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關鍵詞：農村空心化；人口空心化；農村社區建設；政策革新
中圖分類號：C912.82文獻標識碼：A文章編號：1003—0751(2012)05—0103—04
建設一個“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的新農村是我國農村社區建設的總體目標，也是我國城市化戰略的重要保障。然而，伴隨我國工業化和城市化的快速發展，農村人口外流所形成的空心化現象日漸突出，對農業生產、農村公共服務、村民自治以及鄉村社會秩序等產生了消極影響，導致農村社會整體性衰落與凋敝。這一狀況嚴重制約著農村社區建設的良性發展，也對我國城市化進程帶來不利影響。推進農村社區建設的重心之一，就是通過治理創新填充農村空心化，促進農村社區和諧、富裕和發展。
一、我國農村空心化的生成過程關于農村空心化概念，學界大體上形成三種認識：一是空間與聚落的空心化。主要從地理學或建筑學角度，解構農村居住習慣所帶來的土地、空間、聚落的變化規律。如劉彥隨為首的中國科學院課題組認為，農村空心化是由于宅基地普遍“建新不拆舊”以及城鎮化引發的“人走屋空”，導致村莊用地規模擴大、閑置廢棄加劇的一種“外擴內空”的不良演化。①二是人口的空心化。將農村人口空心化看成是農村青壯年勞動力大量流入城市，導致農村人口下降和農村青壯年人口比例下降，農村剩下的人口大多數是老人、婦女和兒童的獨特現象。②這一研究將空心化的重心從地理空間和建筑轉向人口，實際上是對不斷加劇的農民外流現象的學術關切。三是經濟社會與基礎設施的空心化。這一研究對于空心化的認知更為綜合和復雜，不是簡單的居住空間和人口數量的變化，而是指支撐鄉村可持續發展和文明轉型的資金、技術、知識、人才和需求等資源大量流失所導致鄉村治理手段的匱乏以及鄉村發展的困境。③
在筆者看來，對于我國農村空心化的認知，還必須采取歷史和宏觀的視野來加以審視，放在我國現代化歷史進程中加以把握。20世紀70年代末開啟的改革開放，掀開了我國現代化進程的新一頁。隨著市場化、工業化和城市化進程不斷加快，農村空心化問題也日益凸顯。實際上，農村空心化是在我國市場化、工業化與城市化的驅動下，農村人口外流所導致的農業生產、農村經濟、社會管理、公共服務、基層民主乃至社會心理等方面出現的遲滯、弱化與退化現象。農村空心化不僅是農村居住空間與聚落的變化過程，也不僅是單純的農村人口外流問題，它反映了我國現代化進程中農村衰落與凋敝的總體態勢和基本格局。其具體生成機理主要表現在如下幾個方面。
其一，市場化促進社會流動加快。20世紀90年代以來，隨著市場化改革的推進，傳統戶籍制度和單位體制出現松動，人們根據市場要素的分配規則尋求謀生、創業和發財的
收稿日期：2012—06—25
*基金項目：民政部2012年農村社區建設理論研究課題《農村“空心化”與社區建設》的主要成果。
作者簡介：陳家喜，男，深圳大學當代中國政治研究所副教授（深圳518060），復旦大學國際關系與公共事務學院博士后（上海200433）。
劉王裔，男，深圳大學管理學院碩士生（深圳518060）。機會。農民可以離開土地，憑借體力或者一技之長到城市中謀生，由此催生了“亦工亦農”的農民工群體。據統計，90年代初，我國農民工群體已達6000多萬人。這一數字逐年增加，截至2011年已達2.5億人以上。與此相對應，從1996年到2009年，農村人口從8.5億下降到7.2億，幾乎以每年1千萬人的速度在遞減。
其二，工業化導致農民跨區域流動。我國工業化發展存在區域之間的不平衡，東部沿海地區較早接受外資進入，也較早進入工業化階段，因此，農民工在流向上主要是向東部沿海大規模流動，東部沿海地區尤其成為中西部地區農民工最主要的流入地。2010年長三角和珠三角地區務工的農民工分別為5810萬和5065萬，分別占全國農民工的24%和20.9%，同期西部地區農民工跨省務工比例高達59.1%。④這些數字意味著大批中西部農民拋妻別子、遠赴他鄉務工的現實，同時也造成原戶籍所在地人口銳減的后果。
其三，城市化形成農村人口外流。近年來，我國城市化進程不斷加快。1978年我國城市化率僅為17.92%，到2009年城市化率已達46.59%，城鄉二元結構發生很大改觀。然而，城鄉之間的差距卻未有太大變化，城鄉收入差距也在不斷擴大。從1996年以來，我國城鄉居民收入差距基本處于持續上升趨勢，2011年城鎮居民人均總收入23979元，農村居民人均純收入6977元，城鄉收入差距達3.43∶1。⑤此外，城鄉之間在基礎設施、社會保障、勞動就業、公共服務等方面的差距也在不斷擴大。城市的工作機會、收入水平以及生活居住環境對于農民具有極大的吸引力，促使他們背井離鄉到城市尋找工作機會。
綜上所述，農村空心化不能簡單地理解為農村人口減少的社會現象。我國農村空心化現象體現的是中國快速現代化所導致的農村社會結構的整體性變遷。市場化改革推動社會流動束縛的解除，工業化帶來地區經濟發展的差異，城市化加劇城鄉差距的擴大，這些都在不同程度上加劇了農村空心化的發展，推動了社會結構的變遷。
Abstract： China's reform and open and modernization promotes social transformation, which accelerates the floating population in countryside. The characteristics of floating population in countryside is large number, large scale, complicated structure, and diversified cause, which brings about serious governance predicament in countryside such as unstable population, hollowing out population structure, decentralized authority, and low integration. In this historical process, analyzing carefully and objectively, the author thinks that the resolution of them is building the floating population security system in countryside, stepping up effort to invest in countryside, accelerating the speed of urbanization construction, narrowing the gap between urban and rural areas, constructing the flow mechanism of land, strengthening the effort to develop rural education resources, and intensifying the endogenous variables of rural management, ect.
關鍵詞： 社會轉型；農村；人口流動；治理困境
Key words： social transformation; countryside; floating population; governance predicament
中圖分類號：C924.24 文獻標識碼：A文章編號：1006-4311（2011）05-0328-02
1農村人口流動的現狀及成因分析
當前，我國正處于經濟高速增長和波動比較明顯的社會轉型時期，伴隨著改革開放和社會主義市場經濟的發展，我國農村人口流動波濤洶涌，令人關注。
1.1 改革開放以來農村人口流動現狀
1.1.1 流動規模大、速度快20世紀80年代中期以后，我國的流動人口急劇增加，不僅數量大而且速度快。進入本世紀后，就近幾年的情況來看，一方面，全國范圍內的流動人口數量大增。各地流入人口數量除極個別地區略有下降外，其余都在劇增；另一方面，各地區本縣、市內的流動人口數量仍在大幅上升。
1.1.2 流動者以農村剩余勞動力為主，流向上仍舊是從農村涌向城市，從欠發達地區流向發達地區據農業部調查統計，截至2007年，我國外出務工的農民已經超過1.5億人，部分鄉村由于精英流出太多，以致在家鄉務農的人主要成為“603861”部隊，即老人、婦女和兒童。國家統計局的相關統計資料亦顯示，我國流動人口從流向上呈現以下特征：①以近距離的省內流動為主體；②從經濟欠發達地區向經濟發達地區流動；③主要從鄉村向城鎮流動。
1.1.3 流動者素質、技能水平并無明顯提高，從事的基本上仍是“3D”職業“3D”是英文單詞“Danger、Difficult、Dirty”的縮寫。所謂“3D”職業即指危險性大、做起來比較困難、對城市人來說相對骯臟的職業。農村流動人口外出后的主要職業大多是城市人或國有企業的人不愿意從事的體力工作。他們外出只是從原來的鄉村換到另一個可以賺錢的地方而已，而且由于職業的性質，他們自成“圈子”或成為城市的“邊緣群體”，很難與城市人融合。因此流動人口的素質的技能并沒有在高頻的流動中得到提高。
1.2 農村人口流動的成因分析
1.2.1 社會全面轉型是人口流動的總背景社會轉型是指人類社會由一種存在類型向另一種存在類型轉變，意味著社會系統內在結構及其各方面全面而深刻的革命性變革。從社會形態變遷上看：中國社會正在從傳統社會向現代社會、從農業社會向工業社會、從封閉性社會向開放性社會的社會變遷和發展。也正是在這一背景下，農村人口流動速度日益加快，數量越來越大。
1.2.2 國家有關政策的放寬和城市門檻降低是農村人口流動的前提條件政策在中國經濟社會生活中的作用和地位歷來是十分重要的。對于人口流動來說，政策的威力是強大的。長期以來，受戶籍制度和勞動用工制度的影響，人口的流動，特別是勞動力的自由流動，受到了人為的限制。改革開放從政策上為城鄉人口流動開了綠燈。
1.2.3 剩余勞動力大量增加是農村人口流動的根本原因隨著改革開放和在農村的普遍推行，農民的生產積極性和勞動生產率大大提高，人口與土地資源的矛盾日漸突出。以四川省為例，全省人均耕地已不足0.9畝，只相當于全國平均水平的2/3，全省4500多萬勞動力一年中約有一半時間沒活干。同時，全國農村中每年還有大批青年男女陸續進入流動年齡。1978年以來，農村新增勞動力平均每年在900萬人以上。農村對剩余勞動力的巨大“排斥力”逼迫他們向非農產業轉移，向城鎮轉移。
1.2.4 城市建設或城市化發展對勞動力的大量需求使農村人口流動成為可能八十年代中期，城市經濟改革與發展全面展開，城市開發建設的一系列投資優惠政策出臺。按照1978年的價格口徑，從1980年到1987年的七年間，城市投資額年均增長率為17.30%。固定資產投資額的逐年遞增，導致基本建設規模迅速擴大，從而造成城鎮建設對農村勞動力的大量需求。到1988年，建筑業人數中農村勞動者達總數的60.39%。在新增勞動者中，來自農村的達86.46%。
1.2.5 經濟利益的誘惑是農村人口流動的直接動力長期以來，農村生活條件差，經濟來源路子窄，經濟利益誘惑、外出打工賺錢成為農村人口流動的直接動力。杜鷹、白南生等曾在《走出鄉村――中國農村勞動力流動實證研究》中即充分論證了“農民工外出的動機絕大多數是賺錢”。
2農村人口流動造成的新時期鄉村治理性困境及其表現
人口流動意味著人力、資金、技術以及需求等資源的再配置，因此是社會發展的一個重要變量。近代以來，中國的人口流動大致經歷了這樣三個階段：“不離土不離鄉”、“離土不離鄉”、“離鄉又離土”。而改革開放以來，絕大多數農民離開農村離開土地以后就不想再回去了，這樣就造成了鄉村發展的相對“空心化”，給鄉村治理帶來了一系列問題。
2.1 高頻人口流動使鄉村穩定備受挑戰首先，農村流動人口外出的主要動機是掙錢，但是他們不一定都能夠尋找到正當的掙錢的機會，其預期目的與現實會產生差距。其次，由于經濟、社會、文化等各方面因素，農村流動人口往往得不到公正的對待，甚至處于被歧視的地位，從而激起內心的不滿。第三，現代意義上的自由是做法律允許做一切事情的權利，自由必須守法。但從鄉土社會的角度看，自由就是不受任何制約。農村流動人口作為掙脫了土地束縛的“自由人”，對現代自由的真諦理解很少。第四，傳統鄉村較穩定，是建立在有勞有得，欲望不高的基礎上。他們進城后，發現城市人并不比他們勞累，生活卻比他們好得多，城鄉差距使他們的心理失衡；城市的繁華生活使他們的欲望急劇膨脹，而他們的消費能力十分有限，從而加劇心理失衡。第五，由于城市管理規則的不完善，農村流動人口的正當權益得不到保護，甚至經常上當受騙，他們往往只能尋求最原始的方式――暴力來處理各種糾紛。只要稍加分析，我么就能看到，在現有體制下，進城農民真正“進城”的是其廉價的勞動力，而勞動力的醫療、教育、住房、培訓等社會權利卻被拒之“城”外。絕大部分流入城市的農民并沒有融入城市主流社會，而是作為“邊緣人群”處于有流動無規則的態勢。當許多人被迫回流于鄉村后，他們把傳統鄉土秩序已經遺棄，而現代城市文明規則和秩序卻尚未內化。因此，他們作為特殊群體，便嚴重沖擊著鄉村社會秩序，影響社會穩定。
2.2 大量人口流動使鄉村人口結構“空心化”趨向嚴重所謂鄉村發展的“空心化”，是指支撐鄉村可持續發展和文明轉型的資金、技術、知識、人才和需求等資源大量流失，鄉村治理可利用的手段嚴重匱乏，從而陷入鄉村發展的困境。不可否認，在農村人口流動中，一些農民精英往往寓資金、技術、知識和人才于一身，并對城市文明形成強大的親和力。他們與農村的聯系僅僅是戶籍和身份證，隨著戶籍制度改革，他們與原住地的聯系會完全中斷。在這樣的情況下，農村人口結構日益趨向“空心化”，留守農民中就出現了“603861”部隊，即老人、婦女和兒童，從而嚴重制約鄉村的發展。
2.3 土地經營分散化和使用權的絕對化大大限制了三農問題的解決農村人口流動并未帶來農地經營的“規模化”。20世紀90年代形成的“民工潮”，在一定程度上緩解了我國人地關系高度緊張的局勢。農村剩余勞動力的大規模流動，成為農村土地通過規模經營獲取社會平均利潤的必要條件，但并非充分條件。實踐表明，在當前我國農村土地制度仍舊實行家庭承包制的情況下，農村人口流動并未帶來土地流動。造成如此窘境，原因主要是國情所致。我國一直呈現人多地少的緊張局面，人地關系“剪刀差”式的發展趨勢直接造成我國耕地資源結構的嚴重失衡。在人口壓力下，土地對于農民而言，首先表現為“生存資料”，活命的基礎，而不是“資源優化配置”的生產要素，農地所承載的社會保障功能在逐漸“超越”其生產功能。土地的家庭承包，不僅造成土地的細碎化、分散化，難以形成“規模經營”可持續發展，而且造成土地難以流轉，難以按資本、技術、知識相對優勢來配置土地。農民流動造成的土地撂荒、拋荒等現象，直接影響農業勞動生產率和農村的健康有序發展。
2.4 人口流動加速了鄉村社會的分層，社會整合程度降低，治理難度加大流動加速了農民經濟收入差距的拉大，進而加速了鄉村社會的分層，這種貧富差距帶給留守農民更大的“失衡感”。而流動使農民的現代性提升傳統性下降，誠如周曉虹所說：“農民流動本身就是一所培養農民現代性的大學校。”國內外學者的實地調查研究也表明，流動會促使農民現代性增強與傳統性削弱。城市生活參照系的絕對優勢使未流動農民內心逐漸產生并積聚起一種強烈的“不斷增強的受挫感”。“他們感受到的是他們與城市居民之間的生活差距并非因經濟發展而帶來一種縮小，現實使未流動農民的‘期望―收益比’變得無法彌合”這些都直接導致了農民對現有權威政治的疏離和文化認同下降，加大了社會治理難度。
3多措并舉，共同架設走出鄉村治理困境的橋梁
在構建現代社會的進程中，鄉村治理結構的重建，亟待政府、社會及鄉村等對現有社會資源重新配置和組合，尤其是政府要不斷完善已有制度安排并適時進行制度創新，加快城鎮化建設的速度，加大對農村的投資力度，盡快走出農村的治理的困境。
3.1 加快建立健全鄉村社會保障制度，規范鄉村社會結構改革開放后，隨著家庭承包責任制的實施，農民的醫療、教育、養老等社會保障也逐步“土地化”。高頻的農村人口流動改變著農村原有的社會結構，伴隨著鄉村精英階層的外流，長久居住在農村的人口已一步步趨向老齡化、婦女化和兒童化。因此，政府應加快鄉村社會保障體制的建設，盡快建立健全財政投入機制和出臺制定社會資金回流鄉村的導向性政策。全面保證政府對鄉村財政投入的連續性和穩定性， 充分發揮政府在社會資源配置中的作用。
3.2 加大對農村農業的投資力度，全面推進社會主義新農村建設當前農村農業發展滯后的主要原因之一就是資金缺乏，科技落后，農村精英的大量流失。因此，政府部門應加大對農村農業的投資力度，建立健全農村的公共衛生設施，教給他們資金運作和賺錢的方法，加大對農村各項政策實施情況的監督，同時輔以科技扶持，引導農民在技術創新上走出發家致富路子，全面推進社會主義新農村建設。
3.3 加快城鎮化建設步伐，縮小城鄉差距，促使社會資源有序流動城市化是現代化的重要特征。縮小城鄉差距已成為鄉村治理走出困境的必然選擇。由于我國特殊的國情，我國城市化的道路應當以積極發展小城市為主，走小城鎮化之路。為此，各級政府就應該在統一規劃的基礎上，制定優惠政策以吸引那些有經濟實力但不再從事農業生產的人口聚集到小城鎮。通過小城鎮建設促使社會資源有序流動，不斷縮小城鄉差距。
3.4 建立健全農村土地流轉機制，促進土地“規模化”經營建立在土地的家庭承包經營基礎上的統分結合、雙層經營體制是中國農業的基本經營制度。隨著經濟社會的發展，家庭經營的內涵發生了變化，農業生產的專業化、商品化、市場化程度大大提高。因此，面對農村人口大量外流，部分土地無人經營、管理的現象，政府應加速建立健全農村土地流轉機制，從根本上促進土地的專業化和規模化經營，解決流動人口面對土地的困境。
3.5 加強鄉村教育資源開發力度，塑造現代農民，強化鄉村治理的內生變量鄉村的主體是農民，農民的狀況如何，將直接影響鄉村治理的成敗。加強鄉村教育資源開發力度，不斷提高農民素質，塑造新型農民，已成為鄉村治理成敗的關鍵。只有改造農民、教育農民、提高農民素質，才能改變農民的地位，實現農民的解放，才能釋放作為鄉村治理主體的農民的積極性、主動性和創造性，才能在此基礎上由傳統農民過渡到現代農民。目前就是要大力推進農民的教育培訓，逐漸消除農村的文盲半文盲現象，培養一大批有知識、懂技術、會管理、明法律的農業勞動者。并通過教育破除各種陳規陋習、等級觀念、封建殘余，樹立民主、法治、平等的現念，全面造就具有現代商品市場意識的新型農民。使農民成為鄉村治理的真正主宰。
總之，鄉村治理不能離開農民來進行，而不改變農民長期以來形成的某些落后觀念和行為方式，不僅難以提高農民的社會主義覺悟，也談不上鄉村的現代化。作為鄉村社會主體的農民綜合素質的提高，不僅是鄉村社會全面發展的重要保證，而且也是鄉村治理的重要內容和鄉村治理成功的重要標志之一。
參考文獻：
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論文關鍵詞 城鎮化 農村 政治文化
政治文化的現代轉型，是我國農村現代化的重要內涵之一，而城鎮化則是現代化的必經之路。在城鎮化進程中，具有傳統特征的農村政治文化也必將隨著農村社會的現代轉型而實現轉型。這種轉型，意味著農村“依附型”政治文化將逐漸轉變為適應社會主義民主法制建設的現代的、民主的、參與型的政治文化。
一、我國農村政治文化的傳統性分析
中國傳統政治文化本質上屬于農耕文化，它萌芽于夏商周時期，定型于秦漢時期，貫穿于整個封建社會歷史的全過程，甚至在今天依然發揮著它的影響力，特別是在象征著傳統農業社會的農村地區，這種政治文化依然根深蒂固。
（一）王權主義
在中國傳統社會，王權是國家權力的核心，它控制和影響著社會的各個層面。王權的至高無上性和不受制約的性質，使得社會嚴格按照自上而下的等級制度進行排序，社會資源的分配也是按照等級地位的高低和權力的大小來進行的。在傳統農業社會，地位卑微的農民在社會資源分配中自然處于最不利的處境，他們不得不接受來自于上層階級的統治和剝削，同時也不自覺地形成了對政治權力的崇拜意識和依附觀念。在傳統政治結構下，這種權力崇拜和權力依附的思想在一定程度上保護了作為弱勢群體的農民的利益，從而成為千百年以來根植于中國農民內心深處的堅固的政治意識。近現代以來，中國先后進行了和社會主義革命，社會政治結構發生了天翻地覆的變化，農業生產條件和農民權利狀況都得到了極大的改善，中國正在朝著民主法治社會的目標邁進。但是，由于政治文化具有相對穩定性的特點，傳統政治文化中的權力崇拜和權力依附思想依然在我國農村社會普遍存在，影響和制約了農村民主政治文化的成長。
（二）宗法觀念
宗法觀念起源于家長制。在中國傳統社會中，以家長為核心的家庭管理模式，同樣適用于家族、鄉里、郡縣以至于國家。在這種模式中，權力高度集中于一人身上，并且通過血緣或其它古老的形式得以傳承，而其他人必須接受和認同家長的權威。家長制的這種等級意識和人治傳統，就造成了中國傳統社會的宗法觀念。宗法觀念以儒家經典為依據，主張三綱五常，主張用傳統的倫理道德來統治整個社會，實現社會的和諧。長幼有序、貴賤有等，尊卑有別的思想，實際上繪制了一幅禮治的經緯圖。宗法觀念在以家族為基本構成單位的傳統社會是有重要意義的，它是統治階級進行社會治理的有效工具，對維護整個社會的秩序和穩定發揮了重要的作用。甚至在今天的農村社會，傳統倫理道德的繼承和發揚，對維護社會風氣和構建農村和諧社會而言，也是有一定積極意義的。但是，家族式集權管理的模式卻是不適應當前我國農村民主政治發展要求的，因為它忽視甚至抹殺了農民個體的權利和自主意識；同時過分強調血緣關系也會導致農村政治生活中徇私舞弊和裙帶腐敗的產生，甚至會造就一些橫行鄉里的“村霸”行為。這些現象在我國部分農村地區的存在，不僅不利于農村民主政治的成長，還直接危害了農村社會的團結和穩定。因此，對傳統政治文化中的“宗法觀念”，必須秉持“揚棄”的態度，取其精華，去其糟粕。
（三）平均主義
在生產力低下的中國傳統社會，平均主義是貧苦百姓最美好的政治理想，也是統治者鞏固其王權的政治策略。所謂“民不患寡，而患不均”，就是統治者對社會期望的基本認識。因此，無論從百姓角度看，還是從統治者角度看，平均主義都是中國傳統政治文化的一個突出表現。這反映了人對于社會公平和公正的最基本期望。然而，對平均主義過分追求不可避免地導致“大鍋飯”現象和對個人利益的否定，這在今天注重生產效率的時代背景下是行不通的，也不符合保護公民個人權利的基本政治原則。因此，必須將“平均主義”的政治文化逐漸塑造為“效率優先，兼顧公平”的社會主義的政治文化。
二、城鎮化進程對農村政治文化的影響
（一）城鎮化對農村政治文化的積極影響
農村地區是我國傳統政治文化最堅固的陣地，農村社會主義民主政治建設不僅要求建立民主的制度，而且要求逐漸消除傳統政治文化所帶來的不利影響，塑造具有社會主義民主法治特征的政治文化。近些年來，隨著我國城鎮化進程的不斷推進，大量農村勞動力轉移至城市，接受了現代城市文化的熏陶，其根深蒂固的傳統政治觀念逐漸發生轉變，政治認知水平有了很大提高，政治行為也顯得更加理性。這些勞動力在返鄉之后，會對農村政治文化的現代轉型發揮一定促進作用，加之農村自身現代化水平也有了一定提升，因此，現代政治觀念引入和農村社會經濟發展，共同促成了當前我國農村政治文化正在逐步實現現代轉型。概括來說，城鎮化進程主要在以下方面對農村政治文化產生了積極的影響：
1.增進了農村公民的權利意識。傳統政治文化中的“王權主義”思想留給中國農民的消極影響主要表現為根深蒂固的權力崇拜和權力依附意識，即在無條件服從權力的同時忽視了自己的利益訴求，并形成了對個人權力的盲目崇拜。這種觀念不僅不利于公民權利的維護，而且會助長農村政治生活中的不正之風。在城鎮化進程中，大量農民工外出打工，在參與城市生活的過程中不可避免地遇到了諸如拖欠工資等許多侵害自身權益的行為，在他們團結起來維護切身利益的過程中，實際上正是其公民權利意識不斷成長的過程。而公民權利意識的成長，是現代民主政治不可或缺的基本條件之一。
2.培養了農村公民的法制意識和規則意識。建設法制社會是我國社會主義政治發展的基本目標之一。我國農民由于受傳統人治思想的影響，加之長期以來農村法制教育水平低下等原因，造成了農民的法治觀念淡薄，缺乏規則意識和社會責任感。在城鎮化進程中，城鄉之間的人口流動和經濟往來加速，觀念和思想的交流融合也進一步加深。已經在城市地區成長起來的法治觀念也逐漸影響到了農村公民的思想意識，促使他們逐漸樹立起了尊重法律和利用法律手段維護自身權益的觀念，也使得農民的政治參與行為變得更加理性和克制，這對于農村社會秩序的穩定和社會風氣的維護是非常有利的。
3.激發了農村公民的創新精神和注重效率的意識。社會主義市場經濟主張“效率優先，兼顧公平”的原則，而不再是傳統的“平均主義”、“大鍋飯”。農村公民在城鎮化進程中深度參與了社會主義市場經濟的建設，培養和鍛煉了他們開拓進取、堅忍不拔和與時俱進的精神，同時也獲得了在社會生活中注重效率的基本認識。這一觀念的形成，使他們能夠更好地適應社會經濟生活的快節奏，也更加能夠積極有效地參與政治生活，并在政治生活中認同他人的才能。
（二）城鎮化進程對農村政治文化的消極影響
城鎮化進程為農村政治文化的現代轉型帶來了契機，但同時也不可避免地帶來了一些消極的影響。首先，城鎮化造成農村勞動力大量轉移至城市地區，給農村地區的政治文化建設帶來了主體缺失的根本性影響。特別是新生代農民工的大量涌現，使農村地區喪失了政治文化建設的最活躍的生力軍，同時也造成了農村空巢老人、留守兒童等一系列社會問題，影響了農村社會的穩定和發展。其次，城鎮化進程中隨著城鄉交流的日益頻繁，城市中流行于一小部分人的腐朽墮落的思想也隨之影響到了部分農村人口，特別是在城市打工的年輕人，從而對農村政治文化的健康成長產生了不利的影響。這些消極影響都是今后應當著重注意預防和消除的，但總體來說，城鎮化給農村政治文化帶來的更多是積極和正面的影響，我們應當進行客觀全面的評價。
三、農村政治文化現代轉型的路徑思考
我國農村政治文化現代轉型的基本目標，是將傳統的依附型政治文化轉變為現代的、民主的、參與型的政治文化。在城鎮化進城中，要實現這一轉型，必須考慮到以下幾方面的路徑：
（一）完善農村政治參與機制，營造民主政治氛圍
村民自治制度是我國農村政治參與和民主政治建設的基本平臺，長期以來承擔著農村社會自我管理的功能。但由于在許多農村地區，政治參與的制度和實踐經常脫節，導致村民自治制度并未能普遍促成農村公民民主習慣的養成。因此，必須進一步完善村民自治的制度建設，更重要的是，真正將村民自治制度下的政治參與落到實處，形成村民參與鄉村事務管理的民主政治氛圍，從而促進現代民主政治文化的形成。
（二）加強學校教育，提高農村公民的政治認知水平
從現實情況來看，學校教育是當前我國農村政治社會化的主要渠道，也是提高農村公民政治認知水平的最有效的途徑。而政治認知水平的提高，是現代公民文化形成的基礎。因此，需要進一步加強農村公民的政治法律教育，特別是對青少年的學校教育，培養合格的社會主義公民。這就需要進一步加強對農村中小學教育的人員和資金投入，努力實現教育公平，促進農村教育現代化，為農村社會的現代轉型打造良好的基礎。
（三）對傳統政治文化進行合理“揚棄”，使其融入現代政治文明
我國傳統政治文化雖然整體上是一種“依附型”政治文化，與現代民主政治原則不相符，但在某些具體內容上仍然具有一定的現代價值，如對倫理道德和社會秩序的重視等。因此，在農村政治文化建設中，應當注重現代政治文化與傳統政治文化的適當結合，塑造具有中國特色的現代民主法治的農村政治文化。
（四）通過城鄉一體化建設減少農村勞動力轉移，為農村社會的整體轉型創造條件
關鍵詞：新型城鎮化 失地農民 政府責任 政府治理
新城鎮化建設的提出對城市發展產生了巨大的影響，現代化的生產方式滲透到廣大農村，改變了農村的經濟發展模式。社會發展需要獲取更多資源，包括資金，技術，勞動力等，當然也包括重要的生產資料――土地。因此大量的農用土地被征用，失地農民群體不斷擴大。大量失地農民失去了賴以生存的土地，生活陷入困境，失地農民問題現如今成為當前中國社會發展進程中急需解決的問題，應該得到社會各界的廣泛重視。
一、征收土地中政府與農民的互動
在新型城鎮化建設中，工業用地需求不斷擴大，土地征用量也隨之增加，因此失地農民成為一個日益擴大的社會群體。很多農民在失去土地后，產生了強烈的社會不適，失去更多的權利，成為社會弱勢群體。在這一過程中，政府的行為缺失是造成失地農民失去權利的重要原因，農民與政府的關系失衡，這主要表現在：
1.失地農民對政府的信任度降低
在土地征用的過程中，政府與農民是主要參與者。但在“強政府―弱農民”
的社會語境下，農民在與政府的博弈中，缺少平等對話權，處于明顯弱勢。同時，政府又是制度的制定者與執行者，農民的權利與利益的實現必須依賴于政府。在征地過程中，政府扮演的是“掠奪者”與“保護者”的雙重角色。政府作為博弈雙方實力強硬的主體，掌握了完整的信息，地方政府掌管土地征用的執行以及監督與處罰，因而出于經濟需要和地方利益的需要，利用政策漏洞對國家土地征用政策做出隨意解釋和更改，剝奪了農民的土地使用權與占有權。此外，征地過程中農民的參與權、知情權已經被完全剝奪，在征地過程中土地征用程序、補償標準制定并不透明，許多農民甚至連最基本的補償金都沒有得到全額支付，農民社會保障無法實現，維權之路舉步維艱，導致失地農民產生了對政府的不信任。
2.失地農民保障問題嚴峻
可持續發展作為戰略提出，成為社會運行的先進模式，同樣適用于解決失地農民社會保障問題。當前，我國所實行的征地安置政策，其實是一種純粹的經濟補償辦法，它所指的是國家按照被征收土地的最初的使用途徑給予農民直接的經濟賠償。然而，此種機制是不完整、低水平的，要完成所有的工作是比較困難的。通過實證調查，我們可以發現這種補償辦法不足以恢復被安置者從前的收入和生活水平。在大多數情況下，即使國家及時給予了經濟補償，但很長一段時間內農民仍將生活在貧困之中，所以提高農民自我造血和創業本領對于解決農民的社會保障與就業問題格外重要。
3.失地農民維權難問題突出
隨著土地征收的范圍、數量的擴大，失地農民的問題日益突出，農民權利的實現十分有限，因此多數維權意識強烈的農民開始走上維權之路。但由于個別地方政府與開發商形成了強大的利益同盟，失地農民的維權之路走得異常艱辛，政府本應作為農民權益的維護者，但在農民維權道路上，一些地方政府為了自身的政治利益和經濟利益而忽視農民利益，成為失地農民的合法權利得不到合理訴求的強大阻力。一些農民甚至受到不公正不合理的待遇和打擊報復，所獲得的成效更是微乎其微。加之相關法律、法規不健全，導致了政府角色的缺位和錯位。
4.失地農民的加劇
隨著征地矛盾的愈演愈烈，農民權益受到了更嚴重的侵害，加之維權道路異常艱辛，農民缺乏直接有效的利益表達途徑，因此農民不得不通過尋求其他方式來表達自己的利益訴求，這就導致了失地農民的加劇。這種行為顯示出了農民對維護自身權益的強烈需求，由于土地征收更多時候牽涉到地方政府強制征地或者補償安置，因此失地農民的對象直接指向地方政府，即使是由建設用地單位引發沖突，也與當地政府的不作為或處置不當存在聯系，土地集體所有制和征地制度等基本制度以及權利救濟機制的缺失與軟化，才會誘發，所以說政府必須嚴肅對待這一問題，避免社會不穩定現象的加劇與擴大。
二、政府治理機制與能力：失地農民問題產生的重要原因
對農村土地的征用是城市化建設的必然趨勢，但是在征用土地的同時，必須完善相對應的現代社會保障制度，保障失地農民的基本生活。而政府作為征地中的行為主體，是影響失地農民問題的一個重要因素。
1.政府在行政過程中存在違法、越權行為
政府作為征地的主體與農民權益的保護者，在行政過程中卻存在著違法與越權行為，這直接導致了失地農民信息獲取的不對稱，權益受損。由于我國土地制度不健全，個別地方政府官員在畸形政績觀的驅使下，利用土地使用制度的不完善和其所掌握的征地主動權，把土地當作第二財政，從而出現了“低征高賣”現象。目前，地方政府向農民征用土地時按農業生產的邊際收益支付補償安置費，即對農民永久性的一次性補償，向社會拍賣時按土地的市場價格（包括工商業的邊際收益、稀缺成本及預期）成交，增值達數倍、數十倍甚至數百倍，形成價格上的巨大差距。而農村土地所有者并沒有分享土地出讓后的增值。據國家權威部門估算，改革開放以后，通過低價征用農民土地最少使農民蒙受了20000億元的損失。利益分配的巨大失衡，很容易引發失地農民的不滿，政府公信力也因此受到影響。鄉（鎮）、村、組的層層截流，不當的使用和管理又往往導致農民所得進一步減少，造成了大量的上訪、對抗事件。
2.地方政府角色的錯位、越位現象嚴重
在利益博弈的過程中，受到利益的驅使，政府角色不可避免的發生錯位，政府在征地時并非都出于公共利益的需要，而是出于廉價的土地和政府績效的考量。在我國長期的政府主導型經濟體制下，管理者和所有者職能重疊，使某些地方政府具有了政治利益最大化和經濟利益最大化的雙重目標，而這種目標在短期內又體現出相互促進的特質，從而使權力尋租成為必然。同時，農村基層組織作為村民提供受中央政策和法律保護的機制和保障農民利益的最后一道關卡。但在現實中，村民委員會受到政府的強力干預和控制，淪落為一種準政府的行政組織。特別是在土地征收轉讓的重大問題上，村委會受到自身利益的局限，以損失農戶的權利為其謀求經濟利益，或者借用其權利攫取農民個體模糊的產權界定財產權利，直接截流征地補償款。
3.政府治理中的責任缺失
政府責任的缺失主要表現為：中央政府與地方政府責任劃分不清，地方政府的責任意識不強;政府在法律制定和政策實施層面責任不到位，在我國現行的法律法規中關于土地的產權主體規定不清晰;政府財政責任缺位，失地農民社會保障的建設缺乏資金支持，包括政府的財政轉移支付不到位，政府對征地補償金的管理和使用缺乏規范的監督，沒有實行專款專用，導致資金被挪用、濫用的現象屢屢發生，資金流失嚴重。
三、政府治理責任劃分
治理失地農民問題的最重要舉措就是建立完善的現代社會保障制度。總體來看，國家在農村社會保障中承擔的責任主要可以劃分為：
1.立法與制度安排責任
我國農村社會保障制度長期處于缺位狀態。立法和制度安排是社會保障制度改革順利進行的法律依據，建立了健全完善的法律體系，社會保障制度改革推進的障礙就會減少，發展就會順利。政府在治理的過程中應該提高農村社會保障的立法層次，擴大社會保障法規、規章的適用范圍，建立多層次的農村社會保障法律體系，將農民納入到社會保障體系之中，建設良好的法治環境，強化農村社會保障的司法機制，建設農民維權的合法途徑，銜接好農村社會保障法律與其他法律部門的立法內容。
2.市場行為要求的政府責任
從經濟體制市場化改革的角度看，失地農民的社會保障作為保證社會經濟正常運行的機制，在消費過程中具有非競爭性和非排斥性。這種公共產品的特點決定了市場機制的失靈，只能由政府出面向全社會提供平等的社會保障服務。而在我國，城鄉二元分割的社會保障結構依舊明顯，城鄉勞動者在社會保障產品消費上存在著嚴重的排他性和對立性，恰恰與市場經濟條件下社會保障制度的性質背道而馳。因此，這種市場風險就要求政府必須極力承擔治理責任，合理引導市場，規范社會保障運行機制。
3.社會責任與政府責任
現代化的進程中，更多的社會問題不斷涌現，這就要求治理主體承擔更多的責任，對多元化治理主體便成為當前創新社會管理模式的題中應有之意。但在現在“強政府――弱社會”的體制下，多元社會治理模式的發展尚未成熟，農民維權行動更多的是依賴于政府。因此，政府在履行行政職能的同時，還要承擔更多的社會責任。
四、政府治理責任行使與監督
政府作為治理失地農民問題的主體，必須認真履行行政職能，切實為農民服務，尤其是針對失地農民的社會保障制度。從根本上改變政府錯位、越權以及不作為的弊病，規范政府行為，加強對政府權力實施的監督，使政府成為失地農民問題治理的主體，以及農民利益的維護者。
第一， 政府應明確自身的責任意識，維護失地農民利益
政府必須樹立從農民利益出發的責任意識，明白自身的主體地位。在征收與補償的過程中，要以農民的利益為出發點，注重自身的身份轉變。在傳統的利益博弈過程中，政府過多考慮自身的利益，與開發商形成利益同盟，對農民進行雙重的剝削，造成角色錯位。因此，必須實現政府職能歸位，切實保障失地農民利益。
第二，政府應該積極作為，建立健全社會保障體系
政府必須積極履行自身的職能，切實保障農民的權益。首先，政府應該建立完善的農村社會保障體系，形成包括失地農民養老、醫療、就業、子女教育等各方面的完備結構。加快社會保障的法制建設，為農村社會保障提供完備的法律體系，推進農村社會保障的法制化管理。其次，要做好組織宣傳和規劃引導工作，提高農民的社會保障意識，做好農村的社會保障規劃建設。再次，政府應加大對農村社會保障的資金投入，兌現政府對農村社會保障的財政責任。切實增加政府投入，多渠道籌集保障資金，推進農村社會保障事業發展。
第三，建立有效的監督體系，規范政府行為
在政府履行行政職能的同時，社會其他力量要加強對政府的督促和檢查力度，將建立農村社會保障體系列入政府工作的考核范圍。一方面，對保障項目、保障標準、資金來源、保障對象、組織實施、監督管理等方面做出制度安排。另一方面，設立專門的管理和監督機構，配備專門的工作人員，加強管理和監督，使農村社會保障納入規范化軌道。為加快農村社會保障制度的建設，必須強化各級政府的行政管理工作以及監督工作，使其納入規范化軌道并健康發展。建立有財政、勞動、民政、衛生等部門組成的農村社會保障工作機構，負責規劃、政策、實施辦法的制定和資金征收、管理、使用情況的監督檢查以及資金保值增值的策劃。建立健全適合農村社會保障實際工作的業務、財務、基金和檔案管理等各項規章制度，實行崗位目標責任制。嚴格監督和檢查，實行業務公開和信息定期制度，增加工作的透明度，大力推行和普及規范化操作。
總之，政府在治理過程中，應該明確自身的角色地位，根除角色錯位的行為，堅決打擊違法越權行為，規范政府行為，加強權力監督，在農地征收過程中，政府要樹立為人民負責任的觀念和意識，從追求自身利益最大化轉變到追求公共利益最大化，在利益的博弈中站在農民的一方，維護失地農民的生存權和發展權，對農民的利益進行切實有效的維護，建立健全的社會保障體系，積極推行合理的利益補償機制，健全多渠道利益表達機制，尊重失地農民的主體性地位，保障其正常訴求能夠有效體現在公共政策的制定和實施過程中。
參考文獻：
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關鍵詞:社會轉型;非制度化政治參與;鄉村治理;制度化政治參與
中圖分類號:D621.5 文獻標識碼:A 文章編號:1004-1605(2010)05-0055-05
農民的政治參與,從有序性、規范性的角度來看,主要包括制度化政治參與和非制度化政治參與兩個方面。制度化政治參與,“是指普通公民通過各種合法方式參加政治生活,并影響政治體系的構成、運行方式、運行規則和政策過程的行為”[1]。所謂非制度化政治參與,相對于制度化政治參與而言,是指普通公民通過不符合制度要求的,甚至是通過違反法律規定的參與方式所進行的政治參與行為,它屬于無序政治參與的范疇。
當前,中國正處在由傳統社會向現代化社會快速轉型的關鍵時期,農民利益多元化已成為一種趨勢,農民廣泛政治參與的需求也愈發強烈。農民追求自身利益的主流,是通過合法的制度化政治參與的渠道來滿足,這也是每個農民都希望采取的方式和渠道。但問題是,一旦合法的渠道不能暢通,非制度化的政治參與就會成為另外一種必然選擇。而當前,農民的這種非制度化政治參與,正呈現不斷升溫的趨勢,事態的發展已嚴重影響到農村的穩定。為防止陷入現代化的“中等收入陷阱”[2],使鄉村治理在良性軌道上和諧運轉,必須努力化解農民的非制度化政治參與。
一、農民非制度化政治參與的基本表現形式
伴隨著改革開放的深入和經濟的快速發展,我國農民的權利意識和對利益的追求不斷增長,農民政治參與的需求和行動呈現出迅猛增長之勢。這對于推動我國政治文明建設產生了深遠影響。但與此同時,由于農民制度化政治參與的渠道不暢,非制度化政治參與在農村不斷擴大,其形式主要有以下三種情況:
(一)越級上訪
所謂越級上訪,是指人員反映問題,不是到有權處理的行政機關或上一級行政機關反映,而是直接到更上一級的行政機關反映,或有權處理的行政機關已經受理并正在辦理時,又到更上一級的行政機關反映。[3]在當前我國工業化和城鎮化進程加快發展時期,農民上訪的主要根源性因素是征地補償、環境污染和村干部的貪污腐化等問題,尤其是因征地補償問題引發的群體上訪,持續性升溫。我國現有的征地制度存在諸多缺陷,補償費用偏低,失地農民獲得的土地補償費用難以滿足日常生活需求,更談不上拿出一部分資金創業發展。在制度性參與和保障缺失的情況下,失地農民慢慢演化為嚴重影響社會穩定發展的失地流民。僅2005年,全國共發生因土地引起的農民群體性突發事件就高達19700起,占農村的65%以上。[4]對農民的上訪,在大多數情況下,我國的部門或上級行政機關,要么將意見轉交給有關部門,而并沒有及時有效地進行后期的督辦和檢查,要么對農民的呼聲漠然視之,甚至斥之為刁民鬧事,農民的利益表達往往石沉大海。在合理利益訴求難以得到有效滿足的情況下,非制度化政治參與就成為一種必然。
農民的越級上訪,從本質上來說,是希望以更大的權力來糾正較小的權力,這是法制建設不健全時期的過渡性辦法。但是,如果越級上訪失控,尤其是規模大、涉及面寬、要求高、組織性強的群體性越級上訪成為一種趨勢,不但會嚴重影響正常的維權,增加上訪農民的經濟負擔和政府的管理成本,而且極易被別有用心的人鉆空子,對社會的穩定發展造成極為不利的影響。[3]
(二)群體申訴
農民群體申訴型政治參與,主要表現為農村。所謂農村,是在農村社會經濟轉型過程中,因人民內部矛盾引發,由農民這一特定群體中的不特定多數人參與,經過一定的醞釀、組織和策劃,圍繞一定目的,而共同實施的、沒有合法依據的聚眾上訪、圍堵黨政機關、靜坐請愿、阻塞交通、集會、示威、絕食、聚眾鬧事等對社會秩序和社會穩定造成重大負面影響的事件和行為。學者于建嶸指出,農村主要包括三種類型:維權抗爭型、突發騷亂型和組織犯罪型,其中維權抗爭型事件占農村的90%以上。[4]
(三)直接對抗
在農村的快速轉型時期,制度短缺是普遍存在的現實問題,經濟利益和政治權利的政治需求普遍擴大和現行體制下制度供給的嚴重不足之間處于失衡狀態。在直接的、有效的體制內利益表達嚴重不足甚至堵塞的情況下,在現有的一些制度安排流于形式的現實面前,在一些領導干部對農民制度化政治參與活動粗涉、不管不問的背景下,農民采用暴力的或激進的直接對抗,來使人們聽到他們的呼聲,來使政府關注他們的利益訴求,就成為必然選擇。[5]
所謂農民的直接對抗,是指農民基于對鄉鎮基層政府或有關部門規定的不滿,或認為自身合理合法的經濟利益和政治權利遭受到不法侵害時,拒不服從鄉鎮基層政府或有關行政管理部門的執法管理,甚至暴力阻礙執法的行為。農民選擇直接對抗的非制度化政治參與的方式,在很大程度上是出于保護自身合理合法的經濟利益、政治權利和尋求一種公正平等的社會心理。農民是社會資源擁有量較少的社會弱勢群體,本身就很難有機會把自身的合理利益訴求通過有效渠道反映到上級政府部門,體現在政策法規層面,但這并不表明農民不愿意通過制度化的渠道進行參與活動,只是他們急切的參與熱情被短缺的制度現實所阻斷。這種基于自身利益需要而產生的強烈的內在參與沖動,一旦遇到利益侵害行為時,就會轉化為過激的社會行為,以直接對抗的形式來尋求表達的需要。如農民因征地賠償不公而拒絕拆遷、搬遷,甚至與拆遷人員發生激烈的直接對抗等。
二、農民非制度化政治參與
對鄉村治理良性運轉的挑戰
當前大量的農民非制度化政治參與,不僅直接沖擊了“鄉政村治”的治理模式,降低了鄉村治理的績效,而且嚴重影響鄉村社會的和諧發展。
(一)農民非制度化的政治參與極大地破壞了參與型鄉村治理文化的形成
美國政治學家亨廷頓指出,文化是國家和民族的靈魂,集中體現了國家和民族的品格。政治文化建設是鄉村治理中的一個深層次的內容。用治理的方法分析鄉村政治,首先要分析的就是鄉村的政治文化。只有農民在內心認可了鄉村治理的價值理念,并在政治觀上達到基本一致時,才會產生歸宿于這個群體的高度自豪感,才會發自內心地去維護其價值觀,即使有矛盾和摩擦,也會視其在可容忍的尺度范圍內,社會整體是和諧有序的。
鄉村治理的文化,究其實質而言是一種參與型的公民意識的培養。亨廷頓認為,所謂政治參與,是指“一般平民試圖影響政府決策的活動”[6]。中國人民大學楊光斌先生對政治參與的界定是:“普通公民通過一定的方式直接或間接地影響政府的決定或與政府活動相關的公共政治生活的政治行為。”[7]阿爾蒙德認為:“有利于民主政治有效運行的公民文化應該是既能夠使過高的參與熱情與政治冷漠之間達到平衡,又能使對權威的服從和尊重與主動參與之間形成融合的一種政治文化。”[8]這種政治文化,實際上就是在制度化范圍內,使農民的廣泛政治參與與農村社會的快速發展達到一種和諧穩定的治理狀態,以實現農民利益的最大化需求。
不可否認,出于安全利益的考慮,在多元化利益發展的現狀下,通過制度化政治參與來保護自身利益是當前農民的主要選擇,而一旦參與渠道不暢,公正難以得到保證,農民或選擇非正式組織,或通過家族的勢力,通過活動來達到心理的滿足。權威的崇拜和家族勢力的依附,是一種消極的政治參與表象。而狂熱的、非理性的直接聚眾越級上訪、圍堵黨政機關、靜坐請愿、阻塞交通、集會、示威、絕食、聚眾鬧事甚至直接對抗,則嚴重破壞了農村參與型政治文化的形成。
(二)農民非制度化的政治參與嚴重干擾了鄉村治理中社會資本的良性構建
馬克思曾經指出,有時候發現問題比解決問題更加重要。農民在通過制度化政治參與難以維護自身利益訴求時,必然會選擇非制度化的方式來釋放自己的心理需求。這種釋放,一方面會在極短的時間內促使相應的黨政機關來關注民生的需求,化解現實的矛盾,推動體制的改革,滿足農民對自身利益最大化的追求,但另一方面,大量的非制度化的政治參與卻無形中干擾了鄉村治理中社會資本的良性構建。
系統論認為:“在一個動態結構系統中,這種結構的功能是直接由要素之間的協調作用體現出來的。”[9]從某種意義上說,鄉村治理,就是鄉村社會各種社會資本、各個要素處于一種相互協調、其功能達到最大優化的狀態。如果缺乏社會資本,農民對制度化政治參與不感興趣,鄉村社會的治理就會因缺少參與主體的支撐而走向失敗。學者燕繼榮指出,所謂社會資本,是廣泛存在于社會網絡關系之中并能夠被行動者投資和利用以便實現自身目標的社會資源。[10]大量社會資本的發展,不僅可以推動政府與社會之間建立彼此信任的社會關系,而且會形成政府與社會共同治理的宏觀治理網絡。
但不可否認,農民的非制度化政治參與,一方面增加了政府管理社會成本,延緩了政府集中力量承擔社會無法完成的任務的時間,另一方面阻礙了各種鄉村民間組織的有序發展,破壞了鄉村之間在改革進程中構建起來的信任關系,放棄了自身所應承擔的政治責任,在導致社會自我管理、自我約束機能下降的同時,也大大降低了社會治理的效能,增加了社會的不穩定態勢。這也正是亨廷頓所指出的“現代性孕育著穩定,而現代化過程卻滋生著動亂”[11]。
(三)農民非制度化政治參與直接降低鄉村治理的績效
在當前農村社會轉型期,農民非制度化政治參與對鄉村治理績效的影響主要體現在以下幾個方面:一是嚴重影響農村經濟發展。農民是參與農村經濟建設、推動農村經濟發展的主體。農民如果不從國家或鄉村建設的全局和我國建設中的實際出發,而是一味地為追求己利而花費大量時間和金錢去上訪或者聚眾鬧事,既荒廢了自己的農業生產,也不利于自己選出來的村干部以更多的時間和精力去組織村民發展經濟,從而難以為鄉村治理打下堅實的經濟基礎。二是干擾鄉村民主進程。大量的非制度化政治參與行為,嚴重阻礙著民主進程的良性發展。非制度化參與一方面反映了農民權利意識的提升,但另一方面也反映了農民政治責任意識的喪失。民主不等于鬧事,權利更不等于破壞力。鄉村民主的核心,還是要通過有序的制度化的政治參與來維護農民的民利。三是增加政府治理成本。面對堵塞的交通、被強占的工地、聚眾鬧事的群體,面對越級上訪、靜坐請愿、圍堵黨政機關的農民,政府不得不派出大量的人員來疏導化解,增加了政府治理的成本。四是嚴重破壞鄉村社會穩定。
三、農民制度化政治參與是鄉村治理成功的關鍵
鄉村治理成功與否的關鍵,是農民能否通過制度化參與到鄉村事務中來。面對快速轉型時期農民的大量非制度化政治參與給鄉村穩定發展帶來的極大隱患,必須采取有效措施,化制度外為制度內,化無序為有序,以實現農民對自身利益合理追求的最大滿足。
(一)通過培育新型政治文化推進農民制度化政治參與,為鄉村治理提供良好的社會環境
高度的政治認同感是維護政治穩定的核心因素。社會個體一旦認可政治價值觀,就有歸宿于這個群體的自豪感和為維護這個社會和諧穩定發展的自身使命感,就會發自內心地去維護其價值觀,即使有矛盾和摩擦,也會視在其可容忍的尺度范圍內,社會整體是和諧有序的。[12]要真正實現農民的制度化政治參與,僅僅提供物質財富的支撐和保證社會的公平正義是遠遠不夠的,還需要積極創建符合中國農民所需求的參與型政治文化,以推進農民政治主體意識的不斷提升,這是實現農民制度化政治參與的文化條件。為此,一要從積極參與、有效監督、恪守法規的角度努力培養農民的責任意識,自覺維護公共利益;二要大力積聚社會資本,不斷提高社會凝聚力,推動鄉鎮政府和農民的合作、信任和理解,實現社會和諧有序發展;三要發展協商民主,完善表達機制,始終把公民的有序參與作為現代民主的精神,引導群眾以理性合法的形式表達自身利益訴求,化解利益矛盾,維護社會和諧。[13]
(二)通過加強制度建設完善農民制度化參與機制,為鄉村治理提供良好的硬性保障
當前造成我國農民大量非制度化政治參與的一個核心因素,就是制度安排的缺失。要抑制和減少農民非制度化政治參與,在農村形成和諧有序的鄉村治理環境,就必須突破制度的障礙,逐步完善農民有序政治參與的制度安排,不斷拓寬和逐步暢通農民制度化參與的制度機制。為此,一要完善村民選舉和決策的參與機制,推進村民自治制度的完善。要始終堅持村委民選,讓農民真正行使自己的選舉權,并在選舉中引入競爭機制,增加候選人與村民的溝通、交流,讓農民群眾真正了解候選人的思想觀點、參政能力和道德品質,農民才能選舉出自己真正信任的、文化程度高、致富能力強、樂于為公眾服務的人進入村民委員會。也只有經過農民真正參與選舉出來的村民委員會,才能得到農民最大的政治認同。而且農民在參與村民自治的實踐中也不斷創造出諸如吉林梨樹縣的海選模式、山西河曲的兩票制、贛州的村民理事會等農民民主選舉、民主決策、民主管理的新形式。二要拓寬參與渠道,為農民制度化政治參與提供暢通的表達渠道。要不斷加強地方人大的立法工作進程,逐步制定出符合本地實際的、最大限度保證農村各個不同利益群體都能選舉自己代表的法律法規。要不斷推進制度的創新,積極推行多部門聯合接訪,在農村廣泛建立固定的接訪場所和信箱,配備專職人員,隨時接待農民群眾的來信來訪,并不定期地組織黨、人大、行政、司法等多部門人員積極深入農村,隨時了解農村情況,及時化解農民的利益訴求,變群眾的來信來訪為政府部門的及時走訪,以便把矛盾消除在基層,化解在萌芽。三要發揮網絡參與的作用。網絡可以及時有效改善農民制度化政治參與的途徑和手段,提高農民政治參與的興趣和能力,保證政治參與的數量和質量。[13]特別是在當前由“民工潮”引發青壯年農民和鄉村精英“規模化外流”,鄉村社會發生結構性變化,大量“空心村”不斷生成,農民自治主體虛置化的情況下,網絡參與的作用就更加重大。當然,對網絡參與有可能產生的消極作用,也要提前預知,防止非制度化政治參與的網絡化的生成。
(三)通過建設服務型鄉鎮政府創造農民制度化參與的社會氛圍,為鄉村治理提供良好的管理環境
立足服務農村、服務農業、服務農民的宗旨,鄉鎮政府在職能定位上要從以前包攬一切的全能型政府向只提供核心公共產品服務轉變,在管理模式上從以前的“為民做主”向“讓民做主”轉變。要通過引進人才、建設市場、提供信息、支持民間投資和搞好社會治安等措施,為本行政區域營造一個良好的外部發展環境;要進一步理順鄉鎮政府與村組的關系,全面落實村民自治,對屬于村民自治范疇的,都要引導農民群眾通過規范的方式和程序,民主決策,自主管理,而鄉鎮政府要更多地通過法律、經濟和教育等管理手段,在尊重村民自和村委會相對獨立的基礎上,實現對鄉村事務的有效治理。[14]
減少農民非制度化參與事件,還必須進一步完善政務公開制度,讓農民群眾對事關自身利益的鄉村事務真正地享有知情權、參與權、管理權、監督權。首先,鄉鎮政府要把年度工作目標及執行情況、年度財政預算及執行情況等行政、經濟管理活動,把征地補償、安置補助費的發放和使用情況、宅基地的審批情況、計劃生育情況等與村務相對應的事物,把鄉鎮各部門的工作職責、辦事程序、辦事期限、監督辦法等公開化、透明化。其次要公開村組事務。要把農民群眾普遍關心和涉及群眾切身利益的問題,如村組財產和財務支出、集體土地和經營實體的承包、村干部的年度工作目標和工資獎金、征收土地和宅基地的審批、計劃生育指標等農民群眾最關心的熱點問題和村里的重大事項向村民公開,做到大事公開透明,小事清清楚楚。[14]
(四)通過推動鄉村社會的自律形成農民制度化參與的條件,為鄉村治理提供廣泛的社會資本
社會資本最主要的就是社會信任、互惠規范和公民參與。當前,我國鄉鎮村干部的腐敗導致“信任”社會資本的不足,制度有效供給短缺對“規范”社會資本形成一定制約,民間組織的發育不良對鄉村社會網絡資本的發展帶來一定的阻滯。因此,在鄉村社會資本發展方面,一要強化農民的自身素質,逐步提高農民制度化政治參與的意識、合作意識、主體意識和公共精神,推動農民以更加有序的方式參與政治生活,表達自身的經濟利益和行使自己的政治權利,在相互信任、相互理解、相互寬容中,理智地對待和處理彼此間的矛盾和分歧。二要強化有效制度安排,構建農民對制度的信任度。制度如果能夠給農民提供暢通有效的利益表達渠道,政府與村民建立起有效的相互溝通的制度橋梁,就會極大增加政府決策的科學性和減少政治失序的可能性。三要加快鄉村民間組織的發展。農村民間組織的發展,意味著農村社會資本的增加。農民通過民間組織,逐步參與到公共事務中來,有利于增進彼此之間的信任與合作,提升農民作為公共管理主體的行動力量,推動形成鄉鎮政府與農民合作治理網絡體系的形成,更好地維護農民利益。
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〔關鍵詞〕鄉村社會變遷；轉型性矛盾糾紛；生活性矛盾糾紛；結構性矛盾糾紛
〔中圖分類號〕C91282〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2013）04-0097-07
在構建和諧社會的過程中，矛盾糾紛或社會沖突問題備受關注。關于社會矛盾糾紛問題，目前較為流行的觀念是，中國社會進入了一個戰略機遇期與矛盾凸顯期并存的發展階段，言下之意就是指社會快速轉型和發展將不可避免導致社會矛盾糾紛的高發。那么，現階段中國社會的矛盾糾紛究竟呈何態勢、有何特征以及與社會轉型有何關系呢？本文旨在基于實證調查所提供的信息基礎之上，從社會轉型論和社會矛盾論的視角，揭示和分析當前中國鄉村社會的主要矛盾糾紛及其轉型性特征和演化態勢，由此提供一個有助于我們認識和理解社會轉型與矛盾糾紛之間關系的新視角。
一、社會轉型與矛盾糾紛的轉型性特征
社會轉型是指人類社會從傳統型社會向現代型社會轉變的過程。〔1〕這個意義上的社會轉型類似于波拉尼所說的“大轉型”（great transition），也就是指自近現代化以來的社會結構變遷過程。〔2〕目前，社會轉型概念在中國學界廣泛使用，且主要用來指稱改革開放后中國社會的結構變遷過程及其特征，這一變遷過程的核心動力和特征就是經濟體制從計劃體制向市場體制的轉變，也就是倪志偉（Victor Nee）所說的市場轉型帶來了“市場社會”的興起〔3〕；或者像李培林提出“另一只看不見的手”導致的結構轉型〔4〕。因此，當前學界所探討的中國社會轉型，主要就是指自改革開放以后由經濟體制的市場化改革而帶來的社會結構變遷的過程。這一過程雖與市場轉型有著重要關系，但又大大超越于市場轉型；既屬于廣義的社會現代化轉型，同時又具有中國特定的情境意義。
既然中國社會轉型與改革開放過程密切相連，那么社會轉型與社會矛盾糾紛是不是也會密切相關呢？關于這一問題，較多的中國學者都有肯定的觀點或判斷，如有學者認為，“當前，中國正處于‘戰略機遇期’與‘矛盾高發期’并存的特殊時期，因經濟發展和利益調整引發的矛盾正成為社會矛盾的主要形態。”〔5〕這一觀點顯然肯定了社會矛盾與社會轉型之間存在著某種必然的內在邏輯聯系。此外還有學者提出，“社會轉型致使中國正處在社會矛盾的凸顯期，干部與群眾、窮人與富人、管理者與被管理者被認為是當前我國社會最容易發生沖突的群體，官民矛盾被認為是最突出的社會矛盾。”〔6〕即認為社會轉型是當前多種矛盾糾紛的根本原因。還有一些學者在對1990年代中期以來合法形式和非法形式的社會矛盾的變化態勢分析的基礎上，認為“近十多年來，影響我國社會穩定的矛盾呈現出增多的發展特點。這種特點不但表現在矛盾程度輕微的合法形式的社會矛盾日趨增多，而且也突出地表現為社會沖突程度較為嚴重的非法形式的社會矛盾也在大幅增加，在社會矛盾總量中所占比例日趨上升。”〔7〕 在這些觀點的推論邏輯里，都預設了一個基本理論前提：即改革導致的結構變化必然會導致矛盾糾紛的發生。然而，如果辯證地去看改革或社會轉型與社會矛盾之間的關系，那么就可能需要對轉型導致矛盾凸顯的觀點加以更深入的反思。或許，吳忠民提出的矛盾倒逼型改革的觀點給我們提供了一個新視角來理解改革與社會矛盾的關系。他認為中國改革是“從摸著石頭過河型改革到社會矛盾倒逼型改革”〔8〕，也就是說，目前的有些改革是為了緩解社會矛盾而推進的，即改革是為了化解矛盾而且也能消解某些社會矛盾，而不僅僅是增加或激化社會矛盾。伴隨著社會轉型，雖可能出現某些社會矛盾糾紛，但不容忽視的是，推動社會轉型的重要動力則可能來自于社會矛盾。當一些矛盾糾紛的對抗力量達到一定程度時，社會系統就必須通過改革或轉型的方式來消解矛盾的力量，使社會系統的不同力量形成均衡狀態。
如果在矛盾糾紛的研究中，把社會矛盾激化和增多與社會轉型聯系起來，那么在應對和治理矛盾糾紛中，我們將會陷入一個兩難困境：究竟是放棄轉型還是放任矛盾呢？然而，如果我們把社會轉型視為當前乃至未來一定時期內中國社會的一種時代特征，假定不同歷史時期的社會矛盾糾紛都可能烙上時代的特征，那么轉型時期的矛盾糾紛就會具有轉型性的特征，而不是轉型或改革導致矛盾糾紛的產生，那么，我們就可以通過考察和揭示矛盾糾紛的轉型性特征來認識矛盾糾紛的演化規律，并可在科學的認識基礎之上建立起有效的矛盾糾紛治理策略，這樣也就避免了轉型與矛盾的困境。
二、社會轉型及鄉村社會關系變遷的
典型特征如前所述，中國社會轉型概念具有特定的時代意義，即指改革開放后社會結構所發生的重大變遷。改革開放首先從農村改革開始，農村改革的全面推進，帶動了鄉村社會結構發生巨大變遷或轉型。鄉村社會轉型促使鄉村社會關系形成如下典型特征：
首先，鄉村社會的個體性大大增強。農村改革的起點為替代生產隊集體經營制，這一經營體制的實質功能就是解放了農村勞動力個體，讓個體勞動及個體農戶有更加充分的自和獨立權，也就是提高了個體性，擴大了個體的自主行動范圍。
鄉村社會個體性的增強不等同于鄉村社會的“個體化”〔9〕，更不是農民的“原子化”之狀態〔10〕。個體性的增強意味著集體對農民約束減少，個人獨立自主的行動增多。與此同時，去集體化后的個體農民和個體農戶，其分散性又在一定程度上得以提高。而且，個體性增強也大大推動了鄉村社會的流動性，從而意味著鄉村及農民與外部世界的關系發生了巨大變化。
如果說“基層-調解-化解”策略對化解鄉村社會生活性矛盾糾紛是有效的，那么對于鄉村結構性矛盾糾紛來說，僅僅靠基層化解機制是遠遠不夠的。由于結構性矛盾糾紛的癥結在于制度和結構上的不均衡，因此，要從根本上解決鄉村結構性矛盾糾紛，就必須采用“頂層-調整-解決”的策略。頂層指的就是要從宏觀制度、法律和政策安排上入手；調整是指要調整或調節制度及社會系統結構中的那些不均衡的關系，通過建立起制衡機制，來維持結構的均衡；解決就是指要從均衡結構上去解決容易導致社會關系失衡的問題。
五、結語
對人們習以為常的“戰略機遇期期與矛盾凸顯期并存”的籠統論斷，我們需要從理論和經驗事實兩個層面加以重新思考。社會矛盾糾紛的發生有著自身生成和演化機制，社會轉型并不必然導致矛盾糾紛的增多和凸顯，恰恰相反，現實中的諸多結構轉型，是為了調和社會矛盾而推進的。對社會轉型與社會矛盾糾紛之間關系的認識，需要跳出簡單的因果推論和決定論的認識論陷阱，聚焦于現實社會中矛盾糾紛發生的具體情況，通過揭示矛盾糾紛的轉型性的形態和特征，來理解和認識兩者的相互關系。
改革開放后中國鄉村社會的變遷，農村社會個體性的增強、農民與土地的關系趨于復雜、農民與基層組織關系的雙重性以及農民與政府關系的層級差異等典型的轉型性特征，為我們理解和認識轉型時期鄉村社會矛盾糾紛及態勢提供了宏觀背景。
經驗調查顯示出當前中國鄉村社會的矛盾糾紛整體上呈多元化的特征，其中土地方面的矛盾糾紛有凸顯之態勢。〔17〕在鄉村社會多元的矛盾糾紛里，我們可以將矛盾糾紛分為兩個基本類型：生活性矛盾糾紛和結構性矛盾糾紛。目前鄉村社會較為多發的五種生活性矛盾糾紛依次是鄰里糾紛、婚姻家庭糾紛、醫療糾紛、財產糾紛、債權債務糾紛。五種較為多發的結構性矛盾糾紛依次是土地糾紛、干群糾紛、計劃生育糾紛、用水方面糾紛和環境糾紛。雖然生活性矛盾糾紛較之結構性矛盾糾紛發生比例略高，但總體來看矛盾糾紛發生率依然較低，并未呈現出鄉村社會矛盾凸顯的特征。所以可以說，鄉村社會轉型加速但矛盾糾紛并未凸顯。從一些個案糾紛故事推斷鄉村社會矛盾糾紛凸顯，或農民與政府的矛盾激化，帶有明顯的學術建構色彩。無論從理論上還是從經驗事實角度看，鄉村社會與制度相關的結構性矛盾糾紛如干群和計劃生育矛盾都有緩和之趨勢，只是與資源相關的結構性矛盾糾紛如土地、水和環境糾紛有增多的態勢。
針對轉型期多元化的矛盾糾紛，鄉村社會在糾紛管理或治理策略方面，首先需要對生活性與結構性矛盾糾紛有所區別對待。〔18〕對鄉村生活性矛盾糾紛，可以用平常心去對待，采取“基層-調解-化解”的管理策略，注重基層民間糾紛化解機制的建設和完善。對結構性矛盾糾紛，則需要審慎對待，要采用“頂層-調整-解決”的治理策略，加強宏觀的結構調整來解決不均衡的結構問題，重視深化改革和制度創新來調和結構性矛盾。
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關鍵詞：民生 農村社區 管理機制
黨的十報告指出“解決好農業農村農民問題是全黨工作重中之重”，強調要求“改進政府提供公共服務方式，加強基層社會管理和服務體系建設，增強城鄉社區服務功能”。將“社區管理”的概念引入農村，實行農村社區管理是加快推進城鄉基本公共服務均等化、統籌城鄉協調發展的積極有益探索。因此，完善和創新農村社區管理機制，是貫徹落實黨的十八精神，加強社會建設，改善民生的重點課題。
推進農村社區建設的現實依據和理論基礎
隨著我國城市化進程的加快和“三農”格局的快速變革，農村居民對文化教育、醫療衛生、居住環境、社會保障等公共產品和服務提出了更高的質量要求。同時，農村居民的主體意識、民利意識也日益增強，日益要求多渠道暢通的利益表達機制。大家不僅追求經濟利益，而且也越加追求精神利益、政治利益，越加要求選舉權、被選舉權的實現和參與農村社會管理。階層分化、訴求多元、社會流動和信息流通加速，權利意識覺醒，使得農村維穩形勢日趨復雜，農村治理面臨諸多挑戰。同時，由于我國在社會建設方面長期受城鄉二元化的影響，公共服務資源偏向集中于城市，導致農村基礎設施落后，公共服務缺乏，社會建設滯后。在這種背景下，農村社區作為推動農村社會改革的新型農村管理和服務形式由此順應而生。農村社區建設，是農村社會的現代化建設;是深化村民自治、完善社區管理服務功能的重要載體;是促進政府轉變職能，強化農村公共服務的重要手段;是統籌城鄉發展，改善農村生產生活條件，提高農民生活水平和生活質量的重要措施。黨的十明確要求，“加快完善城鄉發展一體化體制機制，著力在城鄉規劃、基礎設施、公共服務等方面推進一體化，促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置”，要“加快形成政府主導、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系”。可見，要貫徹落實黨的十精神，就必須積極推進農村社區建設，完善和創新新型農村社區管理和服務機制。
農村社區是相對于傳統行政村和城市社區而言，指聚居在一定地域范圍內，以從事農業生產為主要謀生手段的農村居民所組成的社會生活共同體。農村社區是一個比自然村更具有彈性的制度平臺，它圍繞如何形成新型社會共同體而構建，注重通過整合資源、完善服務來提升人們的生活質量、凝聚力和認同感。農村社區的理論基礎主要來源于新公共管理理論。新公共管理理論采用企業管理方法，引入市場機制，強調顧客導向以及注重提高公共服務質量。其特點包括：管理主體多元化。即在公共管理事務中不僅包括政府，還應包括非盈利性組織、非政府組織、社區組織、私人機構和個人等。其中，政府是多元化主體的核心，是組織者和協調者。政府職能是“掌舵”而不是“劃槳”;服務及顧客導向的價值理念。即政府公共行政不再是傳統模式下的管治行政，而是以人為本的服務行政;公共行政體系內市場機制及競爭功能的引介。即政府可采用合同外包、競爭性招標、憑單制等方式，鼓勵私營部門參與公共產品和服務的提供，以降低成本及提高服務品質;采用授權或分權的管理方式，打破公共部門的本位主義，建構網絡型組織;采納企業中常用的管理方法，包括全面質量管理、成本-效益分析等，強調績效目標管理，提高工作效率;注重人力資源管理。
其實，黨的十報告中也蘊含著新公共管理理論的精髓，并為發展農村社區建設提供了方向和思路。例如，在完善基層民主制度部分提出的，“在城鄉社區治理、基層公共事務和公益事業中實行群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，是人民依法直接行使民利的重要方式”，在加強社會建設部分提出的，“要圍繞構建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制，加快形成政府主導、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系，加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制”，以及“改進政府提供公共服務方式，加強基層社會管理和服務體系建設，增強城鄉社區服務功能，強化企事業單位、人民團體在社會管理和服務中的職責，引導社會組織健康有序發展，充分發揮群眾參與社會管理的基礎作用”。可見，從黨的十報告精神、新公共管理理論的特點和農村社區的內涵可以看出，農村社區是新公共管理理論和鄉村民主建設實踐的創造性結合，是推進社會管理體制創新的重要環節，是建設社會主義新農村的有效途徑。
我國農村社區建設實踐的模式
由于我國目前仍處于農村社區管理的探索階段，在政治經濟文化和區域發展上各地的農村社區管理實踐差距較大。從管轄的區域范圍上劃分，目前我國的農村社區建設實踐可初步分為“一村一社區”、“一村多社區”、“多村一社區”模式。其中，“一村一社區”是指將村委會與農村社區合二為一，即一個村委會就是農村社區;“一村多社區”是指在一個村委會內設置多個社區;“多村一社區”指在面積較小、人口較少、地域臨近的村中，選出一個中心村，建立社區服務中心，涵蓋附近幾個村，非中心村的村民到中心村接受服務。從國家、市場、社會在農村社區管理和服務體制形成中所扮演的角色來劃分，可以將農村社區建設實踐分為“政府主導型”、“企業主導型”、“民間組織型”、“政府、社區互助型”、“政府、社區、社會互助型”五種模式。其中，“政府主導型”是指政府通過服務下鄉使其在農村社區管理事務中居于主導地位。山東諸城和膠南即是采用“政府主導型”農村社區管理模式的典型代表;“企業主導型”是指以實力雄厚的企業作為農村社區管理產品和服務的提供者。山東膠南北高家莊即是以珠光科技集團為依托，發展“企業主導型”農村社區管理模式的典型代表;“民間組織型”是指以民間力量自主管理為主的農村社區管理模式。湖北秭歸楊林橋村即是這種模式的典型代表;“政府、社區互助型”是指政府、社區組織、社區居民共同推動農村社區管理和服務的一種模式。江蘇太倉市即是這種模式的典型代表;“政府、社區、社會互助型”是指在政府、社區組織、社區居民互助合作的基礎上，同時充分發揮出社會的協作力量，形成無縫隙管理和服務的農村社區模式。重慶市永川區即是推行這種模式的典型代表。
農村社區有效管理實現機制探索
（一）健全農村社區管理組織體系
我國農村地域相對廣大，對于農村社區的管理組織體系構建，應根據當地的政府、市場和社會三者在農村社區管理中所扮演的角色及三者在農村社區管理的作用機制不同，選擇不同路徑的農村社區管理方式，更好的完善農村社區管理組織體系。具體而言，如果農村當地地域較小、人口比較密集、農村經濟比較落后、區域內自我管理能力比較差的地方，應采用“政府主導”路徑。在采用“政府主導”路徑的模式下，必須強調各級黨委、政府將農村社區建設納入新農村建設的規劃中，統一協調政府各部門（包括：農業、教育、公安、文化、衛生等），集中各自資源主動將服務延伸到農村，大幅度提高農村社區的服務水平。另外，可以借助共青團、婦聯、媒體等社會公共組織，宣傳農村社區建設的重大成果，引導農村社區管理走向黨政組織牽頭、村民廣泛參與的合作機制。如果農村當地經濟比較發達，存在一些國家、省、市級的龍頭企業，并且企業自身已經具有相當的自我管理水平，可以采取企業、政府、村委共建農村社區的路徑。在采用“共建”路徑的模式下，政府應對企業給予“政策扶持”和“正確引導”，通過各種稅收減免和項目支持鼓勵企業大力對各種公共服務進行投入，大幅提升企業所在地公共服務能力，通過各種“以企帶村 、村企合一”的管理思想，引導企業與社區融為一體，社區居民即企業員工、社區文化即企業文化，讓企業清楚的認識社區的明天就是企業的明天，社區居民的未來就是企業的未來，以此調動企業更多的關注和投入公共服務。
（二）建設農村社區服務體系
要大力推進農村社區服務體系建設，應該根據農村居民最核心、最現實的需求出發，以實際資源為基礎，將農村社區建設分為輕重緩急事項，把直接改善農村社區居民的生活環境作為目前工作的重心。具體而言，也就是通過各種途徑，將服務項目推向農村。以建設“社區綜合服務中心”為重點，完善各種便民的服務站、衛生站、文體中心、超市等配套設施，同時設置各種環境治理與生態保護的基礎設施，使得農村社區居民居住環境大幅改善，徹底解決長期困擾農村社區居民看病、購物、文體休閑困難的現狀。
（三）建立農村社區多元化投入機制
對于農村社區的建設，必須結合中國農村實際情況，建立以公共財政為基礎，多元化投入的農村社區建設機制。一方面，明確公共財政作為農村社區建設的主力軍，通過專項支出和轉移支付的方式，明確國家、省、市、縣各級財政對于農村社區公共服務建設的保障范圍，為農村社區建設提供基本的資金保障。另一方面，通過各種政策手段，積極調動農村社區居民參與農村社區建設的積極性，營造全民參與農村社區建設的良好氛圍，在此基礎上，挖掘和綜合利用社會各界資源，開展村企結對、村校結對，采用合同外包、憑單制等方式，將市場競爭引入農村社區管理與服務中，以此獲得更多的資金資源和人力資源來建設和發展農村社區的公共服務。
（四）完善農村社區治理監督機制
任何一種良好的管理體系，必須依附于完善的治理監督機制，治理監督機制的實質就在于體系中各主體的權、責、利的分配和平衡，在此基礎上形成相互配合、相互監督、各司其職、各盡所能，最終實現機制的正常、高效運行。結合當前農村社區治理監督問題，首先就是盡快完善農村社區內各種規章制度，如社區居民大會制度、各類工作專項制度、社區居民公約等，將農村社區建設提升到制度建設層面，約束和規范農村社區各部門及社區居民的行為，保證農村社區建設有序進行。其次，實現信息公開，設立專門的農村社區信息公開欄或網站，將農村社區建設的各類信息（包括：項目、資金、管理人員等）迅速公開，這樣一方面可以有效減少暗箱操作、提高資源使用效率，另一方面可以大幅減少由于信息不對稱而出現的內部耗損。要建立起農村社區各管理主體廣泛參與為基礎的規范化的績效評估機制。
（五）推動農村社區管理人才引進和培養
農村社區管理，必須有一批業務能力和專業素質高的農村社區管理隊伍，農村社區管理人員的綜合素質會直接影響到農村社區管理的效果，也會影響到居民對社區構建的信任感和滿意度。所以，必須將農村社區管理人才隊伍建設列為推動農村社區管理的重點工作來實施。首先，必須出臺各種優惠政策，吸引大中專畢業生到社區崗位來工作，并保障其工作的自主性，使其充分發揮自身的主觀能動性。其次，完善農村社區管理人員績效評價體系，選拔出一些優秀的農村社區管理人員，通過升遷和獎勵渠道激勵他們更好地為農村社區服務。最后，各級黨校可針對農村社區的管理工作中的技能需求，結合農村社區發展的需要，定期對農村社區管理人員進行培訓，傳授一些管理中實用性的技能。
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一幅美好圖景的誕生首先起筆于精準的全景構圖。堅持什么樣的指導思想、依據何種原則、實現哪些主要目標，組合成了北京“十三五”時期城鄉一體化這幅畫卷的全景構圖。
指導思想好比一幅畫的風格、流派，表達畫的整體意境。北京“十三五”城鄉一體化規劃的指導思想，可以簡述為“兩個貫徹”“三個堅持”和“六個更大突破”。具體來說，“兩個貫徹”，即全面貫徹落實黨的十和十八屆三中、四中、五中全會精神，深入貫徹系列重要講話精神;“三個堅持”，即堅持全面建成小康社會的目標要求，堅持五大新發展理念，堅持服務首都城市戰略定位;“六個更大突破”，即努力在統籌城鄉關系上、推進城鄉要素平等交換上、破解城鄉二元結構上、基礎設施和公共服務均衡配置上、生態文明建設和共享綠色福利上以及實現農業現代化上取得更大突破。
基本原則如同作畫用的筆墨、顏料，為整幅畫定格色彩。北京“十三五”城鄉一體化規劃的基本原則主要包含五個方面。概述而言，一是以人為本，增進福祉。把促進城鄉居民共同富裕、增進民生福祉、促進社會公平正義作為規劃編制的出發點和落腳點，使全市居民均衡分享更多的發展成果;二是明確定位、發揮功能。這也是當前北京市各項工作的重中之重。規劃指出，在京津冀協同發展和城市功能疏解中，需加快京郊生態環境建設和產業結構升級，著力提高郊區承載能力;三是統籌推進、協調發展。通過強化新型工農城鄉關系，創新城鄉統籌協調發展方式，以及發揮新農村建設領導小組領導城鄉統籌發展的重要作用，加快推進城鄉經濟社會融合發展的步伐;四是因地制宜、突出特色。要科學定位郊區新城、小城鎮、鄉村和山區的功能，因地制宜推進一體化工作，盡力而為，量力而行;五是改革引領、創新驅動。在生態建設、基礎設施、公共服務等領域引入新的建設經營管理模式，堅持市場對資源配置的主導作用，發揮農民的主體作用和創造精神，同時深入推進農村改革，增強農村發展活力。
主要目標恰似一幅畫的主體、內容，直接呈現畫的主題。“十三五”時期，北京城鄉一體化發展的總體目標是：到“十三五”末，城鄉發展一體化體制機制進一步健全，以城帶鄉、城鄉一體、協調發展的新型城鄉關系進一步完善，農村地區發展活力進一步增強，城鄉居民基本權益保障更加有力，城鄉公共服務更加均等，城鄉居民收入水平更加均衡，城鄉要素配置更加合理，城鄉產業發展更加協調，實現高水平的城鄉發展一體化和農業現代化，農村地區率先全面建成小康社會。
規劃把主要目標分解成了8個具體的目標，使北京“十三五”城鄉一體化的規劃藍圖更加豐富，畫面主題感更強。這8個方面主要有：
新型城鎮化和新農村建設取得新成效。郊區在城市功能疏解和產業結構調整中的作用得到充分發揮，建成一批功能性特色小城鎮，建設1500個美麗鄉村，進一步推進農轉非工作，提高戶籍人口城鎮化率。
提前實現農民人均收入比2010年翻一番。力爭到2020年，農民人均年收入達到3萬元，低收入農戶人均年收入達到1.5萬元。
全面建成都市型現代農業示范區。農業用新水減少2億立方米左右。農業的生態功能更加凸顯。土地產出率、勞動生產率、資源利用率、科技貢獻率國內領先，農產品“三品一標”覆蓋率提升到60%以上。全面建成都市型現代農業示范區，實現高水平的農業現代化。
基本公共服務均等化持續推進。加快建立城鄉統一的就業失業管理制度，進一步完善城鄉社會保障制度，城鄉居民基礎養老金和福利養老金水平穩步提高，盡快實現新農合市級統籌和即時結算，建立統一的城鄉居民醫療保險制度。
農村基礎設施提檔升級。實施農村“六網”改造提升工程。行政村集中供水基本實現全覆蓋。郊區污水處理率達到90%。行政村生活垃圾收運處理率達到100%。實現平原地區無煤化。行政村公共交通實現全覆蓋。農村地區4G無線網絡基本實現全覆蓋。
生態環境建設取得明顯成效。到2020年，全市森林覆蓋率從2015年的41.6%提高到44%，林木綠化率達到60%，平原森林覆蓋率達到30%以上。山區主要水土流失區域實現全面治理。化肥、農藥利用率分別提高到40%和45%，都市型現代農業生態服務價值年均增長3%。
但是，建設中國特色農業現代化，發展中國現代農業，使我國完成從傳統農業向現代農業轉變是一個很長的歷史過程，必須扎扎實實從基礎工作入手，明確其發展的總體目標和階段目標，通過較長時間(20-30年)的建設，才能實現。發展目標
(一)總體目標
1.農業綜合生產能力和農產品市場競爭力明顯增強。增強農業綜合生產能力和農產品市場競爭力是建設中國特色農業現代化的重要組成部分，是國家糧食安全和農產品有效供給的重要保障。只有農業綜合生產能力不斷提高，農業發展后勁才會不斷增強。農業綜合生產能力是由農業生產諸要素綜合投入所形成的、可以相對穩定實現的農業綜合產出水平。農業綜合生產能力的大小，既取決于土地、生產資料、機械和人力投入的多少，也取決于農業科技水平的高低和農業抗災能力的強弱。在建設農業現代化過程中，必須多種途徑和手段加強農業綜合生產能力，并且最終要靠產品的市場競爭能力來檢驗，只有在國際國內市場競爭中始終立于不敗之地，才能表明一個國家的農業綜合生產能力達到較高水平。
2.土地生產率和勞動生產率明顯提高。土地生產率和勞動生產率是衡量農業現代化發展水平的重要指標。土地和勞動生產率高是農業現代化的基本特征，這意味著使用同樣的生產要素投入會生產出更多的農產品，或者使用較少的生產要素投入生產出同樣數量的農產品。當前，我國農業發展面臨著嚴重的人均耕地面積不足和自然資源困乏等問題，繼續靠投入這些生產要素來增加農業產值已經受到很大制約，因此，不斷提高土地和勞動生產率是發展農業和增加農民收入的必然選擇。調整產業結構，轉變經濟增長方式，提高生產要素的使用率更應當成為建設中國特色農業現代化的著眼點。
3.業基礎設施和生產條件明顯改善。相對完善的農業基礎設施和生產條件是建設農業現代化的重要保障。農業現代化不僅僅是農機、灌溉、道路、電力、農資等物質條件的現代化，也需要相應組織、生產和經營管理方式的現代化，同時還需要政府的宏觀引導和對農業支持保護、社會化服務的現代化。必須將幾個方面有機結合在一起，才能更好地改善農業基礎設施建設，為農業現代化建設提供良好的生產條件和強有力的支撐。
4.城鄉差距明顯縮小，工農城鄉發展更加協調。建設中國特色農業現代化僅從農村角度來人手是不夠的，要實行工業反哺農業、城市帶動農村的方針，加快農村社會經濟的全面發展，提高農民的收入和生活水平，打破城鄉二元結構，建立農業支持保護體系和以工促農、以城帶鄉的長效機制，引導城鎮化和新農村建設健康協調發展，這是在新的發展階段全面貫徹落實科學發展觀、實現農業現代化及解決農村問題的根本出路。
5.農業可持續發展能力明顯提升。農業不僅僅是一個產業部門，具有特定的經濟功能，而且還具有生態功能，肩負著保護農村生活和生產環境、使人和自然和諧相處的使命。隨著我國經濟的不斷發展和人們對農業多功能認識的不斷深化，推進農業現代化建設從某種意義上說也是推進生態農業建設，通過發展生態農業，帶動資源節約、環境友好的循環農業不斷發展，使農業和農村經濟持續發展能力不斷增強，經濟效益、生態效益和社會效益同步提高，有效地推進農業和農村經濟健康、快速和可持續發展。
(二)階段性目標
1.近期目標(2011-2015)
到2015年，建設中國現代農業要努力實現以下發展目標：
――農產品綜合生產能力不斷加強，主要農產品供給保持平穩增長。保持1.2億公頃的耕地面積數量不減少、質量不下降，糧食綜合生產能力達到5.39億噸以上，糧食自給率穩定在95％以上，確保國家糧食安全。棉花、油料和糖料產量分別達到1041萬噸、3543萬噸左右和14789萬噸；蔬菜、水果等農產品穩中求升；肉、蛋、奶總產量分別達到11213萬噸、4109萬噸和8688萬噸；水產品總產量達到6919萬噸。農業勞動生產率達到24959元/人；土地每公頃產出達到20483元。
――農業和農村經濟結構進一步優化。農業內部結構更加合理，畜牧業占農業總產值的比重達到43％；農產品區域布局更加合理，優勢農產品產業帶初步建成；農村產業結構更加協調，第二、三產業快速發展，第一產業勞動力比重要降到35.12％以下；農產品加工業與農業產值之比達到2.62：l；全國城鎮化率達到51％。
――農業科技自主創新和轉化應用能力進一步提升。科技進步對農業增長的貢獻率應達到55％；7萬人農業科技人員數量達到6人以上；灌溉用水有效利用系數提高到0.6；化肥、農藥利用效率提高到40％；全國每公頃農機總動力要達到7千瓦以上；有效灌溉率達66％以上；耕種收綜合機械化水平達到58％。
――農產品質量安全水平進一步提高。農業標準化生產能力顯著提升，農產品質量安全管理體系逐步健全，大力發展優質農產品生產，全面提高農產品質量，實現食用農產品無公害生產；農產品商品化和深加工程度進一步提高，初步改變農業經濟效益低、農民增收困難的狀況。
――農民自我發展能力進一步增強，生活質量明顯提高。農民平均受教育年限要大于8.4年；恩格爾系數下降為38％；基尼系數保持在33％-36％之間；農村居住質量指數進一步提高到66％。
――農村生產生活條件得到明顯改善。農田有效灌溉面積達到5960萬公頃，糧食主產區排灌標準提高到5-8年一遇；解決1.2億農村人口飲水安全問題，農村集中式飲水受益人口比例達到65％；適宜農戶沼氣普及率達到35％；新建改建農村道路140萬公里；基本實現村村通電話，鄉鄉能上網，農村信息化程度達到55％；積極治理農村垃圾和污染源，使農民居住環境明顯改善。
――農村社會事業得到快速發展。普及和鞏固九年制農村義務教育，農村教育條件明顯改善；新型農村合作醫療全部覆蓋到農村居民，形成完善的縣、鄉、村三級農村衛生服務網絡；基本實現鄉鎮有綜合文化站、行政村有文化活動室和農家書屋；全面建立農村生活保障制度，農民養老保險、醫療保險覆蓋率分別達到65％和98％；完善農村社會救助體系，農村社會保障水平明顯提高。
――農村收入持續增加。農民人均純收入達到6603元，年均增長7％以上，其中工資性收入占農民人均純收入的比重要達到45％以上。
――農業資源利用水平進一步改善，農村生態建設取得良好進展。農業成災率減少為41％，森林覆蓋率達到20.47％，農業面源污染區域綜合治理率達到60％。
做好這一時期的各項工作，要努力為中國特色農業現代化發展奠定堅實的物質和制度基礎。
2.中期目標(2016-2020)
到2020年，建設中國現代農業要努力實現以下發展目標：
――農產品綜合生產能力不斷加強，主要農產品供給保持平穩增長。糧食供給能力繼續保持平穩增長，耕地面積保持在1.2億公頃的水平，糧食綜合生產能力達到5.65億噸，糧食自給率穩定在95％以上，保障我國糧食安全和農產品有效供給。棉花、油料和糖料產量分別達到1245萬噸、3796萬噸和16912萬噸；蔬菜、水果等農產品需求繼續保持穩定增長；肉、蛋、奶總產量分別達到12980萬噸、4739萬噸和11490萬噸；水產品總產量達到7829萬噸。農業勞動生產率達到25349元/人；土地每公頃產出達到21528元。
――農業和農村經濟結構進一步優化，產業結構更加協調。農業內部結構更加合理，畜牧業占農業總產值的比重達到50％；農產品區域布局更加合理，優勢農產品產業帶基本建成；農村產業結構更加協調，第二、三產業快速發展，第一產業勞動力比重要降到30.38％以下；力爭農產品加工水平、產業化經營帶動能力有較大提升，農產品加工業與農業產值之比超過3.51：l；全國城鎮化率達到55％。
――國家農業科技創新體系基本建立。科技進步對農業增長的貢獻率大干60％；萬人農業科技人員數量達到12人以上；全國每公頃農機總動力要達到9千瓦；有效灌溉率達85％以上；耕種收綜合機械化水平達到65％。農機社會化服務能力進一步增強，糧食安全生產形勢明顯好轉。
――農產品質量安全水平進一步提高。農業標準化生產能力顯著提升，形成完善的農產品質量安全管理體系，基本實現綠色農業生產；農產品商品化和深加工程度進一步提高，農產品商品率達到85％以上，農產品加工增值率超過60％，更大程度地改變農業經濟效益低、農民增收困難的狀況。
――農民自我發展能力進一步增強，生活質量明顯提高。農民平均受教育年限要大干九年，既達到初中以上文化水平；恩格爾系數下降為35％；基尼系數保持在30％-35％之間；農村居住質量指數進一步提高到80％。
――農村生產生活條件得到明顯改善。農田有效灌溉面積達到6850萬公頃；糧食主產區排灌標準提高到8-10年一遇；基本解決全國農村人口飲水安全問題，農村集中式飲水受益人口比例達到80％，適宜農戶沼氣普及率達到50％左右；新建改建農村道路200萬公里；加大農村通訊網絡覆蓋面積，農村信息化程度達到60％；加大農村垃圾和污染源的治理力度，農民居住環境明顯改善。
――農村社會事業得到快速發展。普及和鞏固九年制農村義務教育，提高農村教學質量，大力發展農村職業教育，農村教育水平明顯提高。實現村村有綜合文化站、文化活動室和農家書屋，農村的文化基礎設施建設水平明顯提高。全面建立農村生活保障制度，繼續加大新型農村合作醫療的覆蓋范圍，提高農村醫療水平，形成更加完善的縣、鄉、村三級農村衛生服務網絡；農民養老保險全面覆蓋；繼續完善農村社會救助體系，農村社會保障水平明顯提高。
――農村收入持續增加。農民人均純收入達到8569元，年均增長7％以上，其中工資性收入占農民人均純收入的比重要達到55％以上。
――農業資源利用水平進一步改善，農村生態建設取得良好進展。力爭使農業成災率降低到35％；森林覆蓋率達到21.69％；耕地面積損失明顯減少；農業面源污染區域綜合治理率達到70％，農村化肥、農藥、地膜等得到合理使用，生活垃圾和污水得到有效處理，環境衛生和村容村貌明顯改觀。
通過這一時期的工作，繼續為下一階段農業現代化建設準備必要的條件。
盡管我國的現代農業建設已取得初步成效，但與發達國家相比較還有較大差距，發展現代農業面臨如下難題：
(一)現代農業發展受自然環境和資源條件的制約。中國人多地少，耕地資源嚴重不足，作為世界上40多個缺水國之一，依然有不少地方農業的發展主要是靠過量開發利用水資源換來的。隨著工業化和城市化的推進，經濟發展和水土流失加快，耕地面積―直呈銳減趨勢，耕地質量的減退，以及建筑業對耕地的掠奪，極大地影響現代農業發展；淡水資源總體短缺，時空分布不均，不少地方超量開采地下水，缺水將成為制約許多地區農業發展的瓶頸；農業生態環境整體惡化的局面沒有改變，臺風、酷暑和嚴寒等極端氣候現象發生的概率增加，區域性、季節性的干旱、洪澇災害交替出現并有加劇的跡象。
(二)農業基礎設施和物質裝備水平低。總體而言，農業基礎設施薄弱、物質技術裝備水平低，抗災減災的能力不強仍是一個突出問題。近年來，隨著農業結構調整和產業化經營的深入推進，農業基礎設施建設和物質技術裝備水平低的問題，已經由農業生產環節轉向農業產前、產后環節。中國很多水利設施，不僅多年來沒有新的發展，而且不斷老化失修。如在許多農業主產區，農業水利設施建設欠賬多，許多水庫不能灌溉。每遇嚴重災害，單產和總產都要下降。農業產前、產后基礎設施建設滯后和物質技術裝備水平低，加劇了農產品價格波動的風險和拓展農產品市場的風險，導致農民來自于農業的收入容易出現較大波動。
(三)農業生產成本持續升高。現代生產要素越來越廣泛地滲透到農業生產領域，農業外部成本如物質和服務費用支出增長加快、份額提高。隨著工業化、城鎮化的推進，―方面導致土地要素價格上升，另一方面也帶來農村人口和勞動力結構的變化。農業土地、勞動力要素價格上升，農業生產高成本，對農業的影響是深刻的。一方面，高成本導致糧食和農業比較效益下降，種糧口糧化、農業副業化、農民兼業化趨勢越來越明顯，糧食和農業安全面臨的考驗越來越嚴峻。如果沒有有力的政策舉措和機制創新，糧食和農業生產萎縮的風險是存在的。另一方面，農業經營的高成本也將促使農業生產方式轉變和農業政策調整。
(四)農業科技進步難以滿足農業發展的現實需要。中國農業科技進步對農業生產做出了巨大貢獻。但我國對農業科技的投入不足，科技人員數量不多，科技成果的轉化和推廣力度不夠，這些都制約著農業現代化前進的步伐。目前的農業科技依然落后于實際需要，主要表現為，一是農業自主研發能力不強，農業科技推廣應用落后于農業科學研究，許多農業科研成果還沒有轉化為現實生產力。二是農業科技人員少，組織機構不健全。全國有約1/3的鄉鎮、3/4的村尚未建立基層農業技術推廣組織。三是基層農業科技人員的工作條件差、待遇低、活動經費少，影響了農業科技工作者的積極性和隊伍的穩定性。四是農民接受和運用科技成果能力較低。
(五)農業生產規模狹小，勞動生產率低。工業化和城市化的快速推進使農業資源利用的空間縮小，加之農業自身的粗放式經營，小規模的農戶分散經營方式不僅生產和交易成本高，影響勞動力及農業固定資產的充分利用，而且也制約了農業機械化、專業化和現代農業生產技術的推廣和使用，致使我國農業的勞動生產率遠低于發達國家。