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關鍵詞社會企業社會治理包容性發展社會社會經濟
〔中圖分類號〕C913.7；F120.4〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕0447-662X（2015）10-0097-07
發展的緊迫性作為一種旨在解決社會問題的創新型社會組織形式，社會企業繼承了追求利潤最大化企業（PMB）和傳統非營利組織（NPO）的部分特征，形成了自己的綜合優勢，因而作為促進社會治理和包容性發展的新生力量在全球范圍不斷興起，盡管目前它在中國還處于起步發展階段。在英文中，社會企業對應著寬窄程度不同的三個詞，即2006年諾貝爾和平獎得主、孟加拉國經濟學教授尤努斯（Muhammad Yunus）嚴格界定的social business，歐美國家常用、界定非常寬泛的social enterprise，以及歐洲國家主要用來指為殘障人士或者在勞動力市場上處于弱勢地位者提供工作機會的social firm。Social firm的口徑最窄，酷似中國的福利企業；social enterprise最為寬泛，包括營利性和非營利性兩種類型；social business同樣包括兩種，如果撇開那種定義為貧窮人或其他弱勢群體擁有的營利性企業不說，它與非營利性social enterprise的主要區別在于：收入主要來源于持續性經營收入、盈余不能用于分紅。綜合起來，就一般意義而言，社會企業即旨在解決社會問題，而非經濟利益至上，按照追求利潤最大化企業（PMB）的市場化模式運營，能夠以經營性收入抵補成本，并且盈余不能用于分紅或者僅作有限分紅，可以實現持續發展的新型社會組織形式。
社會企業的核心要義與綜合優勢，可以通過與傳統社會三大部門的比較體現出來。由于社會企業是NPO與PMB相交融的產物，因而具有獨特的優
* 基金項目：國家社會科學基金重點項目“包容性發展視角下加快我國老齡服務業分類協同發展研究”（14AGL02）；江蘇省社會科學基金項目“包容性發展視角下構建江蘇多層次養老保障與服務體系研究”（14SZB030）；江蘇省高校哲學社會科學研究重大項目“包容性發展理論與江蘇戰略研究”（2011ZDAXM008）
勢。首先，社會企業與NPO的本質區別在于其主要收入來源于自主運營的持續性收入，而非難以持續的外部捐贈或資助，因而，社會企業是社會性資源的可持續而非一次性運用方式。其次，社會企業與PMB的最大區別在于追求社會價值，而非經濟利益至上，盡管它也需要獲得持續性經營收入來抵補經營成本；而且，社會企業不是資本支配勞動型組織，而是利害相關者民主管理型組織，因而，它不僅不追求利潤最大化，而且盈余不能用于分紅，或者僅作有限分紅；由于淡化了資本在社會企業中的地位，因而發展社會企業有助于減小日趨嚴重的貧富懸殊狀況。最后，相較于追求公共效益的政府組織，社會企業主要致力于解決社會問題而非所有公共問題，但它按照市場化模式運營，有助于更加高效地解決社會問題。
面臨嚴峻國內外形勢的中國正邁向經濟新常態，加快社會企業發展有助于應對經濟下行帶來的社會經濟問題。一方面，崛起中國引起了一些國家的不安和擔心，他們處心積慮地通過各種方式影響甚至破壞中國發展的和平國際環境，而且前些年美日歐三大經濟體連接不斷爆發的危機性事件帶來了全球經濟不振，其影響至今尚存。所有這些都影響著中國持續快速發展的外部市場環境。另一方面，中國開啟了全面深化改革新時代，但面臨的經濟下行壓力越來越大，社會問題勢必更加突出，特別是相當多制造行業產能過剩造成投資乏力、經濟發展速度下降而凸顯的就業、貧困以及養老、醫療等社會問題。社會企業作為社會經濟（Social Economy）新形態，可以在新常態下發揮積極的社會治理與包容性發展功能。
然而，社會企業概念引入中國時間較晚，社會各界對其缺乏全面深入認識，因而社會企業在中國發展還處于起步階段，不僅發展還不充分，而且規范性亦有待提高。在此背景下，立足中國全面深化改革的新時期、新常態，放眼全球，系統總結社會企業興起而發揮的積極功能以及其帶來的理論突破與創新，不僅具有極其重要的理論價值，而且對中國盡早研究制定相關政策法規，加快社會企業規范有序發展，進而發揮其積極的社會治理與包容性發展功能，有效應對嚴峻國際國內形勢下而出現的社會經濟問題，都有著積極的現實意義。
2015年第10期
社會企業的積極功能、理論突破與中國糾偏
二、社會企業：社會治理與包容性發展的新生力量
社會企業在全球日漸興起的關鍵原因在于其廣泛而獨特的社會治理與包容性發展功能。治理區別于管理的地方主要在于其強調多元參與、共同努力，社會企業興起本身就是對市場失靈、政府失靈、志愿失靈以及契約失靈而造成全球社會問題不斷增多的一種理性回應，因而社會企業天生就是社會治理的重要力量。包容性發展（Inclusive Development），作為一種遵循社會經濟規律、更加注重社會公平的新型發展理念與戰略模式，主張發展人人有責、機會均等，重視社會經濟協同共進、利益分配充分共享，是破解中國經濟社會發展不協調、不平衡和不可持續問題的重要戰略模式。高傳勝：《論包容性發展的中國要義》，《上海行政學院學報》2011年第5期。社會企業通過市場化方式持續解決社會問題，其充分發展將有助于促進經濟社會協調發展、增進社會公平，因而是實現包容性發展的重要途徑。綜合世界各地的具體實踐，社會企業的社會治理與包容性發展功能主要體現在：
6.環境治理、社區重建和文化遺產保護的新探索。對于發展過程中經常遇到的環境破壞、社區衰落和文化遺產損毀等問題，傳統解決方式主要依靠政府，社會企業則提供了另一種探索通道。這樣，既有助于規避完全依賴政府而面臨的財政壓力和低效等問題，同時又可以變廢為寶，創造新的社會利益與價值。在這方面，英國有不少成功案例，其中包括對社區因不景氣而即將被關掉的郵局，通過發行社區股票進行投資，使其改造成為社區商店兼郵局；對因礦區衰落而廢棄的火車站進行綜合改造，使窄軌鐵路和貨運站重新休整為觀光旅游景點，同時將當年貨運大倉庫改造成車輛博物館；再如將四個廢棄水庫成功地建設成為倫敦市中心標志性公園――英國倫敦濕地中心（London Wetland Center），不僅解決了水庫廢棄可能帶來的一系列社會、環境問題，還創造了城區內濕地恢復和保護的可持續發展模式。
三、社會企業興起而帶來的理論反思與突破
全球范圍的社會企業興起，不僅在社會治理與包容性發展方面發揮了積極功能，還引發了對一些主流理論的深刻反思，其中包括對一些傳統理論范式和主流思想形成的明顯突破與嚴峻挑戰。這里略舉幾例，稍作分析。
1對傳統的社會三部門治理結構和政府主導的公共治理機制理論的突破
現代經濟學理論認為，當市場出現失靈時，政府應該出面干預。比如，當市場無法完成一些特定社會功能時，需要政府設立并強化相關規則來約束市場。然而，不僅規則本身未必完美，而且實施也難保沒有問題。更何況，不論政府對企業的監管機制有多么完善，也不足以應對不斷增加并日漸凸顯的社會問題。而且，這種監管機制僅能在企業存在的地方發揮作用，而不能覆蓋那些被企業忽視的地方。而企業如果沒有激勵，是不會自主致力于解決這些問題的，比如貧困、失業、醫療衛生、教育、住房、環境污染、貧富差距等。因此，政府一直試圖解決這些社會問題，比如建立社會救助體系，發展公立醫院和學校，建立住房保障體系，等等。而且，強大的政府具有這方面的優勢：它不僅具有強制征稅權，而且它那只“看得見的手”還可以觸及社會各個角落。
但是，“看得見的手”似乎并沒那么有效，否則的話，所有這些問題應該早就得到解決了。日漸增多的社會問題已經說明，完全靠政府也是行不通的，個中原因相當復雜。比如：政府的低效、腐敗、官僚化和自我延續（Self-perpetuating），這都是上述政府優勢的副效應；再比如，政府擅長創造新事物，但并不擅長在不需要它們或者它們成為負擔時將其放棄。此外，政治也是影響政府效率的一個重要因素，比如在利益集團影響下，某一強勢群體往往會為了自身利益而阻礙進步，這樣的例子國內外都時有發生。
在市場和政府都失靈后，很多人轉而求助于傳統NPO。但實踐證明，僅僅依靠NPO也不足以解決社會問題。全球范圍內貧困、醫療衛生、貧富差距、環境污染等問題不斷惡化，說明NPO也會失靈。更何況，NPO還有自身無法克服的缺陷，即完全依賴外部的捐贈和資助。而且，這種對外部資源的完全依賴還會產生其他問題，比如需求與供給的空間不匹配。再者，這種志愿行為是建立在同情基礎之上，因而當在產生“同情疲勞”后，捐贈資助行為就會停止。所以，NPO有一個內在的規模和效率上限。這些組織的負責人本來應該將主要精力投入到組織的發展規劃和事業拓展中，但實際上他們卻將大量精力和時間投入到吸納捐款和資助的活動中。可見，NPO在解決社會問題方面的成效亦非常有限。
社會企業正是在此背景下誕生并逐漸成長的。正是因為市場、政府和NPO都會失靈，才會出現全球性社會問題日漸增多的狀況，即便是在國際多邊發展機構日益盛行、對企業承擔社會責任的呼聲不斷高漲的今天。事實上，國際機構像政府組織一樣，也存在著官僚化、保守化、低效率和自私等不足，而且它與NPO類似，也存在著長期資金不足、缺乏可靠性和政策穩定性等問題；而營利性企業由于追求利潤最大化，因而當利潤與企業社會責任不一致時，利潤通常會高于社會責任，畢竟，它們并不是為解決社會問題而成立的，即便它們表面上積極倡導經濟、社會和環境“三重底線”（Triple Bottom Line），但最終往往只有一條底線，即經濟。社會企業的興起，不僅突破了傳統的社會三大部門治理結構框架，而且推進了各方共同參與的公共治理機制，畢竟，作為一種創新型社會組織形式，社會企業既沒有依靠公共強制權力，也不是追求利潤最大化，更沒有完全依賴外部捐贈和資助，而通過自我組織、自主管理和自行運營，開辟了一條嶄新的社會問題解決通道，并能夠實現自我維持，盡管其發展離不開政府的允許、支持和保障。[孟]M?尤努斯：《新的企業模式：創造沒有貧困的世界》，鮑小佳譯，中信出版社，2008年，第6～15頁。
2對單維的經濟發展理論和片面的自利人假說的突破
關鍵詞:供給側改革;遠程教育;路徑
一、供給側改革的背景及其重要現實意義
(一)供給側改革的提出與概念內涵
19世紀初，西方經濟學家薩伊供給自動創造需求的“薩伊定理”，奠定20世紀初自由主義經濟政策的重要理論基礎。隨著資本主義世界經濟危機的爆發，這一理論為凱恩斯主義的需求管理理論所取代。20世紀70年代，國家控制和干預被視為高通脹和高失業的主要原因，供給學派重回人們的視野且備受重視，成為里根經濟學的主要內容。因而，供給側改革作為一個舶來品，其并非針對產出側的改革，而是特指發生在投入側的改革，是相對于需求側而提出來的全新概念，相對于傳統出口拉動經濟、消費、投資等推動經濟增長的三駕馬車來說，主要通過技術、資本、資源、土地和勞動力等生產要素的有效供給與充分利用來實現。供給側改革作為中長期視野的一種宏觀調控，著重強調在供給角度增加有效的供給和進行結構上的優化。所以，供給側改革在一定意義是供給側結構性改革，其以促進產業結構轉型升級、新供給創造新需求為基本內核，通過供給主體結構、產業結構和生產要素結構等供給側的改革，以制度的創新為基本保障，將科技創新作為發展的主要驅動力，有效培育經濟健康持續快速發展的新引擎和新動力。所以，在經濟新常態下，未來經濟改革的關鍵和著力方向在于供給側而非需求側，即是要從供給側入手實現要素配置的優化，提高供給結構的靈活性和適應性，通過擴大有效供給提高社會要素的生產率，引導資源流向符合市場需求的領域和產業。
(二)供給側改革的必然性和緊迫性
2015年11月，在中央財經領導小組工作會議上強調指出，要增強經濟持續增長的不竭動力，必須在適度擴大社會總需求的同時，進一步推進和完善供給側的結構性改革，從而不斷提高供給體系的質量和供給效率。事實上，改革開放近四十年來我們在各領域所取得的巨大發展成就，正是從供給側改革領域逐步推開的。供給側改革正成為我國經濟社會各領域改革的熱詞，其核心要義是通過市場化導向的改革，引導市場供給側行為對過剩產能進行壓縮和淘汰落后產能，調整供給結構并促進產業結構的優化、轉型與升級，從而建立起供需兩側相互適應的動態新均衡。供給側改革已改變計劃經濟時期物資匱乏的狀況，通過釋放供給潛力激活生產潛能，極大地促進生產力的進一步解放并促進我國經濟的高速增長。為此，我國經濟發展進入新常態后，為適應和引領經濟發展新常態，必然要求進行供給側結構性改革，這是中央對我國經濟形勢發展做出的重大戰略抉擇與創新，是對經濟社會發展形勢的準確把握和科學預判，必將有利于促進我國產業結構的優化調整，并實現經濟發展方式的進一步轉型升級，能夠推動構建和完善產業體系，成為中長期經濟發展的新動能。這對于確保我國經濟增長的質量與效益，提升經濟發展的潛力，均具有重要的戰略與現實意義。
二、現代遠程教育供給側結構性改革問題的提出
(一)教育領域供給側改革勢在必行
改革開放以來，我國的教育事業全面蓬勃發展，各領域專業人才的培養不斷突破，成績斐然;反過來，教育事業的發展又為改革開放和經濟社會的飛速發展提供智力保障和人才支持，功不可沒。隨著經濟發展新常態的到來，教育事業的改革也成為全面深化改革的重要領域和焦點之一。以社會上最關注的高等教育改革問題為例，根據教育部2014年全國教育事業發展相關資料數據統計表明，我國高校的總數達到2824所，高校的毛入學率接近40%，各級各類高校在校生人數總規模超過3500萬人高居全球第一，教育供給已出現相對過剩，盡管改革的思路、方法、路徑和步驟或許有分歧，但是改革的思想是統一的。教育改革不僅關乎自身的可持續發展，對經濟社會發展的大局無疑也有著巨大的影響，其屬于社會領域層面的改革。高等教育的快速發展得益于長期以來經濟快速發展的有力推動，但其在滿足社會發展需求的同時，也積累各種制約其發展的問題。在傳統賣方市場向買方市場轉變的條件下，雖然我國高等教育的發展還未進入普及化階段，仍有很大的發展潛力與空間，但是生源危機和高校大學生“畢業即失業”的社會現實，充分表明以需求為導向的高等教育政策使教育供給出現相對過剩，深刻反映了高等教育人才培養、層次比例、質量結構等方面存在的深層次問題。所以，我國高等教育供給側領域的改革勢在必行，必須通過優化結構、提高質量來解決教育供給側的相對過剩問題，提高人才培養的針對性和總體水平，才能進一步滿足人民群眾和經濟社會發展對人才培養的新需求。
(二)現代遠程教育自身的發展現狀與困境
相對于發達國家的遠程教育，我國的遠程教育起步晚發展也較為緩慢。1999年1月，《面向21世紀教育振興行動計劃》頒布實施，在很大程度上標志著我國現代遠程教育模式的開啟。至此，我國遠程教育已走過函授形式階段、廣播電大形式階段、遠程教育形式階段等三個歷程。其中，較為高端的現代遠程教育主要依托于數字多媒體技術和計算機網絡技術在部分高校得以試行。由于多方面因素的影響和限制，我國現代遠程教育的總體質量仍然不高，教育供給的影響力不夠，競爭力不強。一是我國遠程教育發展較晚欠成熟，社會宣傳力度也跟不上，很多人對遠程教育存在片面認識，甚至懷有抵觸情緒。一些優秀人才不愿意從事現代遠程教育這個職業，導致師資力量薄弱、水平不高。而信息技術是遠程教育的重要手段和載體，是決定教學質量與效果的關鍵，教師對現代信息技術這個重要的教學媒介掌握不夠，不能將課程教學與現代信息技術相結合，直接限制遠程教育教學效果的改善和教學質量的提升。二是我國現代遠程教育學科設置缺乏科學性和合理性，主要集中在計算機科學與技術、工商管理等學科，顯得較為單一而不是多學科的協同發展，專業設置的急功近利性，導致很難形成學科專業集群的規模優勢，限制遠程教育學科建設的可持續發展。三是現代遠程教育教學內容相對陳舊、匱乏，對網絡教育資源的利用也遠遠不夠?，F在處于大數據和“互聯網+”的全新時代，遠程教育由于其自身的獨特優勢迎來大好的發展機遇。雖然遠程教育機構基本都配置電腦、網絡教室、衛星電視等硬件設備，但當前遠程教育對網絡教育資源的重視與利用很不夠，而且教育機構之間的相互交流與合作也比較少，現代化的教學信息資源無法充分共享，這些都嚴重制約現代遠程教育的進一步發展。
(三)現代遠程教育供給側改革面臨的挑戰
現代遠程教育的重要特點和優勢在于，借助多媒體資源和教育技術手段實現學生學習和教師講授時空上的相對分離，完成教學行為，達到教育目的。從宏觀層面上講，現代遠程教育供給側改革要適應新時期新形勢下我國整體教育結構的大調整，只有順應改革的大趨勢和大潮流，遠程教育的供給側改革才能取得成功。教育結構是指高等教育、職業技術教育、基礎教育和成人教育各自比例的構成，以及各種不同層次和類型的教育相關主體的組合。教育結構既包括橫向系統各教育類型間的構成以及相互聯系，又包括教育縱向系統的層級間相互銜接和比例關系，而且在各級各類教育機構內部，還包括各自的專業設置結構、教育層次結構和教育類型結構。合理的教育結構對經濟結構的優化意義重大，而提高教育經濟效益的重要途徑就是要對教育結構進行調整?，F代遠程教育供給側改革要把握好自身發展的現狀和存在的問題，只有理順并破除自身發展的障礙，有針對性地對制約發展的根本性問題采取有力的措施，才能在供給側改革中獲得成功。為此，要從整體上牢牢把握現代遠程教育供給側結構性困境的主要特點和內涵，通過運用戰略思維加強頂層設計，從宏觀層面考量并制定困境破解的系統對策。為了各個擊破教育體制中不同類型、不同層次結構性困境的要害，需要從微觀層面著手考慮，科學梳理遠程教育供給側結構性改革的具體問題，并提出有針對性的解決方案。遠程教育改革要圍繞技術技能型人才培養和高素質勞動者這一核心目標，從人才培養的資源配置和教育模式創新等方面下功夫，以科學的設計和大膽的創新，破除教育市場需求和人才培養間的結構性矛盾。
三、現代遠程教育供給側結構性改革的有效路徑
(一)積極建構中國特色的現代遠程教育體系
當前，我國現代遠程教育體系不科學、不完善，這是制約遠程教育發展的根本性原因。因此，站在教育推動經濟社會發展全局的高度，抓住發展機遇，以寬廣的國際視野、先進的現念和高遠的戰略眼光，積極建構我國現代遠程教育體系，這既是推進遠程教育自身發展的必然選擇，也是建設人力資源強國的現實需要。為此，要切實按照轉變經濟發展方式的總體要求，積極應對供給側結構性改革，以促進學生就業為重要導向，以服務發展為中心內容，以立德樹人為根本目標，統籌發揮政府與市場的作用，并不斷深化體制機制的改革和創新，逐步形成體現終身教育理念，普通教育與遠程教育相互銜接，繼續教育、職業教育與遠程教育相互融合，適應產、學、教深度融合和社會發展需求，具有世界水平和中國特色的現代遠程教育發展體系?，F代遠程教育體系的建立是實現教育現代化、構建科學合理教育結構、深化教育綜合改革的重要切入點和突破口。這個體系應該具備以下幾個特征:它是一個教育類型的體系而非教育層次的體系;這個體系實施不以升學為目的，而是以社會就業為主要導向的教育;本著提升人力資本素質的核心功能，這種體系應兼具教育結構科學合理規劃的功能;它是不斷契合產業升值和產業發展的教育體系;它是施行因材施教教育理念的體系，通過這種教育體系能讓接受教育的每個學生都學有所成，并立足社會競爭;它是體現終身教育理念的教育體系，為不同年齡段的受教育者提供可持續發展的基礎和技能?？傊?，通過系統優化設計現代遠程教育體系，推動現代遠程教育理念的廣泛普及，使得遠程教育體系結構層次更加合理，通過相關運行機制和基本制度的日趨完善，從而更能適應經濟社會的發展需求。
(二)明確市場定位，完善遠程教育教學的保障機制
在供給側改革大背景以及市場經濟多元化辦學環境下，遠程教育憑借低成本、高效率的特點和獨特的教育模式，越來越多地被人們接受和選擇，成為大眾群體接受教育的重要渠道和途徑之一，其教學質量和辦學實力直接關系到我國專業人才的整體培養水平。遠程教育只有明確市場定位，不斷完善教育教學的保障機制，才能在供給側改革中掌握主動。為此，在教育供給相對過剩的新時期，要求政府教育管理部門和實施遠程教育的各類教育機構，必須對遠程教育進行明確清晰準確的市場定位，有效地填補教育市場的空缺，才能獲得市場立足和發展的空間。同時，要不斷建立和完善遠程教育的運行機制體制。隨著構建開放性大學得到政府的認可和重視，以2012年6月國家開放大學得到批準建立為標志，遠程教育作為教育領域改革與發展的重要工程得到不斷推進。這對遠程教育的頂層設計和機制體制的建立和完善提出更高的要求，也是推進現代遠程教育供給側改革的重要組成部分。為此，遠程教育供給側改革要順應整個社會供給側改革的趨勢與要求，合乎經濟社會全面深化改革應遵循的基本規律。遠程教育機構必須通過完善相關保障體系，才能實現可持續發展，比如，要積極構建師資監督管理機制，強化師資隊伍建設，不斷實現遠程教育教師的專業化發展;構建人才培養創新機制改革人才培養模式，實現人才培養監督管理的科學化;建立遠程教學管理教學信息跟蹤反饋系統，從而加強教學質量、教學效果的管理和監控;此外，還可建立教學資源整合、教學督導、教學評價等機制，通過教學全過程的跟蹤服務與管控，從而以優質的教育教學，爭取遠程教育在教育供給市場的優勢地位。
(三)打造遠程教育供給側改革“大網絡”“大資源”
當今社會正處于信息化迅猛發展的時代，所有領域和行業的發展和核心競爭力都有賴于現代高科技，現代遠程教育供給側的改革更是如此。然而實踐表明，我國現階段遠程教育的發展困難重重，而以網絡教育為基礎的人才培養體系的嚴重缺乏尤為突出，這是遠程教育供給側改革無法回避的問題，由此“大網絡”格局應運而生?！按缶W絡”格局以提升網絡教育技術為基本目標，凸顯現代遠程教育教學服務支持體系的重要戰略地位?，F代遠程教育要善于培養學生的自主學習能力和網絡信息技術能力，要不斷完善遠程教育的環節體系，注重校本化遠程教育產業軟件的培育，將相關先進的軟件技術合理運用到遠程教育的全過程，有效增加學生的面授時間和教育年限，實現學生專業培養的合理化，這也是推動高校遠程教育社會化的關鍵舉措。另外，要積極打造遠程教育發展聯盟，加大遠程教育機構之間的聯合與合作，建立區域性甚至全國性的遠程教育同盟體系，并加強與國際遠程教育機構之間的合作，強化網絡資源在遠程教育中的共享與互動，提高遠程教育的社會美譽度和品牌影響力。我國現代遠程教育供給側改革要向“大資源”技術轉型，提升遠程教育的核心競爭力。教育技術本應成為遠程教育的當然優勢，但由于受到傳統教育觀念和模式的影響，教育技術轉換在我國的遠程教育中仍存在諸多弊端，遠程教育機構缺乏現代網絡教育資源的必要條件，未能將傳統的函授教育向現代教育技術進行轉變和改造。為此，必須從技術、網絡、設備等方面出發，通過為遠程教育提供必要的硬件條件與資源，采取有效措施實現對相關資源的合理化配置。應積極爭取國家相關教育政策的傾斜和管理制度的出臺，積極推動現代遠程教育的規范化發展，通過現代教育技術的落實，真正促進遠程教育資源的共享、互動與交流，通過名課、名師和名校資源的優化整合，積極打造遠程教育資源的共享平臺。只有這樣，遠程教育供給側改革才能收到實效。
作者:季亞明 單位:南京工業大學
參考文獻:
［1］汪順．探索遠程教育的改革之路［J］．教育教學論壇，2015(9):127－128．
內容提要: 科學技術是理性的產物，是知識的表現，是文化的成果，它打著正面的、文化的、文明的、理性的、合理的等各種正當的旗號去行使它的權力，所以科學技術對整個社會的嚴重后果有其正面影響與負面影響。這是社會學家對科學技術的文化認識。如果我們把科學技術發展與人類社會變遷作一個歷史性的規律總結，其實科學技術的每一次突出的進步都深刻地體現了經濟的烙印，當前一次科技革命的成果所帶來的社會財富和經濟成果不能繼續滿足社會總需求時，新的科技革命應運而生，它的使命將會滲透到社會的每一個角落，并最終成果社會經濟運行和財富增量的核動力。
近年來，現代生物技術的出現和發展，逐漸成為推動世界新技術革命的重要力量，生物技術的產業化也開始對人類社會產生日益重要的影響。然而，同其他科學技術成果一樣，現代生物技術也是一柄雙刃劍，它一方面給人類帶來了巨大的經濟利益和社會效益，向人們展示出解決人類面臨的許多難題（如糧食問題、人口問題、能源問題、健康問題和環境問題）的希望之光，另一方面也逐漸暴露出一些負面效應，如人類生命和健康的安全性問題、生態環境問題、現代生物技術產品使用者的知情權問題、隱私權問題、基因歧視問題以及是否侵犯人類尊嚴問題等。在過去的三次科學技術革命浪潮中，科學技術的社會經濟價值已經為廣大公眾所充分認知，給人類的社會結構、人類的生活和行為方式等帶來了舉足輕重的變化，但是科學技術的“反身性”和“吊詭性”特征也深刻地為廣大公眾所體會，機器、工廠、產品和市場將我們引入了一個前所未有的“風險社會”之中。代表著第四代科技革命的現代生物技術亦不例外，其風險化程度將風險的范疇從人類社會延伸至自然，甚至整個生態系統，因為現代生物技術就是以生物作為研究對象和研究目標的。因此，現代生物技術的出現將包括人在內的所有生物視為必要的價值“目標”，但同時不可避免地將其演繹為一種生動的“工具”。
生物安全的立法必要性研究首先從風險社會理論出發，認為現代化的反身性必須在發身性的規律內得到一定程度的遏制和規范。風險社會的現代化要根據其反身性的屬性對原有的個體化特征進行適當修飾和糾正，賦予其在當前社會狀態新的歷史內涵。這種修正的過程同樣需要借助規則秩序的工具性作用予以實現，通過法律的指令性、規范性、預防性等功能將個體化為核心的傳統現代型過渡到集體化和社會化為核心的全新現代性，強調對社會公共利益的維護和保障，通過法律的規范體系預防風險，救濟和彌補風險損失。如果將生物科技所帶來的諸多風險視為現代社會反身性的一種外化，那么生物安全立法則是必要的和緊迫的。此外，在生物安全立法的研究上，文章將立法的利益目標設定在社會公共利益視角之上，認為生物技術本身社會公益性決定了生物安全立法的社會公益性，無論是轉基因生物安全，還是生物多樣性保護，抑或防范外來物種入侵等都需要在公益性法益價值觀指導下，以法律規范的形式揚生物科技之長，避其之短。
如果將法律視為一種市場產品，那么立法必然就是一種適應市場的市場供給行為，其經濟學基礎在于人們對于法律產品的市場需求。公共選擇理論認為，風險社會的風險多元化和風險強化性前置了生物安全法律的社會需求，從而導救了生物安全的法律供給，生物安全法應運而生。
自18世紀法國大革命以來盛行的建構論理性主義為立法的合理性和必要性奠定了堅實的理論基礎，他們將法學同哲學、社會學、經濟學等社會科學學科密切的聯系起來，吸取充分的理論營養成分，抽象出一系列的價值、原則、規則和秩序，以“完全理性的基本假設為基礎創設了整個制度”，創造了法律本身。建構論的立法理念常常以有意識的國家立法為主導，強調對國家立法的必要性、立法價值、立法宗旨；立法決策；立法程序等方面的研究。雖然以哈耶克為代表的反建構論理性主義者將法律與立法作出了明確區分，通過對自生自發秩序與組織秩序的界分闡釋“社會秩序規則二元觀”為基礎的法律理論，但是仍然不能否定和排除有限理性所給予立法創造秩序的重要性。
一、風險社會的立法訴求
（一）現代化的反身性
關于現代性與反現代性的沖突與協調是20世紀社會學理論研究的核心論題。與“現代性終結”相抗衡的“第二現代性”或稱之為“反身性代性”的研究和探討在德國學者U Beck的《風險社會》后變得更加引人注目。他從兩個角度對現代化的反身性作出了說明：一是“以財富和風險生產為例討論反身現代化的連續性和非連續性的混雜”；二是“工業社會中蘊含的現代性和反現代性（modernity and counter-modernity）的內在矛盾”。Beck認為傳統的現代化和工業社會的現代化是有區別的，一種是古典的現代化（classical modernization），是在19世紀反對封建社會、建立工業社會中發展起來的，而另一種是反身性現代化（reflexive modernization），是在今天的工業社會之中發展的。在工業社會之中，存在著現代性和反現代性之間的沖突，因此工業社會不是一個徹底的現代性社會，而是一個現代的封建社會。在這種半工業半封建社會中，封建性的方面并非傳統的遺物，而是工業社會的產品和基礎。
工業化社會的反身現代性主要起因于工業化過程中個體化崇尚取向，主張個體理性的張揚，強調自我為中心的權利建構。這種個體化的進程主要體現為三種維度：（1）解放維度，即“從歷史地規定的、在統治和支持的傳統語境意義上的社會形式與義務中脫離”；（2）去魅維度，即“與實踐知識、信仰和指導規則相關的傳統安全感的喪失”；（3）控制或重新整合的維度，即“重新植入——亦即一種新形式的社會義務”。在傳統的工業社會中，社會不平等模式是階級模式，即存在著權利的平等，每個市民社會成員作為個人都平等地擁有并享受著某些權利，這些權利的私有化屬性最終成就了工業化社會發展的快速化和社會變遷。但同時這些私有化權利以其自身擁有的形式化外表逐漸掩蓋著實質的不平等，這種不平等將會主要體現在階級之間的不平等，體現為對不平等社會經濟現象的平等化和合法化。如當前市場經濟發展過程中體現出來的市場失靈現象本身就本源于代表個體化法律取向的民事法律制度，從而使得諸多經濟不平等現象在沒有進一步法律規制的前提下而被附上合法化的光環。個體化促使新的社會形成不同的結構和變遷，使階級的社會認同的區分失去了原有的重要性；但社會不平等并沒有消失，而是在社會風險的個體化趨勢中重新定義；不同的群體和團體依據特定的利害關系問題和情境，建立或解散臨時的聯盟；而社會的長久沖突將體現在先賦的特征之上，如種族、膚色、性別、民族、年齡、同性戀、身體殘疾等。
個體化趨勢沒有使得社會的不平等得到實質緩解，相反崇尚個體權益和理性的現代化社會結構和變遷在某種程度上正在加深這種社會內部的不平等，從而造成個體與個體之間，個體與社會之間，甚至群體與群體之間的利益不均衡，從而加速了風險社會的產生。
（二）風險社會與全球化
風險社會概念和理論的提出仍然歸功于烏爾里希 貝克的《風險社會》，并隨著切爾諾貝利核泄漏事件和英國瘋牛病事件的爆發而成為西方社會學理論研究的熱點。該理論認為工業文明在為人類創造了豐厚的物質條件的同時也為我們帶來了足以使整個地球毀滅的風險，舊的工業社會體制與文化意識在所謂的現代化進程中已經凸現其內在的反身性和高風險性特征。社會的政治、經濟和個人風險往往會越來越多地避開傳統工業社會中的監督制度和保護制度呈現出前所未有的不確定性，由此出現了以不確定性為基礎的風險社會與不確定性為基礎的現代政治法律秩序之間的內在緊張。風險社會理論本身作為一社會變遷理論，但與傳統不同的是，風險社會挑戰既有工業社會的認知、發展基礎與典范，并企圖從此種就社會現代化過程中所衍生的災難風險、自危急性建構社會自我翻轉、變遷的功能。
（1）風險的界定。風險是風險社會的基本范疇，對風險的理解構成了風險社會理論的基石。貝克在《風險社會》中指出，“風險是個指明自然終結和傳統終結的概念。或者換句話說:在自然和傳統失去它們的無限效力并依賴于人的決定的地方，才談得上風險。風險概念表明人們創造了一種文明，以便使自己的決定將會造成的不可預見的后果具備可預見性，從而控制不可控制的事情，通過有意采取的預防性行動以及相應的制度化的措施戰勝種種(發展帶來的)副作用?！必惪藢︼L險概念作了8點總結:①風險既不等于毀滅也不等于安全或信任，而是對現實的一種虛擬;②風險指充滿危險的未來，與事實相對，成為影響當前行為的一個參數;③風險既是對事實也是對價值的陳述，它是二者在數字化道德中的結合;④風險可以看作是人為不確定因素中的控制與缺乏控制;⑤風險是在認識(再認識)中領會到的知識與無知;⑥風險具有全球性，因而它得以在全球與本土同時重組。⑦風險是指知識、潛在沖擊和癥狀之間的差異;⑧一個人為的混合世界，失去自然與文化之間的兩重性。
風險與工業社會的反身現代性之間存在著某種程度的統一與連接，互為邏輯上的因果關系。工業社會中個體化浪潮促使以個體權益為中心的社會法律制度得以建立和發展，并以此為基礎不斷推進和張揚個人理性在社會工業化進程中的作用和角色。也同時正因為工業化社會對個體理性和權益的推崇，從而導致了工業化社會在發展過程中衍生更多形式上平等，但實質上不平等的經濟行為和經濟現象，如企業的排污行為等。以個體利益促進為導向的工業社會市場經濟逐漸形成了自身的規則體系和秩序范圍，體現為建立以契約自由、所有權絕對、意思自治等三大要素為核心的法律體系，并主導當今乃至將來很長一段時間內的社會經濟秩序構建。這就是所謂“現代性”的表現。隨著市場經濟和社會工業化進程的深入，出現很多諸如經濟壟斷、信息不對稱、經濟尋租、外部性、環境污染、生物技術安全等等形式上合法，但實質上對社會公共利益構成重大危害的行為和秩序內容。按照貝克對現代性和風險社會的理解，這種在工業社會高度發展時期出現的實質不平等現象就是現代化的反身性的表現。在全球經濟一體化的今天，反身性的現代化在內容層次和范圍層次上更加突出，呈現出全球化的發展趨勢。
（2）風險結構——個體化到全球化。根源于個體化浪潮的反身現代性和風險，其初級表現形式為個體的風險。因為個體化使原有的各種社會關系變得松散和不穩定，個人失去了家庭、鄰里、朋友、伙伴網絡的支持。勞動市場之中流動性加強，締結永久性社會紐帶的可能性降低，激烈的競爭加劇社會群體內部的個人孤獨感，而現代居住方式使個人面對的是陌生人的世界。這種個體的孤獨感、社會紐帶關系的不確定性也隨之體現在經濟領域，體現在個人對財富的追逐和占有。人們從對財富的追逐轉向更多地對無所不在的危險和災難的逃避。在風險剛剛出現時，作為潛在的編輯效應而得到合法性。但隨后風險不再是隱性的，更變成一個全球的問題，成了社會關注和科學調查的主體。在全球化進程中，各種環境污染和各種大的災害問題在風險分配中也跨越國界、跨越階級，造成風險無處不在，人們將無法避免。如發生于20世紀直接著名的公害，以及不斷產生和發現的食品安全、SARS、東南亞海嘯事件、禽流感、瘋牛病、松花江跨界污染、菲律賓泥石流等等無不印證著我們正處在一個全球風險化的時代。
如果從風險結構的維度來認識全球化風險，主要可以從以下兩個方面來理解：①從文化的視角解讀全球化風險，主要包含社會政治風險、經濟風險和自然風險，其中社會政治風險還應當包括法律風險，經濟風險主要集中在經濟危機和經濟周期等主要方面。就自然風險而言，包括對自然和社會所構成的生態威脅和科學技術迅猛發展帶來的負作用和負面效應所釀成的風險?，旣?道格拉斯和威爾德韋斯在其《風險與文化》一書中將社會結構的變革和變遷分別歸結為三種風險文化所釀成的結果，即傾向于把社會政治風險視為最大風險的等級制度主義文化、傾向于把經濟風險視為最大風險的市場個人主義文化和傾向于把自然風險視為最大風險的社會群落之邊緣文化。他們認定正式這三種文化風險類型導致了社會結構走向混亂不堪的無組織狀態。②如果我們歸納綜合風險社會幾個關鍵性結構因素，大概可以從另外三個方面對風險結構予以認知和把握，那就是高科技社會與生態破壞；個人主義化以及全球化危機。此三因素并非各自獨立、偶連性發生的，而是在工業資本主義與現代化過程中，傾向進步開發主義、擴張主義、個體主義及市場自由主義等的發展結果。首先高科技發展的本質原先就是使知識/社會的分化越趨復雜性，知識的分工越來越細密，知識專業的藩籬之墻愈來愈高，更不利于知識的整合；而科技帶動社會分化的領域與速度也日益復雜迅速，往往無奈地打破人們（性別、族群）社會分工認知的基礎和行動的認同范疇。更甚的是，當此種演化乃以工業—科技主義為優先，整個演化所產生的風險結構變成了專家暴力統治意義下的復雜性危機，在專業復雜性與社會功能復雜分化背后，明顯的隱藏著“老大哥”統治的機制，從“知識就是權力”到“權力就是知識”，老大哥夾著工業進步、經濟發展的威力俾倪于世，而將工業—科技進步強行等同于社會進步或純化為現代文明的開展，事實上是將社會推向演化死亡的路向。同時基因科技業和核能科技同時并列為高科技對生態造成破壞風險的例子，以前述基因改造微生物或農作物為例，其在未通過數年嚴格的田間試驗及管制時，若任意釋放入自然界，所造成的生態災難是目前科學所無法估量和補救的。高科技風險已逾越了傳統科技的控制范疇，其具有不可計算、不可控制和損害無法復原補償性的內涵。特別是，以目前全球政經發展的趨勢，高科技所涉及的生態風險也不再是局限于地域的、主權國家內的，而是透過自由貿易、買賣、境外移轉、生態擴散（諸如汞污染、核廢料、臭氧層破壞等），對生態的威脅已成為全球化的風險。
二、生物技術風險及其解決之道
（一） 生物技術風險
生物技術的發展使人類可以在一定程度上設計、并定向改造某種生物，這種人為改造的生物可以對原來生物的性狀、代謝乃至生命過程產生變革性影響，從而產生新的生物?，F代生物技術產業是高新技術產業，對推進經濟發展和社會進步有著巨大的推動作用。生物技術在農業、醫藥、食品、環保、輕工等部門會起著越來越大的作用，甚至有取代一些行業原有技術和工藝的趨勢，生物技術產業可能成為21世紀的支柱產業之一，有人甚至還認為“基因世紀”即將到來。如，在美國1996年時70%的轉基因Bt棉花不再噴灑殺蟲劑，產量提高70%，每公頃節約140—180美元；美國原來每年約有一半的玉米田（3200萬hm2）受棉鈴蟲危害，喪失金額達到10億美元，但種植基因Bt玉米后，產量提高9%，而經濟效益1996年是190萬美元，1997年達到1900萬美元。②除此以外，生物技術還對解決發展中國家、欠發達國家的糧食、食品供給提供強大的支持。不少人認為基因工程技術，特別是轉基因技術，將是解決21世紀不斷增加人口對糧食需求的唯一途徑。轉基因技術不僅能提高糧食或作物的產量，并可提高其品質。全球每年由于維生素A缺乏導致50萬人失明，100萬兒童死亡，這類事件多數是發生在以稻米為主食的發展中國家人口中，特別是非洲。2001年聯合國開發計劃署(UNDP)在其的第12期《2001年人類發展報告》中指出，基因改良技術盡管充滿爭議，但該項技術可能成為發展中國家的突破性技術，在承認需要面對基因改良技術所帶來的環境和健康等方面風險的同時，仍要注意到這一技術在生成抗病毒、抗旱和富有營養的作物方面具有的獨特潛力，這些作物能夠大幅度減少目前仍困擾著全球8億人口的營養不良現象。①就我國而言，目前，我國生物技術已廣泛用于農業、醫藥、環保、輕化工等重要領域，為生物技術創新和產業化奠定了良好基礎。生物技術與產業已經開始從跟蹤仿制到自主創新的轉變；從實驗室探索到產業化的轉變；從單項技術突破到整體協調發展的轉變。
然而，生物技術本身也像其他事物一樣，在功用和價值上存在兩面性，有人將其稱之為“雙刃劍”。它在帶給人類巨大利益的同時，也會帶來其他負面影響。生物技術的發展與應用，最終在不同技術的轉化和連接之上制作或改變一種產品，這種產品既可能與人類自身利益和基因資源休戚相關，也可能與人類賴以存在的生態環境資源（包括動物、植物、微生物以及其他自然資源等）緊密相連，它的效應既可能是積極的，其目的在于實現人類及其財產的增量，但也可能是消極的，其危害在于破壞和威脅合理的生態規律或倫理綱常等。美國華盛頓特區的經濟趨勢基金會總裁杰里米·里夫金所言“歷史上從來沒有一種重大技術革新的引入給自然界帶來良性后果”。學者認為，當代生物技術，特別是轉基因技術的大量應用，對經濟發展、農業生產（包括糧、棉、油、畜禽、水產養殖等）、醫藥衛生、社會倫理都會產生很大影響。目前，對生物技術所可能引起的生物安全問題，特別是對自由研究、制造、引入（環境）、投放（入市場）和排放轉基因有機物或轉基因生物可能產生的環境風險和安全問題，已經引起許多國家的關注和學術界爭論。③從當前對生物技術安全的研究和觀察來看，其安全隱患主要體現在：
1、生態系統安全風險：生物技術的發展在不斷帶來社會經濟貢獻的同時，也在很大程度上影響并威脅著整個生態系統的安全。所謂生態系統安全，就是指從整個生態系統平衡、穩定的角度出發來判斷生物技術發展所帶來的潛在危險，主要體現在農田生態系統安全、自然生態系統安全兩個方面。生態系統是在一定時間和空間范圍內，生物與生物之間、生物與非生物（如溫度、濕度、土壤、各種有機物和無機物等等）之間，通過不斷的物質循環和能量流動而形成的相互作用、相互依存的一個生態學功能單位。④按照貝塔朗菲對系統的認識，系統決不是以數的簡單相加，而是具有自身的規定性，它的整體性表現為時間維度上和空間維度上的內在穩定性、適應性、自我調整和內外環境的組織化。任何對系統本身的外在干預，都有可能破壞系統的穩定性和自我調整性。因此，生物技術的發展和應用，就是通過對生物體內控制其特定性狀的基因作為外源基因按照人為的意思，而非自然的過程，轉入到另一種生物體內并使之表達。所以這種非自然的人為干預和創制行為是對生物本身內在環境以及生物與生物之間構成的相對穩定的生態系統的一種干預，那么這種干預本身可能貴有一定的積極意義，但是它會在某種程度上改變或縮短自然生成的過程，也會在原有的生態系統內創制一種全新的物種，也可能造成物種與物種之間的相互影響等，所有這些都將有可能破壞整個系統的內部運行規律，其內在的穩定性將會遭到侵襲，從而改變甚至消滅一個已有的生態系統。
從當前生物技術發展來看，已經造成的農田生系統安全風險包括但不限于增加殺蟲劑的使用、產生新的農田雜草、轉基因植物自身變為雜草、產生新的病毒、產生新的農作物害蟲、對非目標生物的傷害等；對自然生態安全造成的風險包括但不限于花粉和種子的傳播、干擾侵入到新的棲息地、喪失物種的遺傳多樣性、對非目標生物的傷害、生物多樣性的喪失、營養循環和地球化學過程的改變、初級生產力的改變以及增加了土壤流失等。
2、自然環境風險：如果我們將生態系統視為超越于環境的宏觀范疇，那么現代生物技術的自然環境風險就顯得更加具體和客觀，主要包括自然資源破壞風險和環境質量降低的風險。以轉基因生物技術為例，人們將基因食物的負面性視為一種基因污染，這種基因移植工程就等于把自然界不存在的工廠化學副產品，不管有毒、無度，全部流入江河海洋，肆意污染。一些西方人士將以基因強制移植為特征的轉基因技術稱為“擾亂自然和萬物自身的運行”或“篡改上帝的作品”的行為。
現代生物技術的自然環境風險，主要體現在三個不同的階段：首先是生物技術研究階段；在此進程中一切科學的研究手段、研究方法以及研究結果都處在不確定狀態，其對研究對象生物的選取、實驗室的安全裝置、以及實驗制劑等各方面均存在隨意性，尤其在實驗室研究階段，實驗室的環境安全措施顯得尤為重要，從而保障實驗生物、實驗環境、實驗排污控制等方面的無害處理。其次是生物試驗階段。所謂生物試驗，就是將生物實驗的結果置放于實際環境中予以檢驗和考察，以確定其研究效果以及實際功用的活動。任何不恰當或不合理的生物試驗都將給當地的自然資源和生態環境造成破壞，需要就試驗地的選擇、試驗地生態環境的影響評價、試驗方法，以及試驗廢物等進行詳細的研究與判斷。第三是生物產業化階段。產業化發展是生物技術發展的價值終極表現，歷經研究和試驗階段的生物技術的環境安全性并不就此告一段落，相反其生物產品的產業化發展會在更為普遍和廣泛的層面上影響自然環境安全。
需要重點指出的是，生物技術的自然環境風險不僅僅停留在傳統的自然資源的物理表現形式上，生物技術發展的另外一個表現就是將人類對于自然資源的認知延伸至微觀單元載體之上，即遺傳資源。所謂遺傳資源，是指來自植物、動物、微生物或其他來源的具有實際或潛在價值的任何含有遺傳功能單位的材料，具有非常重要的經濟價值、生態價值、科學價值和美學價值。遺傳材料中所記載的遺傳信息構成遺傳資源的價值核心。生物多樣性以遺傳多樣性為核心基礎，遺傳資源的有效保護構成生物多樣性保護的必要組成部分?，F代生物技術在自然資源風險的預防與控制方面既包括物理形態的自然資源的法律保護，又包括微觀形態的遺傳資源的法律保護，避免生物技術的應用造成遺傳資源的破壞、流失或不當變異。
3、人類健康安全風險：轉基因技術及其他生物技術的發展與應用，為人類解決糧食、疾病、能源和環境等一系列重大問題帶來充滿希望的前景，但也可能對人類健康和生態環境帶來潛在的健康安全風險。一方面，生物技術對生態系統本身可能造成的潛在危害，諸如農作物產生新的變異、產生的病毒、動植物產品成分發生重大變化等都將給人類的食品安全帶來嚴重的安全隱患；尤其重要的是這新的變異或病毒的潛在危害是很難在生物技術研發階段就能夠發現或預期的，有的即使能夠得到準確預期，但能否通過現有技術條件采取適當的預防措施也存在很大的不確定性；另一方面，人類也是屬于整個生態系統的重要組成部分，生態系統的任何變化和變遷都在外在生存環境上影響到人類的生存與發展；生物技術的擴大會給人類生存環境帶來多大程度的影響是很難預期的，因此人類健康安全的風險在生物技術發展的初級階段就已經顯現，并為人所擔憂。如1988—1989年日本一家公司利用基因重組為生物技術生產的乙色氨酸投放美國市場后引起37人死亡；1998年英國 Rowett研究所的生物學家Arpad Pusztai就鄭重警告人們關注那些未被充分證明其安全性、便急于推廣的轉基因食品（GMF），因為他們可能有潛在風險；美國得克薩斯州ProdiGene公司于2001年在內部拉斯加州一塊約一英畝的田地里種植藥要用胰島素轉基因玉米，在收獲中漏掉三株轉基因玉米以及一些溢出的玉米，2002年種植普通大豆時，結果使100萬斗大豆受到要用轉基因玉米的污染。①
4、社會秩序和倫理風險：現代生物技術的發展不僅加快了一切自然物人化的過程，也同時實現了將人予以物化，如克隆技術、器官再造技術，人體和動物之間的基因交換技術等。當代社會出現的人體器官移植、器官捐贈、買賣、代孕等現象已經將人體的一部分作為物或商品，而克隆人的設計、生產、銷售、儲藏和買賣，則將人本身（而不是人體的一部分）作為物或商品，這有可能引起新的種族歧視、性別歧視、人身商品化、侵犯人的尊嚴等新的倫理道德問題，嚴重的會造成新的社會倫理奉獻、經濟風險和社會動蕩。②生物技術的廣泛應用不斷地證明了人類主觀能動性和改造自然界的強大力量，但是也不得不從社會秩序、社會倫理等角度重新審視生物技術的負面影響。
所有這些安全風險都必須在技術上、制度構建上予以很好地防范，從而揚長避短，發揮更大的經濟和社會效應。
此外，隨著全球化進程的加快，各國相互間的融合程度以前所未有的趨勢展開，隨而引起的外來物種入侵問題已經成為當前生物安全的重大問題之一。據統計，目前全世界有3億以上的人在處于旅游的過程當中，每天有200萬人在越過國際邊界，每年有50億噸以上的船運貨物越過大洋和其他水道，每天大約有3000至10000個水生生物物種隨全世界船舶壓艙水在移動，并被排放到異地，這些都為世界大部分地方生物的混合創造了條件，④并同時由于物種相互間的排斥和侵襲造成觸目驚心的經濟損失。在外來物種入侵以外，我們還應當從迅猛經濟發展的激情中醒悟過來，要充分重視由于人為活動范圍的擴張而導致的物種滅絕問題。所有這些問題都是現實生物安全研究的核心對象。
（二）生物技術風險的安全立法
風險社會理論一改傳統社會理論對科技至上主義、理性至上主義以及現代性的崇尚和張揚，給繁榮的市場經濟和全球一體化認識提供了一個逆向思維模式，給我們對生物科技發展的負面性和不確定性提供了一個全新的思維范式，為我們生物安全立法提供了強大的理論支持。其重要意義在于：（1）風險社會理論為進一步廣泛討論生態危機和生物安全提供了堅實的理論基礎。風險社會的概念雖然還不太成熟，它卻影響著人們的思維方式，打破了注重科技與工業發展的積極作用的傳統思想意識，培養了人們的反思和自省意識，從而，使人類進入了一個反思的時代。通過對現代性反思至少使人們意識到科學必須理性地發展。（2）風險社會理論增加了人們的風險意識，將生態危機與科技發展帶來的風險突現出來。然而，它對未來風險的描述有些夸張傾向，既不可能被計算也不可能被預知，這樣會使人們陷入一種無奈的憂慮，滋生悲觀主義情緒。雖然貝克本人宣稱他不是悲觀主義者，但他的思想仍會使一部分人在風險面前顯得焦慮不堪。為此，威爾金森專門從心理學的角度探討了風險與憂慮的關系問題，寫出《風險社會中的憂慮》一書。（3）風險社會理論在制度層面具有極為重要的意義。在風險社會中，舊工業社會體系已經過時，民族國家已經無力應對威脅整個人類的現代風險，這必然要求并引發社會結構深層的變化和政府制度的變革與角色的轉換。在全球風險社會里，建立全球風險防范體系，最終以承擔風險的基本單元為基礎形成全球公民社會，這是貝克在《世界宣言》中的思想。然而，如何實現從工業社會向風險社會的轉型、如何實現生態民主與保持社會正義都還是擺在人類面前的難題。總之，風險社會理論的主要貢獻就是讓我們利用其關于風險、災害和社會思想的分析重建現代性理論。
現代化社會風險根源于個體化和全球化趨勢中的反身現代性，主要體現在：（1）以形式上的平等掩飾更大范圍內的不平等，以法律規定的合法形式賦予現代性的合法性特征，但無法預測并徹底解決合法性項下的公平利益和社會公共利益的保障；（2）個體化趨勢增加了個體的孤獨感和社會裙帶關系的不確定性，增加了個體生命、健康、安全和經濟利益的不確定性；（3）利益個體化和經濟科技全球化不能提供更為長久的穩定的利益實現機制和公平機制，不能保證人和自然的和諧共生，不能確保生物科學技術的安全性和穩定性。
現代化的這種反身性必須在反身性的規律內得到一定程度的遏制和防范。從規則秩序的視角來看，現代社會的現代性標準在于通過法律規則和規范的形式將這種個體化特征確定下來，主要體現為意思自治、契約自由和所有權絕對。但隨著工業化社會的不斷推進，以個體化特征為核心的現代性呈現出明顯地反身化取向，將人類社會導入風險社會的新型社會類型。當然不能決斷現代化的反身性是否錯誤或者是否正當，但是風險社會的現代化含義和內容中必然要賦予現代化以全新的意義和內涵，即風險社會的現代化要根據其反身性的屬性對原有的個體化特征進行適當修飾和糾正，賦予其在當前社會狀態下新的歷史內涵。這種修正的過程同樣需要借助規則秩序的工具性作用予以實現，通過法律的指令性、規范性、預防性等功能將個體化為核心的傳統現代性過渡到集體化和社會化為核心的全新現代性，強調對社會公共利益的維護和保障，通過法律的規范體系預防風險，救濟和彌補風險損失。這也是現代化的反身性所隱含的必然要義。
三、生物安全立法的社會公益探究
“今天我們生活在一個科技革命的時代，相較于物理領域的科技革命，此種革命展現出一種全新的、或許還是極不尋常、其所有的后果完全無法估量的局面：生物科技革命?！庇缮锛夹g引發的生物安全問題是當前社會發展過程中的主要風險之一，是工業化社會個體化進程發展的高級表現，在彰顯科技至上主義色彩的同時隱藏著不可預知的潛在風險。風險社會的反身現代性一方面追求個體理性和科學技術的無限魅力，另一方面力求通過理性的法律制度和規范體系達到對社會秩序的調整和規制。反身性的過程就是對現代化的批判和反思的過程。生物技術高度發展是現代化進程的顯著成果，但同時生物安全的擔憂和風險又凸顯了現代化的反身性特征。根據上文對現代反身性立法訴求的論述，生物技術的風險回避就必須在法制目標上通過立法徑路予以完善。
對于生物安全的立法研究不同于傳統的、構成工業社會之規范基礎的、以個體利益為內核民商事法律規范。雖然這種傳統私益本位的法律制度體系成就了工業社會快速發展的成果，但是其反身性的屬性也給現代社會秩序構成極大的風險，所以對現代化進程中反身性的克服就必須在法律制度構建以及立法宗旨的確立上有別于傳統的民商事法律，而轉向對集體利益和社會公共利益的保有和維護。
生物安全立法的公益性研究必須建立在對生物安全公益性特征的深刻把握之上。所謂公共利益，學者們從不同的角度對其進行了分析和界定。美國社會法學創始人羅科斯 龐德將利益劃分為個人利益、公共利益和社會利益，但他對公共利益的理解帶有明顯地政治國家色彩，即將公共利益視為涉及政治組織社會的生活并以政府名義提出的主張、要求和愿望；而社會利益則是“即以文明社會中社會生活的名義提出的使每個人都能獲得保障的主張或要求”。傳統功利主義法學家杰里米 邊沁認為“公共利益是構成共同體眾多成員的利益的總和”，“社會公共利益只是一種抽象，它不過是個人利益的總和”。日本有學者將公共利益理解為“包括產業利益在內的國民經濟健康發展，或指保護經濟上的弱者?！蔽覈鴮W者孫國華先生認為，按主體的不同，利益可分為個人利益共和公共利益；公共利益又可以分為人類利益、國家利益、民族利益、階級利益、集體利益、家庭利益等等。也有人將公益性描述為“是一種利益所屬的公共性而非私人性，一種利益分配的公平性而非獨享性，一種利益本位的社會性而非個人性”。
鑒于社會公益欠缺統一的理解和認識，在不同的語境和背景下仁者見仁，智者見智。其最根本的分歧就在于對公益之“公共”的內涵和外延存在很大的差別，是眾多私人之集合體還是在私人集合之外的更為廣泛意義上的利益探討？人們似乎自然而然地認為，公共利益在某種利益上講必定是所有私人利益的總和；而如何把所有的私人利益聚合起來的問題，似乎又是一個無法解決的難題。當前對社會公益的不同見解主要仍可歸因于思維的視角和切入點各異，即從不同的語境和研究背景下對社會公益的認識程度會存在或多或少的不同，如在民法語境下探討社會公共利益，可能更為主要地集中在對私人之集合的利益依存性；在行政法的語境下探討社會公共利益，就不可回避地與國家利益相關聯；在經濟法語境下研究社會公共利益可能會指全體社會成員的普遍利益，其中同樣包含國家的利益，因為它是在市場失靈和政府失靈的邏輯基礎上建構的法律秩度體系；對于環境法來說，特別是生物安全立法，其對社會公共利益的研究和考察就應當走出全體社會成員的普遍性利益范疇，而轉向以全體社會成員利益為基準，人類利益關懷以及生態利益的實現和保護，所以這是更為寬泛范疇內的公益性釋解。鑒于此，生物安全的社會公益性需要從以下幾個方面予以深刻把握：（1）利益的整體性和普遍性。從公益性的利益范圍維度來考察，生物安全主體中所關注的是社會成員集體利益、人類利益以及生態利益相整合的，具有普遍性特征的利益范疇；（2）利益主體的廣泛性，生物安全中的公益性研究必須跳出傳統以國家為界限的社會成員集合利益的藩籬，轉而充分關注個人主體之外的其他主體的利益，包括人類、國家以及生態系統（包括生物）等。狹隘的社會觀可能會使得我們對公共利益主體的理解囿于傳統的社會理論觀，但是正如學者在探討人與自然的關系是否為社會關系時指出的那樣，“社會是人化的自然與自然化的人的綜合體，社會關系包括人與人的關系和人與自然的關系”。從這點來看，利益主體同樣也可以從人與人之間的利益關聯延伸至人與自然的利益關系，以及對整個生態利益的關愛。而且在生態倫理學中，生態利益是一個高于人類利益的上位概念，因為我們無法將人類與生態系統完全分割開來，否則將不存在實質性的人類利益，抑或社會成員的集合利益和個體利益。
1、 轉基因生物安全的公益性
轉基因的生物安全主要是指現代生物技術研究、開發、應用，特別是轉基因生物活體釋放到環境中以及進行跨國轉移，可能對生物多樣性、生態環境和人體健康產生潛在不利影響。主要體現在：（1）轉基因生物的重組基因，打破了自然界物種的界限，進而打亂了生物進化的歷程；（2）改變了生物的多樣性和群落結構，生態系統的穩定性可能會遭到破壞；（3）轉基因生物回歸自然界后，會不會使種植區周圍生物受到危害，會不會影響生態系統中能量流動和物質循環；（4）重組微生物對某些化合物降解后所產生的中間物或最終產物，有的又會對環境造成二次污染；（5）重組DNA進入水體、土壤后，將流向何方？存活多久？他們會不會與細菌雜交，出現對人類有害的、新的致病菌？現在已知DNA在土壤中至少可以存留40萬年；（6）轉基因植物中，如含有對人體有害蛋白或過敏蛋白的花粉，有可能通過蜜蜂采集進入蜂蜜中，最后再通過食物鏈進入人體。轉基因生物的潛在風險首先突出地體現在通過對轉基因生物本身的基因轉變或修飾而對生物內部組成結構、生物特性、生物機能等諸多方面產生的根本性演變，進而影響該生物所賴以生存的其它生物要素和自然生態環境，將其新產生的某種基因特性釋放到他原有的生態環境中去，構成對原生態環境的沖擊和影響，并在時間的長度上修飾和更改原有的生態系統，從而使得原有生態系統中的各自然生態要素的生存環境和能量交換等發生根本性的變化，最終對人的生存健康產生重大的、不可預見的重大影響。由此可見，轉基因生物安全的公益性就是在生物安全風險的基礎上衍生和發展起來的，也就是說，轉基因生物安全的公益性突出強調對轉基因生物安全的公共風險性的充分認識基礎上展開對其公益性的影響研究和對策研究，具體探討生物安全公共影響的深度、廣度，以及針對轉基因生物安全公共風險的防范對策、制度構建、規范設定性的研究。
從目前來看，轉基因生物安全的公益性主要集中在對轉基因生物的生態安全性研究和健康安全型研究兩個方面。所謂生態安全性研究，是指轉基因生物對任何以生態為單位的安全所構成風險的對策性研究，突出的表現為對以“基因污染”、“基因漂流”和“基因逃逸”等為核心的風險防范研究，從而確保生態環境的自然特性和安全特性。值得注意的是，此處的“安全”不是一個非常狹隘的概念詮釋，而是包括人類的生存安全和健康安全在內的，有關生物本身的安全、生物種群的安全、生態群落的安全以及生態系統的安全。所謂健康安全性研究，是指轉基因生物技術的發展給人類健康所帶來的潛在威脅的對策性研究，包括但不限于人類個體的生命健康、人類生活群體的健康安全、人類社會的健康安全，以及人類社會代際之間的平衡與安全。
2、 生物多樣性的社會公益性拓展
生物多樣性是自然界的核心要素，是自然資源的重要組成，也是人類生存與發展不可缺少的或不能替代的伙伴與資源。作為自然資源中最重要的活的資源就是生物多樣性，或者簡稱為生物資源，也像任何自然資源和社會資源一樣，具有它自身的特征價值，主要體現為有限性、多用途性、可更新性、區域性、可變性和計量的困難性。所謂有限性是指生物資源是有邊界條件的，并非取之不盡用之不竭的，不能無限地供給；所謂稀缺性是指由于人類活動的廣度和深度，以及生物資源本身的邊界條件和有限性決定的資源稀缺性；所謂多用途性是指生物資源及其以生物多樣性為骨架和主干組成的生態系統的服務功能與用途幾乎是全方位的，在不同的資源搭配和能量循環中起著不同的作用和用途；所謂可更新性是指生物資源在自身發展過程中所表現出來的繁衍性、自我恢復性和可再生性，但是可更新性具有明顯地邊界特性，因此受到資源有限性的約束，人類對生物資源的開發利用均不能超過資源本身的可更新能力；所謂區域性，是指生物資源和生物物種的分布帶有明顯的區域和地理位置特點，根據區域的水熱條件、氣候因素等，表現出突出的地帶性和區域性，在地理區域的共軛性與相似性的基礎上，又明顯地表現出區域分異規律，即在同化前提下又顯著表征為異化現象；所謂可變性是指生物多樣性及其相應的生態系統在開放的不平衡條件下不斷地同外界交換物質與轉移能量，在不斷耗散的前提條件與進程中，形成有序地自組織的耗散結構，在相對的臨界平衡狀態或混沌狀態下不斷地推陳出新，辯證地前進，其結果可能表現為生物資源的再生、恢復、擴張、萎縮、衰減、退化或消失等；所謂計量的困難性是指生物資源的公共產品屬性、不確定性、條件參數的可變性決定了對其量化的困難性特征。
對生物多樣性的法律保護，其社會公共利益屬性重點體現在對人類社會共同體優良生存環境的保護和對生態系統保持平衡兩個方面：（1）生物多樣性是滿足人類基本需求的基礎，人類的生命維持資源、生活資源、健康資源、財富資源等均來自生態環境，其多樣性決定了人類需求的多樣性，任何多樣性的喪失最終構成對人類生存的威脅；（2）生物多樣性是維持生態系統平衡和創造優良生存環境需求的基本要素；從局部看，生態系統的穩定性和多樣性有利于涵養水源、鞏固堤岸、降低洪峰、防止土壤侵蝕和退化等；從全局看，它有利于維持地球表層的水循環和調節全球氣候變化，有利于維持生物與生物之間的能量循環和守恒，從而確保生態系統的相對穩定性。生態系統的相對穩定發展和質量保持將從根本上有利于人類的生存和發展。
生物多樣性的社會公共利益屬性在很大程度決定了，當生物多樣性的破壞或削弱構成對社會公共利益危害時，法律的規制和救濟是非常必要的，這也從一個角度說明了生物多樣性立法供給的必要性和緊迫性。
3、 防范外來物種入侵的社會共益性
相對于一個生態系統而言，外來物種入侵是由原來天然存在的區域性生態系統中并沒有某個物種存在，該物種借助于人類活動、自然因素或其他途徑和因素越過不能逾越的空間障礙而進入新的生存環境和生態系統之中，從而給新的生態系統的穩定性、安全性等造成一定影響。人類歷史上發生的外來物種入侵現象主要是通過自然的傳播、人類攜帶、有意引進等多種方式進行，其造成的不利影響也是非常深遠的，主要體現在兩大方面，即生態系統危害和人類健康危害，共同構成了對環境法學上“公共利益”的威脅與挑戰。
在生態系統方面，外來物種入侵給其他物種造成廣泛沖擊，入侵物種通過適應性進化能在定居建群后迅速繁衍，在競爭中奪取必要的營養和生存空間，創建了自身的競爭優勢，造成本地其他物種的減少甚至滅絕；這種競爭一般稱之為“似然競爭”（apparent competition），包括占據生態位的競爭和威脅本土物種生存；另外入侵物種還存在化感作用，入侵植物通過向外釋放一些化學物質，影響、抑制或刺激臨近植物的生長與發育，從而對生物多樣性構成極大威脅；此外，入侵物種還會在物種遺傳方面造成物種侵蝕，是生物多樣性和遺傳多樣性喪失，出現某些物種的瀕危和滅絕。就中國而言，我們國家遭受的外來物種入侵威脅主要體現在：（1）生物多樣性喪失；（2）破壞景觀生態的自然性與完整性；（3）競爭并占本地物種生態為，使本地物種失去生存空間；（4）危害生物多樣性和遺傳多樣性。②
在人類健康方面，外來物種入侵在給生態環境造成破壞的同時，威脅到人類的健康和安全。從生態學的視角來看，人類作為生態系統的一個物種和要素，與其他物種之間長期形成一種較為穩定的系統環境，但外來物種的入侵給其他生物物種構成危害的同時，同樣也威脅到人類物種的健康與安全。一方面生物多樣性的喪失和遺傳多樣性的喪失直接給本地居住人口的生存環境構成極大影響；另一方面外來物種入侵也在很大成多上侵占了人類的生活領地和居住范圍，最近報道的紅蟻等外來物種已經嚴重侵害到當地居民的生產生活，有的外來物種已經將原來居民的勞作產所侵占殆盡；第三，最為嚴重的是，外來物種群侵害會造成人類的疾病，使原來深藏于自然生態環境中幽秘之處的某些病毒可能被激活報復或侵襲人類，如“第Ⅳ級病毒”，特別是1976年在扎伊爾、蘇丹等地出現的埃博拉病毒和拉沙病毒就是最惡劣的事例。③除此以外，由動物傳給人類的疾病種類也很多，如擬桿菌署和絲桿菌屬感染；炭疽；鼠疫、沙門菌；SARS；禽流感病毒等。
通過對轉基因的生物安全、生物多樣性和外來物種入侵防護的公益性探討來看，其共同的目標都在于對生態系統安全、人類的生存健康以及人與自然的和諧共生。其公益性之所以與一般的公益性探究有所不同就在于，其間增添了對生態利益、生態安全、生態正義等價值觀的考慮，豐富了公共利益的內涵，從而為生態安全立法的邏輯基礎增加了更多的理論積淀，也為其價值目標的確定和立法本位的探尋發揮了良好的作用。
四、生物安全的法律供給需求
公共選擇理論認為，人類社會有兩個市場組成，一個是經濟市場，另一個是政治市場。在經濟市場上活動的主體是消費者（需求者）和廠商（供給者），在政治市場上活動的主體是選民、利益集團（需求者）和政治家、官員（供給者）。在經濟市場上，人們通過貨幣選票來選擇能給他帶來最大滿足的私人物品；在政治市場上，人們通過民主選票來選擇能給其帶來最大利益的政治家、政策法案和法律制度。在社會的上層建筑中，同樣也存在著市場，以市場的秉性和模式運行。作為維護社會安定、秩序的法律制度當然也可以設定為像市場一樣的運行模式和理論，存在著供給和需求的變換統一。任何一種法律都依存于供求雙方的交換才得以成為法律產品，因為它也具有社會有用性和使用價值，但同時由于法律的公共屬性，決定其在市場產品屬性上有別于經濟學中的私人物品，而凸現公共產品的特點。除此以外，法律市場在主體和效率方面與一般的經濟市場存在明顯的差別和特性，法律市場的供給者主要為國家，其消費需求者體現為廣大民眾，法律市場的立法產品、執法產品、司法產品的主要生產者和供給者都是國家機關，國家機關因此享有立法、執法和司法的壟斷權；正是因為國家機關對法律市場的壟斷才造就了法律市場的低效率。但法律市場的上述特性不能根本改變其與經濟市場在運行模式和構成要素上的統一性，即當前的法律制度不能有效滿足社會穩定和秩序要求，不能保證廣大民眾的多數需求時，亦不能有效滿足國家機關的統治意愿和利益時，法律的需求應然而生，國家為了繼續穩固自身的統治地位和統治利益，保障社會整體的利益、安全和秩序，彌補法律供給之不足，通過立法等法律供給措施滿足社會法律需求；此外，在法律供給中，法律生產要素資源的稀缺性，是制約供給能力的根本原因，法律供給能力的大小取決于法律生產要素的狀況和生產要素資源的配置及資源配置狀況兩個方面，其中法律技術、法律工作者素質的提高、社會物質財富的增長，都會擴大法律的供給能力。
（一）供給需求理論的法律延伸
經濟學中的供給與需求理論在很大程度上解決了市場的運作原理，通過供給與需求的力量互補和相互作用，產生均衡的價格和均衡的數量，從而達成市場均衡。市場均衡發生在供給和需求力量達到平衡的價格和數量的點上。任何市場的非均衡態都決定了供給和需求的重新組合和排序，或增加供給，或減少需求。供給和需求的博弈永遠處在均衡的此消彼長過程之中，在需求增加的情形下，需求和供給的非均衡決定了相應供給的增加。
在非經濟的法律市場中，同樣存在著供給需求的均衡解。當法律的供給成一定的穩定態勢時，即在現行法律規范體系較為穩定的狀態下，法律市場的均衡將主要取決于法律需求。法律需求決定了法律供給和法律市場的發展狀況。但法律需求的產生主要受以下幾個方面的制約和約束。
第一、 法律市場均衡與法律需求。所謂的法律市場，實際上是按照一般的市場要素和運行規律所擬制出來的以法律作為交易客體和核心的市場環境和市場秩序。法律市場的基本構成及其變換趨勢同樣依賴于市場主體雙方的博弈，以及由此產生的價格因素，亦即在法律需求者和供給者之間因法律的供給和需求所產生的類市場環境。按照市場運行規律來看，相對穩定的市場在供給和需求方面基本持衡，市場的均衡態就要求市場主體雙方在供給和需求上的相對均衡，任何一方發生變化，都會形成供給和需求的非均衡博弈，從而引發市場波動，通過供給增加或需求削減的方式再次達到均衡。就法律市場而言，國家或政府作為法律供給方，應當及時對市場的法律需求狀態作出評估和回應，從而滿足法律市場的要求，達到法律供給需求狀態的均衡。法律的市場供給主要取決于法律制度約束、法律價格因素以及法律物質技術等要素的影響，也就是說在現行憲法的規范范圍內，根據當前市場的守法成本和違法成本的差別比較，以及立法、執法和司法技術等相關因素，決定是否在現行法律體系范圍內增加或修訂法律，從而更大程度地滿足法律市場的需求。其中法律的價格因素客觀地體現為擬供給法律的效用范圍，如果其效用范圍廣，需求者的權益內容和范圍會基于該法律的供給得到更大程度的確認或保護，從而形成守法的受益范圍大于違法的潛在收益，在這種情況下，法律的供給就成為必要。
第二、法律市場主體的支付能力與法律需求。所謂需求，主要有兩個方面構成，一是需求主體對某種客體的愿望和欲望，一是該主體具有購買產品的支付能力。法律需求的產生同樣具有一般需求的內在要求，其支付能力主要體現為市場主體對國家機關法律活動的支付能力，執法、司法機關對立法活動的支付能力。法律市場主體的支付能力強弱在很大程度上體現為法律市場主體對自身權益、集體權益的認知程度，認知程度越高，就更大程度上決定了相應法律供給的需求度和必要性。也就是說，法律市場主體，特別是法律需求者對自身和集體權益保護的認識程度愈深，其相應的法律意識愈強，對能夠更大范圍內保障其權益的法律需求愈大，法律的供給市場應運而生，從而相應的立法、執法和司法措施成為法律市場的必然。
第三、法律價值與法律需求。
人們對法律的需求根源于法律的價值（秩序、自由、正義、效率），而法律的供給，僅僅是確立并實現法律的價值的過程。政府并不能直接供給法律的價值，如秩序和效率，而是通過提供法律，通過提供立法、執法、司法活動來間接滿足人們的終極需求。法律的這種工具屬性，表明了國家機關僅能供給中間產品——法律，而不能供給最終產品——正義、效率等法律的價值和社會目標。在供給和需求之間探究立法的價值，就在于通過法律供給能否在法律的運作過程中實現對法律需求的滿足，確認、維護或保障應當保障的權益，防范或者遏制權益侵害、受損風險的產生。也就是說，立法的供給必須能夠明確確定擬供給法律的價值目標和立法宗旨，從價值目標上可以歸順法律供給的必要性和重要性。
第四、法律市場利益與法律需求。市場運作的機理在于交易雙方或供給雙方的利益交換或互補，法律需求的產生必然歸因于某種潛在利益的驅動，期望通過法律供給達到確認、維護和保障權益的目標。鑒于法律是具有普遍約束力的規范性文件，其供給和需求必然要在基本利益取向上滿足大多數人的需求和意愿。當某一種利益目標變成大多數人的利益指向，相應保護改種權益的法律規范的需求就應運而生，這種法律需求會打破原有的法律市場均衡，從而引發了法律市場的非均衡態，非均衡態向均衡態的發展就依靠保障該群體利益需求的法律供給與以相對應，從而最終實現立法。
（二）生物安全立法的供求邏輯
法律需求屬于制度需求的范疇，是一種將外部性內部化的制度設計，雖然其供求邏輯在制度經濟學的理論下可以被解釋為一種供給和需求的邏輯發展體系，但不可否認的是它不僅是一種非市場需求，而且是一種非物質商品的需求。法律需求根源于需求主體對某種“潛在利益”的期望和追求，是一種在已有的法律制度安排中無法實現和獲取的利益。生物安全的立法需求源發于主體對保障生物安全利益的期望，從當前的法律結構體系和制度體系來看，該種利益期盼是無法予以滿足的。
上述的制度經濟學的立法闡釋，至少可以在以下幾個方面說明生物安全立法的立法邏輯：
（1） 生物安全法律需求的主體廣泛。一般來說，法律需求的主體就是法律需要保護的利益主體，它既可能是一般的市場主體，也可能是國家政府，也可能是社會公眾。生物技術的發展所產生的轉基因安全風險、生物多樣喪失風險以及外來物種入侵風險等統一構成了生物安全立法的風險體系和利益保護對象。在上述風險和利益保護的釋解當中，基于對自身生命健康利益和人類世代延續的利益視角，生物安全法律需求的主體主要體現為一般公眾；基于對整體社會安全和秩序利益的視角，生物安全法律需求的主體又將體現為國家及其政府；基于對生態系統安全利益訴求的視角，生物安全的法律需求主體甚至可以，也有必要突破原有的法律主體觀念，轉而確認并保護動植物，乃至生態系統的生存和安全利益。
（2） 生物安全法律需求的“潛在利益”。法律需求的“潛在利益”一般不能完全在實現的規范體系中得以體現，其潛在性深刻地反映了現實法律制度所建構的利益體系的非完整性。正是因為“潛在利益”的存在，構成了法律制度體系發展的牽動力，形成一個相對穩定，但又不斷地在“需求-供給”中發展的運動模式。
從生物安全本身來看，安全的主體范圍非常明確，一切可以歸屬為生物學中的生物范疇的主體都應當在生物安全法律中得以體現，并由特定的“潛在利益”與之相對應。根據生物安全法律主體的廣泛性，需要通過法律保護的“潛在利益”至少包括一般公眾的生命健康利益，國家政府的安全與穩定利益，一切生物體的生存利益和相互間均衡利益，以及生態系統本身的安全利益。
（3） 現實法律制度安排和規范體系尚無法滿足上述“潛在利益”。建立在傳統法律理論體系上的法律制度安排缺少也很難對生物安全利益提供應有的風險防范機制和保護機制：首先，生物科技以及全球化進程的加快所帶來的風險只是在20世紀末期才真正被人們發現和認識，科技的兩面性和吊詭性只有在科學技術知識較為普及的情景下，才能被廣大公眾所知曉?？萍及l展所隱含的生物安全問題、生命健康問題、生態倫理問題等作為一種潛在的或現實的社會問題時，其重要性和緊迫性才真正上升為多數人的社會風險意識。風險是一個與利益相比對的概念，它意味著主體的某類利益正在或將要被侵蝕或剝奪，當一種風險演化為一種群體性、社會性的風險意識時，相關的風險防范措施必須在整體上予以采納或建構。法律作為一種規則和規范體系，預設人們的行為模式和行為結果，從而在制度層面上提供了一個可知悉、可預見、可防范、可制裁的規范模式，從而加快了主體的立法訴求，也推動了權力機關的立法供給。其次，現有的法律制度設計和安排都是建立在對人類自身利益的確認和保護之上，法律主體的范圍也很難突破對自然人或法律擬制主體的傳統認知，相應地法律的利益主體和權利主體也很難突破傳統之囿。然而，就生態系統而言，彰顯人類利益和智慧的科技現代化正是成就當前生物乃至生態系統風險的主要因素，現代化的反身性深刻地印證了至高無上的人類利益的局限性和短視性，也從風險的角度提出了將人類利益與生物利益、生態利益相融合的利益取向和規范模式。但就目前的規范體系和法律制度建設來看，生物安全立法的利益譜系（包括人類利益、生物利益和生態利益）仍然任重道遠。
五、立法必要性下的制度安排
工業文明，特別是以生物技術發展為代表的人類第四次科技革命，在為人類創造了豐厚的物質條件的同時也為我們帶來了足以使整個地球毀滅的風險，舊的工業社會體制與文化意識在所謂的現代化進程中已經凸現其內在的反身性和高風險性特征。社會的政治、經濟和個人風險往往會越來越多地避開傳統工業社會中的監督制度和保護制度呈現出前所未有的不確定性，由此出現了以不確定性為基礎的風險社會與不確定性為基礎的現代政治法律秩序之間的內在緊張。不確定的生物科技和科學技術本身隱含的不確定性和風險性，必須在原有的法律秩序體系框架內重新建立并發展生物安全法律體系和由此產生的秩序體系。此外，生物安全立法的利益取向和價值取向分析認為，生物安全立法的邏輯基礎在于，生物安全的社會公共性強烈呼喚并要求在法律秩序下重新建構生物安全立法的利益譜系，將人類安全利益與生物安全利益以及生態安全利益聯系起來，從而將人類的發展與整個生態系統的安全相互聯結，在利益層面確立生物安全立法的必要性和緊迫性。如果我們將法律規范體系和制度體系的確立和完善放在制度經濟學的理論背景下加以考察，法律需求和法律供給的辯證統一，以及由此產生的法律體系的均衡給生物安全立法的必要性設定了經濟學意義上的理論基礎。
關鍵詞：城鎮化；涼山州；農村教育資源；創新配置
一、城鎮化背景及農村教育資源概述
城鎮化是我國現代化建設過程中不可或缺的內容，我國"十一五"、"十二五"和"十三五"規劃中均提到加快我國城鎮化建設步伐的內容。推進城鎮化的目的在于造福百姓，富裕農民，其重心應該是全面提高農民生活水平和發展農村經濟。
（一） 城鎮化背景概述
城鎮化概念的使用在我國最早見于辜勝阻《非農化與城鎮化研究》一書?，F較為普遍的解釋為農村人口不斷向城鎮轉移，第二、三產業不斷向城鎮聚集，使城鎮數量增加，規模擴大的動態發展過程。一方面，城鎮化的核心要素之一是人的城鎮化，人的城鎮化是對城鎮化的必然要求。筆者認為，人的城鎮化并不僅是指人口從農村遷移到城市，使得城市規模擴大這種純粹空間意義上的城鎮化，還應該包括城鎮化地區人口整體受教育的水平、文化程度、思維方式的全面城鎮化。怎么在實踐中真正實現人的城鎮化與研究城鎮化背景下農村教育資源配置的問題具有十分密切的關系。另一方面，發展農村教育，完善、優化農村教育資源配置是推進城鎮化的主要內容之一。城鎮化是方法和途徑，而不是最終目的。通過城鎮化的手段來改善農村面貌，改變農村落后的生產生活方式，從而惠及群眾、提高全民文化素質、發展經濟才是最終目的。因此，城鎮化必然包含實現資源優化配置的內容。
（二）農村教育資源的配置
教育資源是指維持、組成、參與并服務于教育系統的一切資源。按照性質和組成內容不同，教育資源分類可以分為人力資源、物力資源、財力資源、時空資源、信息資源、文化資源、權力資源、制度資源、政策資源、關系資源等。1教育資源配置是教育活動中關系到教育公平與效率的最關鍵的環節，也是城鎮化過程中發展農村教育應該重點關注的問題。首先，農村教育資源配置面臨的最大問題是在城鎮化過程中縮小與城市教育資源存在的差異，其次，就農村教育資源本身而言，需要進一步優化各類資源之間的配置。
早在二十世紀七十年代就有不少外國學者給出教育資源配置好壞的標準2。而我國教育學界總結的現階段我國農村教育資源配置主要面臨著兩方面困難，分別是教育投資短缺、政府教育撥款不足和教育投資利用效率低下。農村教育資源配置首先要解決的問題是作為教育資源應該在國家財政體系中獲取多少支持，其次才討論城市教育資源和農村教育資源二者之間的配置，最后才是農村教育資源怎么配置的問題。農村教育資源除了給錢，還需要思考如何運用績效評價的支出管理方式建立以教育質量為中心的教育績效評價機制，科學評估農村教育資源利用率，通過研究評估結果促進農村教育資源配置的進一步優化。
（三）城鎮化視域下涼山州農村教育資源創新配置的必要性分析
1.城鎮化發展帶來的挑戰
黨的十報告多次提到城鎮化問題，隨著我國城鎮化步伐的加快，農村人口不斷向城鎮聚集，學齡人口的優質資源不斷向城鎮集中，城鎮化發展對農村教育產生了強烈的沖擊。城鎮化給農村，尤其是西南偏遠山區的教育帶來了辦學效率低下、教育不公平、教育質量下滑和社會效益不高等方面的困境。2016年3月召開的涼山州住房城鄉建設工作會議上對涼山州未來五年的城鎮化進程做了詳細的規劃，其中一點提到："到2020年，促進約30萬農業轉移人口落戶城鎮，常住人口城鎮化率達到41%左右。"3在城鎮化背景下，對涼山州的農村教育資源管理與創新研究，如果僅限于靜態層面的研究，明顯趕不上實踐發展的需要。因此，對城鎮化視域下農村教育資源配置創新的研究無論從理論上來講，還是從實踐層面來講，都具有十分重要的意義。
2.理論及實踐的客觀需要
從理論上來看，教育資源管理問題涉及到教育學、經濟學、管理學等多學科知識。本研究是教育行政學、學校管理學以及教育經濟學的學科理論的具體運用，因此，在城鎮化視域下研究以涼山州為代表的農村教育資源配置問題不僅有助于研究視野的拓展以及方法論的創新，促進教育科學的發展、推動和充實農村教育資源配置和使用效益理論以及"農村義務教育經費保障新機制"政策和理論的研究，而且將對在城鎮化背景下制定涼山州農村教育發展策略具有借鑒意義，同時對其他農村地區教育發展具有一定的理論指導意義。
從實踐上來看，對于涼山州農村教育資源管理與創新的研究，著重解決如何優化資源的配置，提升教育資源使用效率的問題，這有助于我們正確認識農村教育對農村社會經濟發展的作用，對探討農村勞動者素質的提高、勞動力資源質量的改善以及農村經濟的跨越式發展將產生積極的影響。在城鎮化背景下農村社會經濟發展的整體格局中，教育資源的需求和供給矛盾突出，而有限的教育資源又存在配置不當、使用效率低的問題，探索教育資源管理與創新，有利于各級政府在城鎮化過程中有效配置現有教育資源，提高資源的使用效率；有利于農村義務教育在經濟轉型中提高質量；有利于加快農村教育改革。國內對于西部少數民族農村教育的現狀披露與對策研究限于靜態層面，對于我國城鎮化進程大背景下的內容并無涉及。
二、城鎮化視域下涼山州農村教育現狀及問題研究
（一）涼山州地區社會狀況的特殊性
涼山州位于四川盆地和川西南山地之間，是中國東部濕潤亞熱帶氣候和西部干濕亞熱帶氣候的分界線，因山高氣寒，故被稱為涼山，但涼山這個詞到了清代才開始在文獻中出現。涼山州部分區域與云南省相接，全州面積約6萬平方千米，總人口超過470萬，是全國最大的彝族聚居區，也是一個擁有眾多民族居住的自治州。
1.涼山州地區長期處于貧困狀態
涼山州帶給大部分人的第一印象就是貧困。據相關資料顯示，涼山州是我國最后一個消除奴隸制的地區，1956年在全國的民主改革運動之后才擺脫了奴隸制、農奴制和封建制并存的落后局面。涼山州長期貧困的局面擁有著深刻的歷史背景，長久以來的貧困、生產效率低下、生活方式落后以及特殊的地理環境，讓涼山州地區的經濟發展舉步維艱。雖然六十多年來其依靠全國發展帶來的紅利、國家扶貧工作的幫助及自身的發展讓涼山州的貧困局面得到了一定改善，但是依舊貧困的現實仍然是涼山州地區發展時面對的最大窘境。由于財政供給能力不足，師資力量不夠，區域內的教育發展極度不平衡，城市與農村教育資源差距非常大。
2.涼山州地區民族狀況具有特殊性
作為全國最大的彝族聚居區，涼山州地區還有藏族、納西族等少數民族交錯雜居的特點，涼山州的人口狀況和民族狀況都有其特殊性。涼山州的少數民族思想觀念和生活方式，深深影響著這個地區的人口狀況，當地人普遍存在多子多福的傳統觀念，因此這里的出生率高于其他地區；醫療衛生條件的落后、生活方式不科學，又使得這里的死亡率較全國平均水平更高、人口平均壽命更短。在這個六萬平方千米的土地上，彝族的人口占全州人口一半以上，加上這個地區長期處于比較封閉的狀態，使得這里的地區發展帶有非常明顯的民族性。濃厚的彝族文化氛圍與漢族的文化觀念有著很大的不同，某些落后的彝族文化氛圍又體現了這個地區精神上的貧困：聽天由命、迷信鬼神、重男輕女。這些都大大制約了涼山州地區教育的發展與進步。
3.涼山州州內各地發展不平衡
由于涼山州地區的地勢起伏大，地形破碎，導致了這里的交通極不方便，兩個地點之間的距離不可能以直線距離來計算，交通建設也因此非常困難。而修建大型公路工程量極大，成本極高，很多技術難題難以攻破，導致了這里的道路建設舉步維艱。各個地形單元之間由于交通不便，聯系困難，所以相互之間非常閉塞。雖然成昆鐵路和雅西高速這樣的大型交通工程為涼山州的發展作出了很大貢獻，但是這兩條生命線未穿過的地區并沒有享受到最直接的便利，這也讓這些偏遠的地區相較于鐵路、高速公路沿線地區的發展更加落后，使得地區之間的差距逐漸擴大。另外，由于地區之間的自然差異明顯，例如礦產資源分布差異以及農作物種植選擇差異，也讓涼山州內各地區之間的產業比例有著很大不同，導致了各地區之間的社會經濟發展狀況差異明顯。
（二）涼山州農村教育所面臨的問題
1.涼山州農村群眾受教育程度低
涼山州農村地區整體教育狀況落后，尤其是彝族人口受教育程度大大低于其它少數民族。十年前，涼山州農村地區教育完全不被當地群眾重視，甚至有很多村民認為讀書不僅浪費時間，還浪費錢。這導致了在很長一段時間內，涼山州的農村教育體現了大多數西部農村教育的特點，即入學率低，升學率低，輟學率高。但實際上在涼山州的農村地區，"兩低一高"的狀況體現得更為突出，這也使得當地農村地區受教育程度提高面臨更大的困難。不僅如此，正如大多數西部山區農村地區，涼山州農村地區落后的性別觀念也讓當地的受教育程度在男女比例上呈現出極大的差異，甚至在近些年也還有大量的女性學齡兒童受教育的權利被剝奪。近幾年，在涼山州的農村隨處可見類似"窮不讀書，窮根難斷，富不讀書，富不長久"這樣的宣傳標語，這從一個側面體現了當地政府正在作出努力試圖改變教育不受重視的現狀。
2.涼山州農村地區硬件教育資源配置滯后且不合理
近年來涼山州的物質生活水平逐漸提高，但是在很多偏遠農村地區的校舍建設依然存在很多問題，這些校舍建筑很多都是用簡單的材料修筑，有些年久失修或是更為破敗的校舍甚至不能抵擋當地惡劣的天氣，這一現狀不僅對學生的學習造成很大的影響，也對學生的健康和安全產生著威脅。除此之外，涼山州農村地區學校的基礎設施和設備也存在很多問題。一些落后地區的學校，必備的課桌和凳子都很簡陋，高低不一，難以保證正常書寫。地形狀況的限制又讓一些學校連一塊像樣的操場都沒有。在這樣的硬件狀況下，讀書變成一種非常困難的事情。雖然近些年國家對涼山州農村地區教育的援助力度不斷加大，也取得了一些可喜的成果，但是該地區教育硬件基礎設施的建設仍然面臨著許多亟待解決的問題。
3.涼山州農村地區教育師資配置和學校管理不合理
首先，體現在涼山州農村教師的總體學歷水平低。以往有大量的初中畢業生被推上小學的教師講臺，這些教師的文化水平遠遠低于城市地區一個合格教師所要求的文化水平。其次，雖然有些條件稍好的學校聘用了一些有著正規師范學歷的老師，但這些老師所學的專業與他們的授課內容之間存在較大差距。在涼山州的農村學校，時?？梢娨粋€老師橫跨幾個科目，科目之間的隨意變動也是屢見不鮮。這些都不能嚴格保證教學的質量和效率。最后，涼山州農村地區的學校在管理上也存在很多問題。管理水平低、管理制度松散、缺乏民主決策等，都讓這些學校無論是學校管理學生還是學校管理教師都存在恣意和無序。
（三）涼山州農村教育所面臨困境的原因分析
1.貧困使得涼山州農村教育面臨困境
貧困的局面導致了這里的農村教育基礎設施建設沒有足夠的資金支持，校舍和必要的教學器材難以滿足教學需要。提供諸如村道、校車、圖書館這樣的輔助類設施和設備更是無從談起。貧困也讓更多的人稍有機會就會毫不猶豫地選擇逃避這里。該地區的年輕人非常憧憬大城市的生活，因為落后的經濟狀況，少有的能讀書的年輕人在大城市學成后并不愿意回到家鄉，外面的教師也很少愿意來到這里。涼山州與周圍其他地方經濟水平的巨大差距和其內部的農村與城市之間的差距，讓很多優秀的教師不愿意選擇涼山州的農村學校作為自己的職業歸屬。貧困與落后的教育資源又形成了惡性循環，讓涼山州的農村教育發展愈加困難。
2.思想文化落后讓涼山州農村教育難以擺脫困境
由于涼山州在民主改革運動之前長期處于蠻荒的奴隸制社會，現代教育在涼山州起步較晚，所以這里的思想文化大大滯后于其他地區，教育觀念的落后就是一個最大的體現。落后的文化和教育觀念仍然深深影響著一些偏遠的農村地區，這里的生產模式，生活方式很長一段時間處于相對保守和封閉的狀態，對外來文化持反對，排斥態度。家長教育意識相對薄弱，沒有站在發展的角度為孩子的未來做打算。涼山州的農村地區對待教育有一種特別普遍的思想：讀書太花錢，不如去大城市打工。誠然，沒有厚實的經濟基礎，確實讓這里的村民很難負擔長達十幾年的學費和生活費，年輕村民背起行囊到大城市打工確實彌補了一些經濟上的困難，但文化的匱乏和知識的欠缺，讓這些年輕人并不能創造更高的價值。接受教育才是長久之計。
3.教育資源投入失衡造成農村教育面臨困境
近年來中央政府對涼山州的教育資源投入逐年增加，但是這些教育資源的投入還是呈現了城鄉分配不均的特點。植根于少數民族地區的當地政府的教育投資主要是"自上而下"的模式，教育投資層層下發，教育資源的投入先滿足省會城市，其次是地、州級城市，再次是縣級城市，隨后是鄉鎮，最后才是邊遠農村地區，而"自上而下"的模式，會使城鄉之間教育的差距越來越大，城市教育與農村教育出現兩極化的發展態勢，這也導致涼山州偏遠農村地區的教育資源稀缺。4各級政府管理部門之間的上下級聯動不暢也使得教育資源的投入未達到預想的效果，投入缺乏針對性，精細化程度不足也造成了不同地區之間同時存在教育資源浪費和教育資源匱乏的情況。
4.城市化進程讓涼山州農村教育受到強烈沖擊
城市化帶來的是城市人口增多，農村人口隨之相對減少。越來越多的農村居民到城市工作和居住，也留下一部分人在農村，這里面就有很多留守兒童。留守兒童的教育一直以來就是一個非常棘手的問題，家庭教育缺失讓他們在接受教育的時候就少了一部分的教育約束，他們只能依賴于學校教育，這一特點導致了涼山州的農村學生，自身的學習動力就有很大的不足，也更容易輟學。城市化也讓城市的規模越來越大，城市規模擴大的同時或多或少會搶占一些農村的教育資源，這就使得涼山州的城市教育與農村教育出現兩極化的發展態勢，也導致了相對偏遠的農村地區教育資源相較于城市地區更加稀缺，城鄉教育的發展也更加不平衡。
三、國外對農村教育資源配置的經驗及借鑒
農村教育資源配置不僅僅是我國農村地區面臨的重要問題，從某種程度上來講，日本和韓國這類同屬亞洲的國家在教育事業發展進程中曾同樣面臨過這個問題。因此，他們在解決農村地區教育資源供給與配置優化的相當一部分措施，對于我國諸如涼山州地區的農村教育發展存在著一定的啟示意義。
（一）韓國
1960年后韓國，隨著城鎮化和產業化的飛速發展，出現了城市農村地區發展不平衡，貧富差距拉大，社會矛盾劇增，農村地區人口流失逐年上升的狀況。從1970年41.1%的城市化水平到2006年高達90.2%，到目前為止城市化還在呈上升趨勢。5為應對城鄉失衡問題，1970年4月，韓國時任總統樸正熙提出在全國范圍內開展"新村運動"，內容涉及基礎設施建設、農業生產、工業發展以及新村教育，其中"新村教育"作為新村運動的核心，具有"二元經濟"轉型期的特點，包括掃盲教育、文化教育、道德教育等。
農村社會的急劇變化引發了許多農村教育的問題，農村學齡人口減少、教育經費短缺、教師資源不足等問題突出。為了改善農村教育的現狀，針對農村教育的突出問題，韓國政府頒布并實施了一系列的政策措施，使得農村教育得到穩步發展。
1.相關法律的制訂頒布過程
1949年《教育法》中明確規定，所有國民都有接受六年制初等教育的權利，國家和地方公共團體要為義務教育的順利進行設置必要的學校設施，學齡兒童的監護人有讓其監護的兒童接受初等義務教育的義務。6此后，由于初等教育的學校數量迅速增多，升學競爭也越顯劇烈，對此韓國政府于1969年出臺"初中免試升學制度"，九年制義務教育由此全面實現，并在1984年將"九年制義務教育"新修訂定進《教育法》。為了在全國范圍內普及義務教育，1967年，韓國還頒布了專門法《島嶼、僻地教育振興法》，在農村、漁村、山林開始實施免費的義務教育。其主要內容包括：優先解決島嶼、偏僻地區學校用地、教室和學校網站等必要教學設施設備；給予島嶼、偏僻地區的在職教師優先研修的機會，并支付研修所需的經費；按照地區的級別劃分向教室支付津貼等。
2.農村小規模學校合并政策
1981年韓國教育部準備開展"小規模學校合并政策"旨在解決農村適齡教育人口日益減少的問題。以"面"（韓國的行政區劃單位，相當于我國的"鄉"、"鎮"）為基礎開始推行，以學校人數為標準進行合并，統一組織與管理。該政策的推動實施提高了學生的學習能力，減輕了教師負擔，同時還促進了閑置校舍的有效使用。在忠清北道，從1982年到2014年間，成為"廢校"的235所鄉村學校中有4所被造成為運動員的訓練場等教育設施，10所被改造成為免費的公共文化場所，5所被改造成為地方性政府的盈利性公共場所。7這樣的利用方式既在一定程度上提高了地方的財政收入，又豐富了當地農村居民的生活，促進了社會的和諧發展。
3.義務教育外的扶持、特惠政策
2009年，韓國教育科學技術部實施了以針對國內所有的幼兒園，對低收入家庭進行資助為項目主要的內容的"幼兒學費支援計劃"。為弱勢群體兒童提供無償的學前教育，減輕低收入家庭的經濟負擔，同時也相當于普及了學前教育。為增加農村大學生的入學機會，韓國政府還修改相關法案，頒布農村學生大學入學特惠政策，從1994年開始，為農漁村出身的大學生提供無息貸款；從2004年開始，為農漁村出身并學習農學專業的大學生提供學雜費補貼。8
4.農村教師的鼓勵政策
按規定，每隔2至4年，部分韓國教師要在城鄉學校之間進行調動換班，為鼓勵教師自愿到農村地區任教，政府為農村教師提供津貼，增加工資外的教學獎金，改善教師膳宿條件等。除鼓勵政策外，也有一定的強制手段，持有教師資格證的教師在申請教職時，必須服從分配，到同一行政區劃內的不同地區的學校去。以此吸納更多的優秀教師到農村任教。
（二）日本
近代日本教育始于1872年的《學制》，到1879年廢止并公布《教育令》，再到1947年的《日本教育法》和《學校教育法》，成為日本義務教育的制度演變過程。基于二戰的特殊歷史背景，戰創后的日本農村教育面臨崩潰，校舍被毀，許多教師學生被迫疏散或者被動員參加勞動，放棄學業。為此日本政府先后頒布了《教育基本法》與《學校教育法》，明確了在日本農村教育史上一個劃時代的原則--教育機會均等原則。在此大原則下，日本政府依據《學校教育法》，在農村教育方面做出以下的努力。
1.重視普及邊遠地區的義務教育
1954年日本制定了《邊遠地區教育振興法》，以提高條件設施差的山區和交通不便的邊遠地區的中小學教育水平，拉小差距。主要體現在對學生住宿費的補助，對偏遠學生的走讀費補助，特殊地區的餐食補助等，保證每一個兒童都有受教育的權利。
2.建立完善的農村教育財政保障機制
日本的《教育基本法》、《義務教育費用國庫負擔法》和《義務教育諸學校設施國庫負擔法》規定："日本的農村義務教育經費主要由國家財政負擔，其中包括由國家財政直接出資部分和地方財政中以轉移支付形式分擔的部分構成。地方的義務教育學校和公立學校教育費用，分別由都道府縣和市町村二級財政按教育財政法令規定各自負擔。"9地方財政分擔的轉移支付金即國家按照一定的比例將地方交付稅返還給地方行政團體，日本農村義務教育中的地方分擔費用，實則地方稅收的返還。其大部分用于教職工的工資、學生的補助、福利保障費以及教育基礎設施的建設上。因此，所有的教育經費實質上是由國庫直接和間接負擔的，保障了經費的有效到位。
3.提高教師地位，建立教師交換、輪崗制度
日本明確規定，教師的社會地位與一般官吏相同，并根據教齡的增長，給予不同程度的加薪。為提高農村教師的綜合素質，保障農村教育師資的充足，還建立了教師的交換、輪崗制度，保證師資力量與教學水平的均衡發展。具體實施表現為，每3到5年期間內，各學校要進行師資輪換調整的工作，同一教師不得在同一所學校連續工作超過5年。
4.合并小規模的農村學校
根據相關資料顯示，1991年的日本農村，人數在499以下的小學數量占全國小學總數的68%，且近年來此數據有逐年下降的趨勢。10可以看出，日本正大興將農村學校合并，且按照在校生人數的標準劃分合并。
（三）對韓日農村教育資源配置的經驗借鑒
根據以上對日韓農村教育資源配置的經驗分析，可以發現兩國在某些方面有相似的做法，比如：重視振興邊遠貧困地區的教育并頒布對應的法律，農村小規模學校的合并，加大教育經費的投入，提高教師的工資福利、學生補助與教學設備基礎建設資金投入以及城鄉教師流動換崗制度。作為同為我國邊遠貧困地區的涼山州，國家、政府應重視緊抓涼山州的教育，學習韓日的先進經驗。首先頒布相關法律法規政策，從立法上規范建議；其次加大教育經費的投入，改變貧困現狀，將教育資金作為首要經費投入；最后學習借鑒城鄉教師流動換崗制度，保證優秀教師資源的注入。
當然，韓國與日本在各自的農村教育上也有比較特色的制度值得借鑒。一是，韓國義務教育外的扶持與特惠政策，在義務教育前的學前階段與義務教育后的大學階段給予貧困農村地區的學生扶持和幫助，保障他們受教育程度的完整性，降低輟學率。二是，日本的教育相關法律的頒布較為系統完善，比如，僅僅關于國家實施就學獎勵的法令就有很多部，《學校給食法》、《學校保健法》、《學校安全法》等，均對學生的學習用品費、餐食費、偏遠地區走讀費等補助予以詳細規定。三是，日本的農村教育財政保障機制，學習日本的財政轉移制度，加大財政轉移支付的力度，確保其成為一項制度，縮小城鄉差別。
四、涼山州農村教育資源創新配置的建議研究
城鎮化背景下涼山州所面臨的教育資源配置與創新問題也正是很多類似農村地區正在面臨的問題。一方面，農村教育是我國整個教育的重要組成部分，加快農村基礎教育的發展，不僅關系到我國農村的繁榮，而且關系到我國21世紀現代化建設全局。另一方面，資源總是稀缺的，在一定時空條件下，可利用的教育資源總量是恒定不變的，因此，如何使有限的教育資源得到有效利用，從而實現可利用教育資源效益最大化是一個值得探究的問題。因此，筆者根據涼山州農村地區的特殊情況，對該地區農村教育資源創新配置提出了四點建議。
（一）資源配置理念--"公平高效"
在教育資源配置中，要做到"公平"，就要盡可能地考慮到地區及類別差異，因地制宜，因人制宜，在實際工作中不斷地進行調節和修正。不僅要保證資源配置從計劃實施的一開始就是公平且科學的，也要保證資源配置的結果是符合"公平"要義的。而要做到"高效"，一般從市場的角度來說，我們往往用投入產出比來考量項目的經濟效果，那么在教育方面，我們也同樣要考慮到投入的經濟成本以及這些成本會給本國帶來的效益來考量教育制度的合理性。況且，教育本身的特殊性，帶來的影響絕不僅為經濟上的，更會產生極其廣泛的囊括社會、政治、文化，科技等方面的影響。涼山州地區的教育問題，對于該地區是否能夠擺脫貧困，更是至關重要。而在配置方式的選擇上，無論是采用混合型資源配置方式、市場型資源配置方式、計劃型資源配置方式等的哪一類，教育其本身作為國家產業，其最終還是要以盡可能多地取得效益作為發展的目的，同時，也可以相應地促進國民經濟的增長和社會發展水平的提高。
（二）對財力資源配置--"專項轉移"
"專項轉移"作為一種被廣泛適用的財政的宏觀調控手段，同樣作用于教育領域。而基于我國自身的特點，如版圖遼闊，地區發展不平衡，東、中、西部地區間各方面發展差異較大等。教育轉移支付制度，對于縮小地區間財力差異，推進基本公共服務均等化起更是到了不可替代的作用。
涼山州作為貧困地區，其義務教育工程屬于專項撥款項目。要完善教育轉移支付制度，我們應做到：完善事財匹配的管理機制，中央和地方政府分清主次，按區域擔責；完善項目設計的科學機制，統一設計，專項管理；完善項目整合的工作機制；完善提前告知的工作機制，做到中央與地方預算編制同步，那么就必須保證地方預算編報的完整性，確保地方配套的資金能夠及時落實到位，以利于專項轉移支付資金的及時落地執行，這樣才能有利于人大和各方面監督；完善項目績效的評價機制，制定一體化績效評價機制，將績效和專項轉移支付掛鉤，；完善透明公開的監管機制，專項轉移支付環節的主要環節可以公開進行，建立科學的定期報告與審計制度，要做到地方緊跟中央，對地方轉移支付進行管理和約束，要使教育專項真正獨立，提高資金使用率，不被其他項目挪用擠占，真正做到?？钅軌驅Ｓ谩?1只有這樣，才能從制度上確保西部農村義務教育發展的基礎性供給，確保教育的可持續發展。
（三）對人力資源配置--"靈活分配"
我國現在的教育資源分配模式通常為"城市優先"，農村與城市的教育往往被人為割裂看待，這樣根深蒂固的傳統思維模式使得現如今部分發達城市地區與偏遠農村地區的資源差距達到了令人瞠目的境地。分配不均而產生的教育上的嚴重差異會進一步地影響地區的經濟、文化發展，這樣不均等的社會發展程度又會反作用于教育本身。因此，我們要做的，就是要從源頭上，阻斷這樣的一種惡性循環。
想要補足現存的這種"二元教育制度"，在人力資源的分配上，就要做到整體合理與部分傾斜相結合，強調農村地區教育資源的重要性。要促進和保障優秀教師到涼山州地區從教，就必須建立教育公務員制度，保障農村教師入編，穩定教師群體；完善農村教師財政投入制度，保障農村教師在當地的各項福利與社保納入國家財政預算，并且建立相應的監督與審計制度；盡快解決農村教師代課問題，制定代課教師的聘用、考核、辭退整體標準，提高代課教師的待遇水平，爭取將長期代課教師入編，保證教師簽訂勞動合同，明確各項事由；必須完善涼山州農村地區中小學教師的培訓制度，由各級地方政府制定具體的培訓措施，建立對各地教室培訓質量的監督和管理體制，培訓要立足于當地的農村教育的基礎實踐，提高教師的教育素質和教學能力。12
雖然前文強調了教師的安置工作，但是在市場化的大背景下，必須考慮到市場對教師資源配置起到的決定性作用。如果僅由各地方以行政強制手段直接干預教師流動的話。只會導致教師調動困難，打擊教師群體的工作積極性，也違背了市場經濟的一般原則。因此，若要采取行政手段調控教師群體的流動，首先就要為來到涼山州工作的教師提供良好的勞動力價格以控制教師的流動走向，應包括三個方面：一是教師待遇的合理調整；二是提供流動成本對流動教師進行經濟補償；三是對不同的流動教師進行差異補償（包括地區差異和校際差異等）。其次，根據實際情況調整流動模式，是"教師交換"和"對口支援"等補足型模式，還是教師定期輪換的全員流動模式。當然，選擇不同的模式后具體應如何操作還需由涼山州本地政府因地制宜，因時制宜。13
（四）對信息資源配置--"遠程共享"
涼山彝族自治州地處偏遠，其復雜的地理環境，特殊的地貌特征使得這里長期交通不便，信息閉塞，其基礎設施建設難度也遠遠大于其它地區。那么，從發展教育的角度來說，一方面，既然短時間內還沒有辦法改變當地的地理環境，那么也可以暫時用其他手段彌補當地的地理與師資缺陷，使當地人能夠接觸到發達地區的先進教育；另一方面，也要改變當地人對傳統教育的錯誤認識，糾正他們的"讀書無用論""女孩讀書無用論"，讓他們真正地知道讀書能夠帶來的好處。這時候我們就需要用到"遠程共享"這一信息武器了。現代遠程教育是利用計算機網絡及衛星數字通訊技術進行的先進技術手段，具有空間自由、資源共享、系統開放、簡便快捷等優點。一般來講，學校各自發揮自身的學科結構和師資優勢，選派優秀的老師前往涼山州進行交流，傳授先進的教育經驗，并且與對方學校互聘短期教師并承認教學工作量，允許學生跨校選擇網絡課程，實行教材資源共享，合作訂購教材，互通有無，兩校學生之間互相幫助，共同進步；兩校合作培養學生，合作培訓在職教師等。
對于涼山州等貧困地區的學校來說，其可利用的自身優勢不多，且沒有遠程通信設備，那么就應由政府出面，組織在學校內部或者一定區域范圍內安裝遠程信息交流設備，組織學校與發達城市的學校達成定點的長期一對一友好合作關系，借助先進的信息交流公共平臺，讓涼山州的孩子能夠遠程學習到其他學校的課程，同時與該校學生結成學習小組互幫互助，借助有趣新穎的現代教學模式和同齡人的相互鼓勵激發孩子的學習興趣。電化教育其本身的靈活性，沒有時間、空間的限制，可以有效地克服該地區地理位置偏遠，交通不便，師資不足的問題。同時，涼山州的老師們也可以借助遠程信息技術與對方學校進行交流，定期學習最新的學科知識和教學理念，提高當地教師的職業素質。此類幫扶項目也不光僅利于涼山州學習，對方學校也可以由此學習彝族自治區當地的風俗文化和語言，了解我國不同民族的差異，開闊學生和老師的視野，豐富學生的課余生活。
結語
本文的完成離不開學院的支持與老師的指導。在此，特別感謝四川省社會科學院給予項目的支持，感謝涼山州美姑縣侯播乃拖鄉板諾洛村小學的能子爾衣校長及吉列阿佳老師的支持。
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作者簡介：
施喬（1994-），女，四川安岳人，就讀于四川省社會科學院法學研究所，碩士研究生學歷，主要從事憲法與行政法學研究。
張伯駿（1990-），男，四川溫江人，就讀于四川省社會科學院法學研究所，碩士研究生學歷，主要從事訴訟法學和司法制度研究。
陳雪歡（1992-），女，四川成都人，就讀于四川省社會科學院法學研究所，碩士研究生學歷，主要從事金融法研究。