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中圖分類號：F832.39 文獻標識碼：B 文章編號：1007-4392（2013）02-0051-04
當前社會融資方式走向多元化，不規范的融資行為有所增多，諸多融資風險對金融機構影響較大，關于小額貸款公司、融資性擔保公司和典當行等具有融資功能的非金融機構監管問題引起有關部門的關注，也引發了對監管制度與監管方式的重新思考。本文以為樣本，通過對現行監管制度安排、實施情況及效果進行分析，提出幾點見解。
一、具有融資功能的非金融機構現狀
（一）機構與業務發展基本情況
截至2012年9月末。已開業的小額貸款公司法人機構546家（包括2家外資機構），注冊資本共計409，6億元。比上年同期分別增加84家和40.5億元，機構數量仍居全國第一，覆蓋內蒙古101個旗縣區的97個，有6家小額貸款公司在自治區范圍內設立了14家分支機構；小額貸款公司貸款余額378.7億元。比上年同期增加35.8億元，相當于同期全自治區農村信用社系統（不包括農村商業銀行和農村合作銀行）貸款余額的34.7%，前三季度累計發放貸款251.2億元。從2006年10月第一家小額貸款公司成立以來，總計發放貸款1500多億元，為11萬多戶當地城鄉居民、個體工商戶和小微企業提供了信貸支持。
同期。共有融資性擔保公司212家，注冊資本共計189.2億元，擔保規模余額322，8億元，比年初減少11.7億元，前三季度累計擔保規模206.8億元。共有典當行201家，注冊資本共計28.9億元，當金余額13.2億元，前三季度累計發放當金35.7億元；其中，房地產抵押、機動車等動產質押和財產權利質押業務當金分別約占71.7%、17.7%和10.6%，并且權利質押典當業務呈上升趨勢，而傳統民品質押典當業務范圍有所縮小。
從注冊資本金來源看，小額貸款公司和典當行全部為民間資本，融資性擔保公司中的民間資本約占60%。這些行業利潤空間相對較高，對民間資本具有較大的吸引力，但經營風險自擔、盈虧自負。
（二）現行監管制度安排
從監管目標設定來看，簡言之就是要通過監管實現行業規范經營、運行安全穩健、競爭公平有序，提高整體融資效率，發揮其政策制度設計的服務功能；維護市場穩定，防范行業風險，促進行業健康有序可持續發展，保護投資者和消費者的權益；同時約節監管成本，盡可能實現社會效益最大化。即實現行業規范健康發展，發揮預期作用，促進地方經濟發展，達到行業政策制度設計的目的和效果，而不是徹底管住、管死。
在監管依據方面，主要有《公司法》、《合同法》、《擔保法》、《貸款通則》（人民銀行令[1996]第2號）、銀監會和人民銀行總行聯合下發的《關于小額貸款公司試點的指導意見》（銀監發[2008]23號）、《融資性擔保公司管理暫行辦法》（銀監會、發改委、工信部、財政部、商務部、人民銀行、工商管理總局令2010年第3號）和《國務院辦公廳轉發銀監會發展改革委等部門關于促進融資性擔保行業規范發展意見的通知》（[2011]30號）以及《典當管理辦法》（商務部、公安部令2005年第8號）、《典當行業監管規定》（商流通發[2012]423號）等。具有專屬性的監管依據均為部門規章或規范性文件。
對監管主體安排方面，小額貸款公司由地方政府（省級政府和地市、旗縣政府）的金融管理部門（金融辦）實行屬地管理，具體負責機構準人、退出、日常監管和風險處置，并負責協調溝通和服務引導。融資性擔保公司由銀監會牽頭、八部委參加的全國融資性擔保業務監管部際聯席會議負責制定有關政策措施和監管制度，指導地方政府進行監管；省級政府的金融管理部門（金融辦）負責機構設立審批，地市金融辦實行屬地監管，負責日常監管和處置風險，并實施持續動態監管。典當行于2000年以后由人民銀行劃歸國家經貿委管理，2003年起由國家商務部管理，負責機構設立審批和日常業務監管；2012年12月的《典當行業監管規定》進一步明確各級商務主管部門的具體監管職責，對典當行業監管工作實行分級管理、分級負責的原則，強化屬地管理，省級商務主管部門對本地區典當行業監管負責，地市級商務主管部門負責本地區典當行業的日常監管，縣級商務主管部門負責對本行政區域內典當企業的監督檢查。即均實行“誰審批設立、誰負責監管”的原則。
目前，我國基本上是實行分層次分類監管，對吸收公眾存款的各類銀行業金融機構。由金融監管當局在全國實行垂直、統一監管；對不吸收公眾存款而具有融資功能的非金融機構，由國家相關部門制定有關規則，交由地方政府部門實行監管。
二、監管實施情況
（一）采取的監管方式與監管措施
地方政府主管部門積極履行監管職責。圍繞監管目標及依據國家有關部門規章，地方政府主管部門各司其職，陸續出臺相關管理制度，落實監管措施，規范各類機構經營行為，防范風險發生。小額貸款公司、融資性擔保公司和典當行等機構，均有相應的市場準入和業務規范。
就小額貸款公司來看，一是不斷健全完善管理制度。自2008年以來政府及金融辦先后制定出臺了小額貸款公司試點管理暫行辦法及試點管理實施細則、高管人員任職資格管理和從業人員資格認證制度、會計核算和統計報告制度、年度審查與考核評價制度等10多項管理制度，用規章制度規范約束其經營行為。金融辦并于2011年9月下發《嚴防小額貸款公司參與非法集資的若干規定》，要求小額貸款公司嚴格依法合規經營，嚴控其參與民間借貸或涉足非法集資。二是采取現場檢查和非現場監管方式強化監督管理。各級政府積極推進管理機構建設，充實管理人員，落實監管責任。加強對小額貸款公司的屬地監管。到2012年9月末，自治區、各盟市和70%的旗縣政府均設立了金融辦，對屬地小額貸款公司實行分層監管，旗縣金融辦每季、盟市金融辦每半年對小額貸款公司開展一次現場檢查，自治區金融辦在上年對小額貸款公司全面檢查的基礎上。2012年8月份對20%的機構進行了抽查。同時。積極推進小額貸款公司動態監管系統建設，2012年底前在6個盟市將先行上線，對業務運行等實行實時動態監測。三是加強機構準入管理。2011年第四季度以來，金融辦暫停受理新機構籌辦申請，從重設立機構、擴大覆蓋面轉到重業務監管和規范發展，并先后對15家運行不合規的小額貸款公司取消經營資格，嚴格規制業務經營行為。
注重發揮行業自律的作用。各行業均成立了行業協會，通過制定行業規范，實現自我約束，對經營風險進行自律性控制；協助政府職能部門對行業進行協調和監督，彌補地方政府監管力量的不足；并借助協會平臺開展同業經驗交流。取長補短，及時發現問題，幫助解決問題。內蒙古小額信貸行業協會從2009年7月正式成立以來，積極發揮行業協會自律的作用，大力開展業務培訓和經營管理經驗交流推介，3年來輪訓從業人員接近100%。促進行業不斷提高經營管理水平及規范發展。
開展部門間的監管合作。各級人民銀行加強對小額貸款公司的統計監測，到2012年9月末已將444家小額貸款公司納入統計監測范圍，統計監測內容包括貸款金額、期限、利率、投向等，積極引導其合規經營；并強化動態信息反饋和風險研判，及時進行風險提示，提出參考建議。銀監部門出臺有關措施，限制金融機構對小額貸款公司、融資性擔保公司、典當行等具有融資功能的機構進行授信和融資，強化風險管理。
（二）制度設計、經營運作及監管中存在的問題
從制度設計方面分析，一是將此類機構類同民間金融進行管理，實行高利率也面臨高風險。如，對小額貸款公司設定的貸款利率上限偏高，貸款對象大多為銀行業金融機構不愿意授信、潛在風險較大的客戶，且機構地域分布和服務對象一定程度偏離政策設計的方向。二是缺乏政策支持，直接導致面臨的風險較大。如，政策制度安排小額貸款公司支持“三農”，而享受不到農村金融機構的財政補貼、稅收減免和支農再貸款等優惠：融資性擔保公司作為信用擔保主體，主要是為不符合銀行業金融機構貸款條件的小微企業提供信貸擔保，而擔保風險基金缺失，實際中往往是由擔保公司完全承擔擔保貸款的風險，債權人與擔保人利益共享，風險卻不能共擔，造成擔保公司承擔的風險較大。同時，對小額貸款公司和典當行限定的融資渠道窄、融資比例低，不利于其持續穩定發展。三是監管主體缺位，監管鞭長莫及。如，2012年12月《典當行業監管規定》出臺以前，多年來由國家商務部負責典當行或分支機構的設立審批，履行監督管理職責，負責日常業務監管；省級商務主管部門只是按季向商務部報送本地典當行經營情況，對典當行進行年審。由于典當行的審批權和監管權均在國家商務部，長期以來造成典當行的現場、非現場監管缺失，難以有效規范典當行的經營行為。
從經營行為來看，一是行業內控機制不完善，管理不到位，經營運作不夠規范。如，個別機構放貸利率明顯高于政策規定的利率水平，收取不合理的手續費，突破政策規定經營委托貸款，資金投向政策限制的行業等。二是利益驅動及需求拉動，違規甚至非法經營。如，個別機構演變為民間借貸的中介機構，進行非法集資，涉足高利貸。三是變身“影子銀行”，加劇金融風險。如，個別機構超范圍經營及存在高息吸收公眾存款和高息放貸的現象等，擾亂市場秩序，影響金融穩定。
從監管方面審視。一是相關法規制度、行業規范和監管機制不健全不完善，加之受監管手段有限、監管力量配置不足及人員素質的制約，存在監管不力、監督缺失的現象；且目前具有專屬性的監管依據均為部門規章或規范性文件，法律層級和效力低。二是由地方政府機構承擔監管職責，個別地方政府監管意識不強，重服務輕監管，監管不足或在主觀上放松監管，監管措施落實不到位，缺乏有效監管。三是經營的透明度差，雙方信息不對稱，存在違規經營的空間。如，個別機構逃避監管，利用借貸資金“過橋”登記注冊，抽逃資本金，進行關聯交易。存在違規擔保、賬外經營等。
三、改進現行監管制度安排的建議
（一）保持現行監管制度基本穩定，繼續推行差異化的監管政策，對具有融資功能的非金融機構由地方政府主管部門實行監管
目前我國對各類機構實行“誰審批、誰監管、誰負責”，中央與地方實行分層次分類監管，具有合理性和一定優勢，不宜頻繁進行制度調整變革，建議保持現行監管制度基本穩定，并不斷加以完善和進行適度微調。
一是建立健全配套法規和制度，改善監管制度環境，加強對監管工作的指導，規制行業經營行為。建議針對各行業在法律層面專門制定管理規范包括行業經營和監管規則，出臺監管指引，充分實現有法可依、有章可循，改變目前法律法規滯后、殘缺的現狀。并充分賦予地方政府主管部門行使監管的職能及對違規行為相應的行政處罰權，進一步明確監管職責及防范和處置風險的責任，促進其強化監管和有效監管。
二是合理區分公眾金融機構和非公眾金融機構及具有融資功能的非金融機構的不同監管方式、不同監管標準，實行差異化監管。對吸收公眾存款、涉及社會公眾利益及可能出現系統性風險的金融機構，由金融監管當局實行審慎監管：針對各地區發展極不平衡的現實情況，對不吸收公眾存款的地方性融資類機構交由地方政府監管。建立分層監管體制。避免實行全國集中統一監管出現“一管就死、一放就亂”的問題。
三是切實加強地方政府的監管，加大監督檢查力度，嚴格約束行業經營行為，促進其規范有序發展。落實地方政府主管部門的監管責任，強化風險意識，實施主動監管，從重審批設立和事后風險處置轉向事前、事后監管和過程監管并重，實行監管與服務并重、規范與發展并重；并對同類型業務推行職能部門統一監管，統一監管要求：充實監管機構和監管人員，建立履職評價和監管問責制度，促進提升監管能力及風險防控水平。同時，嚴厲打擊違法經營行為，加大處罰力度，發揮警示效應，整頓市場秩序，維護經濟社會穩定。
四是推進自律組織建設，充分發揮行業協會同業自律管理、自我約束和指導協調的作用。加強行業自律，實現部門監管與行業自律并行、維護行業權益與防范風險并行，進一步提高行業管理水平，規范行業秩序。
（二）加強監管合作，建立完善跨部門協調監管機制，充分調動和發揮各部門監管資源的作用
一是強化合作意識，地方主管部門與有關部門加強監管協作，明確各自職責，形成監管合力。積極轉變監管理念，建立地方主管部門與人民銀行、銀監、工商行政管理、司法等部門間經常聯系、會商和聯席會議制度等。健全信息溝通、共享機制和監管協調、合作機制，明確各相關部門的職責，建立完善多部門聯動工作機制，實行分工協作，彌補監管協作不足的弊端，完善風險早期識別、預警和防控機制。從現行以機構監管為主的監管方式向機構監管與功能性監管相互兼容并行轉變，通過制度約束、自律管理及部門監管，不斷提高監管的有效性，促進具有融資功能的非金融機構規范運作及穩健發展，共同防范行業風險。
二是完善地方金融穩定協調機制，加強地方政府部門、金融管理部門的溝通與協調，強化社會監督，規范市場秩序。多渠道實現行業客戶信用信息共享，防止信息失真，健全風險防控合作機制，及時識別高風險客戶及共同規避和控制風險，防范行業風險擴散和蔓延。同時，重視發揮社會監督的作用，動員組織社會各方面力量主動參與，共同維護融資市場秩序，更好地保護金融消費者的合法權益。
（三）服務與監管并重，加強相關部門的政策溝通和協調統一，扶持其健康持續發展
作者簡介：王 ?。?977-），男，河南開封人，博士研究生，主要從事銀行業金融機構監管研究及實踐工作。E-mail：
摘 要：系統重要性金融機構問題通常被稱為“大而不能倒”、“太重要而不能倒”問題，該類機構的無序破產除對企業本身及其股東造成損失外，還會產生嚴重的負外部性，急需強化監管。本文分析了系統重要性金融機構的識別方法及主要監管措施，設計了系統重要性銀行基本指標評估體系，并對我國上市銀行進行了系統重要性分析。
關鍵詞：系統重要性金融機構；負外部性；金融機構
中圖分類號：F830.2 文獻標識碼：A 文章編號：1000-176X（2013）02-0060-06
系統重要性金融機構主要是指在金融市場中承擔了關鍵功能，其倒閉可能給金融體系造成損害并對實體經濟產生嚴重負面影響的金融機構。系統重要性金融機構問題通常被稱為“大而不能倒”、“太重要而不能倒”問題。對于非系統重要性金融機構倒閉而言，典型的解決途徑包括拆分、出售以及接管等，該機制下無論是股東，還是債權人以及存款人都會蒙受損失。然而，對于系統重要性金融機構而言，鑒于其嚴重的負外部性，政府往往不愿意此類機構倒閉，而是盡最大努力幫助機構度過危機，以防由此引發的宏觀金融風險以及社會穩定。在問題的解決途徑上，國家通常采用整體救援的方式，以保證整個金融體系的穩健運行，在此機制下，雖然股東因為資本稀釋蒙受一定的損失，但債權人的權益得到了保護。鑒于系統重要性金融機構問題對于宏觀金融穩定的重要意義，有必要加強宏觀審慎監管以降低此類機構破產倒閉的可能性、減少對其他金融機構和金融體系的負面沖擊、降低救助規模減輕納稅人負擔并維護市場的公平競爭環境[1]。
一、系統重要性金融機構的識別方法
（一）“機構規模+4C”標準
湯姆森建議使用機構規模和另外4個標準，即“4C”，分別是：傳染性（contagion），相關性（correlation），集中性（concentration）和關聯性（context）做為確定金融機構具有系統重要性的判斷因素。一是傳染性，指機構具有“規模大而不能倒閉”的特點。某些風險因素發生在一個機構內，它“感染了真正強大的病毒”，導致非常脆弱而且不能正常運轉，這顯然對該機構非常不利。如果該機構通過貸款、存款以及保險等業務與其它許多機構和企業有聯系，導致這些企業都可能會倒閉。二是相關性，指機構具有“機構多而不能倒閉”的特點。許多公司發現周圍眾多同行都從事著有較大風險的業務，雖然，每個機構都從事這樣有風險的業務，但管理當局卻沒有辦法讓任何一家機構倒閉。因為如果一家機構倒閉，其它家類似機構也將倒閉，以此類推，會導致災難發生，這樣監管部門就必需進行干預阻止。三是集中性，指機構具有“主導或關鍵角色”的特點。如果一家機構在一個高風險的地區資金或業務集中占比大，這也可能使公司具有系統重要性。四是關聯性，指機構具有“條件因素”的特點。例如，市場繁榮時期，機構也隨之是活躍的。因為整個市場是穩健的，即使一個大公司可能倒閉，也沒有人會更多擔心。但是，如果市場緊張的時候，大公司的破產可能會被理解為局面惡化或基本環境正在變差的先兆。因此，在這種情況下，各種環境條件可能會影響特定機構被認為是否具有系統重要性。即使使用機構規模和“4C”標準，也不易分辨某金融機構是否具有系統重要性。隨著問題進一步復雜化，有些機構可能會比其他機構更具有系統重要性。
（二）巴塞爾監管委員會全球系統重要性銀行評定標準
1.銀行自身規模
銀行規模通常由資產總額或機構市值衡量，是五個標準中最重要的一個指標，是系統性相關事前因素。在巴塞爾協議3所界定杠桿比率應該能夠在資產負債表項目和非資產負債表項目上計量銀行規模，同時兼顧各個司法管轄區不同會計規則在計量上的差異性。銀行規模擴展勢必會對金融體系穩定性造成沖擊，因此，為提高系統穩定性，可以通過建立規?？刂频募顧C制，確定銀行機構與其風險控制能力相適應的合理規模，減少道德風險及其他市場扭曲因素的沖擊。
2.與其他銀行相互關聯度
在相互關聯度指標中，除金融體系內的資產和負債因素外，其批發業務的占比也應受到關注。最近爆發的金融危機中，有的機構流動性差，難以變現的資產就是通過其他金融機構的短期流動性負債提供的，一旦該機構出問題，風險會迅速蔓延和擴散。通過建立債權債務分類區別系統明確銀行機構之間債權債務關系，確保銀行機構之間發展的最佳相關水平，使得風險得到有效控制。
3.全球市場影響力
銀行機構的全球市場影響力是以跨境債權債務為核心來衡量，在衡量該指標時，應該有效選取本地和全球性總體樣本數據，一般認為具有跨境業務銀行機構比國內銀行具有更大的資金風險，因此合理控制銀行機構跨境業務，將其對全球市場的影響力控制在合理有效的范圍，以促進全球金融穩定。
4.在某類業務或市場中的可替代性
銀行機構在某類業務或市場中的可替代性，是個比較難以衡量的指標。作為市場參與者和服務提供商，銀行在資產托管、支付清算方面以及在包銷的債券、股票的市場價值上有較大影響，銀行一旦出現問題，會擾亂全球金融市場的秩序，影響市場流動性和基礎金融服務。衡量可替代性應該能夠有效評估銀行在市場退出時，確保其對市場沒有造成重大破壞的可能性，而不是僅僅簡單的資產處理交易和市場份額分析。
5.銀行資產的復雜性
復雜性是一個前控因素，可以在不造成系統性風險之前，做好控制分析，具體涉及場外衍生工具的賬面價值、第三級資產的情況，以及交易的賬面價值和銷售價值則是復雜性評價的基本指標。所謂第三級資產，是指那些流動性不足，公允價值只能通過估算或者根據風險調整價值進行粗略計算的資產。而當市場估值出現問題的時候，銀行擁有的第三級資產越多，對市場信心的影響也越大。通過建立詳細全面的銀行資產負債表，來有效評估在公開市場操作過程中難以掌握的風險。
二、系統重要性金融機構監管的主要措施
從已經公布的各項研究成果及出臺的各項監管政策來看，解決系統重要性金融機構問題主要措施分為四個類型：一是“事前規避”型，通過推行“簡約”金融模式，降低系統重要性金融機構的規模及業務復雜度，采取監管措施減少對手方關系產生的相互聯系，金融市場及機構的風險關聯度，防止過大、過于復雜的金融機構的出現與膨脹，從根本上避免“大而不能倒”、“太重要而不能倒”問題的發生。如，美國監管當局就采用了類似方法，即所謂的“沃克規則”。二是“事中防范”型，即在系統重要性金融機構現有規模和業務范圍內，提高其存續狀態下穩健經營的概率，降低其破產可能性，具體措施主要有附加資本要求、系統性的附加流動性要求以及系統性征稅等。三是“事后補救”型，即建立健全系統重要性金融機構危機的處置機制，著眼于采取適當途徑來解決個別金融機構違約、重組等產生的負面影響和連鎖反應。四是國際合作及有效跨境協調機制。
（一）降低系統重要性金融機構的規模、業務復雜性和風險關聯度
1.降低系統重要性金融機構的規模及業務復雜度
控制金融機構規模及業務復雜度，推動金融機構簡化內部結構，是防范系統重要性金融機構風險的基礎環節。美國堪薩斯州聯邦儲備銀行主席霍恩明確提出“國家不愿意也沒有能力去保護規模龐大業務復雜的銀行機構，現在政府應該把重點放在使系統重要性機構簡單化方面”。他認為系統重要性金融機構的問題從根本上說是因為它與資本主義規則不一致，并天生就對資本主義市場具有破壞性，不利于世界經濟增長——只要存在系統重要性金融機構這個概念，就會有權力機構認為此類機構如此重要以至于需要為它提供特殊的支持和不同的規則，這將使資本主義的未來和美國市場經濟處于極大的危險之中，從根本上解決這個問題就必須降低現有金融結構的復雜度。為此，銀行業金融機構應該被禁止從事自營和做市商業務，經紀和產權交易。
2.減少對手方關系產生的相互聯系、金融市場及機構的風險關聯度
近15—20年來，導致金融危機的重要原因之一是證券及衍生產品激增，導致該類業務在銀行體系資產負債表中急劇增長，零售銀行和投資銀行資產負債表數字增長速度超過了實體經濟債務的增速，而是由金融體系內不同銀行和投資銀行合同債權驟增來驅動。衍生產品急劇擴散增強了銀行系統相互聯系性，導致之后美國國際集團（AIG）業務規模太大、相互太關聯而不能倒閉。為此，需要盡可能解決交易對手衍生工具合約中央結算系統這一問題，規定更嚴格的雙邊協議、更高資本要求以及初始和變動保證金要求，這即降低了倒閉期間大額敞口頭寸風險，也減少因信用降級順周期性突發保證金需求導致危險的可能性。
（二）建立健全系統重要性金融機構危機的處置機制
系統重要性金融機構出現破產困境時僅存在兩種可行方案：第一種選擇是進入傳統公司破產程序。但由于該程序設計時未考慮大型綜合國際金融機構的情形，機制不夠靈活、關注視角過于狹隘，存在對破產第三方影響關注不足、審議重組或流動性支持方案時滯較為明顯、處置職權比較分散、無法在破產前進行前期介入等可能對金融市場造成負面影響的問題而產生系統性風險；第二種選擇則是一夕之間對瀕臨破產的系統重大影響金融機構采取大型的政府救助計劃避免其實際破產，但其有效性受嚴格約束條件限制，且財務成本和政治成本較高，危機管理人員多因快速行動而缺乏充裕的時間考慮最佳處置戰略、審慎尋求最合適的接盤方或考慮通過資產拋售最終獲益的方案。在危機后的反思及監管體制改革中，國際組織以及各國監管機構均認為有必要建立有序的處置機構，解決系統重要性金融機構的潛在破產風險。這種機制是介于破產和救助之間的第三條道路，或者對系統重要性金融機構實施“安樂死”，或者任命新的管理層幫助其恢復元氣。有序處置機制則提供了通過額外的危機管理工具結合了有效的處置機制的優點：一是必要時（通過政府運行“過渡銀行”轉移破產機構資產負債等方式）暫時維持機構核心業務，進行市場鎖定、實現資產拋售最小化。二是能夠提供良好的道德風險防線（安撫股東、進行管理權轉移、以預期成本支付高級債權人將政府過度斥資的可能最小化）。三是能夠為政府接管機構或托管機構的處置管理過程提供合理的靈活性，將宏觀經濟影響和納稅人成本最小化。
有序處置程序遵循以下原則：（1）若系統重要性金融機構無力償還合法債務，其股東須放棄全部投資。（2）高管人員與其他對該機構的經營失敗負有責任的職員必須被解雇。（3）未參保的債權人必須接受合理的權益扣減。此外，為支持有序處置進程，還需設立有序處置基金。具體而言，有序處置機制至少包括以下三個部分：一是應確保所有金融機構都是應該可以處置的，且這種處置無所依靠納稅人的支持。在處置過程中，應既完善吸收損失的機制，又確保維護宏觀經濟穩定。如要求系統重要性金融機構建立生前遺囑，包括有效的危機識別及處置機制、針對短期破產制訂應急計劃以及及時、有效、全面的信息公開制度并定期更新。二是美聯儲和FDIC根據委員會制定的標準并經委員會同意后，共同指定系統重要性金融機構，定期更新機構名錄。金融穩定監督委員會有權解決美聯儲和FDIC之間的爭議，也有權美聯儲和FDIC做出的決定。識別系統重要性金融機構的標準應基于系統性風險相關的因素，包括機構規模和因關聯性或風險相關性而導致的傳染風險。三是政府應有權要求系統重要性金融機構對其規章制度、運行機構以及業務實踐等進行改變調整，以便保證系統重要性金融機構恢復和處置計劃的有效實施。
（三）強化國際合作及建立有效跨境協調機制
各種對系統有重大影響的金融機構危機處理方式必須協調一致，因此需要加強國際監管合作。一方面，全球監管合作有助于營造公平競爭環境，防止國際監管套利。各個金融機構有個體差異，各國金融體系的結構也不同，因此處理危機的方法不能一刀切，重點是必須選擇并正確使用適當的政策工具。政策工具的選擇應結合國家金融體系、法律體系和金融機構自身特點，并適當考慮可行性、有效性、效力、透明度等方面因素。另一方面，雖然各國有選擇政策措施的自，但由于對系統有重大影響的金融機構具有國際性，因此必須建立國際監管協調體系。各國和地區應從法律上為處置機構提供跨境合作與共享信息的權力，應審視并在合適的情況下刪除國家法律中阻礙合理跨境處置的條款，例如在處置中給予國內存款人相對于國外分支機構存款人的優先權的存款人優先規則，以及那些關于由于行政干預或者別國啟動處置或破產程序自動觸發機制。在處置系統重要性金融機構的時候，母國監管機構應考慮對東道國的影響。
對于每家全球系統重要性金融機構而言，相關的母國和東道國監管機構應該有具體機構的合作協議。這些協議應明確母國和東道國監管機構在計劃和管理機構的處置工作時的角色和責任，并通過在國家立法中規定在母國和東道國監管機構、中央銀行和處置機構之間的合作及共享相關信息的權力和能力而得到加強。監管機構應該想辦法將這些協議形成正式文件，而且隨著時間推移使其更有約束力。這些協議應該包括：一是通過危機管理小組建立合作的目標和程序，至少每年召開一次會議，由母國和相關東道國監管機構評估全球系統重要性金融機構復蘇和處置計劃的可靠性。二是明確相關當局在危機各階段的角色和責任。三是為在繁榮時期和危機時期共享信息在各國立法中建立法律基礎并確定形式，包括與不屬于危機管理小組成員的重要東道國當局共享。
三、我國系統重要性銀行的現狀及監管
近年來，隨著改革開放的有序推進及金融創新的不斷加深，我國銀行業金融機構在規模不斷擴張、資本和撥備水平不斷提高、風險防控能力持續增強的同時，銀行業務的復雜度及銀行之間的關聯度也在不斷加深。截至2011年底，我國銀行業金融機構共有法人機構3 800家，從業人員319.8萬人，資產總額113.3萬億元，其中本外幣各項貸款余額58.2萬億元；負債總額106.1萬億元，其中本外幣各項存款余額82.7萬億元；所有者權益7.2萬億元。工商銀行、建設銀行、中國銀行在2011年全球銀行排名中均名列前十，而在國際金融監督和咨詢機構金融穩定理事會（2011）首批全球29家系統重要性銀行名單中除了包括高盛、匯豐、花旗、德意志銀行等國際知名大型銀行，中國銀行也在其中。為此，需要加強對系統重要性銀行識別判定及相關監管措施的研究。
（一）我國系統重要性銀行的評估
1.基本思路
根據相關組織文件和研究成果，主要從規模、關聯性、復雜性和可替代性四個方面來對系統重要性銀行進行分析判定，其中規模是最為重要的指標。國際清算銀行（2011）同時采取了兩種“自上而下法”和一種“自下而上法”，對全球20家國際活躍銀行作為樣本數據和三種系統重要性銀行模型測算法進行測算，再選擇銀行方面三個便于獲得、公眾易于理解、較為簡單直觀的指標（銀行規模、同業拆出總額、同業拆入總額）進行比對分析，指標比對分析后發現簡單指標表現基本上與系統重要性模型測算的結果相吻合，其中又以銀行規模指標最為明顯，在每種測算方案中均具有統計學和經濟學意義，證明政策制定者可將銀行規模指標作為簡易指標評判銀行的系統重要性。從機構類型看，我國銀行業資產規模集中于五大國有銀行以及全國性的股份制商業銀行，為此我國系統重要性銀行的主要評估范圍集中于上述機構及可以跨省設立分支機構的城市商業銀行。由于上述機構大多已經上市，為此以上市銀行為標的來分析我國的系統重要性銀行。此外，由于我國實行嚴格的分業經營，雖然近年來銀行業金融機構系統內資金往來不斷加強，銀行間債券市場快速成長，大型商業銀行及部分股份制、城市商業銀行日益兼營基金、投資銀行、保險等業務，在境外增設分支機構或者子銀行，加大金融創新力度和新產品的開發及運用，銀行業間的關聯度不斷加深，但復雜度仍然較低。我國系統重要性銀行主要從規模、關聯性和可替代性三個方面來分析判定。
2.評估指標體系設定
參考相關研究成果，結合我國銀行業實際情況，我國上市銀行系統重要性評估指標體系的具體指標體系及權重如表1所示。
3.系統重要性銀行的判定
本文選取16 家上市銀行2009—2011 年末數據，依據我國系統重要性銀行基本指標評估體系，得出我國上市銀行業系統重要性指數，如表2所示。
由表2可知，2009—2011年，5家大型商業銀行的系統重要性系數均排在前5名且遠高于其他上市銀行，全部為系統重要性銀行，特別是中國銀行的系統重要性系數上升很快，由2009年的58.09上升到2011年的82.60，增長42%，再結合中國銀行的國際業務，就不難理解為什么中國銀行成為巴塞爾委員會公布的首批全球系統重要性銀行之一。股份制銀行中，興業銀行、浦發銀行及中信銀行的系統重要性近年來相對較高，有可能發展為系統重要性銀行，而招商銀行雖然系統重要性系數下降較快，但仍然保持較高水平，應加強對上述銀行的監管，而其他上市銀行的系統重要性很小。
（二）加強系統重要性銀行監管
要強化對系統重要性銀行的監管。在美國的改革方案中，對于具有“系統重要性”的機構，其適用的監管標準要明顯高于同類金融機構。因此，在監管實踐中需要強調監管的層次性，要根據金融機構、產品、發展階段，采取不同強度的監管措施，建立多層次、多機制的監管體系。作為監管機構，銀監會提出了“四四六”的監管理念，強調堅持把維護銀行體系穩健性、促進銀行業科學發展與和諧社會建設作為加強有效監管的根本要求；堅持把實施分類監管、有效配置監管資源作為加強有效監管的重要方式，在積極構建審慎監管框架的同時也引入了宏觀審慎監管思維。為完善審慎監管體系，現階段銀監會需進一步完善分類監管體系，加強以下工作：
1.應盡快出臺我國系統重要性機構的量化和細化標準
對系統重要性機構的監控是國際銀行監管策略的巨大轉變，代表了銀行業從微觀審慎監管向宏觀審慎監管方向性的重大突破，由此將帶來全球性的金融監管方法變革。為此，應盡快借鑒國際機構的系統重要性機構的選取方法及模型，結合我國銀行業機構的特點，采取科學、適當的方法進行綜合測定，擬定合理的過渡期安排，以便監管部門更好地實施動態差別化監管。
2.把握好銀行新業務和結構發展準入審批節奏，控制系統重要性銀行的規模及業務復雜度
銀行業務發展和結構發展過快過急，容易衍生出多種問題，如管理層級多、母子公司權責不清晰、資本重復計算、資產與負債期限錯配、風險傳遞和聚集等效應。目前我國不少銀行均存在過度寄希望于跨越性經營和業務雷同下的競爭，以簡單的粗放增長模式支撐銀行超速發展，因此，必須加大對銀行的新業務和結構準入的審批節奏把握，防止業務同質化、結構復雜化而產生的風險，及其對整個金融系統的傳染效應。
3.建立嚴格的“防火墻”制度，防范系統重要性銀行跨業、跨境風險
一是堅持審慎推進商業銀行綜合經營業務試點，強化跨市場的“防火墻”建設，禁止銀行為企業發債提供擔保。要求銀行審慎開展資產證券化，嚴格要求潔凈的信貸資產轉讓。二是加強跨境業務風險監測和應對，禁止銀行為境內外子公司進行直接股權投資和企業融資，有效抵御風險跨境傳染。
4.對系統重要性銀行提出更高的監管要求
一是推動并表監管。系統重要性銀行往往是一些跨行業、跨區域的復雜多重金融集團公司，在加強監管方面而言，應針對母子公司情況，加強橫向并表監管水平。二是對附加資本提出更高的資本質量要求，還應提高其核心資本充足率、限制其債務資本工具并對銀行之間互相持有次級債進行扣減。三是加強資本約束并督促系統重要性銀行強化、完善資本補充計劃，提升其運營的穩定度。
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一、外資涉入金融行業的原因
（一）國內服務業發展迅速
2007年國務院下發了《關于加快發展服務業的若干意見》，各地相應制定了一系列鼓勵和發展服務業的政策措施，加快了服務業的發展速度，我國投資環境、產業基礎配套發展，金融行業作為一個較新的領域對外資具有較強的吸引力。
（二）銀根收緊，民間借貸興旺
央行頻繁上調存款準備金率使得金融機構在貸款時非常小心謹慎，央行在進一步回籠市場中寬裕的流動性，而民間資本正好補充銀根收緊政策下的貸款需求。小額貸款公司的增加，解決了資金需求量較少企業的應急問題。
（三）外資金融服務機構準入門檻低
目前，我國租賃業和擔保業仍處于發展初期，境外資本利用相關法律法規和監管政策模糊，繞開金融機構的準入門檻，進行一些嘗試性投資，以獲取利潤增長點。
另外，主要發達經濟體繼續推行低利率和量化寬松貨幣政策，全球流動性趨于寬松，利差、匯差等因素促使套利資本流入我國，甚至不排除境外“熱錢”流入。
二、外資金融服務機構的現狀及存在問題
（一）外資金融服務機構的整體情況
2011年全國參檢的租賃公司253家，投資總額152.76億美元，注冊資本77.27億美元，實到外方出資54.54億美元。擔保公司91家，投資總額39.43億美元，注冊資本34.01億美元，實到外方出資14.55億美元。小額貸款公司數量較少，僅有25家，投資總額7.47億美元，注冊資本5.80億美元，實到外方出資4.15億美元。
（二）結匯速度快，經營開展速度快
外資金融服務機構普遍具有較強的結匯意愿，一方面是受人民幣升值預期影響，企業資金快進快出，結匯速度快；另一方面與其行業性質有關，其資本金投入后大多用于國內開支。同時，由于經營范圍較模糊，對其結匯資金用于自身經營活動難以核實，監管難度大，受支付結匯制的限制略低于其他行業。
（三）現行資本金結匯政策不能滿足其經營需要
按照現行政策要求，對于金融服務機構來說，不能參照非銀行金融機構將其外匯資本金納入營運資金范圍，實行一定規?？刂葡碌囊庠附Y匯，只能按照普通外商投資企業對其外匯資本金實行支付結匯制，因而增加了正常營運資金管理成本。
（四）外匯收支監測難以有效實施
由于政策缺失或措施限制，實踐中外匯管理部門不僅對外資金融服務機構的非現場監測難以有效開展，對其業務運行中的問題糾偏或案件查處也難以進行。如部分小額貸款公司自成立以來一直虧損，究其原因除了正常經營發生實際虧損外，不排除存在通過關聯交易轉移給境內關聯公司，隱蔽公司利潤的行為。
三、進一步管理與規范外資金融服務機構相關建議
（一）提高引資水平，促進金融機構有序發展
2011年底深圳頒布實施的《深圳市小額貸款公司試點管理暫行辦法》最大亮點是對符合條件的國內其他地區和境外出資人敞開了大門，特別是比較系統地明確了外資來深獨資或控股小貸公司的準入標準。然而目前，國內只有江蘇、廣東等四個省市對此有籠統的表述，但沒有細化條款。建議加快完善金融服務領域的法律規范，健全統一規范的市場準入制度，促進金融服務機構對外開放和多元化發展，引導更多社會資金聚集并支持我國經濟特別是中小企業發展需要。
（二）完善政策措施，提高對金融機構管理效力
結合融資租賃、擔保、小額貸款公司特殊的業務經營模式，從資金流入、結匯使用等環節入手，積極開展前瞻性研究，改進政策措施，杜絕打“球”現象，提高管理的有效性和針對性。
另外，加強與其它聯合年檢部門的政策協調配合，建立信息共享機制，形成監管合力。
（三）加大監管力度，促使外資金融服務機構合法經營
一是對外資流入疏堵并舉，實行“三類資金”差異化管理。對于合法合規有真實投資背景的外匯資金，完善服務措施；對于違法違規的外匯資金，加大處罰力度；對于合法合規套利的外匯資金，進行有效扼制。
關鍵詞：金融產業 金融產業化 金融功能
金融產業是現代社會經濟發展不可或缺的產業，對第一、第二、第三產業發展提供重要支撐，其發展速度對三種產業發展速度產生重要影響，甚至刺激和改變產業結構。文章闡述了金融產業可持續發展的理論內涵，針對金融產業發展中存在的問題提出了具有建設性意義的金融產業可持續發展管理機制，希望這些理論能在客觀現實中得到驗證并在市場經濟實踐中發揮積極的作用。
金融產業可持續發展的理論
（一）內涵
金融產業是第三產業的分支，屬于服務業范疇，包括銀行、基金、信托、券商、外匯商、期貨中介等行業。金融業與產業發展密切融合，互動發展，共創價值。產融結合，產業為本，金融為用，產融一體化是社會經濟發展的必然趨勢。
金融產業有其獨特的資本運作形式，包括三部分內容。一是為產業發展提供資金支持和金融解決方案；二是金融產業實現了資源資本化、資產資本化、知識產權資本化、未來價值資本化四個過程的蛻變；三是金融產業按照三個投資階段涉足工業企業、農業企業和第三產業發展，第一個階段是前期的資金融通過程，為資金所需企業和單位疏通資金渠道，實現資源的初步資本化過程，中期投資主要是實現資源整合過程，培育具有競爭力和可持續發展力的經濟增長點，后期是在前期資源整合的基礎上實現價值增值和放大。在每一個階段，資本投資額度、投資進度都不同，要根據實際情況確定這些事宜。金融產業的可持續發展是指按照金融產業的發展規律，科學合理的利用金融手段，以社會環境效益和經濟效應并重為前提，充分發揮金融資本的刺激和調節作用，創新金融服務產品種類和形式，實現金融產業的良性發展，為國民經濟發展做出積極貢獻。
（二）金融產業持續發展存在的問題
社會發展實踐中，金融產業為現代農業、現代工業和現代服務業的發揮提供資金支持，對于這些行業的技術水平提升和產業規模的擴大具有重要的保障作用，可以說，現代經濟發展離不開金融體系的支持。但我國實行市場經濟的過程比較短，長期實行的計劃經濟體制造成我國市場經濟體制不完善，對于市場經濟的建設還處在摸索階段，金融體系也相對簡單和初級，并存在一些共性問題，這些問題的出現嚴重阻礙了金融產業的良性發展，也成為現在亟待解決的棘手問題，總的來看，這些問題主要表現在以下方面：
1.金融產業結構不合理、融資結構的失衡。由于我國市場經濟體制發展時間較短，金融產業結構也不完善，并且呈現結構失衡問題。一方面是銀行在金融產業機構中所占的比例較大，證券業、保險業、信托業、租賃業等非銀行金融產業所占比重則偏低；另一方面，在銀行等金融體系中，國有控股或股份制銀行所占的比例較大，私人企業銀行等金融機構所占的比例較小。中國金融市場在融資方式和證券品種上存在兩方面結構性問題：第一，間接融資比重過高，直接融資發展緩慢。從國內金融市場整體融資結構來看，例如2004年國內金融機構新增貸款規模約為3萬億元，占整個國內金融市場融資總量的83%，而同期股票、國債、企業債券等直接融資的新增規模只占融資總量的17%；第二，在資本市場中，債券市場發展滯后于股票市場發展，在債券市場內部的直接融資中，政府債券以及準政府債券發展較快，比重過高，而企業債券市場發展明顯滯后。這種金融結構不利于規避金融風險，發揮金融資本的作用。
2.金融資本覆蓋面小。金融機構的發展離不開產業經濟發展，當前我國很多產業發展面臨資金緊缺的困難，企業科技進步推動力量不足，例如很多小微型企業，企業資金少、企業規模小、管理不規范，這些企業要想得到快速發展，必須解決資金和技術問題，但是銀行等金融機構對這些小企業的貸款條件較高，這些小企業很難達到，國有銀行幾乎是不參股和投資中小規模的私營企業的，他們偏好于大型國有企業。而基金、信托、債券等行業公司對這些小企業的投資也很慎重和挑剔，并且這些投資的偏好也不一而足，同時這些資金公司的投資時間相對較短，往往希望在短時間內能實現投資回收，他們對投資的回報率要求也相對較高。這些投資機構不論是在產業領域、投資規模、投資方式上差距都很大，但不管他們選擇何種投資方式、選擇那些類型的企業，仍然有絕大部分的企業資金需求沒有得到有效解決，金融機構的投資覆蓋面小，是今后很長一段時間需要解決的問題。
3.金融市場法制法規不完善。金融產業發展與工業企業、農業企業、第三產業發展息息相關，形成了錯綜復雜的金融關系、管理關系，這就要求必須具備完善的、合理的法律法規對其經濟行為予以約束。隨著市場經濟發展的速度巨變，原有的那些抽象的、概括的、定型的法律法規遠遠不能滿足市場經濟發展的要求。特別是國家相關政策如果沒有長期性和連貫性，投資者無法做出長期的投資規劃和決策，這也促成了短期投資的偏好，造成金融資本長期在產業表層游離，沒有深入到經濟發展的內部進行滲透和融合，金融資本發揮的作用有限。另外，由于我國金融法律法規不健全，也滋生了部分違法行為。由于對于違法行為的制裁和懲戒力度不夠，很多金融機構和投資者的違法違規收益遠遠大于違法違規風險，他們就會冒險而為之。
金融產業的可持續發展的管理機制
（一）創新金融產業發展理念
1.金融產業要形成市場經濟競爭觀。競爭是企業生存的不二法則，沒有競爭就沒有積極意義上的進步。金融市場應鼓勵更多的資本機構開展競爭，通過金融機構不斷學習和提升，積累市場經驗，增強可持續發展能力。金融產業發展要拋棄狹義的有形競爭力觀，樹立“知識能力”、“無形資產”、“人力資本”、“創造需求”的無形競爭力觀；要拋棄金融產業核心競爭力就是金融商品和服務的價格與質量的單一競爭力觀，樹立核心競爭力內生于整個金融系統的競爭力觀。
2.金融產業要形成市場經濟發展合作觀。隨著經濟發展的不斷深入，金融產業資本需求量不斷增大，產業范圍不斷拓展，更多的金融產業通過一定的合作機制結合，共同推進產業發展。通過金融集團、戰略聯盟、行業俱樂部、行業協會、業務等多種形式，形成寡頭主導，大中小并存，合作競爭的金融市場格局，提高金融產業組織化程度。
3.金融產業發展要樹立集約化的發展觀。金融產業的發展不僅僅是數量上的急劇增長、規模上的擴大、地域的拓展、業務范圍的開拓這種粗放型的經營理念，更應該建立以顧客為中心，以效益為指標的集約化、內涵式的金融產業發展觀；增強金融業服務質量。
（二）實現金融產業和其他產業的高度滲透與融合
目前，我國市場經濟體制不斷完善，商品經濟市場交換空間和潛力不斷拓展，金融產業發展的外部環境和運作機制不斷成熟和完善，我國的綜合國力、國際競爭力和抗風險能力也日益增強，傳統的產業結構正面臨重大調整，新能源、新材料、節能環保產業、高端裝備制造、生物醫藥、高端服務等產業，成為我國經濟發展的重點產業。在項目合作階段，合作方要采用國家環保部政策支持下的新型環境綜合服務投資模式大力開發市場，并促進關聯企業的發展，獲取經濟效益、社會效益、環境效益的三重效應，實現項目公司（和集團公司）、金融機構、關聯企業的三贏和多贏。
（三）改變金融產業管理結構并創新金融產業管理方式
1.實現金融產業組織變革，建設金融企業的現代公司法人治理制度和結構。明確責任、義務體系，建立利益激勵機制和約束機制；規范企業的主體行為，實現結構和功能對應。
2.我們不僅要從技術創新角度推動金融工具、業務的創新，還要從金融企業制度和管理創新的角度，推動金融機構、職能創新。要創新金融管理機制，增強金融企業的可持續發展能力，打破政府保護、行業壟斷的不利局面，建立起真正開放的、市場化的實體經濟和虛擬經濟一體化、國有經濟和私營經濟一體化的全新格局。以市場為導向，堅持資源共享、優勢互補、平等互利的原則，充分利用有效政策資源、市場資源、技術資源、資金資源，促進科學技術盡快轉化為生產力。同步推進政府支持、資質條件、國家課題支持等，不斷進行技術創新與工藝優化，培育新興的市場主體，實現正現金流和高回報率。吸引更多的資金流、技術流、信息流不斷匯聚，形成資本疊加效應。
（四）優化金融產業發展規劃和金融決策體系
金融產業是典型的資本密集型產業，我國在加強金融產業發展的過程中，要對金融產業發展提供必要的政策支持，在市場準入、稅收政策、人力資本方面給予適當的優惠，利用中小金融機構經營機制靈活、專業化程度高的優點，發展不同類型、不同梯度的金融產業，滿足金融市場多層次金融資源需求。鼓勵金融機構建立科學的管理機制和決策機制，提高專業化決策和管理水平。金融企業要建立風險監控和規避機制，以減少投資風險。投資時：第一，要掌握企業的基本信息，包括公司歷史沿革，公司控股股東與其他主要股東或實質控制人的基本情況，公司組織機構設置和員工情況。第二，掌握公司財務狀況，包括：會計主體及報表體系，公司最近三年經審計財務報告（如有）或財務報表，歷史經營情況，公司目前經營狀況。第三，關注環保問題，正在履行的重大合同，歷史上及正在進行的重大訴訟，主要關聯交易及同業競爭情況。第四，對企業進行風險分析。包括資源風險、行業風險、競爭風險、財務風險、政策風險、管理風險、破產風險。同時，在金融監管法制化、程序化基礎上，依靠現代科技，加快監管手段電子化、網絡化步伐，建立金融預警系統，促進金融經濟健康發展。
（五）完善金融產業發展法制法規
我國目前要遵循公平競爭的原則，建立起從界定和保護產權，維護自由、平等的市場交易，促進公開、透明的金融市場形成，到規范金融決策秩序、金融機構和人員行為等具有內在邏輯一致性的法律法規體系，為金融產業健康發展提供法制保障。特別是針對目前金融市場法律界定不明確，違法成本較低的現象，提高法律的震懾性，增加違法懲戒的力度，加大對受損者的補償，以此有效控制交易禁止行為、道德風險和逆向選擇所產生的金融市場風險。同時，要完善信息披露制度，增加信息的公開性、準確性、完整性、及時性，減少金融市場風險。金融機構也要加強對從業人員的監管，培養具有高素質、強學習能力、業務精湛的新型金融人才。
結論
綜上所述，本文闡述了金融產業可持續發展的理論內涵，針對金融產業發展中存在的問題提出了具有建設性意義的金融產業可持續發展管理機制。
隨著我國改革開放進程的不斷深入，金融產業從無到有，從小到大，在30多年的時間內實現了跨越式的發展，為我國經濟、科技實力的提升做出了自己應有的貢獻。但是在產業的發展中，逐漸暴露出一系列的問題，這些問題的出現，嚴重阻礙了我國金融產業的健康和可持續發展。金融產業發展與我國第一、第二、第三產業發展密切相關，金融產業的興衰成敗直接關系到我國經濟建設的發展，在這種情況下，我國必須進行金融產業管理觀念、管理機制、管理政策創新，轉變金融企業粗獷式發展模式，建設可持續發展的、節約化發展模式，實現專業化、科學化發展，為國民經濟發展保駕護航。希望本文的研究能在客觀現實中得到驗證并在市場經濟實踐中發揮積極的作用。
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文章摘要:次貨危機警示我國金融監管:在金融混業經營的趨勢下，必須建立完善的監管協調機制，而完善的協調機制有賴于一個良好的組織結構。有基于此，本文認為，針時我國分業監管格局下的協調機制存在的問題，應該建立公一私復合監管的組織結構。
一、問題的提出
2010年達沃斯經濟年會上，金融監管成為人們討論的的焦點。次貸危機引發的全球性金融海嘯給各國金融監管當局上了生動的一課，改革現有的金融監管機制，特別是強調對金融監管協調機制的重視，已經成為國內外眾多專家學者的共識。然而，對于如何構建金融監管協調機制的組織結構，不同的學者看法不一，但大多數是強調要進一步發揮政府公共監管機構的作用，而對于私人監管機構的媒體，獨立評級機構等卻很少提及。本文認為，構建有效的金融監管協調機制的組織結構，離不開私人監管部門，只有將公共監管與私人監管相結合，構建公一私復合監管的組織結構，才成真正發揮金融監管協調機制的作用。
公一私復合監管的理念最早是應用于保險業，后來不斷擴展到整個金融業，其就是讓私人部門來幫組衡量公共部門的監管要求，并充當應對監管者與銀行業相勾結或掩蓋事實的制約力量。我國現有的金融監管協調機制，主要是建立在“一行三會”的政府公共監管部門之上，代表私人監管的存款保險機構，獨立資信評級機構才剛剛起步，都很不完善。私人監管部門的缺位使得公共監管部門失去了一個外部監督的力量，金融監管協調成了純粹的政府公共監管部門間的內部“行政調整”，這制約了監管協調機制的有效性，以及金融市場的公正，公平，公開。
二、我國金融監管協調機制的組織結構缺陷
我國現有的金融監管協凋機市}J主要提:建立在“一行三會”的公共監管機構之間，然而，在金融市場不斷創新的今天，公共監管在監管協調方面的不足引起了人們的擔比:
(一)部門利益嚴重
我國的監管協調機制建立在“一行三會”的分業監管格局之下，但近些年來，隨著金融全球化加快，金融業務不斷創新，金融業逐漸由分業走向混業經營。我國加人W TO后，金融市場變得更加開放，國內金融機構為增強自身競爭力逐步嘗試混業經營。在政績為先的行政文化驅使下，各監管機構為了促進自身部門利益的發展，一方面鼓勵業務上的創新，突破自身領域，不斷與其他部門形成業務交叉;另一方面又出于風險的考慮在監管方式和監管標準方面各執己見，各行其是，導致監管重疊和監管不一致，增加了協調的難度。
(二)部門間具體安排不完善
一是聯席會議安排不完善。盡管在2004年，中國銀監會，證監會，保監會就聯合公布了《三大金融機構銀行業監管分工合作備忘錄》，然而，從實踐的效果上看聯席會議制度并不盡如意，監管真空和重復監管仍然大量存在。這一方面是因為聯席會議的參與主體過于狹小;另一方面是聯席會議的權威性不夠，協調后達成的安排沒有法律約束力。二是信息收集的渠道，方式及標準不統一，導致監管部門間的信息不對稱，重復檢查、重復處理，監管合力不大。
(三)部門內存在“道德風險”
監管“俘獲說”認為，監管措施在實行之初可能還是有效的，但隨著時間的推移，當被監管者變得對立法和行政的程序極其熟悉時，情況開始變化，監管機構會逐漸被它所監管的行業控制和主導，被后者利用來給自己謀求更高的收人。金融業是個高回報率的行業，資本的逐利性，使得擁有特許經營權的監管者，特別是一些監管高層容易與相關金融機構形成龐大的利益鏈條，2008年6月證監會前副主席“事件”以及受“事件”連帶出來的“肖時慶”案、“涌金系”案就是例證，這嚴重削弱了防"i周的效果。
(四)部門的行政色彩過于濃重
在進行監管協調時，協調的主體過于單一，都是政府性公共監管部門，協調的行政色彩過于濃重，私人監管部門，如獨立資信評級機構，新聞媒體等沒有參與其中。參與協調的主體過于單一使得協調的內容過于狹隘，協調的信息不充分也不全面，隱藏的問題不能及時發現，降低了協調措施的針對性和科學性。
三、措施建議
由于公共監管存在問題，本文認為進行金融監管協調應充分發揮私人監管機構，如獨立的評級機構，體等的作用，將公共監管與私人監管相結合，建立公一私復合監管的組織結構。
1、要放寬獨立評級機構參與監管評級的限制，鼓勵其參與金融監管協調。信用評級應該是個包括多個角度評價的體系，不同的評級機構評定的側重點不盡相同，從各自的角度對金融機構做出評價也不一樣，這樣才能夠促成對金融機構全方位認識。針對我國獨立評級機構的現狀，本文認為一是要進一步為資信評級機構的發展創造條件，放寬商業評級機構的市場準人限制，打破“玻璃門”和“彈簧門”，或者適當引進境外著名評級機構進行參股，提高我國資信評級機構的專業性和權威性。二是保證資信評級機構的獨立性，完全按市場來運營。
2、要重視網絡媒體的監督作用，可以賦予這些社會中介機構直接向相關監管部門呈送意見的權利，并為其開設呈送意見的專門渠道，以便保障社會監督不受政治因素的左右和干擾。
關鍵詞：金融監管；機構監管；功能監管；發展路徑
中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）20-0265-02
我國金融體制和金融監管制度的形成與發展，經歷了幾十年的演變，演變過程大致經過了計劃經濟時期、中國人民銀行統一監管時期和機構監管時期這三個階段。但是我國現行的機構性金融監管模式在實踐中存在著一定問題，功能性金融監管逐漸進入公眾視野。
一、金融創新背景下我國金融機構監管出現的問題
機構性金融監管模式的存在有其合理性，具體表現為以下兩個條件：第一，證券、保險和銀行的業務具有明顯的區別，在監管方面也理應得到不同的對待；第二，證券、保險和銀行實行嚴格的分業經營。只有這兩個條件存在，機構性金融監管才能很好地發揮作用，這時的金融產品是“你是你，我是我”。我國在建立金融體系的過程中，證券、保險和銀行等業務存在明顯不同，對各個金融機構的監管也是“分門別類”進行的，因此我國實行了機構性金融監管。但隨著金融創新浪潮的推動，金融功能實現的方式出現變化，金融產品的功能更是“你中有我，我中有你”。金融機構的金融功能在金融創新浪潮的沖擊下，處于變化之中，金融機構性監管開始出現問題。
第一，金融監管領域出現監管真空或監管重復。“機構模式”監管強調的是每一種類型的金融機構都能夠在與它存在明確對應關系的金融監管機構的監管下進行金融活動。這種監管策略形式上保證了每一個被監管對象得到了監管，防止了監管漏洞的出現。但是在現實的金融交易中，尤其是在金融創新的大背景下，各個金融機構之間的業務界限日益模糊，跨行業的金融創新產品層出不窮。傳統的做法已不能保證對這些金融創新產品進行有力監管。同時，實踐中金融創新產品的交叉現象使得各個金融監管機構難以共同參與、協商。如果某一個金融創新產品發展態勢較好，那各監管部門對其監管的狀態很有可能從互相推諉轉變為爭先恐后，對該金融創新產品的監管則由監管真空轉變為監管重復。
第二，金融監管的風險由局限于各個行業趨向于整個金融業。在分業經營的條件下，各個金融機構之間不存在業務交叉的關系，金融風險一般局限于各個行業內部。但在金融創新產品浪潮的推動下，金融業逐漸走向混業經營，金融風險伴隨金融業務的跨行業經營而潛伏在不同的金融行業之間。一旦這種新型的金融產品發生風險，傳統的監管模式并不能建立有效的應對機制。這種情況極易誘發多個金融行業的風險，進而引發整個金融領域的風險。
第三，機構監管會阻礙金融創新的發展。在傳統的機構監管模式下，監管機構無法對跨行業的金融創新產品實施有效的監管。金融創新產品作為金融業務領域的新生事物，它的成長、發展必定會遭遇到現有力量的束縛。同時，金融監管者主觀上厭惡風險，具有規避風險和責任的本性。在這種情況下，金融監管機構的管理層大多會通過行政手段來限制金融創新產品的發展。
第四，機構監管模式落后于我國的金融實踐，易引發金融機構的道德風險。在金融創新產品日益涌現，金融監管卻沒有與之相適應時，金融機構為追求自身利益的最大化，就會利用現有監管機構的漏洞實施損人利己的行為，增加金融機構的道德風險。面對一種金融創新產品，原有的法律法規并沒有對金融機構的各種義務作出明確規定；出現問題時，金融機構也能夠以法律沒有規定，甚至是自己也不清楚為借口來推脫責任。這種落后的金融監管模式會加大金融機構的道德風險，使得金融系統的風險也隨之加大。
二、功能性金融監管的優越性
針對金融觀點的缺陷，哈佛大學教授羅伯特·莫頓（Robert C·Medon）和滋維·博迪（Zvi·Bodie）于1993年提出功能觀點（functional perspective）。他們認為，金融機構的變化大于金融功能的變化，從金融功能的角度建立金融體系更能應對未來金融發展的趨勢。與機構性金融監管相比，功能性金融監管具有以下優勢：
第一，功能性金融監管能夠防止金融監管“真空”和監管重復。功能性監管關注的是金融產品所實現的基本功能，并以此為依據確定相應的監管機構和監管規則，從而有效地解決金融創新產品的監管歸屬問題。按照哈佛大學羅伯特·莫頓（Robert C·Medon）和滋維·博迪（Zvi·Bodie）的觀點，金融體系的基本功能的變化幅度和速度是遠遠小于金融機構的變化幅度和速度的。所以，在這種情況下，按照金融體系的基本功能建立的功能性監管模式下的各項監管政策和監管規則是具有更好地穩定性和連貫性的。這樣有助于構建一個國家穩健發展的金融體系。
第二，功能性金融監管有利于促進金融創新。功能性金融監管在面對金融創新產品時能夠依據其具有的主要功能來確定它的監管機構。這樣的監管模式使得新型的金融產品不再游離于法律規范之外，而是受到了金融監管。金融監管機構可以減少因監管不力所造成的金融風險，這種情況就會促進金融創新，至少是不會阻礙金融產品的創新的。
第二，功能性金融監管更符合成本-收益原則。在分析這一原則時，我們可以把金融監管的成本劃分為三種：直接成本，守法成本和間接成本。直接成本是指在制定金融監管政策本身時所花費的成本，又可以稱之為“行政成本”。這部分成本將為實施金融監管政策所投入的硬件設施成本和對實施該金融監管政策的監管人員的培訓成本包括在內。守法成本是指金融機構為了履行金融監管機構指定的政策所需耗費的成本，如金融機構為此多付出的管理時間、為此設立專門機構的成本。間接成本是指從資金流向的角度看，由于監管的寬松或嚴厲，限制被監管者的活力或創新所造成的風險擴散，使整個社會福利水平降低的幅度?；谶@三方面的成本分析，功能性金融監管可以對現有的金融監管資源進行整合，有效提高對人力資源的利用，降低公眾對不同監管機構及其職責的識別成本，進而降低金融監管的成本，提高金融監管的收益。
三、我國實現金融功能監管的條件
研究我國金融監管的模式，一定要在我國特有國情的基礎上進行，不能只是在理論的層面上進行論證，因為任何一種制度的存在必有其存在的歷史和現實的依據，理論上得到充分論證的制度不一定優越于正在被實踐的制度。我國現有的金融機構性監管模式存在一定的問題，功能性監管對完善我國金融監管具有重要的促進作用，但是我國現在仍然不具備實行功能性監管的條件。具體說來，這些條件主要表現在以下幾個方面：
第一，我國金融業實行了混業經營。混業經營是指商業銀行及其他金融企業以科學的組織方式在貨幣和資本市場進行多業務、多品種、多方式的交叉經營和服務的總稱?；鞓I經營作為選擇適用功能性監管的一個前提條件，在我國的金融實踐中并沒有得到成功。金融控股公司作為混業經營的一種模式，曾經在20世紀90年代初期進行過嘗試。當時，我國的大多數商業銀行都不同程度地通過全資或參股證券公司、信托投資公司參與了證券和投資業務，尤其是1992年之后，不僅各家專業銀行，甚至是人民銀行各級分行都開始介入證券、股票、投資、房地產和保險等領域。但是實踐結果是，出現了金融秩序的混亂，金融系統內部一系列腐敗行為滋生，最終以管理層提出實行嚴格的分業經營和分業管理的政策結束了短暫的混業經營實踐。隨著我國金融市場的國際化，金融業的混業經營已然成為一種國際趨勢，但是我國現在仍不具備其條件。
第二，我國要建立與功能監管相適應的法律體系。我國現有的金融法律主要為有各自的適用范圍。這些金融法律法規與我國金融分業經營的模式相對應。如果我國要采用功能性金融監管，這就意味著我國金融市場要經歷一場系統性的法律改造工程，就要對我國的金融法律法規進行相應的調整和整合，如擴展對某些法律概念的理解以應對功能性金融監管模式下不斷創新的金融產品。
第三，我國要具有更多、更具專業性的金融實踐和研究人才。我國應培養一批既懂得金融業務，又能洞悉資本市場運作規律，具有完善的金融知識和金融創新能力的高素質金融人才，以期建立強大的金融人才市場。對于功能性金融監管模式在我國的適用，需要具有金融知識的專業人士在綜合分析我國國情的基礎上進行理論上的論證，并提出具有前瞻性的建議。沒有前瞻性的政策不能得到長久實施。而且，在金融監管政策實施過程中，也需要專業金融人士的智力支持。不管是對金融功能監管政策的正確解讀，還是處理金融功能監管中出現的問題，都離不開專業金融知識人士的指引。
金融業的混業經營是一種國際趨勢，也是我國金融業進一步發展的一種理想狀態。在這種大背景下，我國現行的是與金融業分業經營實踐相適應的機構性金融監管。機構性金融監管的弊端日益暴露促進了我國學者對功能性金融監管的探索。但是，制度變遷是有路徑依賴性的，我國從機構性金融監管到功能性金融監管不會是一蹴而就的，需要經歷一個過程。等到我國金融業實行了混業經營，建立了與功能性金融監管模式相適應的法律體系，擁有了一大批具有專業知識的金融人才時，我國才具有了實行功能性金融監管模式的必不可少的條件。
參考文獻：
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關鍵詞：貨物貿易；外匯管理制度；金融機構
中圖分類號：F830 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）31-0148-02
2012年8月1日貨物貿易外匯管理制度改革在全國實施。新制度的核心內容是對企業的貨物貿易外匯管理方式由現場逐筆核銷改變為非現場總量核查，對企業實行分類管理，對正常企業大幅簡化管理手續，對存在異常的企業進行重點監測。新制度簡化了對貨物貿易收支操作同時也為金融機構業務流程及管理要求帶來較大變化。過近一年的政策適應期，金融機構如何根據政策變化梳理和改造內部管理要求，及時修訂相關規章制度及操作規程，減少新制度下的違規事件已經是各個銀行迫在眉睫的一個問題了。
一、新制度對金融機構的內部管理提出了新要求
根據《貨物貿易外匯管理指引》、《貨物貿易外匯管理指引實施細則》、《貨物貿易外匯管理指引操作規程（銀行企業版）》對金融機構的業務流程及內部管理提出了新要求，主要體現在如下幾個方面：
1.企業名錄及分類管理是金融機構執行外匯管理的重要前提?！敦浳镔Q易外匯管理指引》第10條規定“外匯局實行‘貿易外匯收支企業名錄’（以下簡稱名錄）登記管理，統一向金融機構名錄。金融機構不得為不在名錄的企業直接辦理貿易外匯收支業務。”第28條規定“在分類管理有效期內，對A類企業貿易外匯收支，適用便利化的管理措施。對B、C類企業的貿易外匯收支，在單證審核、業務類型及辦理程序、結算方式等方面實施審慎監管。”由此，企業是否屬名錄企業是金融機構判斷能否為其提供貿易貸物服務的前提條件。而不同的分類結果是金融機構選擇不同的業務流程的重要依據。
2.新制度強調金融機構對相關單證的合理審核?！敦浳镔Q易外匯管理指引實施細則》第19條規定“金融機構按規定審核相關單證后，應當在單證正本上簽注收付匯金額、日期并加蓋業務印章，并留存相關單證正本或復印件備查。”這里所指的單證包括了交易單證的真實性、單證與外匯收支的一致性，也包括了提前購匯符合真實合法進口付匯需求的審核及發生退匯時原路退回的審核要求。相關單證是指以信用證、托收方式結算的，按國際結算慣例審核有關商業單據；以貨到付款方式結算的，審核對應的進口貨物報關單或進口合同或發票；以預付貨款方式結算的，審核進口合同或發票。所有單證都應簽注蓋章并留存依據。
3.金融機構應注重對外匯局相關信息報送的質量。外匯局建立進出口貨物流與收付匯資金流匹配的核查機制，對企業貿易外匯收支進行非現場總量核查和監測。對收付匯資金的相關信息的監測進行非現場、現場核查。金融機構應注重對以下信息的報送質量。（1）收支信息類。細則十一條規定金融機構應當按照國際收支申報和貿易外匯收支信息申報規定審核企業填寫的申報單證，及時向外匯局報送信息。（2）電子數據核查信息。B類企業貿易外匯收支由銀行實施電子數據核查。（3）登記表簽注信息。B類企業超過可收、付匯額度及C類企業的貿易外匯收支業務，金融機構應當憑《登記表》辦理。并通過監測系統簽注《登記表》使用情況。應注意簽注時效信息的反饋。對以上信息報送的及時、完整性和準確性直接關系到外匯局非現場核查的有效性。
二、存在問題及應對建議
貨物貿易外匯管理制度改革一年多來，金融機構出現的種種問題來看，既有銀行人員對新制度、新規程學習執行不到位，部分操作的理解和把握存在偏差，也有外匯政策落實與運營操作脫節，對重要業務缺乏應有監督等問題。上述問題的發生說明金融機構對貨物貿易外匯管理制度的落實與監管要求仍有一定差距?，F從全面性、系統性、可控性三方面對新制度的落實提出應對建議。
1.全面性。新制度的改革是外匯管理體制上的改革。業務內容涉及貨物貿易的角角落落，業務流程涉及銀行的各個部門。所以，根據政策變化梳理和改造內部管理要求應是全面性的過程。對新制度的全面性把握首先是對業務流程的整體把握。以浦發銀行紹興分行為例。為企業辦理貿易項下付匯、開證時是貿易金融部辦理；出口貿易融資放款則由信用運營部辦理；而各機構的營業部則是制度執行的綜合部門。涉及匯入匯出業務、結售匯業務、現鈔結匯等多崗位。對新制度的執行不僅是外匯會計崗需掌握的內容，應該是各部門、各崗位協作配合、職責落實地全面執行。其次是對業務內容的全面性把握。新制度的管理要求包含了境內、外清算的各類貿易方式進出口業務。根據《貨物貿易外匯管理指引》所稱的企業貿易外匯收支包括：從境外、境內保稅監管區域收回的出口貨款，向境外、境內保稅監管區域支付的進口貨款；從離岸賬戶、境外機構境內賬戶收回的出口貨款，向離岸賬戶、境外機構境內賬戶支付的進口貨款；深加工結轉項下境內收付款；轉口貿易項下收付款；其他與貿易相關的收付款。應注意到目前，各商業銀行對各類貨物貿易收支管理執行力度不一。如在我行存在“重出口結匯輕進口付匯；重一般貿易輕其他貿易方式；重跨境劃轉輕境內劃轉”等問題。對于境內保稅監管區內、區外，轉口貿易相關幣種交叉、跨行收付匯等外管陸續出臺的補充規定沒有持續形成制度的梳理、流程的改造，容易形成監管的薄弱點。建議金融機構形成制度落實牽頭小組，由各相關部門協作分工，各司其職，對各項貿易收支業務根據各行架構層層分解，落實到位。
2.系統性。新制度執行以來，各金融機構已經多有培訓資料及風險提示下發。但尚缺乏系統的操作流程。沒有形成固定的操作規程，易造成操作變型、人員流動操作水平不穩定等操作風險隱患。在筆者所在地區接連有經辦人員因為漏查名錄，為未上名錄企業辦理外匯業務；對分類管理理解不到位，誤為超額度B類企業直接結匯；B類企業電子數據核查漏核查而觸發外匯局的違規處罰。各銀行應將各部門負責貨物貿易收結匯及售付匯審核、操作、系統查詢、電子數據核查、事后跟蹤的崗位，按照新制度相關的政策要求和處理原則進行消化整理，關注以下環節操作風險制定修訂相關制度流程，嵌合相關崗位操作流程。（1）主體名錄管理。為企業辦理貿易項下付匯、開證、收匯入賬或出口貿易融資放款業務時進行業務主體識別。通過貨物貿易外匯監測系統查詢“貿易外匯收支企業名錄”狀態。機構不得為不在名錄的企業直接辦理貿易外匯收支業務。（2）資金性質判斷。按《貨物貿易外匯管理規程》規定對其貿易進出易單證的真實性及其與貿易外匯收支的一致性進行合理審查。匯入匯款無法確定收匯資金性質的，要及時與企業聯系，要求企業說明。（3）待核查賬戶管理。企業貿易外匯收入應當入出口收入待核查賬戶。待核查賬戶的收入范圍限于貿易外匯收入，含轉口貿易外匯收入，不含出口貿易融資項下境內金融機構放款及境外回款。（4）企業分類管理。通過監測系統查詢企業名錄狀態與分類狀態。對A、B、C類企業區別辦理業務。A類企業進口付匯單證簡化，可憑進口報關單、合同或發票等任何一種能夠證明交易真實性的單證在銀行直接辦理付匯。A類企業辦理待核查賬戶資金結匯或劃出手續時無需聯網核查。（5）電子數據核查。對B類企業，金融機構應當實施電子數據核查。依據B類企業填寫的支出/收入申報單，通過監測系統銀行端查詢企業的可用余額，并在進口付匯/出口核查界面的“本次核注金額”和“本次核注幣種”欄錄入企業實際支/收金額與相應幣種，供監測系統自動扣減對應可用額度。（6）《登記表》類業務。B類企業超過可收、付匯額度及C類企業的貿易外匯收支業務，金融機構應當憑《登記表》辦理。
3.可控性。新制度實施一年以來，部分銀行內控制度和業務操作規程滯后，沒有根據外匯管理政策的調整而及時變動。部分外匯指定銀行的內控制度和崗位職責，多是照搬和沿用上級行轉發的制度，很少結合本地本行的實際制定具體規章，不能很好地指導業務辦理。二是內控制度偏重于業務辦理的程序，而對業務辦理各環節存在的風險及其相應的防范措施基本沒有提示，風險控制有效性不足。
外匯局對企業名錄狀態和分類結果實行動態管理。名錄狀態在同一工作日內可能發生變化。根據《貨物貿易外匯管理指引操作規程》，分類結果是自次日起生效。企業分類結果在同一工作日內不會發生變化。根據以上監管狀態的實時動態變化的要求，我行辦理每筆貿易收支業務都必須查詢企業名錄狀態和分類結果。這是對工作流程上的重大改變。相對應這一流程的變化內控要求是經辦人員打印查詢結果，以便進一步的復核及審核。又如，外匯局將企業分為A、B、C三類。對A類企業給予貿易收支便利。A類企業出口收匯無需聯網核查。B類企業貿易外匯收支由銀行實施電子數據核查。否則不能辦理從待核查帳戶的劃轉與結匯。不同的分類結果引導不同的業務流程及會計核算。因此，對規程中提及的名錄狀態查詢記錄、企業分類記錄、電子數據核查記錄、《登記表》及進出易單證的真實性單據審核都應留存紙質憑證。便于落實商業銀行內部對外匯監管要求的雙線復核、內部監督。
金融機構應適應政策變化，應提合規意識，積極調整內部管理要求，修訂相關規章制度及操作規程，以達到流程優化及風險可控的最佳平衡，全面、系統、可控地落實貨物貿易外匯管理制度。
參考文獻：
[1] 貨物貿易外匯管理指引[S].2012-08.
[2] 貨物貿易外匯管理指引實施細則[S].2012-08.
[3] 貨物貿易外匯管理指引操作規程（銀行企業版）[S].2012-08.
[4] 關于下發《關于落實貨物貿易外匯管理制度改革相關要求的合規提示》的通知[Z].浦銀合規[2012]44號，2012-08.
一、農村金融機構的分類
自2006年底以來，國家陸續出臺了鼓勵農村金融發展的若干政策意見，并在十七屆三中全會上將農村金融確定為現代農村經濟的核心。根據中國人民銀行的統計口徑，農村金融機構分為兩大類，一是農村合作機構，二是農村新型機構。農村合作機構包括農村信用社、農村合作銀行和農村商業銀行，農村新型機構包括村鎮銀行、貸款公司和農村資金互助社。其中，農村合作銀行和農村商業銀行均是指由原農村信用社通過改制達標以后形成的農村金融機構。而農村新型機構則是利用現行新的農村金融政策組建的新設農村金融機構。
注：以上數據摘自中國人民銀行昆明中心支行貨幣政策分析小組編寫的《2010年云南省金融運行報告》。
二、農村金融機構現狀
截至2010年末，全國村鎮銀行數量達到了349家，距中國銀監會《新型農村金融機構2009年～2011年工作安排》要設立1027家村鎮銀行的目標仍相距甚遠。
云南省近幾年加大了農村金融建設力度，大力增加農村地區銀行業網點，并加強監管，提高管理水平，使農村信用社法人治理明顯改善，存貸款規模已經躍居全省各銀行業機構之首，整體實力有所增強。2010年，云南新設村鎮銀行4家，批準設立的小額貸款公司達到228家，農村金融服務體系不斷完善，服務覆蓋面和水平穩步提升。全年農村金融機構資產總額占全省近兩成，其中，農村新型機構資產總額達27億元，發揮作用日益增強。
三、投資農村金融機構的初步可行性分析
（一）投資對象選擇分析
1.法律政策規定。根據《中國銀行業監督管理委員會農村中小金融機構行政許可事項實施辦法》（銀監會令[2008]年第3號）有關規定，農村商業銀行和農村合作銀行要求在農村信用合作社及其聯合社基礎上以新設合并方式發起設立；貸款公司由單個境內外商業銀行或農村合作銀行全額出資設立；農村資金互助社是由鄉（鎮）、行政村的農民和農村小企業按相關條件發起設立；村鎮銀行由有符合條件的發起人或出資人發起設立，發起人或出資人包括：自然人、境內非金融機構、境內金融機構、境外金融機構和銀監會認可的其他發起人或出資人。
2.初步結論。根據上述規定，民間資本具有投資資格的農村金融機構僅包括兩種，一是在農信社重組成立農村商業銀行或農村合作銀行時擇機進入；二是在村鎮銀行組建時，民間資本參與發起設立。而對其他類型的農村金融機構，民間資本則不具備投資主體資格。
（二）投資股比選擇
1.法律政策規定。農村商業銀行和農村合作銀行中，單個境內非金融機構及其關聯方合計投資入股比例不得超過銀行股本總額的10％。
村鎮銀行最大股東或唯一股東必須是銀行業金融機構，且其持股比例不得低于銀行股本總額的20%，非金融機構企業法人及其關聯方持股比例不得超過銀行股本總額的10%。
2.初步結論。根據上述規定，民間資本對農村金融機構的投資比例只能限定在10%以內。
（三）其他限制性規定
村鎮銀行的發起人或出資人持有的股份自銀行成立之日起3年內不得轉讓或質押。
村鎮銀行在繳足存款準備金后，其可用資金應全部用于當地農村經濟建設。村鎮銀行發放貸款應首先充分滿足縣域內農戶、農業和農村經濟發展的需要。確已滿足當地農村資金需求的，其富余資金可投放當地其他產業、購買涉農債券或向其他金融機構融資。
村鎮銀行對同一借款人的貸款余額不得超過資本凈額的10%；對單一集團企業客戶的授信余額不得超過資本凈額的15%。
（四）基本結論
根據上述分析，在農信社重組前景尚不明朗的情況下，民間資本投資農村金融機構的選擇范圍基本可以確定在村鎮銀行單一目標上，投資股比為10%以內。此外，因村鎮銀行的貸款范圍主要限定在當地，如果民間資本和商業資本、工業資本在投資地沒有很好結合的涉農項目，則會缺乏金融鏈、產業鏈的連環支撐，導致綜合效益下降、投資風險上升。因此，民間資本投資村鎮銀行的行為應定性為財務投資，即以獲得投資分紅為目標。
四、投資村鎮銀行的初步可行性分析
（一）云南村鎮銀行發展現狀分析
截止2011年4月,云南省已設立8家村鎮銀行，分別是玉溪紅塔區興和村鎮銀行、文山民豐村鎮銀行、曲靖惠民村鎮銀行、昭通昭陽富滇村鎮銀行、祿豐龍城富滇村鎮銀行、楚雄興彝村鎮銀行、麗江古城富滇村鎮銀行、大理海東村鎮銀行；而按照銀監會計劃，到2011年末，云南省內村鎮銀行將達到125家，覆蓋云南省全境129個縣(區、市)。
（二）村鎮銀行優惠政策分析
2009年財政及稅務部門積極扶持農村金融機構的發展，了《關于金融企業涉農貸款和中小企業貸款損失準備金稅前扣除政策的通知》，對農戶、農村企業及中小企業貸款實行損失準備金稅前扣除；頒布了《關于實行新型農村金融機構定向費用補貼的通知》，其中規定：凡達到監管要求并實現上年末貸款余額同比增長的村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社3類機構，自2009年至2011年，由中央財政按照上年末貸款余額的2%給予補貼。
（三）村鎮銀行發展機遇分析
農村金融作為現代農村經濟的核心，在不斷推進的新農村建設、城鄉一體化、城市化進程中，將發揮越來越重要的作用，并在廣大的農村和縣域地區金融體系中扮演舉足輕重的角色，主要有兩方面的原因。
一是，大型銀行管理的垂直化和機構職能的扁平化使得其大量機構和業務，尤其是資產業務在范圍上迅速脫離農村和縣域，在經營對象上迅速脫離中小企業和非強勢行業。這些行為的結果是，一方面在農村和縣域形成了較大的金融供給真空；另一方面，由于這些機構的負債業務在全國大部分農村和縣域地區并未同步收縮，造成農村和縣域金融資源不斷向發達地區和行業轉移，因而扮演著“抽水機”的角色。
二是，農村信用合作社（農村商業銀行），由于在理順治理結構、解決歷史遺留問題、提高業務創新能力、提高人員素質等諸多方面存在諸多短期無法突破的問題，雖然具有先發優勢，但村鎮銀行憑借其科學的公司治理結構和簡潔高效的運行機制，在農村和縣域地區仍然存在廣闊的生存和發展空間。
（四）各類銀行發展村鎮銀行的動機分析
1.建立新的利潤增長點，實現業務轉型的重要手段。由于傳統銀行業務領域競爭日趨激烈，對優質客戶、優質項目，銀行的議價能力越來越弱，收益空間正被逐步壓縮。各銀行逐漸意識到應進行戰略轉型和業務結構調整。而城鄉一體化進程中蘊藏著巨大的金融需求，是商業銀行未來重要的利潤增長點和實現業務轉型的有力依托，村鎮銀行又正是實施這一戰略的最重要的載體，所以各銀行在設立村鎮銀行方面表現積極。
2.突破區域限制，間接布局擴張的有效途徑。由于區域性中小商業銀行跨區域開設分支機構受到資產規模、監管評級、盈利水平等多方面的限制，而外資銀行在華的分支機構設置和營業規模受到監管當局限制，因此，設立村鎮銀行就成為上述銀行規避政策限制，實現跨區經營，間接布局擴張的重要途徑。
3．填補金融空白，搶占市場先機的重要考量。目前中國農村金融薄弱，隨著國有商業銀行經營重心轉向城市，農村甚至出現大量市場空白，大多數鄉鎮只有信用社和郵政儲蓄機構，而郵政儲蓄基本上“只存不貸”，成為農村金融資源向“城市化”轉移的渠道，致使農業項目得不到信貸資金支持，這正是吸引銀行進入的主要原因。
（四）村鎮銀行的盈利能力分析
作為新型金融機構，村鎮銀行在開辦初期可能會遇到一系列困難導致虧損，但從總體上看，由于村鎮銀行作為法人機構決策高效，在資產業務定價上有較強的議價能力，且作為服務特定地域的社區型銀行，其地緣優勢突出，能夠充分地發揮“小銀行”優勢，從全國已經設立的村鎮銀行來看，其在設立后短時期內基本可以實現盈利。如2010年末，光大銀行發起設立的韶山光大村鎮銀行當年實現利潤總額210萬元，撥備后及稅后凈利潤103萬元；2010年2月，國開行出資的7家村鎮銀行實現整體盈利；由于采用了基于企業的現金流和還款能力發放貸款的創新方式，匯豐村鎮銀行在較短時間內成功實現盈利。
現以富滇銀行設立的村鎮銀行為例進行盈利能力分析。截至目前，富滇銀行已成立3家村鎮銀行（如下表所示），已獲云南銀監局批準籌建2家村鎮銀行（昆明滇池富滇村鎮銀行、曲靖富源富滇村鎮銀行），獲董事會同意出資設立村鎮銀行1家（昆明金殿富滇村鎮銀行）。根據《富滇村鎮銀行發展規劃綱要》，富滇銀行將在此基礎上繼續籌建北京門頭溝、盤龍區、怒江等村鎮銀行，即2011年底村鎮銀行總數將達到10家。
富滇銀行已成立村鎮銀行情況表
單位：萬元
截至2010年底，3家已成立村鎮銀行財務狀況如下表所示：
富滇村鎮銀行財務狀況表（2010年12月31日）
注：[1]麗江古城富滇村鎮銀行在設立運行4個月后即實現賬面盈利，至2011年3月末已實現盈利120萬元。
由以上分析可以看出，盡管各家銀行在經營范圍、盈利模式、經營目標上存在較大差異，但富滇村鎮銀行基本上可以實現當年投資當年盈利，甚至在運營滿兩年后，凈資產收益率可達到10%左右。
為判斷富滇村鎮銀行的盈利能力，我們與銀行類上市公司的凈資產收益率進行了對比，以2010年12月31日為基準，A股16家銀行類上市公司的凈資產收益率如下表所示：
A股16家銀行類上市公司凈資產收益率列表(2010年12月31日)
從以上分析可以看出，新成立的富滇村鎮銀行當前凈資產收益率水平基本為全體上市銀行的一半左右，但是，若排除全國范圍經營的銀行，僅與區域性經營的上市銀行（如南京銀行、北京銀行、寧波銀行）相比，則收益率水平相差就沒有那么懸殊了。若加之村鎮銀行尚屬新鮮事物，成立時間短，客戶資源未全部打開，成長潛力尚未完全釋放等因素，則可基本判定村鎮銀行前景看好，具有良好的發展勢頭。
五、投資選擇
1.金融業作為資源稀缺、門檻較高、壟斷性強的行業，與其他產業相比，其盈利能力始終處于上游水平，且具有較高的穩定性。因此，民間資本應抓住機遇，加大對金融板塊的投資力度，增強在金融領域的話語權，為真正實現產融結合、商融結合做好準備。
2.鑒于近年來農村信用社法人治理明顯改善，存貸款規模已經躍居全省各銀行業機構之首，整體實力不可小視，有興趣的民間公司應密切關注其重組事宜，爭取擇機進入，擴大自身的金融投資力度。
一、存在問題
2006年以來，農合金融機構管理體制實現了從兩級法人（鄉鎮和縣級）向一級法人（縣級）的轉變，財務核算也由兩級核算過渡為一級法人核算。實現一級核算后，形成了自下而上、逐級管理的財務模式。但目前財務管理仍存在一些問題。
（一）財務管理制度不健全?？h級農合金融機構沒有制定出一套具有自身特點、便于自身會計操作執行的內部管理制度規范體系，主要表現在：一是沒有根據國家出臺的有關財務政策，以及上級管理部門的財務管理規定，結合本級財務工作的實際，制定相關的制度；二是沒有根據一級法人在財務管理方面的要求，完善“統一法人會計核算管理”等相關制度；三是沒有根據國家的政策、財經制度的變化，對原有的各項財務規章制度進行全面梳理，未能有效的防范和化解財務風險。
（二）預算缺乏依據?？h級農合金融機構在確定年度預算最佳投資方案時，缺乏科學依據和可以遵循的財務制度。一些地方沒有考慮國家有關政策規定、當年信貸計劃、上年財務收支執行情況、往年收支規律以及影響本年收支因素，開展的預算也并未完全依據財務人員的專業知識和科學程序展開，在確定預算時，忽視所得稅、折舊方法、資本存量，通貨膨脹等風險因素，從而導致資金流失或經費不足，使農合金融機構經營缺乏彈性，制約了農合金融機構支持農村經濟發展的力度。
（三）財務監督與考核不完善。會計事后監督工作在防范結算風險、杜絕業務差錯、完善業務操作流程中發揮著關鍵性的作用。農合金融機構的事后監督乏力，使會計人員因缺乏監督養成不規范的行為，管理上的漏洞和業務中的差錯得不到及時查堵和糾正，因而產生會計風險，嚴重時還可能帶來較大的資金損失，甚至引發違法犯罪活動。
二、針對存在問題，提幾點建議
農合金融機構應立足于以縣級為一級法人這一管理層的角度，建立一個組織規范、職能由“報賬型”向“管理型”轉變的財務管理模式適應現代銀行業改革發展需求。
（一）應完善財務管理辦法?？h級農合金融機構實行統一核算后，增加了縣級農合金融機構財務部門的責任壓力，對縣級農合金融機構財務部門的管理水平和能力提出了更高的要求。一是根據《金融企業財務規則》、《地方金融企業財務監督管理辦法》等國家法律法規和省級財政部門有關規定，制定完善考核辦法，實行“統一制度、獨立核算、自主經營、自負盈虧”的財務管理體制。二是按照《企業會計準則》等規定，制定財務報告制度，對資產、負債、所有者權益、收入、費用和利潤等會計要素進行確認、計量和報告。
（二）應完善財務報告體系。財務報告體系應根據所制定的財務制度、財務政策和經營管理者的要求，一方面完整準確編制各種財務報表，真實反映農合金融機構的經營狀況；另一方面，借用西方國家的一些先進經驗，編制預測財務報告，全面收益報告，完善農合金融機構的分部報告。通過準確及時的財務報告，經營管理者能夠改變信息不對稱的局面，獲得充分的現時和將來的財務信息，做出準確的預測和決策。