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在我國制度形勢下，土地規劃與管理職能相互分立，因此城鄉規劃建設過程中將面臨兩個規劃依據的情形。其中，城鄉規劃主要是從宏觀的、空間發展戰略視角考慮，詳細規劃土地應用設計方案，而且具有大量的理論、實踐支撐。
1、土地規劃管理與城鄉規劃的沖突問題分析
從本質上來講，土地規劃管理與城鄉規劃之間的沖突，主要成因在于中央對地方的約束，無論是土地規劃管理還是城鄉規劃，都統一于同級政府組織編制，而且上報程序、部門協調程序等，也非常的相似。雖然編制主體一致，但二者在城市建設發展戰略目標、規模選擇層面并不一致，實際操作過程中二者對接出現了困難。據調查發現，除部門之間的偏見、標準層面的區別外，前者的核心問題是上級政府意愿的體現，而后者更多體現的是地方一級政府的意愿，這也是二者產生分歧的根源所在。對于土地規劃而言，不僅編制上要受限于上位規劃，而且實施過程中也會受國家一級省級政府的管控。從實踐來看，土地規劃管理工作的核心在于新增建設用地（其中包括農用地轉建設用地）的有效管理，然每年國內新增建設用地計劃統一由國土資源部擬定，然后層層分解到地方。在該種情況下，地方政府只有先爭取到新增建設用地，方可開展年度新增建設用地的報批工作；事實上，新增建設用地的審批權在國家、省級土地主管部門手中，所以新增建設用地計劃爭取、審批，地方政府都是被動行事。
在當前形勢下，無論是土地規劃管理還是城市規劃，所強調的都是土地資源的合理利用和集約化管理，歷年出臺的土地管理方面的文件，都提出了要積極引導人口向城鎮集中，大力發展工業園區。目前來看，集中化的格局布局主要體現在中心城鎮、開發區兩級化發展，而分散化的布局則是對當前多層次多類型利益主體真實訴求的反映。較之于城市規劃而言，土地規劃管理對建設用地的布局更為寫實，主要原因表現在以下幾個方面：第一，土地規劃圖細碎、無序化。土地規劃管理過程中，主要以實際利用情況調查成果為參考基礎編制而成，國土管理部門加大了土地調查力度。然而，對于城鄉結合部、廣大的農村地區，依然存在著和大量的、布局較為分散的村莊。土地規劃管理過程中，對鄉鎮建設用地布局沒有主動的計劃，圖上依然保留著較為分散的農村建設用地。第二，編制層級下移，造成土地規劃圖面非常的細碎。土地規劃管理過程中，基本上都是以鄉鎮級土地利用規劃為基礎，由鄉鎮政府統一組織編制。對于那些遠離中心城市的小村莊而言，發展基礎非常的薄弱，根據不具備發展新城、或者工業園的條件。然而，依然有引進企業、發展非農產業的意愿，比如零散分布的廠房、鄉村旅游小餐館以及商業服務或者度假設施等。
2、城鄉規劃與土地規劃管理的協調發展策略
從發展的視角來看，城鄉規劃與現代土地規劃管理工作，二者之間相輔相成、是有機結合的統一整體。城鄉規劃的基礎是土地資源的合理營養，而土地規劃管理又可以確保城鄉可持續發展。在當前的形勢下，為確保城鄉規劃與土地規劃管理的協調發展，可從以下幾個方面著手：
2.1用地標準的規范化
土地征用是國家利用強制手段征用農民土地，然后給予一定補償的行政行為。然而大量的農業耕地被占用以后，農民滿足自身生產生活的資料也就嚴重缺失，政府在對征用土地處理、營養使用過程中，應當要根據該地塊面積、收益情況，給予廣大群眾適當的補償，對于用途廣泛的且具有良好的發展前景的地塊應給予更高的補償。此外，還要逐步實現由“耕”到“購”的有效銜接，以此來促進土地征用與現代市場經濟發展相接軌。
2.2強化土地規劃管理
實踐中，應當不斷完善和健全城鄉規劃與土地規劃管理工作的協調發展，其中城鄉規劃是政府及主管部門負責的城鎮體系規劃及其總體規劃，即對城鄉空間資源合理營養，不斷改善和優化居住環境資源的合理配置，以此來促進城鄉經濟與社會的協調發展。土地規劃管理，主要是通過制定相應的措施和制度，確保土地科學合理營養，同時也是城鄉規劃建設的基礎和前提條件。
2.3全面落實土地規劃管理與城鄉規劃工作
實踐中，強化“兩規”之間的銜接與互通，二者之間既非明確制約關系，也非具體平行關系，只有將二者合理的落實到實處，才能充分發揮其作用和價值。具體工作中，以合理應用土地和保護土地資源為指導思想，將城鄉規劃建設與土地規劃管理控制在合理范圍之內。比如，城市規劃建設過程中，又可分為新區擴建與舊城改造兩部分，分別對新建用地、舊城改造用地合理應用，并且在開發區以及小城鎮規劃建設過程中，加強二者之間的銜接與互通。土地應用規劃管理與城鄉規劃均以土地資源開發應用和保護為基礎。
2.4“兩規”之間的差異與協調發展
土地規劃管理與城鄉規劃之間，編制上分屬于兩個不同的主管部門，土地利用與規模化建設，存在著原則性的差異。地方經濟的快速發展、規模的不斷擴大，給城鄉規劃工作帶來了巨大的壓力。對于地方政府而言，他們更多地市追求形式上的發展，甚至存在著盲目擴大城鄉規模的現象，最大限度地滿足各類建設用地需求。然而，在城鄉規劃建設過程中，嚴重忽略了土地合理應用與保護問題。當土地應用規模無法有效滿足城鄉規劃用地需求時：由于二者之間的協調性相對較差，土地應用總體規劃難以直接管控；同時，由于二者管理、思路上存在著一定的差異，以致于土地應用指標難以有效滿足城鄉規劃發展之需求，而政府及主管部門又難以采取及時有效的措施對其進行協商，只能任其自由發展，以致于用地保護受限。
在現代的形勢下，為有效適應市場經濟體制發展的需求，土地規劃管理主管部門應當積極創新規劃模式，做好城鄉規劃以及區域協調發展工作。對于特殊情況而言，需逐步建立健全“兩規”協調發展制度，建立和完善環節制度化以及溝通信息化平臺。（1）建設項目應當以審批土地應用規劃、建設根本；（2）城市規劃建設過程中，應當限制建設規劃區的劃定；（3）限制建立區需全面考慮鄉鎮、廣大農村地區的土地歸屬權問題，加強各單位之間的協調與溝通；（4）將限制建立區劃定和管理條例上升為由當地政府令，制定相應的配套方案，提高社會保護生態資源的積極性。
結語：總而言之，城鄉規劃與土地規劃管理均屬于特殊時期的歷史產物，二者之間相輔相成。近年來，隨著城鎮化建設速度的不斷加快，土地資源變得非常稀缺，土地規劃管理與城鄉規劃之間的矛盾也變得日益加劇。因此，我們應當立足實際，結合實際情況下，合理應用并高效規劃土地資源，不僅可以有效促進我國經濟的快速發展，而且對加快城鄉建設，起到了舉足輕重的作用。■
參考文獻
關鍵詞：土地產權；城鄉規劃；策略；探討
政府有關部門在對城鄉統籌規劃時，有關土地產權的問題是城鄉規劃首先應當解決的問題，其決策的安排也與土地產權息息相關。在歐美很多發達國家在進行土地產權劃分時，大多采取標準化的方式，以小尺度的方格進行劃分，最終按照土地產權私有制來運行。在我國，土地的是國有的，城鄉二元制是現階段土地產權實行的制度，無論是城市、農村還是城市郊區的土地，法律規定范圍內的土地均屬于國家所有，其余部分則屬于農民集體所有，土地都是歸國家所有。土地是城鄉規劃的客觀對象。換言之，要想使城鄉規劃順利實施，勢必要調配土地資源。因此，城鄉規劃中的相關制度或操作途徑等都會直接或間接地受到土地制度的影響，整個系統性地對城鄉問題進行規劃離不開土地產權的“再結構”。
1.土地產權與城鄉規劃
1.1城鄉規劃本體中對土地產權的解釋
在城鄉規劃中，集約、高效、改善人居環境、保護資源及合理利用土地等都是需要遵循的原則，也是社會實現公平、公正的重要依據。土地在發展過程中應當按照城鄉土地的規劃有序開展，無論是土地的地點、規模還是時序或使用主體都應當通過城鄉規劃給予干預，與此同時還應當控制土地的用途、景觀環境、開發強度及建筑形式。這不僅是在控制干預土地產權，更涉及到土地產權在公共管理層面的問題。土地產權是一個權利束，包括與土地相關的多種權利，例如，使用權、開發權、租賃權或抵押權等。
自上世紀末期，我國便出臺了相關法規政策，用于限制土地的相關權利，例如在城鄉規劃或土地規劃時，土地使用權、開發權應當在這些規劃中受到相應的限制。為了維護公共利益的具體需要，收購私人土地的行為具有強制性。由此可見，城鄉規劃歷來與土地產權緊密相關，轉移、限制土地產權都可以在城鄉規劃的具體內容中發揮作用。在規劃、開發、控制土地上，城鄉規劃實質上是對土地權利進行調控。
1.2土地產權視角下城鄉規劃的內涵
城市化進程的不斷推進，很多過去農村集體所有的土地之間轉變為國有建設用地。土地征用是一種嚴格控制土地利用規劃，它主要是合理分配居民的土地利益，以實現合理配置城鄉土地資源的目的。土地征用行為建立在城鄉規劃之下，可以實現土地資源的統一征用或出讓，節約更多社會成本，土地供需雙方在這樣的環境下避免重復的談判，或形成交易費用。城市建設進程也在這樣的高效環境下加快發展，并且實施的效果及水平也有助于生產力的優化布局。此外，從全面推進區域經濟社會發展中，初始分配土地所有權，進一步引導城鄉建設發展的方向，解決分配不均、土地資源嚴重流失等不良問題的出現。
2.城鄉規劃面臨的突出問題
2.1失衡的總體規劃編制帶來的影響
盡管國家針對城鄉規劃問題制定了眾多規劃內容，但在具體實施過程中，依然有部分編制內容不符合實際操作，或將標準指定地過于理想化，未能將區域差異考慮在內。這些情況直接或間接導致我國出現城鄉發展不平衡的現狀，很多地區也因此得不到平等對待。我國農村的土地所有權屬于集體所有，固有方式下的城市規劃不適用于農村，這便導致城鄉規劃中暴露出的諸多問題不斷激化。特別是特殊的生產、生活方式在農村中如果沒能將集體與個人的長遠利益考慮周全，很難呈現具有可預見性的實際操作行為。
2.2不到位的規劃審批管理帶來的不良影響
項目建設的實施并不會直接受城鄉規劃的影響，大多數項目建設是通過個體行為實現的，土地出讓問題則是其中最為核心的內容，因此在履行相關合同時應當進一步明確具體的義務。但是在具體操作中，在缺乏事先的研究與評估時便制定相應的規劃，欠缺必要的預判性，如果審批監督中缺位，審批管理不到位等，勢必會導致群眾得不到公平、公正對待的問題，缺乏合理使用及規范管理，勢必會影響整個規劃的進程。
2.3不規范的土地產權帶來的影響
縮小城鄉差距，實現城鄉統籌發展，這是城鄉規劃的最終目標，但是現階段還存在眾多不適應問題有待解決。由于城市的土地是國家所有的，而農村的土地歸農民集體左右，此時便造成土地產權問題不同，而出現城鄉難以集中統一的問題。如果在呈F城鄉規劃時，城市與農村得到不平等的對待，其所有權、出讓權、收益權等都無法獲得決定的統一，此時城鄉規劃難以優化市場配置，土地產權也因此無法清晰的界定，之后的產權制度和不確定的土地產權都不同程度地阻礙了城鄉規劃的順利發展。
3.改進城鄉規劃的對策建議
3.1建立健全符合實際的總體規劃編制
符合現實需要才是城市規劃應當遵循的首要條件，在制定健全編制過程中，應當從城市和農村兩個不同側面考慮問題。在針對城市及農村的不同問題時，應當區別對待，針對實際情況不斷修改和完善城鄉規劃機制，尊重城鄉不同的生產、生活方式，從國家大局及集體利益出發，維護好個人利益，確保編制的合理性與科學性，并將可能發生的隱患問題提前深入分析，在對具體規劃制度操作時盡量避免因隱患問題而帶來的直接或間接的經濟損失，及時出臺相應的對策及措施，將城鄉實施機制創新化，維護整體的穩定性和連續性，使城鄉規劃編制更加科學化、法制化。
3.2探索城鄉土地不同類型的規劃管理方式
實施城鄉規劃的成效如何，很大程度上與管理部門有直接關系，履行土地合同、全面實施規劃都與監督管理息息相關，城鄉規劃過程中每一個環節、內容及標準都離不開管理部門的貫徹。是否按相關標準規劃，是否合理合法地規劃等問題，都離不開管理部門站在公開、公正的立場約束和規范各方的利益主義。與此同時，不同的土地類型，實施的管理方式及程序應當靈活，根據實際情況保證規劃要求的全面實施。
3.3進一步明確土地產權相關法律體系
明確土地產權是城鄉規劃的前提后，我們應當站在宏觀大局的角度，建立健全有關土地產權的法律體系。這些法律體系可以有效將農村集體土地使用權消除，將國有土地使用權的產權權能消除。針對城市土地產權及農村產權問題，細化具體管理細則，使雙方的土地產權可以得到同等的使用、收益及處置。在規范、明確、健全土地產權的前提下，不斷建立更科學、完善的監督體系。為促進城鄉規劃的進程，應當不斷加大執法力度，使其中滋生出來的違法問題得到遏制。
4.小結
在城鄉統籌發展進程中，不斷改進城鄉規劃，使城鄉之間的差距不斷縮小是核心內容。為此，有關部門應當應當高度重視現階段存在的問題，制定出臺相應的法律體系及規章制度，實現城鄉發展的對等和可持續發展。
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關鍵詞：土地利用；總體規劃；結構布局；建議
1 前言
近幾年來，隨著我國經濟的快速增長，土地的需求量正不斷加大。在城市與鄉鎮發展速度與規模不平衡的背景下，為了協調城鄉發展、保障國民經濟的合理運行，必須加強對城鄉建設用地結構與空間布局優化的研究，做好土地利用的總體規劃修編工作。土地利用總體規劃是進行城鄉建設、土地管理的重要舉措，是落實土地用途管制制度的重要依據。現對土地利用總體規劃中出現的問題進行分析研究，結合相關優化方案，為做好土地利用總體規劃修編工作提供幫助。
2 探討的目的和原因及具體表現
（1）目的
一是建立和諧社會，實施統籌城鄉發展的重要內容；二是為協調緩解部門之間的用地矛盾，實行切實保護耕地、科學調整土地利用結構和布局以及開展土地資源整理、復墾、開發提供依據，是提高土地利用綜合效率的戰略性選擇；三是加強土地參與宏觀調控、完善規劃控制手段的基本要求。所以應用有關土地利用和土地管理的政策法規，要求充分考慮國民經濟各部門、各行業的發展規劃及土地利用專項規劃，合理安排和調整各部門的用地規模和布局。
（2）城鄉用地結構和布局現有問題產生原因
①從規劃管制的角度分析，城鎮的不合理規劃，受地方發展沖動和行政干預的影響，往往提出不盡合理的發展目標，目標定位的偏差直接導致城鎮用地發展的不合理性；農村地區的規劃普遍比較薄弱，政府投資不足，重視程度低，又缺乏城鄉統籌的規劃，使得農村地區無序發展，不能融入區域總體發展環境；缺少完善的微觀領域的土地利用規劃標準，土地利用規劃和管理控制缺少具體的尺度，規劃“有政策沒工具”的現象比較普遍，這些都是宏觀調控效果不明顯的主要原因。
②在城鄉空間的演變過程中，城市經濟的發展是推進城市空間演變的內在驅動力。產業結構調整和由此引起的人口由農業類型向工業及后工業類型轉化的城鎮化進程，直接導致了城鄉各業用地構成比例的變化和空間形態的變化。但是這種變化不應該是無序的，而必須在規劃、建設、管理的正確引導下有序地展開，以實現城市發展的經濟效益、社會效益、環境效益并重，實現綜合效益最大化。
（3）具體表現
①由于隨著城市社會經濟的不斷發展，城市用地和人口規模迅速增加，原有的城鎮規劃確定的建設用地現狀難以滿足發展的需要，城市用地指標偏低，不符合人民生活水平提高的要求，社會經濟發展缺乏空間。
②土地利用結構不適應城市發展的要求，各項用地比例不夠合理。
③城市發展中存在著發展不平衡的問題，城市發展水平差異顯著。
④目標發展不明確，規劃定位不高；點軸布局還需要不斷完善、網絡式布局尚未形成；布局上沒有考慮上下游產業的關系，導致產業鏈條較短、產品附加值較低。
⑤布局分散，缺乏合作，且重復建設、內部競爭；分工不明、優勢不突出且互補性較差。
⑥還須在區域土地資源最優利用上狠下功夫。
⑦由于受到經濟、地形及交通條件的影響，建城區周圍及沿交通干線的城市發展較快，邊遠村寨發展較為遲緩，形成了以建城區為中心，工業聚集帶和沿交通干線向外延伸的城鎮格局，城市體系仍處于發展初期，產業集群和經濟板塊處于起步階段，已初步形成不同等級的區域性經濟中心，初步形成了不同的分工與協作格局，但在布局上仍以點和簡單的軸線為主，城市群體的整體功能尚未發揮。
3 為做好城鄉土地利用結構和布局優化，特提出如下幾點建議
（1）嚴格執行國家的土地管理法律法規，嚴格執行土地利用總體規劃
土地利用總體規劃的核心是確定或調整區域土地利用結構和布局。《土地管理法》明確規定：“土地利用總體規劃一經批準，必須嚴格執行”，“城市總體規劃、村莊規劃和集鎮規劃，應當與土地利用總體規劃相銜接，城市總體規劃、村莊規劃和集鎮規劃中建設用地規模不得突破土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮的用地規模”。
（2）加強對集約用地的評價，規劃控制指標的分配與集約用地掛鉤
在規劃實施期間，要在以人為本，全面協調可持續的科學發展觀的統領下，堅持十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地的基本國策，堅持土地資源開發與節約并重，把節約放在首位的方針，緊緊圍繞經濟增長方式的根本轉變，以提高土地利用效率為核心，以節地為重點，加快土地利用結構調整和土地利用方式轉變，逐步形成節地型的增長方式和消費方式，促進經濟社會可持續發展。
（3）完善建設用地指標標準，加強建設用地指標管理
①按照建立集約節約型社會的要求，制定符合實際情況的建設用地指標和面積定額，建立集約用地評價體系，并加強管理，對各地執行情況進行考核。
②建立集約利用評估體系，推進產業用地評估。
③建立集約用地的利益約束機制，完善利益分配機制。
（4）改革戶籍制度，大力發展小城鎮建設和社會主義新農村建設
改革戶籍制度，吸引有能力的農村居民到城鎮居住；同時加強農村居民點的整理，建設社會主義新農村。
①農村建設用地整理，置換新增耕地為建設用地周轉指標。
指標可以在整理（復墾）形成耕地前進行使用，即按照土地利用總體規劃的要求，在城鎮規劃發展區域內，相應增加規劃建設用地預留區。同時，必須要在規定的年限（期）內整理復墾出相應面積的耕地，完成對已經使用的建設用地周轉指標的置換歸還。
②建立耕地質量評價體系，做到數量、質量“雙掛鉤”。
農村建設用地整理要十分注重復墾耕地的質量，建立耕地質量評價體系，完善耕地質量評價系統，合理運作、科學評價，做到建設用地指標與復墾耕地的數量、質量“雙掛鉤”。
（5）充分尊重集體土地產權，切實保障農民權益
首先，農村居民點整理要充分尊重土地所有者的權益，不得侵犯農民的產權。其次，應該加強宣傳力度，使廣大農民認識到居民點整理的重大意義，并保證整理項目的透明和公開，隨時接受農民的監督。第三，在整理過程中，要給予農民實惠，注重改善居民生產、生活條件，并保證農民生活質量不降低。
（6）促進內部挖潛，加大存量盤活力度
按照分類推進、提升等級原則，加大存量盤活和劣勢企業淘汰力度。
①設置門檻制定準入和淘汰標準，加快淘汰現有的高能耗、高污染、低產出項目。
②推進產業置換。將高污染、高能耗、低產出的企業轉型為有特色的產業、有品牌的特色企業、有核心競爭力的高標準企業，促進產業結構升級。
③提高現有廠區土地利用率。通過建設標準廠房等措施，提高原廠區的土地利用效率。
④優化整合零星工業點。結合郊區鄉鎮規劃綱要，整合零星工業點，利用存量資源建設郊區都市型工業街坊。
（7）優化工業用地布局，提升產業集聚競爭力
要遵循產業梯度發展的規律，加快重點產業板塊、工業集聚地的發展，優化工業用地布局。經貿部門要會同發改委、規劃、國土、環保等部門，按照城市總體規劃和土地利用總體規劃，以產業關聯鏈條為紐帶，大力調整優化工業用地布局。同時各部門也要加大支持力度，對專業性工業集聚地主導產業的新辦項目，給予優先支持，積極探索縮短項目建設中規劃、用地等審批時間的新辦法。要大力建設產業優勢明顯的特色工業聚集帶，將工業聚集帶與新城區的建設結合起來，實現對土地的集約利用。重點建設工業聚集帶，大力引進一些新型企業，吸引外資，充分吸納農村富裕勞動力，加大投資、投入力度形成產業集群、產業帶，帶動周邊的城鎮發展，相同等級的小區之間橫向聯系得到加強，橫向經濟協作得到鞏固，城市群體的整體功能才能真正得以體現。同時以區域優勢及產業集群、產業帶吸納外縣、市農村勞動力，通過產業的輻射和帶動作用，推進農村的城鎮化建設。要加強產業引導，形成各工業集聚地良性互動的格局。
4 結語
綜上所述，土地總體規劃實施是一項龐大而復雜的工程，涉及項目內容繁多，資料分析、整理、存儲、查詢工作量大，因此，需要配合各項法規政策，深入研究土地利用總體規劃理論和方法，完善規劃體系和規劃理論，規范規劃程序，制定規劃標準，改進規劃方法和規劃手段，不斷提高規劃修編和調整的規范性、科學性和實用性，對一定區域內土地的開發、利用、治理、保護在時間上、空間上所作總體的、戰略的安排和布局，才能做好城鄉土地利用的總體規劃工作。
參考文獻：
關鍵詞：城鄉規劃；建設；集約利用；土地；建議
中圖分類號：TU98文獻標識碼： A
自1978年我國實行改革開放以來，許多鄉鎮被城市化，出現大規模的征地現象，導致土地資源越來越緊張，人口和土地的矛盾也越來越明顯，在這種形勢下，我們國家提出了可持續發展戰略的科學發展觀。針對土地出現的問題，在城鄉規劃建設中，我們應該貫徹科學發展觀，集約利用土地，用最低的土地成本實現最高限度的實現城市化發展與農村環境的協調，緩解人口和土地的矛盾，實現城市和鄉村之間的可持續發展。在浙江省的城鄉規劃建設中，由于地域條件和的和會經濟發展的原因，土地利用問題也不可避免的產生了，為了緩解這一矛盾，就必須注意土地資源的集約利用，使浙江省的城鄉規劃建設更加合理。
一、加強對集約利用土地的規劃指導
（一）制定相關法律法規
我國是一個法制國家，在法律的規范保護下各個事件都在有條不紊的進行著，法律是一件事情順利進行的保障，它能夠維護人們的合法利益，也能制裁違法犯罪行為，是管理事務的有效手段。要想做好土地集約利用工作，浙江省政府部門必須做好立法工作，推進城鄉規劃建設立法進程，利用法律手段來規范城鄉規劃建設，保護土地，提高土地資源利用率。
（二）規范土地管理工作
在城鄉規劃建設中，土地資源緊張，因此嚴格規范土地管理工作相當重要，這是土地集約利用的前提。做好土地管理工作，首先應引導開發部門科學利用土地，以可持續發展為指導原則，喚醒人們保護土地的意識，合理開發和利用每一寸土地；其次，應該根據不同土地的類型進行合理的利用，因地制宜，不能浪費一寸土地；最后，應該從整體上加強對城鄉規劃建設的管理，在管理過程要注重對整體的把握而不是一時的監管，應該對各個時期的和各個階段的建設進行規范管理。
（三）監督懲戒違法用地行為
在城鄉規劃建設中，土地利益涉及到的面比較廣，有些不法分子投機取巧，從中牟利，強制征用農民的土地，哄抬地價，嚴重浪費了農民的土地。浙江省政府部門應該嚴厲監督和查處這些違法犯罪行為，加大對城鄉規劃的建設中開發商的約束，加強城鄉規劃建設中濫用土地行為的監管力度，嚴厲打擊隨意圈地浪費土地的行為，只有利用這些強制手段才能從根本上杜絕違法用地行為。
（四）加強政府對土地的的調控職能
政府應該充分發揮其調控職能，優化土地資源的配置，指導土地的集約利用。首先，政府幫助農民和開發商明晰土地產權，防止土地的隨意征用，增強農民的權利意識，使農民擁有獨立處置土地的權利，嚴厲打擊違法征收農民土地的開發商；其次，政府應該制定好土地集約利用的整體規劃，協調好城鄉規劃和土地利用的關系，集約利用土地；最后，政府應該培養農民和開發商學習環境保護尤其是土地保護常識，為農民提供技術指導，對開發商進行監督等。
二、處理好經濟建設和土地利用的矛盾
（一）制定土地利用指標
在城鄉規劃建設中如果對土地沒有一個明確的利用指標，必然會造成土地的浪費，土地的有效集約利用必須以一個指標為前提才能不遭到浪費，因此在城鄉規劃中要為土地利用制定一個合理的指標。首先，應該建立一個整體的科學指標體系，制定出土地利用的大致計劃和框架，做好城市規劃和鄉村規劃之間的平衡工作，統籌區域經濟的發展；其次，在制定好大致框架之后，各部門就要根據不同的具體情況來分別制定出相應的土地利用指標；最后，各部門應該嚴格執行已經制定出來的土地里利用指標。
（二）優化土地利用結構
土地結構向來是以往的土地利用中，我們常常采用傳統的粗放式的方法，造成了大量土地的浪費，造成土地結構比例嚴重失調，鑒于這種現象我們應該優化土地利用結構，摒棄舊有的粗放式的開發形式，采用集約型，環境友好型的方法來利用土地，實現工業用地，住宅用地，耕地的平衡利用。
（三）完善土地征收制度
在城鄉規劃建設中，浙江省有些區域的征地制度不夠完善，例如有些區域把公益性用地和經營性用地混合征用，嚴重侵害了公益性土地的利益；有些區域在征地過程中，沒有給農民應有的賠償，損害了百姓的利益，使得百姓對政府心存抱怨，政府信用度降低。針對出現的這些問題，我們應該盡快做好完善征地制度的工作，首先，政府應該引導開發商明確區分公益性用地和經營性用地，維護公益性土地的利益；其次，政府應該做好對被征收土地農民的補償工作，使人民安居樂業，維護社會安定；最后，政府應該嚴格規范征地程序，保證征地的合法性。
（四）制定保護耕地制度
我國是一個農業大國，耕地是農民的經濟來源，是農民的根本，城鎮化的發展離不開農業的支持，我國人口眾多，人均耕地越來越少，加之城市化建設對農民耕地的征收，耕地的保護顯得尤為重要，為了保護日漸減少的耕地我們應該制定相應的保護耕地的制度，尤其是對優質的耕地要加以重點保護，維護農民的利益。
結語
綜上所述，我們可以了解到集約利用土地在城鄉規劃建設中的重要性，我們應該貫徹國家提出的可持續發展戰略思想和科學發展觀，在城鄉規劃建設中集約利用土地，保護耕地，杜絕土地的浪費，政府，開發商和農民共同努力，推進城鄉化建設的發展，實現經濟建設和環境保護的平衡，更好地促進浙江省的城鄉規劃建設，從而更好地促進我國社會經濟的發展。
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[5]陳亮. 城鄉規劃建設與土地管理[J]. 江西建材,2012,06:40-41.
關鍵詞：城鄉規劃管理；一體化；思考
城鄉統籌規劃發展，需要建立勞動力流動、有效資源、信息的暢通渠道，注重城鄉之間的互補與協作，要有在建立城市的過程中帶動農村發展，工業發展的同時有助于農業發展的長遠發展理念。城鄉規劃管理一體化其目的要將城鄉規劃管理領域存在的“城鄉二元結構”徹底打破，積極構建城鄉協調發展的有機機制。其實城鄉規劃屬于一種動態規劃，在不斷發展的過程中，會有更多的問題出現，這些也就決定了這項工作的長期性與經常性，需要不斷研究，不斷充實自身知識，進一步促進城鄉規劃管理一體化更好的實施。
1 關于城鄉規劃管理一體化發展的新認識
新時期，為了將城鄉統籌發展的戰略思想進一步貫徹，就必須從全新的視角去分析，并從新的理念角度來對城鄉規劃管理一體化進行分析與對待，將城鄉看作一個不可分割的復合系統，對整個領域內的中有利生產要素進行優化與整合，對城鄉有限的土地資源進行合理利用，進一步落實城鄉協調互補的產業體系。
1.1 關于城鄉規劃體系與規劃范圍的變革
推進城鄉管理一體化時，首先要改變規劃體系。傳統的城市規劃重點一般放在城區規劃方面，城鎮體系規劃發展涉及的程度比較低，僅僅只有職能分工、規模預測等等，而關于整個區域統一的規劃比較少。通常土地利用總體規劃是整個領域的統一規劃，基于土地類型的劃分、用地預測等方面，導致對土地利用與規劃管理方面力度不足。因此，城鄉規劃體系有必要進行創新，將整個行政地域覆蓋，實現總體規劃，要就按照鄉鎮規劃的內容納入整體規劃中，進一步擴大規劃的范圍，為鄉鎮的發展提供一定的規劃指導，為實現城鄉規劃管理一體化打下堅實的基礎。
1.2 土地所有權與土地規劃利用的變革
既然是城鄉管理一體化工作，就需要落實到具體領域中來切實進行。我國城鄉土地所有權歸屬具有一定的差異性，基于這個因素，真正執行一體化規劃管理的實際操作并不強。因此城鄉規劃中，使用權與土地權需要分離，并且要保障土地所有權不變的大前提下，根據城鄉總體規劃對土地的具體使用進行統一的管理與利用。對鄉鎮土地資源進行集約利用，力求保障城鄉土地利用規劃能夠最大限度覆蓋整個領域，并開展統一用地相關的審批與監測。另外，關于部分亂用土地、亂收費等等現象，無論是個人行為還是集體行為，都必須有對應的措施進行調整，進一步保障農村土地在集約利用的過程中更加規范，也是為城市擴展留下更多的空間。
1.3 引導城鄉基礎設施建設的有效鏈接
在城鄉規劃管理一體化推行過程中，必須對城鄉交通體系與基礎設施建設之間的聯系進行充分考慮，如何推進城鄉發展需要構建方便快捷的交通體系與順暢的要素流通渠道。傳統規劃中重視城區交通建設，要改變這個現象建立覆蓋城鄉的交通網絡，最大限度保障基礎設施的合理利用與有效銜接，讓廣大鄉鎮能夠及時享受到現代化成果。與新農村主義建設的理念充分結合起來，進一步對農村的生產與生活條件進行改善，營造良好的人文發展環境與居住環境。關于公共服務設施需要進行合理的配置，這樣才能保障相關資源的合理利用。
2 城鄉規劃管理一體化實施的主要方式與手段
現代城市對周邊地區的影響越來越大，為了促進農業現代化發展，拉近城鄉發展的距離，保障城市健康發展，促進生態環境可持續發展等，就必須切實執行城鄉統籌規劃的策略。城市與鄉鎮之間的經濟聯系越來越密切，城鄉之間的互動也越來越多，推進城鄉一體化發展必然成為城鄉經濟發展的主要方向。在強調城鄉統籌發展的今天，城市規劃、城市體系規劃與村鎮規劃以及社會主義新農村建設之間需要進行必要的銜接，實施城鄉統籌規劃與城鄉規劃管理勢在必行。積極開展城鄉規劃管理一體化，才能將各個鄉鎮建設活動進行綜合部署，以保障城鄉內部各個系統與地區之間能夠協調發展。
2.1 培訓城鄉規劃管理專業人才
當前規劃管理專業人才基本集中在城市，而小城市、鄉鎮地區專業規劃管理人員比較少，關鍵是專業素質比較低，無法真正勝任這項重要的工作。首先，針對當前城鄉規劃管理部門中的工作人員加強培訓，讓專業人才及時掌握現代城鄉規劃的主要技術與要求，尤其是要熟知管理標準存在的差異性，將相關管理政策落實到細節上，加快實現現代城鄉規劃管理。其次，相關部門有必要提供一定的支持，如：優惠政策、條件等等，吸納更多城市規劃管理專業人才到工作領域中來，為縣級與鎮級城鄉規劃出謀獻策，進一步推進城鄉規劃管理一體化。
2.2 整合當前規劃體系
對當前規劃體系進行整合，構建覆蓋全鄉的地區規劃系統。堅持大中小城市與小城鎮協調發展的基本原則，對當前城鄉規劃體系進行進一步完善。可以從城鄉規劃編制的辦法入手，從規劃上將農村與城市發展綜合考慮。對當前規劃中存在的弊端進行分析，尤其是側重城市建設的習慣必須得到改善，在制度上加強創新，盡快構建城鄉統一的規劃管理體制，而執行管理權由城市政府統一實施，對整個行政地區的統籌規劃進行統一安排，將整個行政地區當作一個互相聯系的人地關系地域系統，對城鄉各種資源與生產要素進行充分開放與利用，實現土地集約化高效利用。有關城鄉協調發展的相關政策需要深入研究與制定，關于基礎設施建設必須要得到村鎮的重視，進而進行規劃與引導。與新農村建設相互結合，針對建設中心存要加強規劃，進一步改善農村基礎設施條件。要做好空心村的改造工作，其中需要關注城鄉之間的交通銜接與基礎設施共享，力求盡快打造城鄉快速通道。還有，不同地區必然存在不同的問題與一些利益上的矛盾，此時需要專項城鄉統籌規劃進行對應的解決，集中將本區域內的突出問題解決。
2.3 利用現代科學技術，實現對城鄉規劃管理的動態監測
隨著我國社會經濟的快速發展，城市化進程速度加快，城市建設的規模較大，對土地要求非常強烈。并且部分鄉村地區的規劃管理監督機制并不完善，農民自身圈地亂用的情況也普遍存在。城市規劃管理部門使用、處理信息大部分都與空間地理位置有密切的關系，從城市規劃到城市建設，從動態管理到服務社會，對現狀研究到規劃決策，都與空間信息有著密切的關系。RS與GIS技術為城市規劃提供方便快捷，通過地圖化與空間分析可視化的形勢，為城鄉規劃管理所需要的分析、統計、查詢、動態檢測提供了有效的技術支撐，并形成行之有效的手段。因此，現代科學技術手段必須得到積極引進，例如：地理信息系統技術、現代遙感技術等等，切實落實城鄉規劃管理動態檢測，對違法違章建設行為進行及時調整。
3 結束語
新形勢下，城鄉規劃管理一體化必須切實執行。整個城市規劃管理的過程中，規劃管理權下放與統一的關系必須得到重視與處理，這樣才能保障城市規劃與管理能夠有機銜接。關于城鎮化發展的形勢與管理體制上存在的一些弊端，需要從區域層面加強對空間發展的統籌協調，積極構建能夠超越城鄉限制的空間管理機制。
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為進一步加強各類規劃與城鄉規劃協調工作，避免低水平重復建設，實現城鄉協調、區域統籌、資源節約、要素共享、環境共保、設施共建的目標，根據《國務院關于加強城鄉規劃監督管理的通知》（國發〔20****〕13號）和《****省人民政府關于進一步加強城鄉規劃工作的決定》（云政發〔20****〕196號）精神，經省人民政府同意，現就進一步加強各類規劃與城鄉規劃的協調問題通知如下：
一、協調依據
****省國民經濟和社會發展規劃（以下簡稱發展規劃）、《****省土地利用總體規劃》（以下簡稱土地規劃）和《****省域城鎮體系規劃》，是政府指導、協調其他各類規劃的主要依據。發展規劃確定全省經濟社會發展總目標、具體項目以及建設時序，城鄉規劃的編制必須依據發展規劃，并與土地利用總體規劃相銜接。城市總體規劃確定的建設用地規模、范圍必須與土地規劃確定的城市建設用地規模、范圍保持一致。發展規劃和其他各類專門性規劃確定的具體建設項目，必須服從土地規劃和城鄉規劃的建設用地安排。各類專門性規劃必須服從城鄉規劃的統一要求，體現城鄉規劃的基本原則。
二、協調方式
（一）通過修編城鎮體系規劃進行協調。省建設規劃主管部門要根據全省****盡快修編《****省域城鎮體系規劃》，并積極開展滇中、滇西、滇南等城鎮群規劃工作。各州(市)人民政府要依據本級發展規劃，盡快修編各州(市)城鎮體系規劃。城市規劃區范圍外的區域性重大建設項目，必須符合城鄉規劃確定的布局和原則。
（二）通過近期建設規劃進行協調。近期建設規劃是落實城市總體規劃的重要步驟，是城市近期建設項目安排的依據。全省尚未開展近期建設規劃編制的縣(市、區)，要以發展規劃為指導盡快編制近期建設規劃。已編制近期建設規劃的縣(市、區)，要根據發展規劃的要求對原規劃進行調整修編。近期建設規劃要合理安排各類規劃建設項目用地，并提出相應的規劃要求。城市規劃區范圍內所有建設項目，包括工業、交通、旅游等項目，其選址和布局必須服從近期建設規劃的要求。
（三）通過核發選址意見書進行協調。按照規定須有關部門批準或者核準的建設項目，并以劃撥方式提供國有土地使用權的，建設單位在報有關部門批準或核準之前，應當向項目所在地建設規劃主管部門申請核發選址意見書。各級建設規劃主管部門要嚴格執行國家建設部等9部委《關于貫徹落實〈國務院關于加強城鄉規劃監督管理的通知〉的通知》、建設部《近期建設規劃工作暫行辦法》和《關于加強區域重大建設項目選址工作，嚴格實施房屋建筑和市政工程施工許可制度的意見》等文件規定，建設項目不符合近期建設規劃要求的，不得核發建設項目選址意見書。城市建設項目在報投資主管部門審批之前，必須先由建設規劃主管部門提出項目選址審查意見；沒有建設規劃主管部門核發的《建設用地規劃許可證》，土地部門不得提供土地；沒有建設規劃主管部門核發的《建設工程規劃許可證》，有關商業銀行不得提供建設資金貸款。其中，跨2個以上州、市的區域通和基礎設施項目選址意見書，由省建設規劃主管部門直接核發。
（四）通過規范土地出讓進行協調。城市規劃區內的土地利用和各項建設必須符合城市規劃，服從城市規劃管理。在城市、鎮規劃區內以出讓方式提供國有土地使用權的，在國有土地使用權出讓之前，城市或縣城鄉規劃主管部門應當依據控制性詳細規劃，提出出讓地塊的位置、使用性質、開發強度等規劃條件，作為國有土地使用權出讓合同的組成部分。未制定控制性詳細規劃即出讓國有土地使用權、規劃條件未納入國有土地使用權出讓合同或在國有土地使用權出讓合同中擅自改變規劃條件的，該國有土地使用權出讓合同無效；對未取得建設用地規劃許可證的建設單位批準用地的，由縣級以上人民政府撤銷有關批準文件；占用土地的，應當及時退回；給當事人造成損失的，依法予以賠償。
（五）通過審核人口和用地規模進行協調。通過省發展改革委、建設廳、國土資源廳共同審核各縣(市、區)城市總體規劃人口和用地規模來協調發展規劃、城鄉規劃和土地規劃。
三、保障措施
（一）下列規劃在報省人民政府審批或核報國家審批之前，必須報省城鄉規劃建設領導小組全體會議審議。一是區域性土地利用總體規劃、水資源利用規劃和交通體系規劃；二是各州(市)域城鎮體系規劃、昆明市和國務院指定城市的城市總體規劃、設市城市總體規劃、州(市)人民政府所在地城鎮總體規劃、國家級歷史文化名城保護規劃、國家級風景名勝區總體規劃、國家級和省級開發區規劃、昆明市生命線工程專業規劃；其他須上報省人民政府審批的規劃。各州(市)人民政府要參照上述規定，確定由各州(市)規劃委員會審議的規劃。上述規劃在報省城鄉規劃建設領導小組全體會議審議之前，應由領導小組辦公室主持召開相關成員單位和專家參加的聯合審查會進行技術審查。
一、指導思想
以科學發展觀為指導，堅持規范運作，嚴格執行國家法律法規和相關政策，增強城鄉規劃決策與審批的科學性、嚴肅性，提高規劃行政效能，建立調整建設用地規劃指標規范化制度，加強城鄉規劃管理，保障城鄉規劃的實施。
二、規劃指標的分類
建設用地規劃指標分為強制性指標和引導性指標。
1．強制性指標包括：用地性質、容積率、建筑密度、建筑高度、綠地率、配建的公益性公共設施及市政公用設施、建筑后退紅線距離、建筑后退用地邊界距離、停車泊位、地塊交通出入口方位和允許開口路段、地下空間利用控制等；
2．引導性指標包括：人口容量、建筑形式、體量、藝術風格、色彩、標識物等規劃設計要素；
對于特定意圖區，根據實際情況，某些引導性內容應轉化為強制性內容。
三、土地出讓前調整規劃指標的情形
（一）經營性建設用地出讓前，市城鄉規劃主管部門應當依據批準的控規，確定出讓地塊的位置、使用性質、容積率等各項規劃指標，出具規劃條件，作為國有土地使用權出讓合同的組成部分。
（二）對已出具規劃條件的，尚未出讓的地塊（用于土地儲備），需調整規劃指標的，如調整的規劃指標不符合控制性詳細規劃的，首先按照《市人政府關于嚴格控制和加強規劃變更管理的規定》（澄政發〔2010〕25號）文件調整控制性詳細規劃；如調整的規劃指標符合控制性詳細規劃的，由鎮（街道）或市土地儲備中心向市城鄉規劃主管部門提出申請，市城鄉規劃主管部門按照控制性詳細規劃重新確定各項規劃指標，出具規劃條件。
四、土地出讓后調整規劃指標的情形
（一）土地出讓后不得調整規劃指標的情形：
1．對房地產開發項目，除因公共利益需要外，申請變更的內容涉及提高容積率、改變使用性質、降低綠地率、減少必須配置的公共服務設施和基礎設施的；
2．申請單位在簽訂土地出讓合同起兩年內未動工建設的；
3．建設單位或個人在地塊內有違法建設行為，未查處完畢的。
（二）土地出讓后已經建成并投入使用的建設項目，擬進行改建、擴建可以調整除用地性質外規劃指標的情形：
1．不影響規劃實施的位于工業集中區的工業項目；
2．具有功能性且建設主體自持未進行分割銷售的商業項目（如酒店、大型商場等）因增加城市服務功能需要改建、擴建的項目；
在符合已批準的控制性詳細規劃中各項規劃指標要求下，建設單位或者個人應當持有關主管部門的項目批準、核準、備案文件和相關材料，向市城鄉規劃主管部門重新申請建設用地規劃許可證。涉及相關國有土地使用權出讓事項的，應當按照土地管理等法律、法規的規定辦理有關手續。
（三）土地出讓后在建或未開工項目可以調整除用地性質外規劃指標的情形，必須符合以下前置條件：
經營性用地出讓后，建設單位應當按照市城鄉規劃主管部門確定的規劃條件進行開發建設，任何單位和個人都無權擅自更改規劃條件確定的容積率等規劃指標，也不得依據政府會議紀要調整規劃條件確定的容積率等規劃指標。容積率等規劃指標確需調整的，在不影響國家利益和公眾合法權益的前提下，必須符合下列條件之一：
1．城市總體規劃、分區規劃、詳細規劃和專業規劃調整或者修編，造成地塊開發條件發生變化的；
2．因城市基礎設施、公益性公共設施建設需要，導致已出讓地塊的大小及相關條件發生變化的；
3．國家、省和市的有關政策發生變化的。
（四）調整程序
強制性指標走一般程序，引導性指標走簡易程序。
1．強制性指標調整的程序：
（1）建設單位或個人向市城鄉規劃主管部門提出書面申請并說明變更的理由；規劃指標的調整突破控制性詳細規劃的，應當依法先行調整控制性詳細規劃；
（2）市城鄉規劃主管部門從建立的專家庫中隨機抽調專家，并組織專家對調整的必要性和規劃方案的合理性進行論證；
（3）在市規劃網和建設項目現場進行公示，征求利害關系人的意見，公示時間不少于三十日，必要時應組織聽證；
（4）經專家論證、征求利害關系人的意見后，市城鄉規劃主管部門將專家論證意見、公示（聽證）結論等相關材料上報市政府批準；
（5）經市政府批準，抄送市規劃、國土、住保房管、監察等有關部門，并通知建設單位辦理相關手續；
（6）建設單位或個人應根據變更后的規劃條件與市國土資源管理部門簽訂《國有土地使用權出讓合同》補充協議，補交土地出讓金差價和相關建設規費；
（7）建設單位持《國有土地使用權出讓合同》、補充協議以及市發改部門的變更核準或備案文件，向市城鄉規劃部門申請辦理建設用地規劃許可證、規劃設計方案的變更，市城鄉規劃部門按照有關規定予以辦理；
（8）市國土、發改和城鄉規劃主管部門按照市政府批準調整規劃指標的批復辦理規劃許可變更后，應當將變更后的行政許可決定及時抄告市監察部門；
（9）涉及規劃指標調整的相關批準文件、調整理由、調整依據、規劃方案以及專家論證意見、公示（聽證）材料等均應按照國家有關城建檔案管理的規定及時向城建檔案館移交備查。
2．引導性指標調整的程序
（1）建設單位或個人向市城鄉規劃主管部門提出書面申請并說明變更的理由；
（2）市城鄉規劃主管部門從建立的專家庫中隨機抽調專家，并組織專家對調整的必要性和規劃方案的合理性進行論證；
（3）在市規劃網和現場進行公示，公示時間不少于三十日；
（4）經專家論證、征求利害關系人意見后，市城鄉規劃主管部門依法提出規劃指標調整建議并附論證、公示等相關材料報市人政府；
（5）經市政府批準，抄送市規劃、國土、住保房管、監察等有關部門，并通知建設單位辦理相關手續。
3．劃撥用地調整除用地性質外規劃指標可參照以上簡易程序程序執行。
五、工作要求
（一）市城鄉規劃主管部門要依據建設單位或個人提交的《國有土地使用權出讓合同》、補充協議以及市發改部門的變更核準或備案文件、土地價款補繳憑證、市人政府同意變更建設用地規劃指標的批準文件等資料辦理建設用地規劃許可和建設工程規劃許可手續。
（二）市國土、發改和城鄉規劃主管部門按照市政府批準調整規劃指標的決定辦理規劃許可變更后，應當將變更后的行政許可決定及時抄告市監察部門。未經市城鄉規劃部門按規定辦理規劃許可變更的，市國土部門不得辦理（變更）土地使用權屬登記手續。
（三）市建設主管部門要依據建設工程規劃許可核發《建筑工程施工許可證》，并督促施工單位按照審定的施工圖進行施工。
（四）市住房保障管理部門要嚴格按照建設工程規劃許可批準的建筑紅線范圍、建筑規模、建筑層數和建筑使用性質辦理商品房預售許可，未取得建設工程規劃許可證正本和行政處罰未執行到位的建設項目，房管部門不得進行房屋產權登記。
（五）市城鄉規劃主管部門進行建設項目規劃核實時，應當對建設項目規劃審批檔案的完整性、一致性進行檢查，審查建設用地范圍內的總建筑面積是否符合規劃許可確定的容積率和建筑面積。經房管部門測繪后計算容積率的總建筑面積超過建設工程規劃許可證核定的計算容積率總建筑面積的，按照以下規定處理：
1．建設項目按照市城鄉規劃主管部門核發的建設工程規劃許可證核準的圖紙和規定事項施工，由于計算和測量誤差造成的竣工實測面積大于該項目建設工程規劃許可證副本核準面積的在允許的3%范圍內的，免于補交土地出讓金，但需補繳超出部分面積的其他相關規費；
2．建設項目未按照市城鄉規劃主管部門核發的建設工程規劃許可證核準的圖紙和規定事項施工的，按照《無錫市城鄉規劃條例》第五十一條的有關規定依法查處。
關鍵詞：農村規劃管理規劃意見管理方式
中圖分類號：TU984文獻標識碼： A
引言
城鄉規劃的主要目的是在一定的時期內達到城鄉經濟與社會共同發展的一個新的高度，明確合作性質、規模與方向，充分利用現有的資源，合理利用城鄉土地、空間布局，進行綜合部署與協調安排。它本身是一個復雜而又浩大的工程，它的設計與管理將會在系統運作過程中發揮著巨大的作用。目前我國的城鄉規劃設計還存在著一些不足，發展較為落后，需要對這些問題進行研究，制定出相關的對策與管理思路、措施。
一、城鄉規劃設管理中存在的問題
1、城鄉規劃設計前瞻性不足
城市相關部門對于城鄉的定位不準確、不清晰，主要原因就是對規劃的前瞻性把握不準，沒有明確的導向性，從而導致不系統。另外對于農村的研究不夠深入，沒有完全理清農村在規劃設計中的地位與作用，從而無法利用科學、系統的手段對各種有利資源進行整合。在規劃設計中主要體現為缺乏人文理念，從而在發展定位上與產業升級、文化發展、區域競爭存在偏差，無法協調。
規劃研究是整個規劃工作中的第一步，同時它也是規劃能夠進一步進行的前提與基礎。在規劃研究階段，要全面系統發揮各方資源優勢地位，對特色資源、競爭力優勢、文化特色進行全面分析。但隨著經濟與社會的發展，在城鄉規劃設計中更加重視經濟的發展與作用，往往忽略了精神、文化方面的研究，缺乏對歷史文化、風土人情、傳統風格等的考察與掌握，片面地理解了城鄉一體化，把精力放在外觀與形式上，而對于各自的特色沒有形成有效的發展，人們對于生活的幸福指數自然無法提升。究其原因，在很大程度上是因為地方領導的因素，導致了熱衷大改造、大建設的風氣不斷蔓延，不斷打造人為景觀，效果卻往往不理想，沒有貼近百姓生活，從而造成了大量資源浪費的同時，也引起了普通民眾的不滿。
2、規劃編制體系不健全
2.1規劃監管制度欠完善
很多政府在做城鄉規劃設計時，對于設計過程與施工過程都非常重視，但對于其管理的監督卻幾乎不在乎，對于監管體制的作用察覺不到位。而且很多政府根本就沒有相互監督的管理體系，部門之間各自為政，缺乏必要的聯系與溝通，這就使得每一個部門只能了解到城鄉規劃的一部分，無法達到信息共享，對其他部分的監管也難以達成。行政糾錯制度不完善，沒有人愿意去得罪其他部門。
2.2鄉鎮的規劃不夠合理，機構不健全
村鎮的相關規劃基本上未受到政府的重視，尤其是一些偏遠地區，發展相對落后，需要投入更多的資源，政府不打算投入多而收益少，缺乏必要的積極性，應付一下就算完成了。另外鄉鎮機構對于規劃設置的部門不健全，監管機構不完善，沒有相關的專業技術人員，管理水平相對低一些，這些因素都在一定程度上阻礙了鄉鎮規劃的發展。
2.3管理缺乏保障機制
當前盡管在法律層次上確定了農村規劃管理的要求，但仍較原則，缺乏實施細則，城鄉規劃實施是一個長期的過程，農村建設更是如此，但是因為與拆遷安置、宅基地置換、經濟補償等相關政策的不銜接，造成規劃管理不規范，規劃實施面臨缺乏路徑引導的困境。另一方面，許多農村規劃編制成果過多注重理想化空間布局，在內容上對農村社會管理和文化傳統、農業經濟發展、農民生產和生活需求等方面缺乏統籌，在時序上與農村公共設施、農民建房等建設脫節，在工作組織上不重視與其他行業主管部門協同及基層政府主動性作用的發揮和村民的共同參與，與規劃管理銜接不緊密，從而使規劃實施存在諸多不確定性，影響了規劃的權威性和嚴肅性。
根據2008年頒布實施的城鄉規劃法，城市規劃行政主管部門通過核發建設項目選址意見書，建設用地規劃許可證和建設工程規劃許可證，根據依法審批的城市規劃和相關法律規范，對城市各項建設用地進行組織控制引導和協調，使其納入城市規劃的軌道，“一書兩證”制度已經成為城市規劃實施的重要保障，城鄉規劃法確立了“鄉村建設規劃許可證”制度，規定在鄉村莊規劃區內進行建設的，建設單位或個人應當向縣級以上人民政府申請辦理“鄉村建設規劃許可證”。鄉鎮人民政府對鄉村建設違規用地處以“責令停止建設，限期改正，逾期不改可以拆除等”建設管理處罰。由于目前農村集體土地大都已分配到戶，農民翻建房屋基本是在宅基地上進行，由于建設管理相對寬松，一些村民住宅主要參考村里先成的房子，建設不規范，建筑質量不達標，住宅內部功能布局不合理的情況時有發生。
3、農村資金缺乏
目前,我國城市的建設資金主要來自3個方面:一是財政資金投入,二是土地批租的收益,以土地拍賣的方式,通過土地批租獲取的收益成為城市建設資金的主要來源,三是通過資產運作,增加社會融資渠道。相比城市農村建設資金的主要來源還是國家財政投入,但由于其數量較小,難以支撐公共設施建設需要的大量資金。
二、提高城鄉規劃管理工作有效措施的探討
1、完善城鄉規劃法規
建立健全城鄉規劃法規體系，運用法律手段，保證科學制定和實施城鄉規劃，進一步強化城鄉規劃管理的綜合協調職能，城市的士地利用各項活動都納入統一的城鄉規劃管理，實施統一管理，這樣才能夠保證城鄉合理發展和協調運轉。充分運用法制管理手段，是切實搞好城鄉規劃管理工作的保證。這也就要求各級城鄉規劃主管部門抓緊制定法制建設工作，真正做到有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究，有效保證城鄉規劃的實施。當前城鄉統籌工作框架內，根據農村地區建設需求，將農村規劃管理內容分為農村公共服務設施和市政基礎設施建設、農民住宅建設、農業設施等三大類。上位法對農村公共設施的規劃管理要求已作出了明確規定，但未對農民住房和農業設施用地明晰管理要求，為此進行相應的補充和深化：1、深化細分農民住宅建設管理。將農村村民住宅建設分為自建住宅和集中新建兩類進行管理和控制。在規劃布點村莊范圍內，利用原有宅基地自建住宅。在規劃許可申請材料中增加了村委會書面意見，充分發揮村民自治組織的作用。同時,結合農村實際,增加了戶籍證明、四鄰意見和土地權屬證明等相關必備文件；在非規劃布點村莊范圍內,不得新增住宅建設,防止造成過程性浪費。但是,村莊撤并是一個長期的過程,對于中遠期撤并村莊內建造年代久、居住條件差、存在安全隱患、經房產部門鑒定為危房的容許就地翻建。2、補充完善農業設施用地的規劃管理。《城鄉規劃法》第四十二條規定“城鄉規劃主管部門不得在城鄉規劃確定的建設用地范圍以外作出規劃許可”的要求,充分考慮農業設施用地上建設活動多樣化、規模化的趨勢,可通過與國土、發改等部門的溝通和銜接,采取“規劃意見”手段,而非規劃許可,加強此類用地項目的規劃管理。創新提出“規劃意見”管理方式,這是一個在上位法基礎上的新增內容,作為規劃管理部門與土地管理部門進行工作溝通、相互銜接管理的要件。《選址意見書》的核發僅適用于“以劃撥方式提供國有土地使用權”,而對集體土地沒有相關選址管理的要求。考慮到目前農村土地分為國有和集體兩種,國有土地,參照城市用地規劃許可核發方法,明確對農村集體土地上涉及農用地轉為集體建設用地的、現狀集體建設用地改變規劃用地性質的、農業設施用地范圍內的建設項目的等的選址與布局實行“規劃意見”管理方式。由規劃管理部門根據建設項目的性質規模和城鄉規劃要求核發“規劃意見”。其中“應當包括建設項目的地址,初步用地范圍,用地規模,有效期和規劃條件。這里,“規劃意見”僅作為行政管理事項,而非行政許可事項。從規范建設行為的前期管理角度出發,通過“規劃意見”方式,即可在項目建設初期加強與規劃實施的有效銜接,逐步實現城鄉規劃管理的一體化。
2、加強基層組織建設
人員有限、專業人才缺乏和流動性大以及規劃經費難以保證等,影響了鄉鎮政府規劃管理工作的正常運轉,因此,應進一步明確基層管理機構建設和經費落實要求,以加強基層規劃管理工作。同時應重視發揮鄉鎮人民政府的主導性和能動性的作用,鄉鎮是農村規劃實施的重要主體,因此,應將農村村民自建住宅的竣工后核實明確由鄉鎮辦理,并授予其執法權,加強規劃管理的執法和監督檢查力度,做到“一級政府、一級事權、一級規劃、一級管理”。
3、樹立市場經濟條件下的城鄉規劃觀念
市場經濟條件下的城鄉規劃代表的是城市的整體利益和長遠利益，目前的城市規劃管理機構，難以承擔起市場經濟條件下調整和協調經濟法人與公眾利益關系的職能。市場經濟條件下投資商對經濟效益過度追求往往會侵害公眾的利益，造成士地浪費、環境污染等問題，而作為城鄉整體利益的代表，城鄉規劃部門難以對這類行為進行有效的干預和調控，使得公眾利益受到損害，社會公益事業的建設得不到有效保障。
4、完善管控方法。
4．1重視多視角的切入
加強規劃“廣度”中重視多視角的切入，可為規劃方案的制定提供多元的考慮因素。注重多學科與多價值觀的合作與交叉，可增強規劃的“廣度”，使規劃的思路更加寬厚。
4．2確保群眾積極地參加到其中
該項規劃活動牽扯到政府以及開發機構等等的很多人或是群體，他們的價值觀念等是不一樣的，對于主體意識層次職工，具有非常多的不一致的思想。所以，在開展編制工作的時候，要保證群眾能夠積極的參與到其中。經由該項活動切實的體現出各個方的思想，進而降低矛盾的發生幾率。
4．3做好多個機構間的協調活動
重視多部門利益的綜臺協調，調動各部門參與規劃的積極性城鄉規劃的綜臺性要求在規劃編制過程中加深對其他職能部門職權與城鄉規劃之間關系的研究，重視多部門利益的綜合協調，突出各部門價值的導向，主動引導、明確職責，以期能得到了相關政府部門的積極響應，為規劃的實施提供良好的政府基礎，充分發揮城鄉規劃對社會經濟發展的統籌和綜合調控作用。
4．4關注關鍵事項
深化社會管理體制改革，創建城鄉統一的戶籍管理體制；改革勞動管理體制，調節勞資關系，增加城市就業機會；改革土地管理制度和土地產權制度，探索“以土地換住房”和“以地租換保障”等多種途徑，解決農民進城的“門檻”問題。
結束語
社會經濟體制的巨大改革給城鄉規劃管理工作帶來了前所未有的挑戰，盡管近年來我國在城鄉規劃管理改革方面已經取得了比較顯著的成果，但對于一些重點難點問題，一直缺乏有效的解決手段。只有將規劃管理規范化、社會化、細節化才能將城鄉發展推向新的。
參考文獻
[1]高中崗.中國城市規劃制度及其創新[D].同濟大學,2010（06）.
關鍵詞：城鎮化城鄉規劃 推動
中圖分類號： TU98 文獻標識碼： A 文章編號：
一、城鎮化進程中城鄉規劃的概念及作用
2.1 城鄉規劃概念
城鄉規劃即為各級政府科學布局城鄉發展建設空間，以遵循自然規律及保護生態環境為前提，開發利用自然資源，它是確保社會公正和公平的依據。《中華人民共和國城鄉規劃法》中提及的城鄉規劃，包含城鎮體系規劃、鎮規劃、城市規劃、鄉規劃及村莊規劃這些內容。城鄉規劃涉及多個領域，包括政治、文化、經濟及社會生活等，是一項具有較高戰略和全局性、較強綜合性的統籌工作。科學開展城市規劃，必須遵循現代化建設的發展要求，從實際出發，做好全局部署與規劃工作。并處理好局部與整體、短期與長遠、經濟建設同社會發展、城市規劃與環境保護等復雜關系。
2.2 城鎮化進程中城鄉規劃的作用
城鄉規劃是一種操作性強的政府行為，以推動區域發展為目標，有利于政府制定科學決策。合理的城鄉規劃能促進城鎮化協調發展，是城鎮建設的重要保障。第一，城鄉規劃能宏觀調控和指導城鎮建設，能調節城鄉人口及收入分配結構，提高資源利用率，促進區域產業結構優化與升級，促進工業化進程加快、提高城鎮就業率、健全社會保障體系及基礎設施建設等，從而推動城鄉經濟共同、和諧發展。第二，在城鎮化進程中，開展城鄉規劃要遵循超前有度、按需發展的原則，減少城鎮建設中多次拆建而損耗大量浪費。在地方財政能力允許的情況下，應預期規劃城鎮交通路線、地下空間等設施，解決和消除各類城市病如交通堵塞、高風險土地利用等。第三，城鎮化進程中的城鄉規劃是區域產業和基礎設施的提供者，是處理三農問題、減少城鄉差距，構建社會主義新農村的重要舉措。
二、目前城鄉規劃中面臨的問題
2.1 城鄉規劃的指導思想出現較大偏差
有些地方政府在城市建設問題上,指導思想存在很大偏差，片面強調地面基礎設施建設,如修建柏油馬路、大型廣場,人造景觀、人造古董等,造成嚴重的人力、自然資源損耗, 而相對來說，地下基礎設施卻得不到重視，甚至嚴重失衡, 致使群眾斥責。例如，某一座人口約40萬不到的城市，興建了一幢9萬平米的辦公大樓，不僅占地面積大，而且樓房資源也得不到充分利用，可謂既勞民又傷財。
2.2 規劃工作的功利性較強
現今，城鄉規劃機構趨向于業主化方向發展，強調功利主義目標，這實質上就變成政府的一種工具、投資方的代表。規劃工作中，不少設計單位及人員只考慮自身利益，責任意識不強，未深入考察和了解城鄉發展狀況，將領導的意圖及思想當做設計依據，過于強調技術性的規劃細節，而忽略了規劃區域的社會、政治等基本狀況。規劃建設過程中，有的甚至直接抄襲別人的規劃模板，不以區情、當地發展實況為基礎，導致所制定的城鄉規劃內容及方法與當地情況嚴重脫節。這種概念規劃工作，既無法突出當地的特色文化，也損耗了大量基礎設施資源，最終只會出現城鎮周邊空間失衡，耕地、農田被毀，農村剩余勞動力遷移并滯留城鎮，失業率上升等多種社會問題。
2.3 城鄉規劃調控職能減弱，未健全規劃監督機制
有些地方下放權力，將市一級規劃管理權限轉交給區縣, 有些政出多門、審批程序復雜, 開發區搞封閉式建設, 未經過地方規劃部門的集中管理。這種現象實質上是對城鄉規劃管理調控職能的削弱, 將不利于城鄉建設的健康和諧發展。此外，未建立、健全科學的規劃監管機制，各級規劃管理部門間未進行有效溝通。規劃工作未積極吸引公眾參與，發揮其監督作用，針對不合理的規劃管理行為未形成有效的獎罰、行政糾錯與處理制度，使得規劃管理監督工作處于力度小、效率低的窘境中。
3. 城鄉的集聚設計工作帶來貧富差距
城鄉規劃往往會聚集產業、人口資源，如行政單位拆并、農村人口搬遷并點，以節約資源與成本，統籌建設基礎設施，提高土地及資源的利用率。這有利于推進城鎮化發展，但同時也會引起一定的社會矛盾。如企業撤并，勢必會導致某些在職人員調崗或下崗分流現象出現，導致其情緒波動與憤怒，甚至可能跟新同事之間發生矛盾、沖突；而遷村并點后的移民，他們面臨著重新生活、工作、轉變語言、習俗的多重壓力。農村人口向城鎮遷移，他們的就業難度較大，非農經濟收入較低，同原城鎮居民相比，貧富差距明顯。而轉化后，由于經濟收入水平低，他們還是無力承擔住房、生活高消費，生活陷入困境。另外，國內人口轉移通常都是由貧困城鎮轉向發達城鎮、農村轉向城鎮，勢必造成基礎設施建設資金的浪費。
三、保障城鄉規劃促進城鎮化的發展建議
3.1 降低規劃主體及人為因素的影響
第一，在規劃過程中，要充分運用先進的信息技術，積極研制能預測規劃地區發展動態的信息系統，提高規劃的科學、合理性。要在政府、規劃單位中廣泛利用3S 技術和信息化設施，如電子政務、信息系統等，推進各規劃單位信息化、網絡化建設，在規劃前通過網絡全程把控區情，深入探究各類信息，分析和科學預測城鄉空間的未來變化，并實時監測規劃落實情況。第二，注重各規劃部門的溝通與銜接。可成立跨部門計劃制定組、協調溝通小組等開展關于規劃、土地利用、保護環境等方面的論證與審批工作，促進各部門間有效交流、及時聽取有關部門的意見。
3.2 完善城鄉規劃實施的監督機制，積極培育、監管規劃師
針對城鄉規劃建設中的違紀行為,應進一步完善城鄉規劃監督機制及責任追究制度,做到有獎有罰、獎罰得當, 對于嚴重違反規定的地方政府及其行政管理部門,要明確其處理、處罰條例及規定。并通過法定程序批準該規定, 使之成為受公眾監督、執行力強的公共政策。同時，要提高規劃隊伍的專業水平及職業道德，幫助其有效融入決策程序，科學行使各項權利，要科學監督和管理規劃師，將經濟、土地集約利用率等作為審核指標及考評標準，針對考評結果未達到或超出預期成果一定比例的規劃師和單位，應依法予以獎勵或懲處。
3.3 注重公眾監督，推進民主規劃
要積極聽取公眾對規劃設計的看法和積極建議，并在規劃前予以采納。如在規劃設計人員調研階段，要讓規劃人員應聽取公眾對當地民俗、民風等及未來發展的看法，使之充分了解城鄉規劃內容、步驟及意義，加大企業與民間多個主體、多層面的相互合作，發揮其對該規劃和實施建設工作的監督、管理作用；規劃后應形成民情考察評估體系，并采取公眾聽證制度，讓百姓在規劃落實過程中發表言論，推進區域民主規劃與建設。
3.4 減少城鄉居民貧富差距及生活差異性
首先，應健全城鎮化進程中的補償機制。例如，針對規劃中房屋被拆除的當地居民、個體戶，要分析房屋類別、面積并核算應得的補償金額或在后續購買新房屋時予以適當優惠。針對那些無力支付和購買新住房的居民，要給予貸款優惠。在土地補償方面，要上調農村土地的征用價格，避免因土地征用雙軌制而使得征地價格同出讓價格之間差距明顯，要實現資源共享，讓遷移后的農民也享受土地級差收益中的一杯羹。其次，要對居民積極開展就業培訓工作。政府部門應根據現有規劃計劃及產業需求，興建統一的勞動力市場，推進就業的公平性，興建人力資源免費培訓基地，提高群眾的就業水平。積極發展三大產業尤其是服務業，幫助因規劃中的勞動力人口順利就業；大力發展集體經濟，提高轉化群體的生產、生活和受教育水平。同時，要優先安置轉化后居民的工作，給予他們公平的薪資及福利待遇。再者，增加福利投資。針對轉化后的居民，要建立和落實醫療、教育等保障體系。
結語
當前，我國處于城鎮化加速期, 城鄉規劃在城鎮化進程中的作用及地位將日益突出。在城鎮化浪潮下, 各種社會問題、矛盾也隨之出現,給政府及城鄉規劃部門帶來了更大的挑戰。因此，城鎮化進程中的城鄉規劃工作必須以國情、區情為基礎,創新城鄉規劃體制, 完善城鄉規劃實施的監督機制, 通過發展集體經濟等方式來解決城鄉居民貧富差距及其他問題,推動城鎮化健康運行。
參考文獻
[1]陳剛，劉欣葵,張瑾.《地方政府的規劃實踐》[M].北京：中國建筑工業出版社，2006
[2]中國法制出版社.《中華人民共和國城鄉規劃法》[Z] .北京: 中國法制出版社, 2007.