的效果和能力。形成3—4個“相對集中、集中連片”的千億斤糧食主產區。規劃的高標準基本農田區域在建成后要實行統一命名、統一設立永久性標示和統一集中監管，充分發揮高標準基本農田建設的示范作用。
五、以一張圖工程為契機，創新舉措，保障規劃切實實施
按照國家統一的土地分類標準，認真做好全市土地利用現狀調查、統計和變更調查。加強耕地后備資源的調查、評價和檢測，加強土地整治實用技術的開發和推廣，在三維空間內對土地資源信息進行定性、定量和定時分析，做到“一張圖”的管理模式，向相關職能部門及時提供土地資源的基礎信息和規劃服務并對土地整治規劃的執行情況進行系統監測、追蹤與反饋。依托土地利用“一張圖”工程建立了土地整治監管平臺，全面加強耕地數量、質量、權屬管理和動態監管。
引進現代土地整治的創新方法和先進的技術手段，及時引進和采用相關領域的創新方法和先進的技術手段，以便降低土地整治的成本，提高效率，不斷增加土地整治的綜合效益。例如，改良土壤，培肥地力，增施有機肥，種植綠肥，合理輪作，永續利用。在規劃實施過程中，本著由點及面、由易入難的原則，逐步開展土地整治，做到規劃一片，整理一片，成功一片，示范一片。
強化規劃實施經濟調節機制。一是要建立激勵機制，遵照“誰投資、誰受益”的原則，引導社會資本和個人資本進入土地整治領域；二是要有效聚合相關涉農資金，充分發揮政府的協調作用和杠桿作用，達到“各做一道菜，共辦一桌席”的效果。
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亮點一：從重“規模”到重“布局”，實行城鄉建設用地空間管制制度
劃定建設用地擴展邊界，實行城鄉建設用地空間管制制度，是新《綱要》較為引人關注的一個新思路。
從1998年起，我國開始實行土地用途管制制度，國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途，嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。通過上輪規劃的實施，這項制度取得了良好效果，同時也暴露出一些不足，主要表現為，土地用途管制主要著眼在土地用途分類及其數量規模基礎上，沒有直接涉及土地的空間屬性及其影響，因而在規范土地利用空間秩序、引導土地利用布局方面發揮的作用受到較大局限。
基于這種考慮，《綱要》提出實行城鄉建設用地空間管制制度，主要內容包括：
實行城鄉建設用地擴展邊界控制。各地要按照分解下達的城鄉建設用地指標，嚴格劃定城鎮工礦和農村居民點用地的擴展邊界，明確管制規則和監管措施，綜合運用經濟、行政和法律手段，控制城鄉建設用地盲目無序擴張。
落實城鄉建設用地空間管制制度。城鄉建設用地擴展邊界內的農用地轉用，要簡化用地許可程序，完善備案制度，強化跟蹤監管；城鄉建設用地擴展邊界外的農用地轉用，只能安排能源、交通、水利、軍事等必須單獨選址的建設項目，提高土地規劃許可條件，嚴格許可程序，強化項目選址和用地論證，確保科學選址和合理用地。
簡而言之，核心內容是兩句話：一是劃定擴展邊界。二是落實管制規則。也就是在土地利用總體規劃當中，把城鎮、工礦、農村居民點可以擴展的空間界限劃下來、落下來。將來城鎮、工礦、居民點只能在這個圈里發展，不能出圈。劃了這個圈之后，對圈內和圈外采取不同的管理辦法，對圈內用地簡化程序，對圈外用地嚴格控制。
其意義至少有以下幾點：第一，可以在空間上把《綱要》確定的建設用地規模落實下來。第二，能夠更好地控制城鎮、村莊的盲目擴張。這些年城鎮擴展占地非常多，攤大餅，用一個圈給圈死，將來城鎮就不能攤大餅式發展。第三，能夠更好地保護耕地、保護生態環境。因為建設集中在圈內，圈外的耕地、基本農田以及其他生態用地得到保護。
過去，土地利用總體規劃比較重視規模和指標控制，并通過指標分解和年度計劃逐級得到落實，對于土地利用布局的落實沒有明確的制度保障。建立建設用地空間管制制度后，建設用地的總體格局將在規劃中明確確立起來，有利于各類用地的集約、高效、協調、有序配置，有利于城鄉與區域土地利用的分工協作，促進形成良好的土地利用格局。
從某種意義上說，這才是完整的土地用途管制制度。
亮點二：著眼城鄉統籌，優化土地利用結構
《綱要》提出的優化城鄉用地結構和布局的目標，實際上是對規劃安排和城鄉用地配置的一個十分重大的思路調整。
具體目標如下：農用地保持基本穩定，建設用地得到有效控制，未利用地得到合理開發；城鄉用地結構不斷優化，城鎮建設用地的增加與農村建設用地的減少相掛鉤。到2010年和2020年，農用地穩定在992656萬畝和1003253萬畝，建設用地總面積分別控制在50610萬畝和55860萬畝以內。城鎮工礦用地在城鄉建設用地總量中的比例由2005年的30％調整到2020年的40％左右。
統籌城鄉用地，優化城鄉用地結構和布局，既是節約集約用地的重要途徑，又是統籌城鄉發展的客觀需要。
長期以來，我國城鄉差別明顯，而且隨著經濟社會的發展，這種差別還在擴大。能否實現城鄉統籌，關系到我們國家經濟社會健康穩定和可持續發展。而促進城鄉分割的二元經濟結構向統一的市場經濟結構轉變，落實到土地上，就是要正確處理城鄉土地利用關系，開辟城鄉土地通道，實現城鄉土地資源的統一配置和城鄉土地利用的優化配置。
從另一個角度來看，優化城鄉用地結構和布局，也是緩解當前用地矛盾，提高土地利用綜合效率的戰略性選擇。當前我國土地供需矛盾尖銳，資源環境壓力增大，如果繼續沿襲過去的以外延擴張為主的用地模式，將難以為繼。由于種種原因，我國傳統的土地利用方式粗放無序，城鄉建設用地發展中因結構性問題引發的資源浪費、效率低下等現象比較普遍。我國農村建設用地利用粗放、布局分散，宅基地管理混亂，空心村、閑置地、一戶多宅、宅基地超標普遍存在，而且農村建設用地與農村人口的變化呈逆向發展趨勢，1997～2005年，我國鄉村人口減少了9633萬人，而農村居民點用地卻增加了11.75萬公頃(176萬畝)，“城進鄉不退”。
解決用地需求，保障經濟社會可持續發展，不能僅僅把眼光放在增量和局部上，要有全局眼光，充分認識到結構性的節約才是最大的節約。
亮點三：劃分土地利用區，實行差別化的土地利用政策
劃分不同的土地利用區，實行差別化的區域土地利用政策，是新《綱要》的又一特點。
《綱要》根據各地在自然條件、資源稟賦、經濟社會發展階段和區域發展戰略定位的差異，在東、中、西和東北四大政策分區基礎上，根據土地資源狀況與利用特點，進一步把全國劃分為九個土地利用區，包括西北區、西南區、青藏區、東北區、晉豫區、湘鄂皖贛區、京津冀魯區、蘇浙滬區、閩粵瓊區。明確了各區域土地利用管理的重點，有針對性地指導各區域的土地利用和調控。同時，在劃分土地利用區，明確區域土地利用方向和重點的基礎上，根據資源環境承載能力、土地利用現狀和開發潛力，統籌考慮未來我國人口分布、經濟產業布局和國土開發格局，按照形成主體功能區的要求，制定了差別化的土地利用政策，
為什么提出實行差別化的土地利用政策?
我國地域廣闊，各地區間的區域差異顯著，同時，各地區間在資源、環境等方面的關聯密切，客觀上要求劃分不同的區域，因地制宜制定土地利用政策和空間管制措施，指導不同區域土地利用，充分發揮各地區的比較優勢、促進區域間合理的分工與協作，實現各區域間統籌協調發展。
但是實際情況卻是，各地在經濟發展中缺乏統籌，往往各自為戰，區域間無序競爭，其結果導致地區產業布局分散且結構趨同，特別是一些高附加值加工工業雷同問題突出，資源配置極不合理，造成大量社會資源閑置浪費，投資效益趨于惡化。
與此同時，盲目的重復建設和超前建設現象普遍。各地經濟發展缺乏統籌協調，在土地利用方面的表現就
是日益嚴重的重復建設和過度超前建設。以基礎設施建設為例，近年來，各地紛紛加大了基礎設施建設力度，先后上馬了一批交通、水利、能源、環保等重大基礎設施建設項目，雖然為區域經濟的進一步發展奠定了基礎，但也因缺乏必要的區域統籌和協調，加上一些地方盲目攀比和片面追求政績，致使一些基礎設施項目盲目重復上馬，造成土地資源大量浪費。例如當前一些地方展開的機場建設大戰、港口建設大戰就是其中代表。
針對各地區間經濟社會發展的不平衡和自然條件、資源稟賦的相似性和差異性，我國制定了一系列區域發展戰略和政策。這些重大的區域發展戰略和政策的貫徹落實，必然要求制定與之配套的區域土地利用戰略和政策，按照國家區域發展總體戰略的要求，立足形成國土開發新格局，優化配置各業各類用地，引導人口、產業和生產要素合理流動，促進城鄉統籌和區域協調發展。有效控制和防止重復建設和產業結構趨同，也迫切需要劃定不同的土地利用區，實行差別化的土地利用政策，同其他手段相互配合，統籌區域土地利用。
在這樣的背景下，《綱要》在劃定土地利用分區的基礎上，制定了差別化的土地利用政策，主要包括：對國土開發密度已經很高，資源環境承載能力開始減弱，劃定為優化開發的區域，實行更加嚴格的建設用地增量控制，積極盤活建設用地存量，鼓勵土地利用模式和方式創新，促進優化開發區域經濟發展方式轉變和產業結構升級，促進國家競爭力的提升。對資源環境承載能力較強、經濟和人口集聚條件較好，劃定為重點開發的區域，適當擴大建設用地供給，提高存量建設用地利用強度，拓展建設用地新空間，促進重點開發區域支柱產業的培育和經濟總量的提升，促進人口和經濟集聚能力的進一步提高。對劃定為限制開發區域和禁止開發的區域，實行嚴格的土地用途管制，加強農用地特別是耕地保護，堅持土地資源保護性開發，統籌土地資源開發與土地生態建設，切實維護國家生態安全。
亮點四：質量與數量并重，嚴格耕地保護
對耕地保護實行質量與數量并重，是《綱要》在嚴格保護耕地，保障國家糧食安全上的一個新思路。
嚴格保護耕地，堅守18億畝耕地紅線的主要目的是保障糧食安全，也就是保證一定的糧食生產能力。因此，確保18億畝耕地不僅僅是數量的要求，核心是保住足夠面積的優質耕地和水田。我國耕地基礎設施總體上比較薄弱，優質耕地和水田流失過快，補充耕地等級偏低，耕地質量總體下降，嚴重影響我國耕地綜合生產能力，威脅著我國糧食安全和國家可持續發展戰略的實施。出于這種考慮，《綱要》對強化耕地質量建設方面作出了安排部署。
一方面加大耕地管護力度。按照數量、質量和生態全面管護的要求，依據耕地等級實施差別化管護，對水田等優質耕地實行特殊保護。建立耕地保護臺賬管理制度，明確保護耕地的責任人、面積、耕地等級等基本情況。加大中低產田改造力度，積極開展農田水利建設，加強坡改梯等水土保持工程建設，推廣節水抗旱技術，大力實施“沃土工程”、“移土培肥”等重大工程，提高耕地綜合生產能力。
另一方面要求確保補充耕地質量。依據農用地分等定級成果，加強對占用和補充耕地的評價，從數量和產能兩方面嚴格考核耕地占補平衡，對補充耕地質量未達到被占耕地質量的，按照質量折算增加補充耕地面積。積極實施耕作層剝離工程，鼓勵剝離建設占用耕地的耕作層，并在符合水土保持要求前提下，用于新開墾耕地的建設。
同時強調，穩定基本農田數量和質量。嚴格按照土地利用總體規劃確定的保護目標，依據基本農田劃定的有關規定和標準，參照農用地分等定級成果，在規定期限內調整劃定基本農田，并落實到地塊和農戶，調整劃定后的基本農田平均質量等級不得低于原有質量等級。嚴格落實基本農田保護制度，除法律規定的情形外，其他各類建設嚴禁占用基本農田；確需占用的，須經國務院批準，并按照“先補后占”的原則，補劃數量、質量相當的基本農田。
亮點五：義務量與任務量分離，嚴格執行建設占用耕地補償制度
實行建設占用耕地占補平衡義務量和任務量分離，是《綱要》的新思路。
不少人注意到了《綱要》中的這段話，即：切實落實建設占用補充耕地法人責任制。按照建設占用耕地占補平衡的要求，嚴格落實省、自治區、直轄市補充耕地義務；支持有條件的地區在完成補充耕地義務的基礎上，增加補充耕地任務，確保耕地保護目標實現。對國家重大工程建設項目的補充耕地任務，經國務院批準，通過實施土地整理復墾開發重大工程，在全國范圍內統籌安排。
一些人揣測，出臺這樣的政策可能有其“潛在的臺詞”。
的確，占補平衡制度是《土地管理法》確定的一個重要制度，但是目前這項制度的落實并不理想。占優補劣、占多補少的情況并不鮮見。據統計，上一輪規劃實施以來，共有22個省(區、市)突破規劃建設占用耕地指標，8個省(市)來完成耕地占補平衡法定任務。主要是違法用地和變更調查漏變更的建設用地，未完成占補平衡。
如何解決這些問題呢?一方面，要求在編制省級規劃時，有關省市人民政府應向國務院作出專項說明，并承擔相應的責任，而且要提出補充相應數量、質量耕地的措施。另一方面，對于個別地區確實完成不了占補平衡任務的，例如2010年后，上海、浙江等省(市)由于耕地后備資源耗竭，將陸續出現可實現補充耕地的面積小于應補充耕地的面積，占補平衡難以為繼的現象。解決的辦法有兩個：一是相應調減規劃期內新增建設占用耕地指標，消除缺額；二是補充耕地的義務不減，缺額經國務院同意批準，在全國范圍內統籌安排，實行易地補充。這大概就是上述“新思路”的由來。
那么，《綱要》提出“國家重大工程建設項目的補充耕地任務，在全國范圍內統籌安排”，是否可以理解為在占補平衡制度上開了口子?
其實不能這么理解。因為國務院已有明確規定，各省(區、市)要做到省域范圍內的占補平衡。《綱要》為什么又寫了這句話呢?因為我國的重大項目很多，比如京滬高鐵、南水北調、三峽工程等等，這些項目占用耕地動輒幾萬畝、幾十萬畝，如果完全靠當地補充耕地不現實，所以《綱要》規定，對重大項目建設占用耕地的補充任務，經國務院批準，可以通過實施重大的土地整理復墾開發工程，在全國統籌安排。
實際上，國土資源部已經明確，今后要以耕地后備資源狀況、補充耕地能力確定占用耕地規模。難以補充耕地的，結合差別化計劃管理，相應減少新增建設占用耕地的指標安排，形成耕地占補平衡的倒逼機制。進一步強化用地單位補充耕地責任，把先行補充的耕地做為建設項目用地報批
的前提，做到“先補后占”。
不論如何設計，目的都是一個，實現建設占用耕地占補平衡，牢牢守住18億畝耕地紅線。
亮點六：發揮耕地多重功能，構建生態良好的土地利用新格局
過去我們總是把耕地和其他生態功能用地對立起來，認為只有種樹才算綠色空間，習慣將生態環境建設理解為到處種樹，甚至把耕地用來種樹。實際上，耕地不僅僅是糧食生產的基地，它還具有很強的生態功能。從保障糧食安全和建設美好家園角度考慮，都應該同時發揮耕地的生產和生態建設功能。
近些年來，隨著我國經濟社會的快速發展，對水、土地和生物資源的開發利用強度日益加大，人為開發建設活動成為生態環境不斷惡化的重要因素。工業化和城鎮化的快速發展侵占了大量生態用地，使一些對城市生態環境起重要保護作用的耕地、園地、林地、草地、水體等資源永久喪失；攤大餅式的城市擴張和無序蔓延加劇了城市周邊生態景觀的破碎化程度，阻塞了一些重要的動物遷徙廊道，從而影響到生物多樣性保護。
針對上述問題，《綱要》提出，因地制宜調整各類用地布局，逐漸形成結構合理、功能互補的土地生態空間格局。支持天然林保護、自然保護區建設、基本農田建設等重大工程，加快建設以大面積、集中連片的森林、草地和基本農田等為主體的國土生態安全屏障。在城鄉用地布局中將大面積、連片基本農田、優質耕地作為綠心、綠帶的重要組成部分，構建景觀優美、人與自然和諧的宜居環境。
對于快速城鎮化地區，要遏制城鎮建設用地盲目擴張，鼓勵城鎮組團式發展，實行組團間農田與綠色隔離帶有機結合，發揮耕地的生產、生態功能。嚴格保護農用地特別是耕地，合理調整農用地結構，大力發展城郊農業；對于平原農業地區，要把嚴格保護耕地特別是基本農田在土地利用上的優先地位，加強基本農田建設，大力發展生態農業。
一方面，通過保護耕地尤其是基本農田，加強對城市布局的控制，引導城鄉用地布局的優化，防止城市“攤大餅”式的擴張。另一方面，鼓勵將耕地留在城市內部作為生態用地保留，使得城市建設得到合理的疏解，城市布局雖然有所擴大，但是建設用地沒有增加，布局得到了優化。事實上，這也是統籌協調耕地保護與生態建設矛盾的一個“雙贏”途徑a
亮點七：運用經濟手段，強化規劃實施保障措施
規劃的作用在于落實。為了促進規劃落地，《綱要》提出了保障規劃實施的各項措施。與上輪規劃相比較，這些措施更加注重運用經濟手段、發揮市場配置土地資源的作用，充分考慮多方利益，調動地方政府和農民群l眾的積極性和主動性，更加強調部門合作及政策的綜合運用。
一是健全耕地保護的經濟激勵和制約機制。提出加大非農建設占用耕地特別是基本農田的成本，鼓勵各類建設利用存量和未利用土地；各類建設必須貫徹不占或少占耕地的原則，有效利用存量建設用地和廢棄地，引導和鼓勵適宜建設的未利用地開發為建設用地；將《綱要》確定下達、層層分解落實的耕地保有量和基本農田保護面積作為國家確定一般性財政轉移支付規模的重要依據，實行保護責任與財政補貼相掛鉤，通過加大對耕地特別是基本農田保護的財政轉移支付力度，充分調動基層政府保護耕地的積極性；鼓勵各地建立耕地保護基金，對農戶保護耕地直接補貼，充分調動農民群眾保護耕地的積極性和主動性。
二是加大補充耕地的資金支持力度。包括：穩定土地開發整理的資金來源。加大耕地和基本農田管護的資金支持力度，新增建設用地土地有償使用費收入全部用于基本農田建設和保護、土地整理、耕地開發等支出；用于農業土地開發的土地出讓收入，向糧食主產區、基本農田保護和土地開發整理重點區域傾斜；大幅提高政府土地出讓收益、耕地占用稅新增收入用于農業的比例，確保土地出讓收益最大限度地支持“三農”、反哺農業；充分運用市場手段拓寬融資渠道，鼓勵和引導社會資金用于補充耕地等。
一、土地資源保護和利用的指導思想、總體要求和主要目標
(一)指導思想。堅持“兩保一高”,即以科學發展觀為統領,把土地資源的管理作為調控調節經濟運行、促進經濟社會又好又快發展的重要手段,嚴格保護耕地特別是基本農田,基本保障工業化、城鎮化健康發展的建設用地需求,努力實現土地高效利用。
(二)總體要求。堅持嚴格保護耕地,確保耕地特別是基本農田數量不減少、質量不降低;堅持建設用地有限指標保重點、一般項目靠挖潛,提高土地資源利用效率;堅持節約集約用地,不斷優化土地空間布局;堅持依法依規管地用地,維護良好的土地管理秩序。
(三)主要目標。嚴格保護耕地特別是基本農田,確保完成我省耕地保有量和基本農田保護面積責任目標。按照國家要求,2020年全省耕地保有量保持在1.1847億畝以上,基本農田面積保持在1.0175億畝以上,著力提高耕地質量和綜合生產能力。
基本保障全省工業化、城鎮化健康發展用地需求。近期全省每年建設用地約需40萬畝,除合理使用國家分配的建設用地計劃指標外,努力通過爭取國家重點項目用地指標、城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤、清理盤活城鎮存量建設用地等途徑保障建設用地需求。
實現土地高效利用。到2012年,大城市和區域中心城市的人均建設用地控制在90平方米以內,中等城市控制在95平方米以內,小城市控制在100平方米以內,建制鎮控制在110平方米以內;大城市和區域中心城市的城市建設容積率原則上達到0.7以上,中等城市達到0.6以上,小城市達到0.5以上。各類開發區和產業集聚區要建成節約集約用地示范區,普遍使用多層標準廠房。
二、強化耕地保護,穩定耕地數量,提高耕地質量
(四)嚴格執行建設占用耕地補償制度。各類非農建設經批準占用耕地的,建設單位必須補充數量、質量相當的耕地。建設單位不能自行補充耕地的,必須按照規定足額繳納耕地開墾費。有條件的地方要積極開展宜耕后備資源調查開發利用工作,努力開拓補充耕地渠道。加強對耕地開墾費的征收、使用和監管,國土資源部門要對補充耕地的數量、質量進行嚴格驗收。
(五)加強土地開發整理。以穩定耕地數量、提升耕地質量為目標,強力推進土地開發整理。抓緊編制今后5年的土地整理總體實施方案,統一規劃、集中布局、規模整理、嚴格實施。按照成方連塊、井渠路電配套的要求,高標準建設基本農田示范區,全面提升基本農田建設和管理水平。規范土地整理項目建設管理,空間上要落實,質量上要保證。支持項目所在地農民參與土地整理基礎性工程施工。加強土地整理項目基礎設施后期管護,探索后期管護有效機制。
(六)強化耕地質量建設。積極組織實施“沃土工程”,全面提升耕地特別是基本農田地力等級。建立長期穩定的土壤監測體系,有計劃地開展土壤污染治理和修復試點工作。定期開展耕地質量普查,建立和完善耕地質量動態監測與預警體系,及時耕地質量監測報告。
(七)加大資金支持力度。以建設糧食生產核心區為載體,整合相關涉地支農資金,重點用于保護基本農田、提高耕地質量。完善基本農田保護機制,建立基本農田保護經濟補償制度。省國土資源部門要會同省財政等部門研究制訂具體辦法。
三、堅持有限指標保重點、一般項目靠挖潛,保障全省經濟社會發展
(八)集中用地計劃指標保障重點建設項目用地。國家下達我省的年度用地計劃指標主要保障重點項目建設用地,即保障國家在我省區域內布局的重大項目、重大基礎和公共設施項目、引領全省產業升級和結構調整的重大項目、重要生態環保和節能減排項目、重大招商引資項目及重點民生保障項目的用地需求,以支撐全省經濟社會又好又快發展。支持國家、省級開發區和符合省土地利用規劃、城鎮體系規劃的產業集聚區發展。省發展改革、國土資源部門要會同有關部門,依據國家的宏觀調控政策、產業政策、年度用地計劃指標和我省經濟社會發展實際,研究制訂年度保障用地重點項目目錄,報省政府批準后實施。
加強重點項目用地指標管理,對配給重點項目但未按要求使用的用地指標,要依法予以收回并重新安排使用。各地有關建設項目要爭取列入國家重點項目序列,使用國家預留的建設用地指標。
(九)通過存量土地挖潛保障一般項目用地需求。充分挖掘城鎮存量建設用地潛力,保障區域經濟發展用地需求。各地要摸清存量建設用地家底,綜合規劃,重點盤活批而未供、供而未用、低效使用的建設用地,破產倒閉企業占地,舊城區、城中村和棚戶區改造后騰出的土地。對批而未供、供而未用的土地,要依法責令限期使用或收回重新安排使用。對低效使用的土地,要采取有效措施,通過調整規劃設計、增加建設內容提高容積率。對破產倒閉企業占地和舊城區、城中村、棚戶區改造后騰出的土地,可依據城市總體規劃依法調整土地用途,用于金融、商業等服務業發展和商品房開發;除保障低收入家庭住房建設用地需求外,房地產開發要加大城中村、棚戶區和舊城區改造力度,盡量不使用或少使用新增建設用地。
充分挖掘農村存量建設用地潛力。結合新農村建設,完善村鎮規劃。要繼續深入開展“空心村”、磚瓦窯和工礦廢棄地整治,為補充耕地和城鄉建設用地創造條件。省國土資源部門要會同有關部門,積極探索城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤以及集體建設用地流轉的有效途徑。對各地的村鎮規劃編制、村鎮布局調整、農村社區建設試點工作,省建設、國土資源和發展改革部門要按照職責加強指導。
四、加強用地管理,推進節約集約用地,提高土地利用效率
(十)各類空間發展及建設規劃要與土地利用總體規劃相銜接。各類與土地利用相關的規劃要以土地利用總體規劃為基礎進行制訂、調整或修編,所確定的建設用地規模必須符合土地利用總體規劃,年度用地安排也必須控制在土地利用年度計劃之內。不符合土地利用總體規劃和年度計劃的,必須及時調整和修改,核減用地規模。土地利用總體規劃確有必要進行局部調整的,必須進行嚴格的聽證論證,按法定程序和權限報批。
城市規劃要按照循序漸進、節約土地、集約發展、合理布局的原則,科學確定城市定位、功能目標和發展規模,增強城市綜合承載能力。要統籌協調各類交通、能源、水利等基礎設施和基礎產業建設規劃,避免因盲目投資、過度超前和重復建設等浪費土地資源。發展改革、國土資源、建設、環保等部門在制定相關規劃時,要注意妥善處理好大、中、小城市的發展關系,按城市體系和功能確定土地利用規模和結構,突出重點,兼顧整體,在城市空間布局規劃中體現節約集約用地的要求。
認真做好新一輪土地利用總體規劃修編工作。抓緊修改完善《河南省土地利用總體規劃綱要(2006―2020年)》,指導各地做好土地利用總體規劃修編工作。規劃修編要體現“兩保一高”的總體要求,統籌全省各區域土地利用,保障重點區域、重點行業及重點項目用地需求。在耕地數量不減少、質量不降低的前提下,合理調整土地利用布局,為城市發展留出空間。
(十一)認真制定和嚴格執行土地使用條件及標準。大力發展節地型產業、節地型建筑和緊湊型城鎮,走新型城鎮化和工業化道路。省國土資源部門要會同省發展改革、建設等部門,按照節約集約用地的原則,在滿足功能和安全要求的前提下,重新審改現有各類城鎮和工程項目建設用地標準,提高投資強度、建筑密度、容積率,健全各類建設用地標準體系。城市規劃、項目設計和建設單位要嚴格按標準進行規劃、設計和施工,防止和消除各類項目多占多用土地現象。堅決制止城市建設“攤大餅”式的無序擴張,嚴禁建設脫離實際需要的寬馬路、大廣場和綠化帶。嚴格限制低層建筑,合理提高城市建設容積率。中、小城市房屋建筑要加強規劃約束,實現以多層和高層為主,為發展騰出空間。要抓緊建立和實施城鎮建設用地及各類開發區、產業集聚區建設用地集約利用評價制度,開展土地利用狀況調查、土地集約利用程度評價和土地集約利用潛力測算,推進節約集約用地。
(十二)加強項目用地全過程管理。對應當進行用地預審的項目,國土資源部門要按照國家產業政策和省經濟社會發展規劃,依據土地利用總體規劃、年度用地計劃、土地使用條件和標準進行用地預審。沒有通過用地預審的,各相關部門不予辦理各類審批、核準、備案手續,不得辦理項目用地規劃許可證,不得批準供地。加強建設用地審批環節的審查,嚴格執行用地標準,核減超標準用地。對工業用地和經營性用地,要落實公開出讓制度。完善建設項目竣工驗收制度,把建設項目依法依規、節約集約用地和履行土地出讓合同、劃撥決定書的情況作為項目竣工驗收的重要內容。沒有國土資源部門的檢查核驗意見或者檢查核驗不合格的,不得通過竣工驗收。
(十三)積極引導使用未利用地和廢棄地。各地要對適宜開發的未利用地做出規劃,引導和鼓勵將適宜建設的未利用地開發成建設用地。積極復墾利用廢棄地,對因單位撤銷、遷移等原因停止使用以及經核準報廢的公路、鐵路、機場、礦場等使用的原劃撥土地,應依法及時收回,重新安排使用;除可繼續劃撥使用的外,經依法批準由原土地使用者自行開發的,按市場價補繳土地價款。
(十四)鼓勵開發利用地上地下空間。對現有工業用地,在符合規劃、不改變用途的前提下,開發地下空間或提高地上建筑容積率的,不再增收土地價款。對新增工業用地,要進一步提高工業用地控制指標標準,廠房建筑面積高于容積率控制指標的部分,不再增收土地價款。鼓勵建設和使用多層標準廠房,凡用于建設多層標準廠房的項目用地,優先解決用地指標;凡規定應當使用標準廠房的建設項目必須進入標準廠房,嚴禁單獨供地。
(十五)促進各類開發區和產業集聚區節約集約用地。提高國家、省級開發區節約集約用地水平,積極支持符合節約集約用地標準且無發展空間的開發區按程序申請升級或擴區。各地要嚴格按照土地利用總體規劃和城市總體規劃,結合產業發展規劃,建設產業集聚區。各地新建工業項目原則上都要進入開發區或產業集聚區,并把開發區和產業集聚區作為促進區域經濟發展、擴大城市規模和承接產業聚集、人口聚集的載體,進一步促進全省產業帶布局和城鎮體系規劃的實施。
(十六)合理確定出讓土地宗地規模。各地在國有建設用地出讓前要制訂控制性詳細規劃和土地供應方案。工業類項目要嚴格執行土地使用條件和標準,商品房開發項目要根據住房規劃要求,明確小戶型套數和戶均面積的有關要求,確保節約集約利用每宗土地。成片開發建設的土地應統一規劃、統一整理,按“凈地”分宗供應。對房地產開發用地單宗出讓面積,省轄市不得超過150畝、縣(市)不得超過75畝,每宗地開發建設時間原則上不超過3年。
五、明確共同責任,完善獎懲制度,落實保障措施
(十七)明確共同責任。各級政府要對本行政區域內的耕地保有量和基本農田保護面積、土地利用總體規劃和年度計劃執行情況、節約集約用地、依法依規用地情況負總責,政府主要領導是第一責任人。
國土資源部門要認真執行土地管理的各項法律、法規和方針政策,全面履行管理職責。發展改革部門要依據國家宏觀調控政策和產業政策,統籌引導投資發展方向,嚴格核定投資規模,牽頭做好年度保障用地重點項目目錄制訂工作。財政部門要按照國家和省有關政策規定,管理和使用土地有關資金,重點保證土地保護開發利用資金需求。規劃、建設部門要嚴格確定各類城市的容積率標準,認真組織城市和村鎮規劃編制工作,并按照規劃要求,在發放建設用地規劃許可證、審核土地利用控制性詳細規劃時科學合理確定建設項目用地規模。各相關部門在安排本行業建設項目時,要嚴格執行土地使用標準,采用先進的節地技術進行規劃設計和建設施工,切實提高土地利用效率。監察部門要切實加強對保護耕地和節約集約用地制度執行情況的檢查,對違法違規用地以及不認真履行監管職責的政府工作人員予以嚴肅查處。
(十八)建立健全“兩保一高”年度考核評價制度。科學制定能真實反映各地耕地保護和節約集約用地水平的考核評價標準和考核辦法,實行上一級政府對下一級政府分級考核,考核結果由國土資源部門定期公布。每年年底,要依據規劃、計劃執行情況,耕地保有量和基本農田保護面積責任目標完成情況,耕地面積凈增加量、基本農田建設情況,新增建設用地土地有償使用費繳納情況,違法違規用地查處情況,對各地耕地保護工作進行量化考核;依據各地單位生產總值和固定資產投資規模增長的新增建設用地消耗、人均城鎮工礦建設用地、工業項目投資強度、產業集聚區發展和多層標準廠房建設、存量用地盤活、執行行業用地標準等情況,對各地節約集約用地工作進行量化考核。
(十九)建立完善“兩保一高”激勵約束機制。將新增建設用地土地有償使用費、省集中的土地使用權出讓收入的使用與各地“兩保一高”績效掛鉤。對新增建設用地土地有償使用費,除省按規定安排的專項資金外,其余按照各地基本農田、灌溉水澆地面積、凈增耕地量和省政府確定的土地管理重點工作完成量等因素進行分配,體現對耕地保護建設成效突出地區的重點支持。從省級財政集中土地出讓收入中拿出一部分資金,按照獎勵節約、鼓勵集約、補助挖潛的原則,用于獎勵土地挖潛成效突出的市、縣(市)。具體辦法由省財政部門會同省國土資源部門制訂。
將建設用地計劃指標的分配與各地重點項目建設情況掛鉤。以國家下達我省的年度建設用地計劃為基數,預留一定的機動指標,用于支持重點項目建設成效顯著的市、縣(市)。
將建設用地計劃指標的分配與盤活挖潛存量土地情況掛鉤。對盤活挖潛成效好的市、縣(市),在農用地轉用指標分配上給予傾斜。對未完成盤活挖潛目標任務的市、縣(市),扣減其農用地轉用指標,并責令限期完成目標任務。
將“兩保一高”工作績效與各市、縣(市)政府年度責任目標考核掛鉤。對“兩保一高”工作成效顯著的予以表彰獎勵,對工作成效差的予以通報批評直至暫停用地審批。
摘 要：油田地面建設離不開土地，油田建設占地不可避免。為了盡量減少土地的占用量，減少占地費用開支，油田土地管理部門需要聯合其他部門，走可持續科學發展之路，不斷探索和總結提高土地管理水平的經驗，不斷創新節約用地新辦法，不斷提高存量土地的利用率，在保證油田開發的基礎上，努力為企業創造更多的利益，為企業樹立良好的社會形象。
關鍵詞：油田；地面建設；土地；占用量；利用率；
油田用地主要有生產建設用地和礦區建設用地，生產建設用地，依據生產性質可以分為：聯合站、采油隊、水隊等建設用地，道路現狀、井間站之間管線、進井進間進站路占地、井場占地、土油池占地等。其中，生產性用地中絕大多數是井場用地，占土地總量的58%，而且每年都會新增土地上千畝。對于區域，生產井大多在農民的耕地里，土地是農民的生活來源，土地供需矛盾大。針對主要矛盾，土地管理部門根據上級指示精神，結合實際，根據油田土地精細管理的要求，依靠優化利用土地存量挖掘節約土地潛力的做法，采取了一系列土地管理措施，如：①鼓勵油田開發單位利用老井場打更新井，這樣不僅實現了地上地下的統籌，而且不斷優化存量土地，挖掘了存量土地潛力，更能夠形成油氣生產與社會、自然環境和諧發展的良好局面；②建議施工部門不斷創新施工技術，爭取少占用耕地。
一、借助國家土地政策，不斷提高土地精細化管理水平
近年來，國家對土地的控制政策日益嚴格，相關的土地法律法規日益完善，用地成本逐漸提高、征地所需手續越來越復雜。在困難和挑戰面前，油田土地管理部門針對問題進行綜合分析，決定練內功，嚴制度，走精細管理之路。土地管理部門從政策標準入手，借助國家實行“最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的土地節約制度”政策平臺，認真算好經濟效益、社會效益和生態效益“三本賬”，優化施工作業流程，精細用地現場管理。全面推行“甲方負責制”，由采油廠（甲方）全方位負責征地、臨時占地賠償、工農關系協調等工作，施工單位（乙方）相應配合，明確新增建設用地責任主體。這一精細化管理措施充分發揮了屬地管理優勢，提高了新井運行進度和運行質量，具有同區同價、標準統一、結算及時等優點。同時，不斷修訂油田用地管理辦法，推行“定量定責、定期考核”。其中，新增建設用地結算實行面積、地類、地貌、權屬和功能分區的“五要素審核法”，嚴格實行新增建設用地現場核查制度，否則不予簽認結算單據，違者追究有關人員的責任。
二、不斷采用生產施工新技術，提高節約用地效益
油田生產建設用地有其自身特殊性，設置好打井地點以后，就必須占用耕地，哪怕是在樓區都需要打井開采。因此，如何盡量減少占用耕地，如何高效利用土地，是油田土地管理部門重點關注的難題。在生產區域80%是基本農田以及溝渠、水庫等農業配套設施，在產能建設方案設計過程中，為了最大限度的節約耕地，對于新井在規劃設計前，地質部門應該和油田土地管理部門密切配合，從節約用地的角度出發，進行反復的科學論證，應多打斜井、水平井。對于加密開發井應遵循“盡量避開基本農田和相關的農業配套設施”的原則，由一場一井改橐懷《嗑，這樣不斷可以節約耕地，而且能夠減少征占地費用，又能夠受到政府和農民的歡迎。隨著科技的進步，油田施工工藝水平不斷提高，為節約用地，減少耕地的占用創造了條件。既可以節約土地，又可以緩解油氣生產與城鎮化建設對土地巨大需求的矛盾。
三、根據相關規定，完善土地占地規范
按照國家規定，油田用地必須在一定的時限內取得土地批準手續，取得國有土地使用權證。如果油田用地長期得不到審批確權辦證而按“未批先用”來處理，將會受到每平方米30元的罰款。面對經濟風險和法律風險，油田抓住報批這一確權登記的關鍵，從勘測、結算、申請到報批各個環節，完成土地確權工作。在產能建設工程用地前，建設單位先到所在市縣辦理臨時用地許可證，在一個工作期（15天）取得臨時用地許可證，確保產能建設工程用地的合法性，在產能建設工程臨時用地完成后，及時勘測油田公司產能計劃之內的永久性井場、道路、電力線桿等，將永久性用地報批有關資料報送縣（區）國土資源部門，為依法用地依法管地奠定了扎實的基礎。
四、挖掘存量土地潛力，盡量減少新征地
油田建設利用土地方面，要本著“高效、節約、合理、珍惜”的原則，堅持“只要有地可用，盡量不再新征地；只要能用非耕地，就不占用耕地；急用先征、暫不用緩征、能少征不多征；可征可不征堅決不征和有劣地不占好地；能用荒地不占耕地；能用邊角地，不占好耕地”的準則，嚴把項目規劃關、選址關和施工占地關。例如：油田開發50年以來，擁有大量的土地使用權，土地利用率普遍不高，有些建設項目存在寬打寬用的現象，必須轉變發展模式，樹立節約用地理念，從實際情況出發，不斷挖掘存量土地的使用潛力，依靠科學技術在最大程度上減少油田新增用地，降低用地成本費用支出，提高存量土地利用率。油田土地管理部門對土地利用情況進行了摸底，為最大程度上提高存量土地的利用率和促進土地利用方式實現根本性轉變奠定了基礎。在礦區建設上，堅持統籌規劃，盤活存量，合理用地。
五、結束語
油田建設施工用地類型多，涉及施工占地、井場用地、管線占地、計量等基礎建筑用地、井場道路用地等，單宗用地面積小，地域分布零散，累計數量多。這些特點增加了油田土地管理部門的用地管理難度，如何節約用地？如何才能做到既要用好地，又要管好地，不斷完善內部管理機制，提高精細管理水平？如何將土地管理工作更好的為油田生產建設服務？是油田土地管理部門一直追求的目標。本文根據實際工作經驗，以“精細化土地管理取得良好經濟和社會效益”為指導方針，以土地管理服務工程項目施工為基本方向，在油田建設用地管理方面創新性提出解決措施。
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糧食是特殊商品和戰略物資，糧食安全事關國計民生，事關我縣的經濟發展和社會穩定。我縣是糧食的主銷區，各級各有關部門要充分認識穩定發展糧食生產的重要性，切實落實糧食生產行政首長負責制，咬住“穩定糧食生產面積”不放松，強化責任落實、政策扶持、資金投入和科技服務，穩定糧食播種面積，確保我縣糧食生產穩定發展。要切實建立糧食生產責任考核制度，將落實糧食生產指導性計劃作為當前農業和農村工作的重點，把糧食生產任務分解落實到村、到戶，采取綜合措施，確保完成全年48.8萬畝糧食種植任務。年底縣政府將通報各地糧食播種面積完成情況。
二、認真落實國家扶持糧食生產惠農政策
各級各有關部門要進一步加大宣傳力度，將上級有關惠農扶糧政策宣傳到村、組，做到家喻戶曉。要結合當地實際情況，加大國家惠農扶糧政策的落實力度，采取更加扎實有效措施，及時克服和解決落實過程中存在的不足和難題，全面落實好對種糧農民的農資綜合直補、農作物良種補貼、農機具購機補貼、水稻種植保險、糧食訂單直補、提高稻谷最低收購價等各項惠農扶糧政策。嚴禁以任何借口、任何形式降低補貼標準、改變補貼用途，做到各項政策不走樣、不縮水、見成效，保證種糧補貼資金及時足額發放到種糧農戶手中，充分調動農民種糧積極性。財政部門要及時下達支農專項資金，加大對糧食生產等農業生產的扶持力度；金融機構要積極推廣涉農信貸、農戶小額信貸，簡化手續，提高效率，保證生產需要。
三、努力提高糧食生產科技創新推廣水平
要以糧食高產創建為抓手，集成技術、集約項目、集中力量，抓好新品種、新技術、新肥料、新農藥、新農機“農業五新”創新推廣，推進糧食高產創建，提高糧食單產，提高糧食優質率。農業部糧食高產創建示范鄉鎮要爭取擴大創建規模，推進機制創新，鼓勵社會力量積極參與高產創建，積極探索將高產創建示范片與龍頭企業、種子企業、農民專業合作社和各種社會化服務組織相結合。有條件的地方要因地制宜，在集中連片的區域積極規劃推進整建制高產創建。要抓住國家大規模建設旱澇保收高標準農田的契機，把高產創建與高標準農田建設結合起來，下力氣打造一批糧食生產基地。要大力實施種子工程，加快糧食作物品種更新步伐，為提高單產水平奠定良好的種資基礎。抓好水稻、甘薯、馬鈴薯等主要糧食作物新品種的示范推廣工作，水稻重點推廣特優航1號、2號、特優175、谷優527、天優3301、宜優99、特優627、甬優6號等良種，馬鈴薯重點推廣中薯3號、薯1號、紫花851，甘薯重點推廣福薯8號、龍薯10號、泉薯84等優質高產良種。要實施測土配方施肥工程、沃土工程，增施有機肥，擴大綠肥種植面積，實施秸稈還田，不斷提高土壤肥力，為糧食高產豐產打好肥力基礎。要加快推進農機農藝結合，擴大稻薯糧食作物機耕、機播、機插、機收使用面積，提高糧食生產機械化水平和效率。
按照省政府部署和《浙江省農業自然資源綜合管理條例》（以下簡稱《條例》）的要求，《*市農業綜合開發規劃》（以下簡稱《規劃》）已編制完成，并經省政府浙政發函〔*〕29號的批準。《規劃》科學地分析了*市農業資源特點、優勢與開發潛力，闡述了全市農業資源開發利用保護的指導思想、目標任務、區域布局和產業發展導向，提出了農業綜合開發重點建設項目和對策措施等。在全面建設小康社會，加快推進社會主義新農村建設的新形勢下，認真實施好《規劃》，具有重要的現實意義。現經市政府同意，就加快實施《*市農業綜合開發規劃》，推進社會主義新農村建設通知如下：
一、貫徹執行《條例》，積極推進《規劃》實施
（一）把《規劃》實施工作納入各級政府的重要議事日程。在研究制定農業重大政策和決策時，要充分吸收和采納《規劃》的有關內容。同時，把落實《規劃》與實施《*市國民經濟和社會發展第十一個五年規劃》有機地結合起來。市發展改革、農業、林業、水利、國土、氣象、科技、財政、金融等有關部門和單位要各司其職，通力合作，把實施《規劃》與實施本部門的專項規劃協調統一起來，形成強大的《規劃》實施網絡，保證《規劃》目標的順利實現。
（二）加強農業自然資源綜合管理。市發展改革委是全市農業自然資源綜合管理的行政主管部門，擔負著貫徹執行《浙江省農業自然資源綜合管理條例》，加強對全市農業自然資源進行綜合管理的主要職責，應定期開展全市農業自然資源開發利用和保護的綜合分析與評價工作。市農業區劃委員會各成員單位，應按照各自職責，對所轄領域資源的類型、數量、質量、分布和利用及其變化情況進行調查監測，并根據綜合管理部門的要求開展分析評價工作。
（三）依法建立“三項制度、一大體系”。按照《條例》規定，建立農業自然資源調查、監測和綜合評價制度，對全市農業自然資源的類型、數量、質量、分布、利用及其變化情況進行定期調查、動態監測和綜合評價。建立農業自然開發利用可持續發展影響評價制度，凡是對農業自然資源可能產生影響的基本建設項目，都要開展可持續發展影響評價工作，并將其作為項目可行性研究審查與論證的主要依據。農業自然資源綜合管理部門要加強指導，督促項目業主開展可持續發展影響評價報告編制工作，并組織開展對評價報告的審查，確保基本建設項目對農業自然資源開發利用的可持續發展影響降低到最低程度。建立農業自然資源重點保護山區和水源涵養區生態環境保障制度，增加資金投入，加強對農業自然資源的保護。建立農業自然資源信息共享體系，農業自然資源綜合管理部門和專業部門要互相配合，優勢互補，合力建設農業自然資源信息網絡，實行信息共享，提高資源信息利用率。
二、優化區域布局，發展高效生態農業
（一）以《規劃》為指導，深入推進農業結構調整。要通過對農業功能結構、空間結構、產業結構、產品結構、技術結構和組織結構等方面的調整，促進農業經營方式和增長方式的根本性轉變。各地要按照《規劃》提出的建設5大功能區，21個產業帶的農業總體布局和形成杭州灣南岸紹虞平原都市農業、曹娥江兩岸特色農業、浦陽江兩岸優勢農業三塊產業集聚區和龍門會稽山地、天臺四明山地兩大生態保護區的“π”形農業綜合開發新格局的要求，因地制宜調整農業結構，找準發展現代農業的切入點、優勢和拳頭產品，積極投身于現代化的產業帶建設，做強做大農業區域特色經濟。
（二）明確區域功能定位，大力發展高效生態農業。積極推進農業區域化布局、專業化生產、產業化經營，提升農業區域競爭力和綜合競爭力。
1．紹虞平原都市農業發展區，要大力發展綠色生態、休閑、文化娛樂型農業和農產品精深加工業，培育成全國和全省重要的特色種子種苗繁育基地和供應中心，建成杭州灣南岸農產品物流中心；
2．浦陽江河谷丘陵優勢農業開發區，要努力建設成為*市糧食、畜牧、水產等重要的優勢農產品基地，發展形成珍珠、供港豬、蔬菜等外向型農業特色區塊，培育成全國淡水珍珠養殖、加工交易中心；
3．會稽、龍門山地自然生態保護區，要建設成為*市良好的生態屏障和集休閑觀光、避暑度假、文化娛樂為一體的生態旅游區，發展形成茶葉、香榧、筍竹、毛板紅板栗等名特優產業群；
4．曹娥江河谷丘陵臺地特色農業開發區，要建成*市無公害和綠色糧油、蔬菜、優質生豬、禽蛋、水產等大宗農產品生產基地，建立珠茶、長毛兔、小京生、白術、蠶種、花卉等特色農業產業化基地，培育成全國長毛兔良種繁育基地和供應中心；
5．四明、天臺山地森林生態保護區，要加強生態公益林建設，恢復和改善森林生態系統，控制水土流失，建成曹娥江上游重要的生態屏障，培育發展特色農業、生態農業與旅游農業相結合的生態旅游產業。
（三）穩定糧食生產，發展特色農業。要確保全市18萬公頃基本農田總量平衡，保護和建設好12.7萬公頃標準農田。切實加強糧食生產核心區建設，確保糧食安全。在全市糧食生產能力穩定在175萬噸上下，保證年糧食生產總量85萬噸以上，糧食自給率達到45%以上的前提下，大力發展特色農業，重點扶持茶葉、水產、畜禽、蔬菜、花卉、筍竹、干鮮果等特色優勢農產品，打造“綠色茶都”、構建“花卉強市”、提升“珍珠之鄉”、創建“蔬菜大市”，大力發展休閑觀光農業。
三、增加資金投入，加強農業基礎建設
（一）建立穩定增長的農業綜合開發投入機制。一要加快建立以工補農，以城帶鄉的長效機制。順應經濟社會發展階段性變化和建設社會主義新農村的要求，堅持“多予少取放活”的方針，重點在“多予”上下功夫。逐步建立穩定的農業投入增長機制，確保財政支農支出每年的增長幅度高于同級財政支出的增長水平。二要認真執行國發〔2004〕8號文件，按照各縣（市）不低于土地出讓金平均純收益的15%部分資金，切實用于土地整理復墾、宜農未利用地開發、基本農田建設以及改善農業生產條件的土地開發。三要充分發揮國家支農資金投入的導向作用，進一步放寬農業和農村基礎設施投資領域，采取貼息、補助、稅收等措施，鼓勵引導各方對農業綜合開發的投入，加快農業基礎設施建設，改善農業生產物質條件。
（二）加強水利建設。以加強農村人畜飲水、灌區節水改造、水土保持、農村水電為重點的水利基礎設施建設。以重點水利工程建設為龍頭，開展“千萬農民飲用水”、“千萬畝十億方”和“千里清水河道”工程建設，解決好農村生活生產用水，改善農村水環境。到2010年，環杭州灣標準海塘達到100—300年一遇，各縣（市）新城區防洪標準達到50—100年一遇，重要建制鎮防洪標準達到20—50年一遇。*平原、虞北平原防洪標準達到100年一遇以上，排澇標準達到10—20年一遇，并要突出解決內澇問題。病險水庫基本得到除險加固。大力推進節水灌溉工程建設。“十一五”期間全面改善和解決100萬農民飲用水水質條件。
（三）加強中低產田改造和標準農田建設。建立健全標準農田建設的投入機制、管理機制和責任機制。把加強中低產田改造和標準農田建設，提高農業綜合生產能力，作為《規劃》實施的重點內容和促進社會主義新農村建設的切入點，增加投入，提高建設水平，并通過整合，把中低產田改造、標準農田建設與加強糧食生產核心區建設、特色優勢農產品基地建設有機結合起來，夯實農業發展基礎。到2010年，全市建成標準農田12.7萬公頃，新改造中低產田5萬公頃，全面提升地力，提高土地綜合生產能力。
（四）加強生態公益林建設。按照科學規劃、突出重點、注重實效、穩步推進的要求，通過建立生態公益林補償機制和完善生態公益林經營機制，繼續搞好退耕還林，加強海涂和農田防護林體系建設，認真抓好林業跡地更新改造，加強封山育林工作等，積極推進全市13.3萬公頃生態公益林建設。
（五）加強農業抗災減災基礎設施建設，提高農業抗災能力。以加強氣象、水文、防汛的現代化建設和動植物疫病及病蟲害防控體系建設為主要內容，加強農業防災減災體系建設。加強氣象自動監測和水利信息化網絡建設；開展小流域防洪避洪規劃，加強山區小流域治理、地質災害防治和重點農區的防災抗災工程建設；制定臺風、干旱、洪澇、寒潮、陰雨等自然災害的防御工作預案；完善森林防火，環境污染傷農事故應急處置預案。提高農業抗御各種災害能力，減少災害損失，確保農業生產安全。
四、依托科技創新，推進現代農業建設
（一）加強農業科技支撐能力建設。以提高農產品的科技含量與市場競爭力為重點，全面加強農業科技建設，提升農業科技的基礎實力、創新能力和轉化能力。建立以國家農技推廣體系為主體，企業、社會多元化參與的農業科技創新和推廣體系。到2010年，力爭在提高糧食單產、動植物品種改良、農業節本增效、農產品加工增值、動植物疫病防治、農產品質量安全、生態環境保護、資源高效利用等重大關鍵技術領域取得較大突破，農業科技成果轉化率達到65%，農業科技貢獻率達到65%，農業勞動者受教育程度平均達到9年。加快實施“科技進村入戶工程”，實現農技推廣零距離。通過農村科技示范戶的輻射帶動和科技信息網建設，加速農業新技術的應用推廣。
（二）進一步推進農業產業化。堅持以工業化的理念指導農業、以開放的思路拓展農業、以市場的手段經營農業，提高農業的自我發展能力。一要以農業產業化為核心，重點發展茶葉、珍珠、供港豬、長毛兔、紹鴨、優質稻米、蔬菜、花卉、名果、竹筍等10個主導產業，延長產業鏈，發展深加工，提高產業化水平；二要按照“扶大、扶特、扶優、扶強”的原則，支持農產品加工骨干企業，實行優質農產品基地建設、科研開發、生產加工、營銷服務一體化經營，重點培育一批具有區域競爭力的農業龍頭企業。到2010年，全市建成年銷售收入在5000萬元以上的加工型、外向型農業龍頭企業100家，其中超億元50家；三要加快農產品市場與杭州灣南岸農產品物流中心建設，集中發展一批基礎設施齊全、功能完善、管理規范、輻射范圍廣的農產品批發市場，積極推進“農改超”工作，大力發展農產品營銷大戶和現代流通網絡，振興農產品市場與物流業；四要深化開放型農業，力爭在外建基地、外引資源、外拓市場和外向創匯上有新突破，促進農業跨區域、跨行業發展。到2010年全市農產品商品率達到80%以上，農產品自營出口達到7.5億美元，外建基地面積400千公頃以上。
（三）積極發展循環農業。根據不同區域，因地制宜開發推廣循環農業高新技術和發展模式，促進經濟增長方式的根本性轉變。一要通過安全農產品生產關鍵技術，實施保護性農業耕作技術和高效節水綜合技術的研究與示范，實現高效生態農業模式創新；二要通過集約化養殖畜禽糞便的資源化利用，農業固體有機廢棄物資源化利用和以沼氣、太陽能為核心的，與農村廢棄物的生態化處理密切相結合技術的研究與示范，實現農業廢物利用和環境綜合治理模式創新；三要通過農業農村面源污染綜合治理及源頭污染防控技術，農村生活污水生態化處理和農村河網水系水體富營養化控制技術的研究與示范，實現農村水環境保護與水體生態修復模式創新；四要通過土壤污染綜合防治和廢棄土地復被，土壤培肥技術的研究與示范，實現農村土地（土壤污染）綜合治理模式創新；五要通過延伸產業鏈，加強農產品加工中廢物處理和資源化利用技術的研究，實現農產品加工業潔凈化生產模式創新。
五、加強資源保護，實現人與自然和諧發展
（一）以基本農田保護區為核心，建立優勢農產品保護區。加強基本農田保護是我國的一項基本國策。根據農業自然資源利用功能定位和農業發展要求，建立以糧油、蔬菜、淡水魚、畜禽等為主要內容的5個優勢農產品產業帶保護區：紹虞平原的糧、油、漁、鴨產業帶，種子種苗產業帶；浦陽江河谷區的糧、菜、漁、畜產業帶；曹娥江河谷區的糧、漁、畜、禽產業帶，糧、菜、花卉、長毛兔產業帶。
（二）以名優特產品為重點，建立特色農業產業帶保護區。根據*市農業資源優勢和市場預測，建立10個特色農業產業帶保護區：紹虞平原海涂的特種水產產業帶；浦陽江河谷區的珍珠產業帶；會稽、龍門山地的食用筍、竹制品產業帶，香榧產業帶，名優茶產業帶；曹娥江河谷丘陵臺地區的茶桑、果蔬、小京生花生、白術產業帶；四明、天臺山地的毛竹、板栗產業帶，名優茶產業帶，桃形李、花卉產業帶，花卉、楊桐柃木產業帶等。
（三）以生態市建設為目標，建立農業自然生態保護區。根據農業自然資源功能定位和農業生態建設的需要，建立19個農業自然生態保護區：濕地保護區的鏡湖濕地公園，曹娥江口候鳥濕地保護區；水資源保護區的鑒湖自然山水風景區，湯浦水庫水源涵養區，東白湖水源保護區，南山水庫風景名勝區，沃洲湖風景區，石壁水庫水源保護區，欽寸水庫水源保護區，隱潭水庫水源保護區；屬于風景名勝區的蘭亭風景及水湖涵養區，會稽山（平水江）風景區，五泄、斗巖風景區；森林公園有蘭亭國家級森林公園，諸暨楓橋森林公園，香榧森林公園與種質資源保護區，嵊州金庭生態景觀林區，新昌天姥山森林公園，新昌羅坑山森林公園等。
六、統籌城鄉發展，促進社會主義新農村建設
（一）合理調整村莊社區空間布局。根據*市城鎮體系發展規劃和土地利用總體規劃，結合新農村社區建設的要求，以“百村小康示范，千村改造整治”為龍頭，以縣為單位編制和實施縣域村莊布局規劃，形成一般建制鎮——中心村——自然村三級農村居住區空間布局。通過城中村改造和撤并小型村、幫扶空心村、縮減自然村、建設中心村等優化村莊布局，加快農村基礎設施與城鎮聯網對接。爭取到2010年，完成行政村撤并工作，把城中村改造建設成為城市新社區，把50%左右的其它行政村改造建設成為全面小康和現代化的新農村。
（二）積極推進新農村社區建設。堅持以硬件建設為主，以優化農村環境，提高農民生活質量為目標，加快新農村社區建設。按照“布局優化、路面硬化、路燈亮化、村莊綠化、環境美化”的要求，加快農村村容村貌改造、改廁、垃圾集中處理等各項整治，健全農村環境保潔和綠化養護機制，實現農村生產環境、生活環境和生態環境的提升優化。