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關鍵詞：轉移支付；地方交付稅；國庫支出金
中圖分類號：F811.4 文獻標識碼：B
日本是擁有三級政府的單一制國家，包括中央、都道府縣（相當于我國的省、自治區和直轄市）和市町村（相當于我國的市、縣），其中都道府縣和市町村為地方政府。每年中央政府和地方政府的財政支出比率大概為2比3，但稅收收入的比率卻是3比2，這種事權與財權的不匹配使得日本政府間的財政轉移制度成為中央財政計劃和運營的重要內容。在日本，中央政府向地方政府的財政轉移主要有四種方式：地方交付稅、國庫支出金、地方讓與稅和地方特例交付金。
四種政府間財政轉移的資金流程有所區別：國庫支出金是從中央的一般會計（從上級政府的預算）直接進行交付；地方交付稅和地方特例交付金是先從一般會計轉移到轉移支付稅特別會計中，而地方讓與稅是作為目的稅不經過國庫，直接計入轉移支付稅特別會計，這三種財政轉移都是通過轉移支付稅特別會計交付給地方。通常，地方需要的轉移支付稅額大于中央按照比例從國稅中計提的額度，其差額通過中央提供的追加性全年支出和轉移支付稅特別會計借入的資金進行填補［1］。
四種方式的財政轉移在地方政府財政收入的構成比重是不同的，如表1所示。以2008年為例，一方面，來自中央的財政轉移比重（包括地方交付稅、國庫支出金、地方讓與稅和地方特例交付金）占地方財政收入總額的比重為30.7%，其中地方交付稅最大，占16.7%，其次是國庫支出金，占12.7%。另一方面，地方讓與稅和地方特例交付金總計1.3%，所占比重很小，因此本文介紹日本的轉移支付制度主要側重于地方交付稅和國庫支出金。
一、地方交付稅
地方交付稅就是在不損害地方團體自主管理財產、處理事務以及實施行政權限的情況下，通過爭取其財源的均衡化以及設定地方交付稅的標準，保障地方行政有計劃地運營，從而有利于實現地方自治的宗旨，并且強化地方團體的獨立性。它是日本政府為了調整地方政府之間資金來源的差異性制定的財政調節制度。
（一）地方交付稅設立的目的
地方交付稅是在保障地方政府獨立運營的前提下，謀求地方政府間資金收入的均衡性。本著地方自治的宗旨，強化地方政府獨立性，中央政府保證必要的轉移支付資金，并制定轉移支付基準，保障地方行政的基本運營。地方交付稅主要用于平衡和保障地方政府財源。
1.平衡各地方政府財力水平。地方政府作為最基礎的行政機構，覆蓋面很廣，應保證其規模、職能、能力及運營的內容都能達到一定的均衡水平。但是各個地區的自然環境、經濟狀況以及社會環境存在很大的差異，稅收收入水平差距很大。中央政府通過地方交付稅的支付，來縮小各地方的稅收收入差距，調整地方政府間的收入不均衡。
2.保障各地方政府的財政收入。首先，通過法律形式，明確將國稅收入按照一定的比例提取地方交付稅，保證每年國家預算中支付的地方交付稅總額。并且，在國家制定的地方財政計劃中，確定了應配給地方的財政數額，以及國家為保證資金來源可以采取其他必要的財政措施（如發行地方債等）。其次，通過核定地方政府的標準財政需要和標準財政收入，根據統一標準計算出每個地方政府能夠得到的交付稅的數額，為財源不足的地方政府提供必要的財力保障。
（二）地方交付稅的資金來源
地方交付稅的資金數額是根據國稅的一些稅目按照一定的計提比率加總計算得出的，如表2所示。這個比率是法律規定的，因此當國稅收入確定后，地方交付稅的總額基本上也就確定了。此外，自2001年起，創設臨時財政對策債制度，將原本應作為地方交付稅轉付給某地方政府的部分資金額度，改為讓該地方政府通過發行地方債的方式取得資金補償。
（三）地方交付稅的類型和計算方法
地方交付稅分為普通交付稅（占交付稅總額的94%）和特別交付稅（占交付稅總額的6%）兩種。普通交付稅是根據對各地方測算的標準財政需要額和標準財政收入的差額進行分配，但當標準財政需要額小于標準財政收入時，就不進行普通交付稅的分配。特別交付稅是針對特殊情況（如因地震、臺風等自然災害）導致的財政資金不足，所給予的轉移支付，是對普通交付稅的補充，主要用于普通交付稅分配方案確定后發現標準財政收入明顯過高估計產生的差額；在普通交付稅分配額確定后發生災害，出現特別財政支出需求；或因災害導致的地方財政收入明顯減少等情形。 普通交付稅額的計算方法如下：
各地方政府的普通交付額=（標準財政需要額-標準財政收入額）=財源差額
標準財政需要額=單位費用（法定）×計量單位（國家人口調整等）×修正系數（雪天修正等）
1.標準財政需要額。
標準財政需要額=單位費用×計量單位×修正系數
單位費用：每計量單位的費用。（例如：建設1米的市級道路花費）
計量單位：該公共團體的需求狀況（例如：需要延長市級道路100公里）
修正系數：包括分級補充修正（依據人口多少以及其他測定單位的數值劃定等級標準，每一級對應不同的修正系數）、密度補充修正（根據人口密度、平均每公里道路對應的機動車數量以及其他類似指標）、形態補充修正（根據地方團體形態的不同分別測算該行政團體所需經費的平均單位數額）以及寒冷補充修正（針對寒冷降雪等情況的調整系數，例如：經常降雪地帶由于必須采取對策因此需要額外的經費等）。
計算實際的標準財政需要額時，首先，分別計算出地方公共團體每個支出項目（道路費等），最后加總。
2.標準財政收入額。
標準財政收入額=標準稅收收入額+一定比例的特別轉移支付+地方轉讓稅
標準稅收收入額=預算額（根據標準稅率計算的地方公共團體的法定稅收等）×基準稅率（都道府縣、市町村均為75%）
上述預算額中，未計入標準財政收入額的部分稱為留存收入，是中央對地方政府增加稅收收入的獎勵，并為防止標準財政需要額不能完全涵蓋實際的財政支出而保留的財政收入。
標準稅收收入額的計算基礎因為政府部門的級別不同而有所區別。道府縣的收入項目包括：道府縣稅、事業稅、地方消費稅、不動產購置稅、道府縣香煙稅、高爾夫球場利用稅、機動車稅、礦區稅（資源稅提成）固定資產稅、機動車購置稅、柴油交易稅、市町村香煙稅都道府縣交付金、地方道路讓與稅、石油氣體讓與稅、航空燃油讓與稅、都道府縣交付金以及都道府縣納付金。市町村的收入項目包括：市町村稅、固定資產稅、微型機動車稅、市町村香煙稅、礦產稅、特別土地保有稅、事業所稅、利息部分交付金、分紅部分交付金、轉讓股票等所得部分交付金、地方消費稅交付金、高爾夫球場利用稅交付金、柴油交易稅交付金、特別噸讓與稅、地方道路讓與稅、石油氣體讓與稅、機動車養路讓與稅、航空燃油讓與稅、市町村交付金以及市町村納付金。
（四）各團體職責及地方交付稅運作程序
總務大臣需要致力于確切地把握各地方團體的財政狀況，估算每一年度的交付稅總額及支付給各地方團體的交付稅數額。都道府縣的知事（相當于省級行政長官）和市町村長（相當于市及市以下行政機關的長官）必須向總務大臣提交該地區的標準財政需要額和標準財政收入的資料、計算特別交付稅的資料以及其他必要材料。
第一，總務大臣必須于每年的8月31日前，確定該年度應付的普通交付稅數額。第二，為了充分反映地方團體的意見，保持制定過程的透明化，針對地方交付稅的計算，創設了意見征求制度。地方團體可針對交付稅額的計算方法，向總務大臣提出質疑和建議；總務大臣在收到意見時必須認真處理，并且將處理結果報告給地方財政審議會。第三，普通交付稅的支付。普通交付稅在每年的4月、6月、9月和11月分四次支付。第四，地方交付稅的提前支付。由于大規模災害等情況造成的特殊財政資金需求，可以允許交付稅資金提前支付。
（五）地方交付稅的監管
1.由上而下的監管。總務大臣對都道府縣和市町村所報的用于計算交付稅數額的資料進行檢查，都道府縣檢查區域內的市町村所報交付稅計算材料，并向總務大臣報告。
2.由下而上的監管。地方團體可以就交付稅數額的計算，經由都道府縣的知事向總務大臣提出意見，總務大臣需認真處理該意見，并報告結果。涉及市町村的審查提議的，由都道府縣知事進行轉達。
在地方交付稅的執行過程中，地方團體由于疏忽對團體的范圍、內容等進行了錯誤計算，造成該地方行政水平下降時，相關行政機關可以向總務大臣提出請求，要求減少應交付給地方團體交付稅的全部或一部分。總務大臣在聽取地方團體的辯解后，除自然災害等不得已事由，必須減少應當交付給該地方團體的交付稅的全部或一部分。
（六）地方交付稅存在的問題
1.交付稅成為附加條件的財政收入。地方交付稅不同于補助款，是沒有限定用途的一般財政收入，但隨著地方交付稅的撥付，逐漸出現了巧立名目將本無限定用途的交付稅資金變成有限定用途資金的現象。如竹下內閣的“故鄉建設事業”，名義上全部市町村都可以額外得到一億日元現金，但實際上是在計算地方交付稅時采用的是增加一億日元的標準財政需要額，這一措施把原本作為一般資金來源的交付稅的用途誘導至“故鄉建設事業”的特定事業上。
2.存在道德風險。地方交付稅制度的另一個問題是關于地方團體間的財政調節問題。地方轉移支付的調節功能如圖1所示，橫軸代表人口規模，縱軸代表人均標準財政收入。通過分析現存的地方轉移支付事例，可以看出標準財政需要額相對人均額和人口規模呈U字型，標準財政收入與人口規模成正比。按照現在的交付稅制度，標準財政需要大于標準財政收入，其差額可能以轉移支付的方式得到補充，而標準財政收入大于需要的情況下是得不到交付稅資金的，成為“不交付團體”，以此來調節地方團體間的財政資金差額。這里存在的問題是：沒有針對“不交付團體”的資金補充，也就是說，如果把交付稅作為財政調節制度，就有必要設置“逆向交付稅”。現行制度上，沒有針對“不交付團體”的財政調節規定，而財政需要小于財政收入情況的存在，有可能成為誘導“不交付團體”故意增加行政支出，以減少本團體的“損失”，從而造成不必要的浪費。
二、國庫支出金
國庫支出金又稱國家財政撥款，是以實施中央政府的社會經濟政策為目的而對地方政府進行的財政資金轉移，是國家支付給地方團體具有特定用途的資金的統稱。
（一）國庫支出金設立的目的
1．確保公共服務的全國均等化水平。如義務教育等，具有巨大的正外部效應，也是中央政府的責任，部分經費由中央政府承擔，有助于確保全國公共服務水平的均等化。
2．促進財政資金有重點、有計劃地投人。對道路、河流、港灣等基礎設施建設，中央通過提供經費，引導地方政府按照中央的目標和規劃有序發展。
3．援助遭受特殊困難的地方政府。如遭受自然災害的地方政府，難以通過自身的平衡機制籌集災后重建經費，最終會影響當地政府財政的正常運轉，中央通過專項財政補助，能夠保證災后重建工作盡快的實施與完成。
4．援助財力薄弱的地方政府。地方政府財力薄弱或面臨財政重建等特殊財政需要時，中央政府可通過提高補助率、利息補助等方式，對其進行財政援助，以確保接受補助的地方政府的財政健全運行。
5．獎勵從事創新活動的地方政府。對地方政府致力于那些中央政府急于從事卻難以從事的活動，中央財政給予一定的獎勵，以鼓勵地方政府提供公共服務時的創新意識。
6．對地方政府受托承擔中央事務的行為給予補助。對本應由中央政府承擔的工作，出于便利國民、提高效率等考慮而委托地方政府實施，對所需經費由中央財政支付［2］。
（二）國庫支出金的類型
按照國庫支出金的支出目的分類，主要有三種類型：國庫負擔金、國庫補助金和國庫委托金。
國庫負擔金是為了保證國家政策的執行，確保一定的行政水準，減輕地方政府的財政負擔，對于那些本應由地方政府承擔的支出責任，國家和地方政府分別承擔部分費用，由國家承擔的部分稱為國庫負擔金。例如：“兒童輔助費”、“災害救助事業費”需要由國家和地方政府共同承擔的撥款。
國庫補助金是國家為了獎勵從事特定工作以及為特定工作提供援助所給予地方政府的財政補助。例如埋藏文化發掘調查補助金等。
國庫委托金是與國家利害相關的，本應由國家承擔的事權，為便于操作和執行，委托地方政府經營，國家將相關經費以委托的方式交付給地方政府。例如：委托地方政府從事的國民年金業務、國會議員的選舉、國稅調查等。
（三）國庫支出金的監管
與地方交付稅一樣，國庫支出金也是對都道府縣和市町村政府直接分配，但分配的資金中，都道府縣所占份額較大。由于國庫支出金是作為中央本級支出，是在指定用途的條件下對地方政府的資金轉移，因而對其監督管理不僅地方負有職責，中央政府也負有重要職責。中央政府對國庫支出金的監督管理類似于其他中央財政支出，主要由財務省監督、指導，由會計檢查院進行審計。
中央政府的監督、管理主要是兩個方面：其一是專款專用。防止任何形式的挪用，發現挪用則可收回資金或進行其他處理。其二是資金使用的有效性監督。通過對申請報告內容真實性、資料真實性及支出進展、工程進度等進行調查、監督，保證國庫支出金的有效使用。其中，對于地方政府故意虛報材料，或管理不善等造成的損失進行嚴厲的處罰，必要時可以暫停對其支付國庫支出金［3］。
三、地方讓與稅和地方特例交付金
（一）地方讓與稅
地方讓與稅是一些原屬于地方稅的稅源，因稅制改革等原因而作為中央稅加以課證，但為了維護地方利益，將該部分收入按照一定的標準返還給地方政府。目前，地方讓與稅主要包括地方道路稅、石油天然氣稅、飛機燃料稅、汽車重量稅、特別噸位稅和所得贈送稅。這些稅收根據相關的地方特性進行分配，如對石油天然氣稅，根據地方道路所占的份額，拿出該項稅收收入的50%，分配給都道府縣和政令指定城市；除飛機燃料稅、特別噸位稅的范圍限定在機場、港口所在地外，其他四種讓與稅對象均為一般的都道府縣和市町村政府，但是地方讓與稅的規模不大，在轉移支付制度中只起輔助作用。
（二）地方特例交付金
地方特例交付金是為了填補始自1999年的持久減稅，所造成的交付稅財政資源不足，導致地方稅下降而采用的制度。收入扣除使國稅中的征稅基礎額減少的同時，也降低了地方稅收，使得地方財政的標準收入額減少，造成中央向地方政府的交付稅總額變相的增加，進一步造成了國庫的嚴峻狀態。為填補地方資金不足，地方政府增加地方債的發行以及增加轉移支付稅特別會計借款，除此之外，作為地方財源的填補，使用了國家從一般會計中籌措出的地方特例交付金。2003年，由于來自中央的國庫支出金額減少，地方收入的減少也要通過地方特例交付金來填補。
四、日本轉移支付制度經驗借鑒
1.轉移支付資金來源有保障。占日本轉移支付資金比重最大的地方交付稅，其資金來源同當年的稅收收入直接掛鉤，且維持一個固定的比例，充分保證了資金來源的及時、充足。
2.日本地方以下稅收分配明確，不僅都道府縣有其明確的稅收收入來源，市町村也有其固定稅收收入，這充分保證了地方政府的財力，為轉移支付資金的提取提供了財力保障。同時，明確了地方各級政府的稅收收入，有利于更精確地計算本地區的地方交付稅數額。
3.日本轉移支付金計算科學、精細。地方交付稅的計算是根據各地區的實際情況進行的，道府縣和市町村分別上報，考慮到稅基的不同，并有明確的計算科目和調整方法，這就更加符合各個地區的實際情況。同時，修正系數的分類非常細致，不僅考慮到人口密度的不同，還對北方地區的降雪等生活問題設置了修正系數，使得資金的使用和扶持意圖更明確。
4.民主化的監管模式。轉移支付金的確定是地方和中央共同協商來完成，總務大臣的統籌使得地方政府受制于中央的領導，而賦予地方團體對資金的提取、使用等質疑權力，避免了中央的過度集權。
5.三級財政管理和運行機制，使得資金使用更有效率。較多的行政審批、劃轉層次不僅增加了政府的行政成本，也不利于資金的及時劃撥使用，影響資金的經濟效率。日本執行三級財政管理體制，由中央負責統籌規劃及監管，都道府縣進行上傳下達，市町村負責申請和執行。中央對轉移支付資金的計算時，不僅根據都道府縣的申報，還直接復核市町村的申報材料，更能反映基層政府的需求，提高審批和行政效率。中央對轉移支付資金的劃撥是分兩個會計進行的，地方交付稅和國庫支出金有的資金分別劃撥到市町村和道府縣，這直接避免了道府縣對市町村資金的挪用，且提高了資金使用效率。
參考文獻：
［1］ 盧中原.財政轉移支付和政府間事權財權關系研究［M］．北京：中國財政經濟出版社，2007:60.
一、財政收入風險主要特點分析
（一）財政收入風險的認知評價
財政收入是政府為履行公共職能、滿足公共支出的需要，以稅收和非稅收入等形式籌集、占有的一部分社會產品或社會產品價值。為了保證各級政府職能的行使就必須集中必要規模的財政收入，但是由于受各種因素的影響，能否實現預期的財政收入目標是不確定的，這便是財政收入風險。因此，財政收入風險是指財政收入的未來不確定性。比如，如果稅收制度不健全，可能導致稅收收入的大量流失，預期的稅收收入目標能否實現是不確定的。
財政收入風險具體體現在收入規模、收入真實性、收入穩定性問題以及收入結構和質量問題等方面。
（二）財政收入風險的界定
一般而言，地方財政收入風險是指地方政府在組織收入的過程中，由于財政制度和財政手段本身的缺陷和多種經濟因素的不確定性而造成的困難和損失的不確定性。地方財政收入風險是地方財政矛盾激化的反映，風險的大小是隨著經濟不確定因素的變動而上下波動。這些不確定因素既可能是財政內部的機制不完善或錯誤行為所致，也可能是外部經濟環境的改變，使財政政策和相關措施在實施過程中發生預期效果與實際效果的偏差甚至背離，由此產生了財政收入風險。
（三）財政收入風險的特點
1．財政收入風險的擴散性和傳導性
財政收入風險擴散比其他任何風險都更加明顯。它不僅體現在一定財政體制下的財政系統內部的各級財政之間，即國家財政作為一個整體系統，任何二級財政產生風險，都會迅速在上級財政和下級財政之間迅速傳播，并很快擴散到整個財政系統，從而呈現為風險共擔的局面，而且由于財政系統的開放性和與整個社會經濟的緊密關聯與互為依存性，使得整個社會的公共風險迅速轉化為財政收入風險，如自然災害必然導致財政減收增支，社會失業會使財政支出迅速增加等。
2．財政收入風險的隱蔽性
從財政收入風險產生和存在的形態來看，既有顯性風險，又有隱性風險，而且以隱性風險居多，具有很強的隱蔽性。一是由于財政收入風險來源廣、領域寬，往往不容易被及時察覺。二是財政顯性風險更易于利用技術手段被處理成隱性風險。正是由于上述原因，使得財政收入風險具有很強的隱蔽性，大部分財政收入風險通常都處于潛伏蔽狀態，表面上財政運行良好，但實際上風險因素已經存在，并對財政經濟發展產生了不良影響。當矛盾和問題積累到一定程度由隱性轉變為顯性，直接影響財政的穩定與平衡，則可破壞財政經濟的可持續發展。
3．財政收入風險的危害性大
財政是一種宏觀經濟活動，所產生風險的危害是全方位的。財政收入風險的出現會導致政府宏觀調控能力下降，經濟增長減緩，嚴重的還會引發局部財政危機，直接影響政治及社會的穩定。同時，財政收入風險的危害具有時效性，對財政經濟發展的負面影響會在很長一段時間內逐漸發生作用，進而阻礙財政經濟可持續發展。風險總是和一定的損失聯系在一起的，風險越高，損失也越大。
二、財政收入風險的表現和危害
（一）財政收入風險的表現
1．稅收虛增，影響收入真實性
現階段，為了完成目標任務或“政績”的需要，稅收收入中含有一定的“水分”，特別是縣（區）、鄉虛增現象比較嚴重，部分地區采取違規技術手段，人為地擴大收入規模，搞“數字稅收”。
2．公有資源的廉價出讓
在各級政府日趨激烈的招商引資大戰中，地方政府紛紛采用行政手段引資，層層下達招商指標，為了完成招商引資任務，各級政府互相攀比出臺優惠政策，開展“讓利競賽”，地價越來越優惠，稅收減免越來越大膽，各種政策底線不斷被突破。導致的后果是既犧牲了眼前財政收入，未來的長遠利益也難于保證，甚至給未來的經濟和社會發展留下隱患。
3．稅收政策的漏洞
稅收管理中，由于制定的部分稅收政策不嚴密、不科學，產生政策漏洞。如：現行民政福利企業、再就業稅收優惠政策執行效果差，成為一些企業避稅“漏洞”，導致社會的不公平競爭；廢品回收行業與房地產行業稅收政策漏洞大，稅收流失嚴重。
4．稅收征管的漏洞
在實際的稅收管理中，征管體制不完善，執法的統一性和規范性仍待進一步加強，主要反映在：一是征管基礎工作薄弱，征管質量不高；二是管理脫節，崗位間、部門間的協調配合不到位；三是發票管理不嚴格，造成發票管理和稅收征管的混亂；四是根據利益調整稅收行為，破壞財政秩序，影響法律尊嚴。
5．財政轉移支付制度的不規范
財政轉移支付制度作為協調政府間財政分配關系的基本手段，其目標是實現各地區間基本公共服務水平的一致性，由于現行的財政轉移支付制度的不規范，影響地方各級政府體制性財政收入的穩定，對促進地區間基本公共服務水平的均等化和調整各地區的財政能力和財政需要之間的差距作用非常有限。
（二）財政收入風險帶來的危害
1．破壞稅負公平的市場競爭環境
市場經濟要求政府提供統一的市場競爭條件，市場經濟的靈魂之一是公平競爭，稅收政策對社會每個成員都應該是公平的。稅收管理中的征“探頭稅”、收過頭稅等行為侵犯了納稅人權益，增加納稅人負擔，虛增當年稅收，同時，形成年度間組織收入的“惡性循環”，影響了我國市場經濟的健康發展。
2．造成稅收大量流失
財政收入風險的存在造成財政收入中的稅收大量流失，如：稅收政策的漏洞，使企業和個人加以利用；“引稅”無論采取何種形式，最終都是以低稅率吸引納稅人，以回扣方式獎勵中介人；收“人情稅”、“關系稅”、“變相包稅”等不正常現象，其結果造成稅收的流失。
3．誤導財政轉移支付
現行的上對下的財政轉移支付制度基本上與地方財力水平掛鉤，地方財力不實，直接影響上對下轉移支付規模，對各級財政影響很大，應引起各級政府的重視。
4．降低稅法尊嚴
稅收區別于其他收入的特征是其強制性、無償性和固定性。不依法治稅現象，使稅收的“三性”大打折扣。如：打著“扶持企業發展，涵養稅源”的旗號，違背“應收盡收”原則，有稅不收或少收；違反規定減稅、免稅、退稅。這些現象嚴重干擾了國家統一稅收政策的實施，破壞了稅收的嚴肅性，損害了稅法的尊嚴，降低了稅法的地位。
5．降低政府財政資金調控效率
由于財政收入的真實性、穩定性以及收入質量問題，嚴重地影響了政府對財政形勢、財政增收能力的判斷，使得財政調控效率明顯降低。
三、財政收入風險的成因
一是“風險大鍋飯”的存在，各級政府避險動機和風險意識不強；二是民眾改變現狀的外在壓力和領導干部謀求政績的內在沖動導致地方政府短期行為；三是未樹立科學發展觀，對
領導干部政績考核不科學；四是財政體制不完善，財權和事權不對稱；五是制度缺欠與管理約束弱化，監督制約不力；六是地方稅收征管體系與分稅制財政體制相脫節；七是各級政府收入權利不平等，財力向上層層集中，基層財政實惠越來越少，風險越來越大；八是網絡經濟加劇稅收征管困難。
四、控制財政收入風險的有效對策
通過財政風險表現及成因分析，我認為，財政風險貫穿于財政活動全過程，是當前地方財政亟待關注和解決的重要課題。防范與控制財政風險，涉及面廣，解決難度大，是一項長期、艱巨、復雜的系統工程，要結合其成因，采取切實有效措施，對癥下藥，標本兼治，綜合治理。
（一）強化風險意識，規范決策機制，提高抗風險能力
財政是國民經濟的綜合部門，地方財政風險不僅僅是財政系統內部的風險，它實質上是一種政府的經濟風險，如果不認真對待，風險的積聚沒能得到及時有效的控制和化解，最終將會引發財政危機，導致地方經濟萎縮，引發社會動蕩。因此，各級政府和財政部門特別是各級領導，必須轉變觀念，充分認識財政風險的危害性和防范化解財政風險的重要性，強化風險意識和憂患意識，通過建立科學規范的政府決策機制，不斷完善和認真執行制度化的決策程序，使財政政策的制定和重大收支項目的安排都要經過科學的論證和規范的決策，要針對本地實際，加緊研究制定和組織實施防范化解財政風險的有效措施，堅決消除風險隱患，不斷提高抗風險能力。
（二）壯大地方經濟，實現經濟與財政收入協調發展
經濟是財政的基礎，加快經濟發展，壯大地方財力，實現經濟與財政收入協調發展，是防范和化解財政風險的基礎，也是建立穩固、平衡、強大的地方財政的前提。要按照經濟發展規律，通過產業結構調整和產業升級，創造良好的經濟發展環境，增強企業自身活力，壯大骨干財源，培育經濟增長點，不斷提高經濟總量和質量，實現財政收入的穩定增長。
（三）樹立科學發展觀和政績觀，完善領導干部政績考核體系
要樹立和堅持科學的發展觀和政績觀，正確處理發展和政績的辨證關系，通過實行科學的領導干部政績考核，不斷提高各級干部在實踐中謀正確的政績、正確地謀政績的自覺性。一是政績評價的主體要由少數人或上級領導為主，向以人民大眾為主轉變；二是評價的方法要由注重開小型座談會、作定性評語，向注重公開的、多種形式的、量化的評價轉變；三是評價的內容或指標體系，要由較單一、較短期向綜合性、長期性轉變；四是干部的提拔任用，必須以德、能、勤、績的綜合狀況為依據，不能以“績”代替其他方面。
（四）打破“風險大鍋飯”
一是在明確政府間事權和財權基礎上，清晰界定各級政府的風險責任，本級政府責任內的風險要由本級政府承擔，上級政府沒有承擔的責任和義務，防止下級政府隨意向上級政府傳導自身應當承擔的財政風險；二是建立風險責任追究制度，對產生后果的風險追究責任，具體到那一屆政府、那個部門、那個人應承擔多大責任，并給予相應的黨紀政紀處分，以制約上下屆政府風險轉移以及無具體風險責任人等行為；三是對于引發財政危機必須上級政府救助的，應建立一種制度安排，讓下級政府清楚地了解何種情況下上級政府才會救助，以強化各級政府防范風險的動機，提高其防范風險的努力程度。
（五）合理劃分各級政府的事權與財權，規范各級政府的分配關系，構筑防范財政風險的“防火墻”
規范、合理劃分各級政府間的事權和財權，既能從體制上有效地控制財政風險，又能明晰地界定政府間風險責任。先確定事權，按照提供公共產品的受益范圍，確定哪些事權劃歸中央政府，哪些事權劃歸地方政府，對中央政府與地方政府之間發生事權交叉的領域，應按照受益與付費相對稱的原則，積極配合、主動協調，以實現有效管理。在明晰事權的基礎上劃分財權，按照財權與事權相對稱、效率和公平相結合、中央利益與地方利益統籌兼顧原則，合理劃分政府間財權，主要是合理劃分中央與地方間的稅收分配，重構中央稅與地方稅體系，適當擴大地方稅規模，增強地方以自我財力來防范財政風險的能力。
（六）進一步深化財稅改革
建立規范的財政收入機制。按照公共財政的要求，將全部財政收入納入財政預算管理；穩步推進稅制改革。按照“簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴征管”的原則，統一稅法；完善轉移支付制度，以因素法取代基數法，摒棄原有的利益分配格局，統一和規范財政轉移支付的標準，提高轉移支付的規范化、均等化水平，解決歷史遺留下來的基數不平等問題；建立財政轉移支付評價、監督和考核機制；開展收費管理制度改革，規范非稅收入資金管理，實行收繳分離；規范非稅收入票據管理，實行源頭控收。
（七）建立地方財政風險預警機制
一是要建立信息充分披露制度，提高政府運作的透明度和財政風險的透明度。二是要設計一套符合地方實際的財政風險預警指標體系。以準確地反映地方財政風險程度和未來發展變化趨勢，對地方財政風險狀況做出及時的預測。三是對重大政府收支行為決策，要加入財政風險評估環節，將財政風險作為約束條件，對重大招商引資項目，要先進行財政成本評估。
（八）建立地方財政風險應急反映與管理機制
面對永遠存在且日益頻繁的公共風險和公共危機，迫切需要在公共財政框架中建立應急反應與管理機制，提供制度化的財政資源保障，這也是公共財政框架不可或缺的重要組成部分。
（九）完善稅收征管體制，建立行之有效稅收征管制度，推進稅收征管信息化建設
建立規范有效的納稅申報制度；規范稅源監控，加強稅源管理；建立高效的征管機構，進一步明確崗責，優化整合各種資源，實現稅收征管各環節的協調統一，提高稅收征管的質量；改進征管方式，加強信息化建設，推進征管電子化，用先進的手段進行征前、征中、征后的管理。
【關鍵詞】公共產品；稅收負擔；民生財政；減稅
1.引言
稅收負擔問題一直是關系國計民生最尖銳、最敏感的問題之一，它與經濟的繁榮、社會的穩定密切相關。然而隨著我國稅收收入的持續快速增長，我國卻存在“國富民窮”這樣一個現實問題，一方面，政府財政能力不斷增長，經濟得到了快速的增長；而另一方面，在很多關乎民生的領域，政府財政投入嚴重不足，我國的納稅主體尤其是居民感到稅負沉重。在這種背景下，關于中國稅收負擔的問題引起社會各界的廣泛關注：中國的稅收負擔是輕還是重？
為什么僅是一個數據指標的稅收負擔會引起那么多的爭議？主要原因在于：判斷稅收負擔不能脫離對財政資金用途及支出效率的分析。這是因為同樣一筆資金，如果在公共部門手中比在私人部門手中更能實現如促進經濟增長、公平分配、保障民生等目標，那么即使是稅收占GDP的比率較高，也不能輕易斷言稅收負擔過重。本文將在已有研究基礎上，根據稅收是公共產品和公共服務的價格這一本質，通過判斷“稅收收入是否與政府財政民生支出的變化水平相一致”來深入分析我國宏觀稅收負擔輕重問題。
2.宏觀稅收負擔的含義及衡量指標
宏觀稅收負擔，簡稱稅負，是指整個社會國民經濟的稅收負擔水平，反映政府在社會收入分配中集中程度的高低。它通常是以一定時期內稅收收入總額與同期國內生產總值之比為衡量指標。由于境外國家的政府收入形式規范，在規范化的政府收入中，稅收是政府收入體系的主要來源，因此，境外國家主要用稅收收入占GDP的比重來反映宏觀稅負水平。但是在我國，政府收入形式不規范，在這種情況下，單純用稅收收入占GDP的比重并不能全面地說明我國宏觀稅負的大小，于是在以往的研究中，對我國宏觀稅負水平的衡量便產生了用大、中、小三種口徑的宏觀稅負來表示。一是稅收收入占GDP的比重，我們稱之為小口徑的宏觀稅負率；二是財政收入占GDP的比重，我們稱之為中口徑的宏觀稅負率。三是政府收入占GDP的比重，我們稱之為大口徑的宏觀稅負率。
在上述三個口徑的宏觀稅負率中，大口徑的宏觀稅負率最適合衡量我國整個國民經濟的負擔水平的高低，它全面反映了政府從微觀經濟主體取得收入的狀況。
3.區別“宏負的高低”與“稅負的輕重”兩個概念
“宏觀稅負的高低”與“稅負的輕重”是不同的概念，即稅負高并不意味著稅負重，稅負低也不意味著稅負輕。例如在稅負一定的條件下，如果政府提供較多的公共產品，則該國民眾會感到稅收負擔輕；反之，即使稅負偏低，但政府提供極少的公共產品，則該國民眾仍會感到稅負重。其中最主要的原因是在市場經濟條件下，稅收是公共產品和服務的價格，所以評判價格的高低要看其是否物有所值。例如許多西方發達國家特別是北歐“福利國家”的情況就是如此。
4.宏觀稅負輕重的衡量指標
在市場經濟條件下，稅收是公共產品和公共服務的價格，所以從政府財政提供公共產品和公共服務即民生支出的視角更能反映宏觀稅負的輕重。而民生問題本身有輕重緩急之別，即民生問題可劃分為基本民生問題和非基本民生問題，本文是以十七大報告中的基本民生內涵為指引（我國十七大報告中所提到的“學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”等基本民生問題），通過該指標，對我國宏觀稅負輕重進行全面考察。因此本文將教育、科學技術、社會保障和就業、醫療衛生等四項作為民生投入的主要項目，用民生支出占財政支出的比重表示政府財政提供公共產品和公共服務的數量，由此判斷我國稅負的輕重。
5.對我國宏觀稅收負擔輕重的判斷
5.1 我國宏觀稅收負擔高低的確定
本文針對小口徑稅負率進行考察，由于稅收收入數據統計比較完整，所以本文對小口徑稅負率的判斷基本沒有疑義。從我國的小口徑稅負率來看，我國宏觀稅負呈不斷上升趨勢，小口徑宏觀稅收負擔從2001年的14.0%上升到2008年的18.0%（如表1所示）。
表
數據來源：2001-2008年數據由各年《中國統計年鑒》中的數據整理計算而得。
5.2 對我國財政民生支出的剖析
考慮到2007年我國進行了政府收支分類改革，財政支出科目有了較大變動，但依據公共財政支出項目與民生問題的高度密切原則，本文依然將教育、科學技術、社會保障和就業和醫療衛生作為民生投入的主要項目。因此我國政府財政民生支出比重的統計結果如下：
數據來源：2001-2008年數據由各年《中國統計年鑒》中的數據整理計算而得。
通過分析表2可知：（1）從民生投入的總量來看，我國財政民生支出八年間增長了3.4倍。（2）不同民生項目的財政投入增速不太一致。例如，在“全民醫保”戰略推動下，八年間我國的醫療衛生投入增長了8.08倍，而教育支出僅增長了2.95倍。（3）我國民生支出比重八年來維持在32%水平，由此可以看出，我國民生支出比重偏低。
5.3 對我國宏觀稅負輕重狀況的判斷
基于前述衡量宏觀稅負輕重的理論基礎，通過表1和表2的統計數據可以看出，我國宏觀稅負在2001～2008年間增長了4個百分點，增速較快；而八年間政府財政民生支出比重卻明顯偏低，幾乎沒有任何增長，這說明我國“民生財政”政策偏弱。總而言之，針對我國的宏觀稅負而言，如此快速增長的稅收收入沒有跟進公共服務和社會保障，人民就很難更多地享受到稅收收入快速增長帶來的利益，福利水準無法隨之提升。那么，單純地衡量稅負水平的高低將沒有任何意義。因此，筆者認為，從政府公共財政民生支出的視角來看，我國的宏觀稅負偏高，宏觀稅負環境亟待改善。
6.減輕我國宏觀稅負的對策建議
隨著中國第十二個五年規劃剛要的出臺，如何逐步完善符合我國國情的稅收制度，減輕納稅人的稅收負擔，以便更好的保障和改善民生，就成為我們接下來必須研究的重要（下轉第211頁）（上接第209頁）課題。筆者試圖通過本文前幾部分的分析，提出一些現階段具有可行性的建議。
第一，應適當降低廣義宏觀稅收負擔率，即廣義減稅，降低實際稅費負擔，變“費”為“稅”。可以采取的措施主要有：一是將具有稅收性質的收費改為征稅；二是隨著政府出賣土地的減少，土地出讓金收入會逐步減少；三是有些政府基金收入項目應該取消。四是屬于制度外的收費，應該一律取締。
第二，我國政府應加大對公共產品和公共服務的投入力度，增加對教育、醫療衛生、養老、住房保障等民生方面的支出。目前我國也具備了使財政支出結構向民生傾斜的條件：第一，財政收入快速增長，政府財力大大增強。第二，隨著經濟的發展和市場經濟體制改革的完善，一些準公共產品和服務，如基礎設施，應盡可能吸收民營資本投入，減少政府支出，以便將這方面的資金轉向不斷增加的教育、保健與福利服務等民生方面的支出。
第三，即使是一些純公共產品和服務，也可以由第三部門即非營利性的社會組織提供。
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【關鍵詞】 營改增 稅制改革 財政體制
一、關于“營改增”的理論分析
1、什么是“營改增”
“營改增”即營業稅改增值稅。2011年經國務院批準，財政部、國家稅務總局聯合下發營業稅改征增值稅試點方案。從2012年1月1日起，在上海的部分現代服務業和交通運輸業開展營業稅改征增值稅試點。同年8月1日起至年底，國務院將營改增試點擴大到10省市。截止到2013年8月1日，“營改增”范圍已推廣到全國試行。2013年12月4日召開的國務院常務會議，決定從2014年1月1日起，鐵路運輸和郵政服務業將納入營業稅改征增值稅試點，至此交通運輸業已經全部納入增值稅征收范圍。
2、“營改增”的意義
第一，“營改增”的改革有利于稅收制度的完善。增值稅具有稅收中性的優點，可是增值稅和營業稅的并行中斷了增值稅環環抵扣的鏈條，不利于增值稅優點的發揮。若想充分利用好增值稅的這一中性效應，最好就是擴寬增值稅的稅基，讓其能夠包含所有的商品和服務。實際上，在我國現行稅制中增值稅征稅范圍（銷售和進口貨物，提供加工及修理修配勞務）還是比較狹窄，致使經濟運行中增值稅的抵扣鏈條被截斷，稅收中性效應的優勢難以凸顯。
第二，“營改增”的改革有利于稅收的征管。兩套稅制并行造成稅收征管實際征收過程中的一些困擾。伴隨著多樣化經營模式和新的經濟形式不斷地涌現，對稅負的課征和管理方面也提出了新的挑戰。在現代市場經濟中，商品和服務捆綁銷售的方式越來越多，形式方面也是五花八門，要想準確劃分商品與服務各自的比例也越來越困難，這為兩種稅收的劃分標準和實際征收增加了前所未有的障礙。同時隨著科學技術的進步與發展，大量傳統商品已經服務化了，傳統意義上的商品與服務的區別也不再那么分明，兩者之間的界限也很難劃分清楚，所以到底是適用于營業稅還是增值稅，這是難以確定的。
第三，“營改增”的改革有利于產業的發展和經濟結構的調整。在此之前，我國營業稅是以大部分第三產業為主要的課稅對象，增值稅是被排除在第三產業之外的，主要為第二產業。這對我國服務業的發展產生消極影響。這種影響主要表現在因為營業稅是對營業額全額征稅，且無法抵扣，使得企業為了避免重復征稅而向大而全的模式發展，從而扭曲企業在競爭中的生產和投資決策。同時，出口適用零稅率是國際上通用的做法，可是由于我國服務業適用的是營業稅，在出口時無法退稅，從而導致服務含稅出口，這樣同其他對服務業課征增值稅的國家相比，我國的服務出口在國際競爭中處于弱勢，不利于我國服務在國際市場的發展。
二、我國“營改增”存在的問題研究
1“營改增”制度在執行過程中出現的問題
首先，“營改增”制度剛剛實施，許多企業對新制度不明晰，在執行過程中便會遇到法規不明確等問題。一是各個稅務所的專管員的回答都有所不同，因而企業在實際操作中很困惑，因而政府對政策解釋的權威性需要加強；二是不同部門之間的協調性也有待加強，稅制改革往往牽一發而動全身會涉及各個方面不同的部門；三是政府和企業溝通渠道的暢通性也需要加強。
2“營改增”制度試點后在宏觀和微觀出現的問題
此次稅制改革，從試點城市和試點行業的稅負情況也反映出許多問題。第一個總要問題就是解決地方政府財政支出和收入壓力，如何增加地方政府財政收入？改革后，地方財政收入大幅減少，政府支出又增加，中央和地方的財政關系該如何調整。第二就是同是現代服務業，為什么有的企業稅負降低了？有的卻上升了？對于稅負增加的企業政府應該如何鼓勵這類企業或行業使其繼續發展。第三怎么樣解決小規模納稅人重復征稅問題？小規模納稅人實行簡易征收不抵扣進項稅額的方式，依然存在重復征收的問題，增值稅不重復課稅的優勢不能很好凸顯出來，從長遠來看也將影響企業的成長和發展，而“營改增”只起到減稅的作用，這就影響了增值稅稅收中性這一優勢的充分發揮。第四“營改增”在全國范圍內實行后，地方政府財政收入的空缺是否需要通過轉移支付手段來緩解地方財政的困難，尤其是對于中西部地區而言。改革后，中央、地方財權、財力分配問題等等，這些都是亟待解決的問題。
三、關于“營改增”影響研究
1、“營改增”對中央與地方財政關系的影響
將本屬于地方稅的營業稅改為屬于共享稅的增值稅，必然會影響到中央和地方財政的分配關系。為了使“營改增”改革試點的順利推行，試點方案中保持現行財政體制不變，規定將原歸屬于試點地區的營業稅收入，改征增值稅后依舊作為原歸屬地區的地方財政收入。這種方案既保持了中央與地方政府各自的利益又避免了中央與地方之間的財政關系方面調整的問題，促進改革的平穩推行。但這種收入分配方式只是臨時性的過渡方案，并未能解決財政體制的深層次問題。從我國的分稅制本身來看，這種在增值稅基礎上增加的收入劃分方式是不規范的。在試點階段，改革的行業范圍較窄、涉及到的收入規模相對較低，使用這種過渡方案尚不會對整個財政體制產生根本性的影響。然而隨著改革逐步深入，覆蓋全部地區全部行業后原營業稅約15000億元的收入都采用這種方式分配給地方，這將加劇現行分稅制的不規范性，同時也會加大稅收收入管理的難度。
在“營改增”全面推行后，中央與地方財政關系應當如何調整和改革，才能符合“健全中央和地方財力與事權相匹配的體制”的要求，目前各界有著不同的改革設想 ：一是對增值稅的分享比例進行調整，即在原來中央地方75：25分成基礎上，下調中央的分享比例，上調地方的分享比例，具體比例根據測算數據來確定，以不影響地方既得利益為前提條件。二是綜合調整相關稅種的收入歸屬和分享比例。三是改革其他稅種并進行綜合調整。例如，消費稅、資源稅、房產稅等都有改革的空間和增收的潛力。四是新設稅種，替代營業稅作為地方財政主體稅種地位。譬如，設置一個零售環節的N售稅，替代營業稅。
3、“營改增”對經濟結構、產業結構的影響
加快轉變經濟發展方式是我國經濟社會領域的一場重大變革，將貫穿于經濟社會發展的全過程和各個領域中，而當前實施的“營改增”制度對于經濟發展方式轉變正是起著積極促進作用。轉變經濟發展方式，必須以提高發展的質量與效益作為核心任務，深化產業分工，促進產業結構優化升級，全面提高自主創新能力，提高資源配置效率，提升國民經濟競爭力。
“營改增”對經濟結構的影響，主要是結構調整效應，分工深化效應。
第一，結構調整效應。我國的國民經濟和社會發展中仍然存在結構矛盾，主要表現在需求結構失衡、產業結構不合理、城鄉區域發展不協調、出口結構不平衡等方面。“營改增”改革正好給經濟結構戰略性的調整帶來積極影響。它主要表現在產業結構優化效應、需求結構調整效應等方面。
（1）實施“營改增”，可以消除商品和勞務流通中的重復征稅，完善增值稅抵扣鏈條，引導產業分工和協作。以打通二、三產業增值稅抵扣鏈條的方式，鼓勵企業增加投資、加快技術改造，用新技術、新工藝、新設備改造企業產品開發、工藝流程、市場營銷和企業管理環節，全面提升工業層次和水平。由于“營改增”改革突破了現代服務業發展的稅制瓶頸，減少了產業分工細化帶來的重復征稅問題，促使企業主動將生產外包，這樣加速了生產業與制造業的分離和高端服務業的發展，從而實現服務業的轉型升級，促進了服務業的發展，使我國逐漸形成以服務經濟為主的產業結構模式。
（2）我國的結構需求主要表現在投資與消費關系方面的不平衡。經濟增長過度依靠投資和出口，消費對經濟增長的拉動作用相對較弱。“營改增”的實施，不僅減少個別企業的稅負，更重要的是它的連帶性減稅。納稅人在購買應稅商品和服務時所產生的進項稅額可以抵扣，可以實現制造業和服務業等相關行業的整體減稅，從而引導需求結構的調整和改善。
第二，分工深化效益。主要體現一是制造業主輔分離的促進效應，“營改增”可以改變大部分生產型服務業內化于第二產業內部的情況，有利于實現主輔分離，促進一些研發、設計、營銷等內部服務環節從主業抽離出來，成為效率更高的創新主體，提高產業能級，實現主業更聚焦，輔業更專業，促進工業轉型升級。二是生產精細化效應，實行“營改增”可以避免營業稅重復征收，從稅制上解決了企業“大而全”、“小而全”問題，促進生產業的精細化發展。三是產品內分工的催化效應，此次稅制改革可以以促進價值鏈跨區域重組，從上述分析可知，服務業縱深、精細化發展可使我過在國際產品分工體系內的競爭力增強，這樣就改變我國在國際分工低端增值率有所提升，生產業競爭力增強，使我國逐漸由制造業聚集地轉為生產服務業的聚集地。
四、促進“營改增”的財政體制改革建議研究
1、提高地方稅收收入
首先，“營改增”雖減少了地方財政收入來源，但同時也為其他稅種的增稅提供了空間。比如對財產稅、環境稅等綠色稅種進行增稅，減少“營改增”導致的地方財政壓力。根據國家統計，我國財產稅占全稅收的比例不到10%，而向美國、加拿大、英國等發達國家其財產稅占地方稅收收入的比例均在80%以上，在澳大利亞這一比例高達99%。因而若想提高地方財政收入將財產稅設置成地方財政收入的主要來源是可行的。其次，提高地方財政收入占全國財政總收入的比例。在征收管理上，改革后增值稅收入都可由國稅機關統一負責。地稅系統會在稅制、征收方式不變的情況下淪為“收費”單位。若仍維持之前的稅收收入的分配比例，將導致中央政府{控能力的減弱。中央政府沒有必要過于將財權、財力集中于自己身上。
2、擴大增值稅行業征稅范圍
根據稅收中性的原則，增值稅應盡量擴大稅基和征收范圍。1948年法國也進行過“營改增”改革，耗用七年時間對工業、生產、批發、零售環節、農業和提供勞務服務實行廣泛征收并取得改革的成功。后來，美國還有歐共體（現稱歐盟）都相繼實施增值稅“擴圍”沿用至今。因而我國在繼上海、廣州、江蘇等地的改革之后，接下來的改革應當進一步擴大增值稅所征收的范圍，最終演變到將流通中全部的商品和勞務都劃分至征稅范圍，徹底取消營業稅的征管。否則，營業稅只征不扣的稅收機制對增值稅的道道征稅、環環扣稅的機制會直接破壞增值稅的征扣鏈條，不利于增值稅稅收中的發揮。增值稅“擴圍”的改革應該遵守平穩過渡、分步實施的原則逐步開展實施。
4、規范和完善轉移支付制度
關鍵字：宏觀稅收負擔；統計口徑；優化改善
一、宏觀稅收負擔的衡量標準
我國由于政府收入不甚規范因此存在相當數量的非稅收入。如果只用政府的稅收收入占同期GDP的比重來衡量宏觀稅收負擔率，既不能正確反映政府所能支配財力的程度，也難以進行宏觀稅收負擔的國際比較。因此，根據政府取得收入的統計口徑不同，有必要將我國宏觀稅收負擔分為大、中、小三個統計口徑來進行分析。在這三個指標里，大口徑的稅收負擔是最能夠全面、真實地反映政府集中財力的程度和整個國民經濟的負擔水平，是我國的實際宏觀稅負。而中、小口徑指標反映的是名義宏觀稅負，表明了政府調控能力的強弱。因此在分析我國宏觀稅負水平的時候，我們要將這三種口徑的指標綜合起來進行考察。
二、我國宏觀稅收負擔現狀分析
從三個不同統計口徑的宏觀稅收負擔相對比較來說，中小口徑之間的宏觀稅收負擔差別不大，這主要是稅收收入占我國的財政收入的比重非常大的緣故。而大口徑的宏觀稅收負擔在數值上則遠遠超過了中、小口徑的宏觀稅負。
（一）中口徑的宏觀稅負實際偏低。我國中小口徑的宏觀稅負差別并不大，因此選用中口徑來進行分析。按照國際貨幣基金組織（IMF）的統計口徑，政府財政收入包括稅收、社會保障繳款、贈與和其他收入。目前，我國中口徑的宏觀稅負實際偏低。從總體上看，我國中口徑的宏觀稅負明顯低于工業化國家和發展中國家。IMF出版的《政府財政統計年鑒》（2008）對2007年全部有數據的53個國家的宏觀稅負進行了計算。這53個國家宏觀稅負平均為39.9%，其中24個工業化國家的平均水平為45.3%，29個發展中國家的平均水平為35.5%。按這一口徑計算，2007年至2009年，我國宏觀稅負分別為24%、24.7%和25.4%，不僅遠低于工業化國家平均水平，而且也低于發展中國家的平均水平。
從可用財力上看，我國可用于統籌安排的公共財政收入占GDP比重明顯偏低。在現行管理體制下，除按照國際上通行的對社會保險基金實行專款專用外，我國政府性基金收入、國有資本經營預算收入等也都具有特定用途，實行專款專用，只有公共財政收入可以統籌用于保障和改善民生等公共支出。2007年我國公共財政收入占GDP比重為19.3%，2008年為19.5%，2009年為20.1%，明顯低于國外平均水平。
從人均指標上看，我國人均財政收入與國外相比差距更大。2009年我國人均公共財政收入5130元，按當年匯率折算僅為751美元，大大低于美國、日本、德國、法國、意大利、英國等主要發達國家13000美元以上的水平。
（二）大口徑的宏觀稅負實際偏高。由于我國稅制與國外稅制存在著一個重要區別，也就是我國的政府資金成分復雜，常常出現“稅小費大”的現象。根據大口徑計算判斷得出的我國宏觀稅負水平與西方國家的宏觀稅負最為接近，更便于比較。因此，我國的大口徑宏觀稅收負擔與其他國家的稅收收入占GDP的比重才具有可比性，所以采用大口徑宏觀稅負來進行國際比較。
中國的大口徑政府收入已經從1998年的1.73萬億元，上升到2009年的10.8萬億元，占當年GDP的比重，也從1998年的20.4%上升到2009年的32.2%，上升了約12個百分點。 國家稅務總局稅收科研所所長劉佐也曾指出：“稅收總額占GDP的比重可能只有20%，但大口徑的話，我們統計至少超過了30%，還有統計不上來的。還有人說35%、40%的。”目前，我國屬于中下等收入的國家，但是大口徑宏觀稅負水平卻非常高。2007年我國的宏觀稅收負擔為28.8%，遠遠高于中下等收入國家宏觀稅收負擔18.59%的平均水平。再加上中國經濟處于體制轉軌時期，政府的預算外收入較為復雜，考慮到對體制外、預算外收入測算的保守性，我們計算的大口徑宏觀稅收負擔應該是實際稅收負擔的下限。換句話說，當前我國宏觀稅負是大于28.8%。參照這項結果作為衡量標準，可以說目前企業和居民的總體稅費負擔是偏重的，不利于提高企業的競爭能力和發展后勁。
三、優化宏觀稅負水平的建議
從上述對于宏觀稅收負擔的相關分析可見，目前中國大口徑的宏觀稅收負擔水平較高，會給居民和企業帶來較大的負擔，不利于國民經濟的發展和政府的宏觀調控能力的增強。因此應從以下幾個方面進行改善。
（一）強化稅收征收管理。我國稅收征管水平在不斷提高，稅收也一直保持了較快的增長。特別是在2007年稅務機關進一步加強了稅收征管工作，做到了應收盡收，各種稅收流失的問題得到了很大解決。大力加強征收管理的舉措在很大程度上彌補了提高個人所得稅起征點而造成的減收。
（二）整頓政府收入渠道，加強資金管理。中國宏觀稅負水平居高不下的一大原因是大量存在的預算外收入和制度外收入。這部分收入不僅難以測算，同時也是引起納稅人感覺稅負過重的一大誘因。想要減輕稅負水平，必須規范政府收入。因此應控制收費項目，理順稅費關系。政府應當嚴格立法，對目前各級政府和部門收取的各種收費項目進行檢查清理，并進一步加大“費改稅”力度，同時堅持向“稅收為主”的政府收入體制轉變。
（三）進一步推進稅制改革和稅收政策調整。從總體上對稅收制度做整體考慮，對各稅種的地位、作用和稅種之間的關系加以協調，在合理設置稅種的前提下實現稅制的簡化。合并性質相近、征收交叉的稅種，對征收某些特定目的稅的必要性及其效果重新論證，權衡利弊后進行調整。改革和完善增值稅，推進增值稅轉型，并完善企業和個人所得稅制度，盡快推出其他稅種的改革
（四）結合宏觀調控政策，調控稅收負擔水平。從長遠來看，經濟的波動在市場經濟發展過程中是在所難免的。要實現宏觀稅負政策與宏觀調控政策的協調，就必須進一步加大國家稅制改革和稅收政策調整，改造現有的稅收機制，使稅收水平能夠與經濟同方向變動。我國在由美國的次貸危機所引起的全球性金融危機中也不可避免的遭受到影響，外需明顯減少，經濟增長速度也有所下滑。而同時伴隨著我國政府職能的轉變，政府將會逐步退出經營性競爭性的行業和領域，進而側重于提供公共物品以及公共服務，這樣會使得宏觀稅負水平在短時間內有所提高。因此有必要通過調整稅負的結構來減輕居民和企業的稅收負擔，從而拉動內需，從而促進經濟的持續健康快速發展。
參考文獻 ：
[1]何睿，《淺析中國的宏觀稅收負擔》，《審計月刊》，2008年第6期.
[2]歐陽鑒，《當前我國宏觀稅負的淺析與建議》，《消費導刊》，2008年第8期.
[3]王大樹、楊長涌，《關于中國稅收負擔的思考》，《中國黨政干部論壇》，2008年第10期.
摘 要：本文在黨的十八屆三中全會提出“加快房地產稅收立法并適時推進改革”的背景下，結合貴州省近幾年房地產稅收現狀，對房地產市場保有環節增加新稅種進行探析，提出需建立合理的房地產市場稅費制度、擴大房產稅征稅范圍、完善房地產稅收立法層次、健全房地產計稅價格的評估制度，達到完善和優化我省房地產市場稅收制度發展的目的。
關鍵詞：房地產稅收；保有環節；物業稅；空置稅
一、基于貴州省數據的房地產市場稅收現狀分析
本文主要采取2007年到2013年貴州省樣本數據對房地產業稅收收入進行分析，選取房地產業稅收收入增加量作為指標反映2007-2013年房地產市場稅收發展水平。2007-2013年貴州省房地產業稅收收入增長了5.67倍，年平均增長40.83%，但是如下圖所示，房地產稅收增長率出現不規律發展，2009年受金融危機影響省內稅收入增長下降，但房地產業稅收收入達到最大值，后到2012年，稅收收入增長率出現負值。貴州省房地產業稅收入總額在7年內增幅不大。
圖 稅收收入年增長率、房地產業稅收收入年增長率、房地產業稅收收入占總稅收收入比重
我省房地產稅收體系中除了相關稅種的填充外，包括了大部分的房地產費用和租金。如在房地產取得環節，征收的稅種主要包括城鎮土地使用稅和耕地占用稅、契稅，但是以上稅種的征收總數較小，相比之下，房地產開發企業需要支付土地開發費，開發環節需要繳納的稅金和費用合計量構成了房價的75%。土地出讓金是房地產開發企業在取得土地時向國家一次性繳納的資金，該項資金構成了房價的主要成分。房地產開發企業通過抬高房價從購房者身上將該筆資金收回，地方政府也通過提高土地出讓金價格的方式來獲得更高的收入，而稅負在土地出讓金的對比下顯得更加渺小，稅負無法起到限制土地征用的作用。同時，在房地產交易環節涉及較多的稅種和費用，其稅收收入主要占房屋銷售價格的25%，稅負水平較高。此環節發生的一些稅費會通過轉嫁的形式轉移到購房者身上，政府也會通過公共品的形式對購房者征收一定的稅收負擔。在房屋的保有環節，現行稅制中對于房屋自用方式上所涉及的稅種較少，僅征收1.2%的稅率，對于房屋的計稅依據也依然根據其原始的房屋面積，缺乏準確的計稅標準；對于房屋免稅范圍過大，同時缺乏物業稅及空置稅的征收。造成我省房地產稅收體制保有環節稅負低，交易環節稅負較高，不易于房地產市場發展的現象。
二、房地產市場保有環節開征新稅種的研究
1、關于物業稅的探討
我國2003年10月提出開征物業稅，并逐步取消房地產方面其他的相關費用。后由于物業稅的征收較難征收，未進行立法而停止實施。據統計，美國縣一級政府的財政收入，有 70% 是來自物業稅。現階段房地產保有環節僅征收城鎮土地使用稅、房產稅。房產稅僅對企業營業性用房征收，而對居民個人住房不征收。城鎮土地使用稅由于實行定額稅，一直未進行調整，與高額的地價相比，稅負較輕，起不到抑制過多占有和打擊囤積行為的作用。
物業稅屬于財產稅范圍，主要是針對房地產保有環節征收的一種稅，屬于地方稅種，因其征稅對象不像商品稅一樣具有流動性，不容易發生稅負轉嫁的現象，該稅種的征收有利于地方居民分擔公共支出成本，更能夠體現公平和效率。物業稅的開征可以調控房地產市場，促進其健康發展。物業稅通過稅收的形式降低房屋價格，抑制房屋價格上漲、調節貧富差距，控制房地產市場上房地產開發企業投機行為。
2、關于空置稅的討論
鄧芳芳（2011）對空置稅進行定義：單位或個人持有的房屋中，持續一年以上未入住的空而未用的房屋，包括單位或個人購買的住房以及個人和承租單位公有住房。不包括開發商短期內尚未出售或出租的房屋。①造成空置房的原因很多，在房地產開發商角度，根據商品銷售周期理論，商品房在進入流通市場過程中必然會有一部分合理的庫存。我國商品房空置的合理區間被界定為1.5%-30%之間，超過30%的比例即進入危險空間。但房地產市場上，很多房地產開發商可能會為了獲得更高的利潤，建設更多的高檔用房，在市場上供求不均衡的時態下，人為的造成空置房增加的現象，囤積大量房屋等待房屋價格上升時期在進行拋售。這樣的后果是增加了貧富差距的懸殊，房地產因為具有保值增值的作用而成為了一種特殊的商品，許多中高收入者購置多套住房，且不對外出租，造成房屋空置現象。
三、完善和優化房地產市場稅收制度的對策建議
（一）建立合理的房地產市場稅費制度。由于國外房地產稅制較為完善且穩定，可以借鑒國外利用稅收手段調控房地產市場的經驗。1、充分利用稅收手段加強對房地產市場的宏觀調控，尤其是對那些圖謀暴利的房地產企業征稅高稅，堅決打擊各種投機行為。2、對有償轉讓房產產生的利潤征稅。具體做法可以參照國外成功的經驗，對購買房產一年內的轉讓所得征收250%的所得稅，三年內的轉讓所得的征收15%的所得稅，三年以上的免征。3、切實利用稅收杠桿促進住宅業的發展，同時制定相關稅收政策，對低收入者和老年人購房和租房實行稅收優惠或補貼。明確劃分地租及稅費的關系，將地租加入到土地出讓金范疇。及時清理稅費的層次，可以將土地閑置費改為空置稅，加強稅收的調控作用。②
（二）具體稅種方面。房產稅方面，擴大房產稅征稅范圍，現農村已經逐步實現現代化，將農村納入房產稅的征收范圍。完善房產稅的計稅依據，建立第三方評估機構，判斷房屋隨市場變化的真實價值，能實現稅收負擔與市場同比變化。完善房屋的登記制度，明確房屋歸屬權，建立房屋地籍制，并通過專門的評估機構判斷房屋本身價值，保證公平性。適時開征物業稅。明確納稅人為擁有土地和房屋的持有人；征稅對象為房屋和地產；計稅依據為房地產的評估值，對于使用性質不同的房屋給予不同的稅率標準。調整印花稅和契稅。契稅和印花稅兩者在房地產交易過程中普遍存在，而二者存在重復課征的現象，可取消印花稅，將繼承和贈與獲得的房地產加入到契稅的征收范圍，同時適時降低契稅稅率，提高房地產的流動性。③城市維護建設稅應擴大計稅依據，將外資企業及個人均納入征稅范圍，盡快開征空置稅。
（三）完善房地產稅收立法層次。我國目前并沒有建立一套完整的房地產稅法，對房地產行業進行稅收管理的依據大部分是地方性法律法規和規章制度，因此立法層級較低，調整機制不健全。
（四）增加房地產相關專業的人才。房地產稅制改革需要建立健全房地產計稅價格的評估制度，加強房地產稅收的征收管理。房屋評估機構的建立需要大量的人才運用專業的技術水平進行分析評定。加強征管力量，加大稅收征管力度，加強稽查和征管力度，建立稅務一房管等部門的信息互通平臺，減少逃漏稅行為。
總體上，盡快將房產稅整合為房地產稅。將與房地產交易過程中涉及的一系列稅種重新整合，減少交易環節收費種類偏多的情況，統一成房地產稅，簡化稅制，提高征稅效率，避免重復計稅，實現房地產市場的健康發展。同時，健全不動產登記制度，通過建立第三方房物評估機構將房產真實價值作為計稅依據，并將農村房地產一并納入房地產稅的征收范圍，區別對待不同地區、不同使用用途的房產，實行差別比例稅率。
（作者單位：貴州財經大學）
參考文獻及注解：
① 鄧芳芳、郭松海.《論開征房產空置稅的必要性及設計實施》[J].經濟研究.2011（02）.35.
論文摘要：稅收是國家財政的基本來源，擴大稅源、增加稅收是國家財稅管理部門的主要任務。然而，在利益的驅動下，很多企業都絞盡腦汁地要減輕稅負，于是就產生了避稅和節稅行為。本文從基本概念和特征入手，對避稅和節稅進行比較分析。
一、“避稅”的概念和特征
1基本概念
避稅，即稅收規避的簡稱，指納稅人利用稅法上的漏洞或稅法允許的辦法，通過對經營事項進行事先籌劃，在法律允許的范圍內，達到減免稅負的目的。
各國對避稅概念的理解可分為廣義和狹義兩種。廣義的避稅，是指納稅義務人為減輕稅負所采取的一切行為。進一步可將其分為正當避稅和不正當避稅1，其中正當避稅也稱合法避稅，是指納稅人依據稅法規定，作出符合稅法宗旨并能減輕納稅義務的行為；不正當避稅則指行為人利用稅法漏洞，通過人為的安排，減輕稅負的行為。
2特征
(1)非違法性。避稅是一種非違法行為。
(2)提前性，亦稱前瞻性。即在納稅前，就需要對經營過程的中涉稅行為進行相關的籌劃和安排。
(3)受益性。其中有兩層含義，一是低稅負，例如運用低稅率，可以降低企業的稅收成本，二是延長納稅時間，將納稅期推后，可以間接減輕稅收負擔。
(4)權利性。避稅實際上是納稅人在法律允許的范圍內，合理地運用稅法所賦予的權利，來實現減輕稅負的目的。
二、“節稅”的概念和特征
1基本概念
節稅，是指納稅人采用合法的手段減少稅款，即稅款的“節約”。它是指在稅法規定范圍內，當有多種納稅方案可選擇時，納稅人以稅收負擔最低為標準來進行選擇。
節稅行為因符合稅法宗旨和政策意圖，因此常為各國政府所鼓勵和提倡。
2特征
(1)合法性，節稅是通過對稅收法規進行分析研究后，作出的優化稅收的選擇。
(2)符合國家的政策導向。從宏觀經濟調節來看，稅收是調節市場經濟以及生產者、消費者行為的有效的工具，政府通過稅收政策，引導納稅人的生產、消費行為，以實現政府調控經濟，引導消費的目的。
(3)普遍存在的經濟現象。各國在制定稅法時，都會制定一些優惠政策，這些政策為納稅人的節稅行為提供了前提，使得節稅行為具有普遍性。
(4)形式多樣性。稅收政策在地區、行業或者企業之間存在著差異，差異越大，那么納稅人的選擇余地就越大，節稅的形式也就越多。如利用地區差別、科技含量差別、出口優惠等，都具有可行性。
三、“避稅”和“節稅”的區別與聯系
1從立法角度看，二者內涵不同
節稅具有合法性，而避稅有非違法性。節稅順應立法精神的，而避稅則違背立法精神。避稅是以不違法的手段達到減免納稅義務的目的，因此在一定程度上危及國家稅法，導致國家財政收入的減少，間接影響稅收制度的公平性。
2從宏觀經濟角度看，二者對經濟、社會影響不同
企業選擇節稅，會造成政府稅收收入的暫時減少，但從長遠來看，企業通過節稅，會獲得更多的收入，這樣使生產者有更高的積極性以及更多的資金去再投資，形成一個良性循環，政府可以通過擴大稅基而獲得額外的稅收收入。同時，普遍推廣節稅有助于國民納稅意識的提高，促進納稅人學習和研究稅法。
避稅在形式上與偷稅截然不同，沒有公然違反稅法，但它也是利用稅法和國家政策的“漏洞”和缺省環節，使得國家稅收收入減少，妨礙了稅收職能的發揮。同時，避稅會影響納稅人的心理平衡，使得一些納稅人會朝著有政策漏洞的行業、部門去生產、投資，不利于社會產業結構的優化，甚至會引起經濟的不正常發展。
3從微觀經濟角度看，二者對企業的影響不同
節稅可以減輕納稅人稅收負擔，是獲得稅后利潤最大化的正確途徑。企業進行節稅籌劃活動，可以增強企業對資金管理的能力和水平，提高企業自身的經濟效益，有利于企業的發展壯大。
避稅是以現行稅收制度存在的漏洞為前提，如果稅收政策變化，一定會影響企業的稅收狀況，進一步影響企業的現金流，因此，稅收政策的不確定性會使企業不能進行長期的生產發展計劃，導致生產計劃的短期性。一旦稅制完善，企業便束手無策，難以應付市場經濟中的不確定性。
4從國家的角度看，政府對二者持有不同態度
在很多國家，政府部門都提倡企業進行節稅籌劃，這樣可以減輕企業稅收負擔，提高企業生產經營的積極性，從而又間接增加了國家稅收收入，是一種政府于企業的雙贏選擇。因此國家應在這方面積極宣傳，讓納稅人了解、認識節稅籌劃。
避稅，是一種國家不提倡的行為，雖然目前沒有相應的法律法規明確提出反對，但由于避稅的非違法性以及對經濟的不利影響，我們還是應該自覺的反對這種行為。政府部門應該不斷改進和完善現行的稅收法律法規，科學合理地設計稅種，構建一個完善的稅收體系；同時出臺相關的反避稅方面的法律法規，提高稅務人員的業務素質和征管稽查水平，才能制止避稅的有效辦法。
5避稅與節稅的聯系
(1)主體相同，都是納稅人的行為；
政府性收費作為政府財政非稅收入的重要形式，是政府在履行其職能的過程中收取的費用，且一般都有專項用途，它與財政收入的主要形式———稅收相比，有自己的特點：
1.征收主體的多元性。政府性收費的征收主體有的是國家及其政府有關部門，有的是事業單位，還有的是代行政府職能的社會團體；而稅收是由稅務機關負責征收。
2.使用方向的特定性。政府性收費是為了滿足準公共需要即特定的公共產品和服務而收取的，資金的使用方向相對固定。稅收是政府為滿足純公共需要，籌集一般公共產品和服務所需資金而征收的，使用方向不固定。
3.征收上的有償性、自愿性和不固定性。政府性收費的征收雖然具有一定的強制性，同時在很大程度上體現了自愿和有償，具體表現為繳費人提供特定的公共產品和服務，同時每項政府性收費一般都明確征收期限。且征收標準與提供的準公共產品和服務直接相關，適時調整。
4.資金管理方式的特殊性。政府性收費由于是政府為提供特定公共產品和服務而收取的，其收入應納入財政預算或預算外資金財政專戶管理，一般實行專款專用；而稅收收入全部納入財政預算，用于政府一般性開支，實行集中管理。
二、政府性收費的必要性
1.我國的基本國情決定了政府財政收入要以適量的政府性收費等非稅收入作補充。我國地域遼闊且各地區的經濟基礎、自然條件、人文地理狀況都存在很大差異，由此也造成了我國稅源因各地區、行業、領域不同而不均衡的局面，如果將所有憑借國家職能取得的收入都設置成各種固定的稅種，必將會造成我國稅制結構的繁雜和混亂，而且會帶來高成本、低效率的結果，因此，對一些社會公益性項目和特定項目的支出收取費用會提高效率。
2.公共產品成本需要稅收之外的其他財政收入來補償。根據公共財政理論，社會需要可分為公共需要和私人需要，一般而言，滿足公共需要的產品和服務，應由政府提供并以稅收和其他財政收入形式獲得成本的補償。由政府提供的公共產品又可分為純公共產品和準公共產品。純公共產品的補償形式主要是稅收，準公共產品的補償主要通過政府性收費等向特定服務或受益對象收取的有關費用來解決。
⑴純公共產品的補償。純公共產品如國防、環保等的補償形式主要是稅收，此外還有規費即政府性收費和借債。由于稅收具有一般報償性，而且不存在排除與不排除的問題，適用于所有的經濟主體，所以是純公共產品的主要補償形式。而政府性收費反應的是政府與經濟主體的特殊經濟聯系，所以也是純公共產品的一種補償形式，例如，政府性收費中的行政性收費是政府在行政管理中收取的費用，包括各種證照費、注冊登記費等。因為政府執行行政職能既與所有經濟主體發生一般經濟聯系，又與行政事物相對人發生特殊經濟聯系，為體現特殊經濟聯系與一般經濟聯系的區別，在普遍征稅的基礎上，還要征收行政性收費，來補償政府在這方面的支出。
⑵準公共產品的成本補償。根據公共產品理論，純公共產品具有非排他性和非競爭性，但實際上同時具有這兩大特征的純公共產品不多，大部分都是滿足其中一個特征的準公共產品。而準公共產品，由于具有一定的排他性或競爭性，即不能同時被人使用或造成浪費，因而不宜采用征稅的方式來補償其使用成本，應當采用政府性收費或基金的方式來彌補其成本。具體要根據擁擠的狀態、浪費的可能、調節的需要在不同地區、不同時間、對不同的項目制定不同的收費標準，從而調節準公共產品的消費，使供給與需求達到平衡，效率達到最大化。
所以，純公共產品主要由政府采用“稅收———公共支出”機制來分攤其生產的成本費用，是一種最為有效的社會分配機制；對于準公共產品則應由政府根據成本費用的分攤機制，按照“誰受益誰付費”的原則向公共產品的使用者和受益者以使用費的方式進行補償和調節，這不僅可以提高公共產品的使用效率，還可以解決公共產品面臨的“擁擠”和“搭便車”的問題，同時可以增加政府的財政收入。
3.稅收的剛性不能與政府事權的不斷擴大和豐富相適應。隨著我國經濟的不斷發展和人民收入水平的不斷提高，人們對公共產品和公共服務的需求也在不斷增加，政府履行公共職能和提供公共產品的政府事權范圍也在逐步擴大。這必將會導致公共支出的不斷增長，相應的就需要增加財政收入。然而，作為財政收入主要形式的稅收，因其固定性的特征已經不能保證稅收收入隨公共支出的增長而相應增長。因此，政府有必要開辟一些收入渠道，增加一些除稅收之外的收入形式如政府性收費等，以避免因財力缺乏而造成公共產品提供不足、政府職能缺位等情況發生。特別是經濟不是很發達的地方政府，政府性收費不僅在提供地方性公共產品和維持地方政府運轉等方面發揮了很大的作用，而且也可以極大地促進當地文化衛生和福利事業的發展。
三、完善我國政府性收費的幾點思考
政府性收費在增加財政收入、提高公共產品的使用效率和提供公共產品的補償成本等方面都發揮著很大的作用。但是，它自身還存在著收費項目過多過亂、收費膨脹過快、征費單位私設“小金庫”等一些問題，仍待解決。只有解決好政府性收費中出現的問題，才能使其發揮出自身的作用，提高社會效率。筆者認為可以從以下幾個方面來完善我國的政府性收費：
1.規范政府收費的范圍。政府職能是那些市場失靈的領域，政府要做的實際就是財政支出的范圍，一個是提供公共產品和公共服務的支出范圍，一個是提供準公共產品和準公共服務的支出范圍。稅收用于前者，政府收費用于后者。借鑒市場經濟國家對準公共產品收費范圍，結合我國的實際情況，政府收費一般發生在（1）提供特定服務和社會管理的行政管理機關，（2）提供準公共性和準公益的文化事業、基礎設施、高等教育、職業教育、廣播電視、醫療保健等事業單位。
2.強化行政體制改革，規范政府收費管理體制。按照黨的十六大報告提出的要求，深化行政管理體制改革，轉變政府職能，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。只有規范的行政體制才能有規范的收費管理，只有部門職能的確定才能有收費管理權的確定。行政體制改革應徹底解決政府職能定位的問題，避免各個部門職能交叉。精簡政府機構，壓縮人員編制，使政府部門收費與其經濟利益徹底脫鉤，妥善解決收費養人的問題。
3.強化財政對收費資金的管理，規范政府收費的管理權。財權是政府的財權，是政府履行職能的財力保證。堅持政府收入規范化和預算“完整性”是市場經濟國家歷來推行的原則，強化財政對政府資金的管理，即要將財政專戶的預算外資金逐步納入預算內管理，使所有財政性資金都歸入財政視野，財政工作要從單純的預算內收支平衡轉移到對整個社會財力的管理和分配上來，逐步縮小預算外資金范圍和種類，政府收費都應實行“收支兩條線”管理。
4.建立健全政府性收費監督約束機制。建立與稅收稽查相類似的政府性收費稽查制度，對收費項目、收費收繳、收費資金使用進行全面性監督核查，并且運用社會輿論的廣泛性和公開性，接受大眾監督，實行舉報制度和曝光制度，在全社會形成抵制亂收費的社會風氣，杜絕亂收費蔓延，形成多層次、多形式、全方位的監督網絡。
[摘要]政府性收費作為財政非稅收入的重要組成部分，不僅為政府提供了財政收入，而且在社會事業發展中發揮著重要的作用。本文介紹了政府性收費的特點，對政府性收費的合理性及必要性進行了分析，最后提出了完善我國政府性收費的幾點建議。
內容摘要：地方公共物品供給包括兩個方面的效率：配置效率和生產效率。如何來衡量公共支出的偏好就是非常必要的。但是大部分公共物品供給中。個人的選擇沒有顯示在被觀察市場中，本文運用計量的方法對我國地方公共物品供給的配置效率進行實證考察，并在此基礎上得出各省市在地方公共物品供給中都不能達到有效率的配置水平，政府配置地方公共物品的組合是不平衡的結論。
關鍵詞：地方公共物品 供給配置效率
地方公共物品供給包括兩個方面的效率：配置效率和生產效率。生產效率往往使用數據包絡分析或其他非參數估計方法來確定效率邊界。配置效率有兩方面：一個是固定預算效率，即在政府既定的預算之內的效率；另一是不同的私人和公共財政預算之間配置效率，即要不要通過增加預算來增加公共物品的供給。涉及到配置效率，如何來衡量公共支出的偏好就是非常必要的。但是大部分公共物品供給中，個人的選擇沒有顯示在被觀察市場中，因為通常來說地方公共物品沒有市場，決定公共開支和融資水平的是集體決策，支付任何特別稅和接受任何特定的服務之間并沒有明確的聯系。對于公共物品的消費來說，可能是強制性的，如九年義務教育；對于地方公共物品的供給方面，消費者不得不接受已經被提品的質量和數量，因為大多數情況下政府往往是唯一的供應商。在這種情況下，本文將運用統計調查數據來對指標進行衡量。
指標的選取
從幾乎純集體服務（教育）到“地方公共物品”（社會保障），我國各個省市提供的差別都很大。不同的省市、不同經濟發展狀況、不同人口規模等因素都制約和影響著地方公共物品的供給。
2006年，我國政府財政支出的6個最重要的地方公共物品占總支出超過60％，分別是：經濟基礎設施（設施改造、供水等，10.9％）、教育（11.1％）、社會保障（以家庭為基礎的制度化的服務，15.7％）、醫療衛生（4.4％）、文化（圖書館、博物館等，6％），以及科研支出（4.2％）。政府對地方公共物品供給的管制程度是有所區別，當地公民對公共物品的期望和國家對公共物品的規定標準之間有一個均衡，這部分反映在不同城市人均支出的方差上。我國管制最重的機構如小學教育方差最少，在其他行業更高。
基于Bergstrom修正模型的地方公共物品供給的配置效率
（一）理論模型
假設有三種制約因素，個人收入（Y）和個人偏好（I）及城市特征（K）。每一個人基于上述因素期望從6個公共物品（X1，X2，…X6）中得到最大效用。個人收入被用來解釋私人消費和公共物品的關聯性。個人特征被設置為兩個因素――需求差異和偏好差異。為了控制需求差異，設置幾個變量：被調查者的年齡，性別，依賴退休金或社會保障金，用戶的家庭特征（家里是否有人受教育），受教育程度的差異，如果被調查者在政府部門工作，那么應包括他們的意識形態。衡量城市特征的整體變量是非常重要的，它決定個人對公共物品的需要。省市之間由于擁擠、規模經濟或者所謂的動物園效應（Oates，1986）的原因存在巨大的差異。控制這些因素的變數包括總人口以及人口密度。
假設每一個人，i，從地方公共物品中最大限度獲得以下效用函數：
U=Ui（X1i…X6i；Yi，Ki，Ii）
各個省市不能自由確定自己的稅率，稅率由中央決定，全國都是一樣的。地方約40％的收入來自中央政府的撥款，主要包括無條件整筆補貼，至少在短期該補貼是中央政府用客觀的標準發給的各個城市的。在分稅制改革之后，中央向地方的轉移支付規模龐大，落后地區在很大程度上是依賴轉移支付來維持公共物品的供給的，同時轉移支付也越來越體現出平衡地區財政差距的性質。因而，向下的轉移支付就可能會改善地方尤其是落后地區的公共物品供給。另外，財政學家注意到一種針對轉移支付的“蠅拍效應”（Fiypaper Effect），這實際上是一種類似財政幻覺的效應，并暗示增加轉移支付能夠改善公共物品提供。最后，現行轉移支付體制總體上累退的性質明顯，人均轉移支付其實在很大程度上反應了一地區的富裕特征。綜合這些因素，預期轉移支付能夠改善公共物品的供給，對各城市來講，這是外生變量。因此，私人消費和地方公共物品之間的選擇是在國家層面決定的，而不是象其他許多國家一樣，在地方一級決定。由于個人和公共物品之間的這種獨立性，任何稅收－價格的估計是不可能的或是沒有意義的（Bergstrom，1973）。
中央政府給地方的補貼對預算約束有重要的影響，因為政府預算規模大小成為真正制約供應地方公共物品的約束，個人收入只是影響個人的效用。在收入方面，稅收和中央政府的補貼是分開的，稅收被假設為不同城市居民收入水平的一個函數。這被假定等于6種地方公共物品的運行費用：
（1）
則個人需求函數被設定如下：（2）
其中，Xji：城市每種地方公共物品的支出；Y：人均國民收入；K：城市特征變量（居民人數、人口密集度等）；I：個人特征（性別、年齡等）；Rm：城市收入；T：稅收收入；G：地方從中央獲得的財政收入；m：城市的下標；P：六種地方公共物品的價格。
（二）數據和經濟計量模型
首先，向被訪者簡單介紹所在城市面臨的預算限制，受訪者被要求描述在他們的城市中對目前不同水平的地方公共服務滿意度。大多數部門供應不同的服務，不可能確定每一種物量產出。因此，用居民的人均支出作為一個變量來表示實際利用資源分配。在六大地方公共物品供給方面的答案差異很大，如表1所示。經濟基礎設施和文化對居民來說是最不受歡迎服務，其中25％以上要減少開支。社會保障和教育是非常受歡迎的服務，有超過一半受訪者有意增加支出。
地方公共物品供給配置效率實證模型
在上述的理論模型中，地方公共物品供給的價格變量是被考慮在內的。但是，這項研究是根據城市總支出數據，不可能完全將總支出區分為單位價格和數量因素。因此，相對價格影響是很難被估計的。在Borge（1993）的論文中研究了簡化價格變量會帶來怎樣的影響，結論是：剔出了價格因素，不會造成相關系數的顯著偏離。本文的樣本只有1000個受訪者，他們也僅僅住在50個省市，那么城市水平的差異會引起一些計量問題，因此，本文采用相對支出水平方差較小的城市來進行估計。本文將價格因素剔除，將模型簡化。在簡化的對數線性函數模型中，個人需求彈性被認為是常數，用于研究公共物品供求：（3）
β是需求函數的參數，以β1、β2代表的中央財政撥款的收入彈性和稅收的收入彈性，ε是服從N（0，σ2）的隨機擾動項。受訪者認為在不同行業的公共物品中支出應該要增加、減少或維持在目前的水平，本文的模型將其正式化。它的基礎是實際供應的支出水平XS和個人預期的支出水平X有區別的。假設一個簡單的行為模式：文章認為，如果XSX，則回答“減少開支”；如果實際支出夠接近期望水平，則回答保持原有水平。T代表稅收收入；G代表地方從中央獲得的財政收入；Y代表人均國民收入；K代表城市特征變量（居民人數、人口密集度等）；I代表個人特征（性別、年齡等）。各自的衡量指標如上文所描述，變量的定義如表2所示。
地方公共物品供給配置效率的影響因素分析
將回歸，研究結果如下：
各個行業人均開支的系數顯著為負，與美國以往研究（Rubinfeld，1987）一樣。因此，一個部門支出規模越大，受訪者越不太可能希望增加支出。在六個部門中個人收入的估計系數是不顯著的。以往文獻上通常的結果，對公立教育的需求是一個介于0.15和0.3之間的正的個人收入彈性系數，但這些估計是基于鑒定稅收－價格模型的。
個人收入彈性不顯著可以被解釋為兩種不同的原因，其中一個就是被忽略了的一個變量――地方公共物品的價格，這個變量沒有被列入；另外一個就是地方公共物品供給在國家層面被決定，受個人收入影響很小，如果能夠制定一種使公共物品能被每個人影響而不論個人收入高低的政策，其取得成功的話，本文期望個人收入彈性是接近零。各種公共物品對中央政府補貼的需求彈性是正的（除文化）；社會保障、醫療衛生、科研的稅收收入彈性是負數，但是文化和基礎設施的稅收收入彈性是正的。一個可能的解釋是，該中央政府補貼制度的目標――該補助金制度設計是低稅收的收入省市的優勢，即有相對貧窮的居民城市的優勢。城市中低收入水平的居民希望增加公共服務水平，城市中高收入水平的居民減少地方公共物品。因此，地方公共服務彌補了城市中民間消費的缺乏。
除基礎設施以外，女性對其他各部門公共物品供給都有著更積極的態度，但這種性別的差異只有在社會保障和教育兩個方面是顯著的。照顧老人的顯著系數被解釋為男性和女性的一種傳統的效應差異；期望教育方面也找到同樣的結果，女性在對孩子的教育方面投入更多一些，更積極一些。
年齡會對公共物品的供給產生影響。某些地方公共物品的供給，可以被視為在幾代人中使用，在這項研究中，教育投入被較年輕的受訪者看作是更為重要的，與此同時，他們對社會保障的積極性沒有顯示這種效果，這種積極性體現在年長者身上。教育會對公共物品的偏好產生強烈沖擊。毫不奇怪，接受過高等教育的人更贊成文化投入。受訪者是否收到一些退休金或社保基金會對社會保障的偏好產生重大影響。這可能反映了需求差異，因為轉移支付的受助人可能比別人更需要社會保障。被調查者在該政府部門工作對公共物品的偏好也產生特別強的影響。
上述測量規模效應的兩個變量中，居民人數對各種公共物品投入彈性是顯著的（除基礎設施），但是顯著程度是不同。政府管理費用和文化的系數是負的，說明城市規模越大，這兩種需求越低，這兩項服務在較大的城市更加膨脹。對于其他三個部門，相關系數顯著為正的，說明城市比農村對這些家庭的服務種類需求（醫療、教育、社會保障）更高。回歸結果分析如表3所示。
地方公共物品供給配置效率的實證結果分析
等式（3）描述了一個定量需求模型，文章認為在某種意義上說，在私人消費和當地的公共物品之間的選擇是由中央政府決定的。
表4為三種方式的預算配置，第一行為六種地方公共物品當前預算的分配，第二行為付出更多的稅收之后經常預算的分配，第三行為重新配置內部財政預算案。由于對醫療衛生解釋的不顯著，造成估計的不合理，該部分預算的分配被去除。
本了一個研究，假設中央監管的稅率是根據各自的偏好定制的，詢問受訪者一個假設性的問題：他們是否想要加稅以增加財政在地方公共物品的開支。所有回答想要在一個部門增加開支的受訪者進一步被詢問，如果想增加這個部門的支出，是通過重新配置財政在不同的服務的支出還是通過增加稅收，或者說他們根本上不希望增加。
在實證中，將此信息被設置作為一個虛擬變量Moretax，如果被調查想要加稅則為1，否則為零。對于所有地方公共物品支出部門，這個變量的系數是顯著為正的，這說明多數消費者希望擴大地方公共物品的支出。這一變量的引入不改變其他系數。配置效率有兩方面的：從內部結果看，固定預算效率即在政府既定的預算之內的效率；從整體規模看，不同的私人和公共財政預算之間配置效率，即要不要通過增加預算來增加公共物品的供給。
從地方公共物品的配置的整體規模看：新的財政預算分配估計建立在表4所示的需求函數估計模型基礎上，由此可知其顯示贊成加稅的受訪者希望擴大了近50％財政預算，而贊成重新分配目前的預算的受訪者期望擴大20％。考慮中國的預算約束，受訪者希望增加稅收和重新配置財政結果的不一致并不令人驚訝。如果修正這兩種預算案的差異，同時減少這兩個團體的20％的預算支出，則希望重新配置財政預算的保持支出不變，希望增加稅款集團的只是增加了30％的財政預算。
這兩個群體都是大約由50％的受訪者構成，那么則得到一個粗略的結論是，在市政預算應該增加約15％的財政擴張以達到有效率私人和地方公共消費之間的分配。盡管這個估計不是非常精確，但是這個結果給重新配置預算份額一個預期方向，并且其具有事實依據，中國的市政規模程度比那些可以自主決定地方稅收水平的國家要小的多。
從地方公共物品配置的內部結構看：研究結果還表明，在財政預算中，資源分配是低效的。重新配置財政中，文化由6變為4，基礎設施由13變為10，這個變化說明當前對文化和基礎設施的消費是在預期之上，而對社會保障和教育的供應量是太低了。針對這個問題，一個可能的解釋是城市的資源分配是不同群體之間利益沖突的結果，一些團體在地方政府的力量比另外更強。為了讓公共物品的供給更加公平，可以使公民來盡可能接近和參與某些公共物品供給的決策過程。因此，期望得到這樣的結果，市民對管制少的服務比管制多的服務更滿意。然而，研究結果不支持這一假設。
與此相反，人們對中央政府的幾乎不管制的政府管理費用與文化費用滿意度很低，希望支出少很多。其中一個可行的解釋是由于調整具有滯后性。例如在其他行業高的經常性支出向昂貴的醫療衛生費用轉移，城市就需要花費很長時間調整他們的服務組合。在以往的研究中，調整慣性已被證明是確實存在的（Borge，1993）。各省市在地方公共物品供給中都不能達到有效率的配置水平，政府配置地方公共物品的組合是不平衡的。從內部結構看：太多資源分配給基礎設施建設與文化，而太少資源分配給教育和社會保障。地方公共物品供給的總體規模水平需要進行調整：經過粗略估算，公民都想增加人均市政開支。
參考文獻：
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8.Rubinfeld, D.L., P. Shapiro and J. Roberts. Tiebout bias and the demand for local public schooling. The Review of Economics and Statistics , 1987
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