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在眾多的指標權重測算方法中，AHP因其對數據資料要求不嚴格，只需要某一時點的樣本數據，同時又可避免大量指標同時賦權而引起的混亂，所以在風險研究領域得到普遍運用。因此，本文也采用這一方法對地方財政收入風險預警指標權重進行確定。首先，構造一個地方財政收入風險的層次結構模型，包括目標層、中間層和指標層(見圖1)。其次，指標權重的整個計算過程是運用AHP軟件yaahp的群決策功能完成的。設定標度類型為e^(0/5)～e^(8/5)，專家數據集結方法為各專家排序向量加權幾何平均，并將國內五位財政學者對地方財政收入風險預警指標重要性判斷問卷調查的結果輸入軟件，并自動生成群決策計算結果。再次，計算隨機一致性比率CR進行指標權重合理性檢驗。當CR＜0．1時，判斷矩陣通過一致性檢驗，否則需要重新構造判斷矩陣，直到通過一致性檢驗為止。經過上述三步，最終得到地方財政收入各風險預警指標的權重。由表3可知，從單個地方財政收入風險預警指標來看，稅收收入增長彈性系數所占權重最大，達到16．08%，財政收入增長率所占權重最小，僅為7．88%。除財政自給率所占權重為9．19%外，其他預警指標所占權重都在10%以上。從地方財政收入風險因子角度進行分析，結構風險因子、質量風險因子指標所占的權重大，對地方財政收入風險評價的結果影響很大。
二、地方財政收入風險預警系統構建
根據前述地方財政收入風險預警指標風險分數值的映射原則，將每一個預警指標實際值按照其所處風險區間的不同映射為相應的分數，再根據各預警指標對地方財政收入風險的貢獻權重(即運用AHP得到的指標權重)，計算出各年度的綜合評價分數，據以建立地方財政收入風險綜合評價函數。其中，R代表地方財政收入風險綜合評價分數，Xij代表第i類風險因子第j個指標的風險映射分數值。與此同時，由于各風險預警指標借助0分、1分、2分、3分的指標分值表示其風險運行狀態，因此，地方財政收入風險最終加權得分仍可采用0分、1分、2分、3分反映其不同的風險區間。本文設定1．5分為輕警和中警之間的界限，兩兩分數之間的區間就是每一運行狀態的風險綜合評價分數區間。為了更直觀地反映地方財政收入的風險狀況，分別用不同的燈號表示不同的風險區間，如表4所示。
三、2006～2013年遼寧省地方財政收入風險的實證分析
在選取《遼寧省統計年鑒2013》及《2013年遼寧省國民經濟和社會發展統計公報》中預警指標數據的基礎上，將各預警指標值經過指數化處理后得到的風險分數值代入公式(1)中，運用地方財政收入風險預警系統對遼寧省2006～2013年地方財政收入風險進行分析，得出遼寧省地方財政收入風險的綜合評價結果，如表5所示。綜合評價結果顯示，遼寧省地方財政收入風險除個別年份外基本處于輕警區間且屬于輕警偏下的狀態，總體可控。從地方財政收入風險因子的角度分析，規模因子的風險值偏高，這主要基于兩點原因:一是財政收入增長率的變動較大，此與經濟形勢的變化密切相關;二是財政收入占GDP比重的變動較大，從2006年的8．79%上升到2013年的12．34%，且呈現逐漸上升趨勢。但就全國范圍而言，遼寧省財政收入占GDP比重還是處于偏低水平的。從地方財政收入風險預警指標的角度分析，不難發現有三個預警指標值的變化趨勢比較明顯(如圖2所示):一是財政收入占GDP的比重，這一點前面已經提到。二是增值稅收入占財政收入的比重，從2006年的15．21%下降到2013年的6．85%，呈現逐漸下降趨勢。這主要源于我國增值稅轉型改革試點以及2009年轉型的正式實施引起增值稅收入的不斷減少，進而引發遼寧省地方財政收入風險的不斷增加。三是營業稅收入占財政收入的比重，從2006年的25．12%下降到2013年的19．63%。盡管遼寧省第三產業的增長速度較快，但由于產業結構的不合理，第三產業占GDP的比重總體仍呈現下降趨勢，這必然導致以此為稅源的營業稅收入的減少。
四、不同進度下增值稅擴圍改革后遼寧省地方財政收入風險預測
關鍵詞：縣鄉財政；運行風險；財政職責
分稅制財政體制改革以來，地方財政收入總體上迅速增長。但處于基層的縣鄉兩級財政的運行質量卻每況愈下，財政風險日漸顯化。這一狀況在某種程度上已經影響了部分地方的社會穩定和基層政權的正常運行。為此，改進縣鄉財政運行質量，化解財政風險，維護社會穩定，成為財政理論與實踐的重要課題。
一、我國縣鄉財政運行風險的基本態勢
（一）財政支出超常增長，收支矛盾突出，公用經費難以為繼，事業發展能力低下
縣鄉兩級政府作為我國基層政權組織形式，負有縣、鄉區域內的公共產品與服務的提供職責。但近年來，我國一些省、市所屬的縣、鄉財政甚至難以維持“吃飯”水平，用來提供公共產品與服務的能力已非常有限。
據統計，1994—2001年間，地方政府財政支出平均占全國財政支出總額的70.33%，而同期地方財政收入平均僅占全國財政收入總額的48.63%.超常增長的支出吞噬著增加的財力，財力的窘困必然制約地方公共事業及地方經濟的發展。這在縣鄉層面表現更為明顯。2000年，全國2074個縣的46%需要財政補助。而且絕大多數縣都不同程度地存在著擠占專款、拖欠工資、醫療費、差旅費等現象。如2001年，安徽省30多個縣拖欠工資總額14.44億元。農村稅費改革后，縣鄉財政的收支矛盾則更加尖銳。比如，現行村辦公費、干部報酬、“五保戶”供養費主要來源于農業稅附加，而農業稅附加只有改革前村提留的二分之一。在上級財政轉移支付有限的條件下，鄉村兩級公用經費難以為繼，縣鄉社會事業發展欠賬嚴重。
（二）財政赤字規模巨大，債務負擔沉重，基層財政風險不斷累積
在我國省、地（市）、縣、鄉四級政府中，處于基層的縣鄉財政因回旋余地小，遇有風險往往難以外化釋放。因而在各種因素的作用下累積了大量赤字與債務。雖然其總體規模目前尚未作出精準的官方統計，但據專家預測，地方財政最終負擔的債務很可能是以萬億計的天文數字，并可能隨著時間的推移而繼續放大。這一預測源于債務不同側面的不完全統計：目前全國近40%的縣一般預算呈赤字狀態，部分縣雖賬面無赤字，卻普遍存在巨大的隱性赤字，即以當年應付未付的各種支出拖欠，或以負債、寅吃卯糧等形式存在的赤字。所以，實際發生赤字縣、鄉的數量和赤字規模可能會更大。在財政赤字不斷累積的同時，地方政府負債也日益加重。目前31個省、自治區、直轄市及其以下各級政府均不同程度地負有不同形式的各種債務，而且地方政府的層級越低負債規模越大，債務負擔越重。如鄉鎮基層債務額已超過5000億元，其中鄉鎮一級凈負債超過2300億元，村級負債則超過2500億元。不僅如此，鄉鎮政府的債務每年尚以200多億元的速度在遞增。
（三）財政收入質量低劣，財政支出剛性增強
依托于稅法征收的稅收是財政收入的基本形式，稅款及時、足額入庫確保了財政收入質量。但近年來，地方政府的非稅收入增加不僅快于稅收，而且一定程度上抑制了稅收的正常增長。而行政性收費、罰沒收入、政府基金等非稅收入形式具有“列收列支”的性質，具有專項用途，難以形成地方政府正常支配的財力。另外，我國現行地方稅收體系中，不僅多為與經濟發展相關性較弱的零星小額稅種，而且在地方預算自求平衡的約束下，收過頭稅、不規范舉債、寅吃卯糧、“空轉”收入等現象大量存在，財政收入“虛增”嚴重。
低劣的財政收入質量，伴隨著剛性的財政支出，使基層財政背負了沉重的負擔。在國家實施積極財政政策的進程中，陸續推出一系列“政策性增資”項目，需要地方提供配套資金。如由地方自籌配套的糧食風險基金，按《農業法》、《教育法》要求高于收入增長比例的支出安排等，這些硬性規定強化了地方財政支出的壓力。另外，雖然財政每年增收達1000億元之多，但同期財政供養人員也是大量增加，加之工資制度改革，一些地區新增財力的80%用于人員經費的增加，縣、鄉等基層的比例更高。
（四）地區間財政能力差距日益擴大，區域間的不平衡態勢加劇
分稅制體制實施以后，雖然轉移支付制度在不斷完善，但與區域經濟發展水平相對應，地區間財政能力差距卻日益擴大。如中西部地區經濟基礎薄弱，經濟發展長期處于相對滯后的狀態。中西部地區的財政能力明顯低于東部地區，而西部地區又低于中部地區。資料顯示，全國縣級財政收支占地方財政收支的比重呈“反向”變動的趨勢。與全國情況不同的是，西部地區縣級財政收支占地方財政收支的比重則是“同向”下降，呈現縣級財政萎縮趨向。
總之，我國縣鄉等基層財政運行質量堪憂，已經積聚并隱含了巨大的財政風險。
二、縣鄉財政運行風險的誘導因素分析
（一）經濟運行質量低下，縣鄉財政運行缺乏強有力的經濟支撐
經濟決定財政，財政運行質量取決于總體經濟運行質量。近年來，由于社會有效需求不足的影響，地方經濟發展遇到前所未有的矛盾和問題：經濟結構失調、下崗職工增多、再就業壓力增大、農民增收速度減緩、企業虧損增加、財政增收難度加大等。而這一時期，正值我國經濟體制改革的攻堅階段，每項改革最終都要財政兜底。各級財政不得不承受政治、經濟和社會穩定的多重壓力。所以，拖欠工資、赤字增多、債務累積形式上是財政問題，實質卻是地方經濟發展滯后在財政上的綜合反映，是經濟未能充分發展導致的。譬如，我國除沿海地區和地處大中城市市郊的縣鄉外，大部分縣鄉經濟以傳統農業為主，財源結構單一。而農產品價格持續低迷，增產不增收，農民因缺乏務農積極性而棄田拋荒，農業稅稅源萎縮，難以形成新的經濟增長點。縣鄉財政運行失去了強有力的經濟支撐。
（二）地方政府短期行為，人為加重財政負擔
中國現行政治制度一般依據政府官員的短期“政績”對其予以考核、晉職提升。濃厚的功利思想和政績意識，常常導致地方政府官員為追求短期政績而犧牲經濟發展戰略目標。比如一些縣鄉政府為了謀求主導產業結構調整、推動城鎮化、開發市場、招商引資等“政績”，推出了一系列形象工程、獻禮工程、達標升級工程，因缺乏調查研究，這些工程常常不得不中途進行調整，浪費了有限的人力、物力資源，使捉襟見肘的基層財政雪上加霜。地方政府的短期行為造成了地方財政的人為負擔。地方政府官員對政績的追求還體現在同級政府間、上下級政府間的競爭、攀比行為中。競爭一方面促進了地方經濟的發展與社會的進步，另一方面則由于缺乏統一規劃與引導及競爭中的急功近利行為，出現了大量簡單粗放的盲目投資行為，進一步加劇了資源的浪費與基層財政的困難。
（三）政府間職責劃分粗糙，地方政府職責與財力矛盾突出
與依據具體的法律劃分政府間事權的國家相比，我國憲法對各級政府的支出范圍與責任只是作了原則性規定，具體事務上的劃分及各級政府的職責權限并不明確，經濟性事務的劃分更為模糊，實踐中缺乏可操作性。1994年推行的分稅制財政體制，對于省、市、縣、鄉各級的財權與事權，并未作出具體規定，客觀上迫使省市級政府利用行政權力加強對財政資金的集中力度。根據權威資料調查，省級政府所集中的資金自1994年至2003年年均提高兩個百分點。市一級政府也在設法提高集中程度。不僅如此，不甚明晰的事權還在不確定地上劃下移，致使事權與財力偏離，尤其是地方政府職責與財力矛盾突出。如，消防、預備役費用支出在分稅制形成時屬于省級財政負擔，但1999年，支出下劃到區、縣；教育經費的承擔責任也是逐級下劃，越到基層可支配財力越薄弱，財政負擔比例越重。加之一些基層政府在鼓勵招商引資、發展經濟的同時，過分夸大稅收優惠作用，為稅源流失打開缺口，導致財政虛收，形成風險隱患。
（四）政府間轉移支付形式龐雜，地區均衡效果不理想
規范化的政府間轉移支付制度，一般由以基本公共服務的地區均等化為目標的均衡撥款及旨在實現特定目標的專項撥款組成，并以前者為主體。但我國現行政府間轉移支付形式過于龐雜，體現為體制補助、稅收返還、專項補助、結算補助等多種形式，并且均衡撥款的轉移支付力度過小，而專項撥款的轉移支付不僅規模龐大，且采用非規范的“基數法”安排轉移支付量。其結果不但未能縮小地區收人水平差距，反而直接推動了這種差距的進一步擴大。1995年推出“過渡期轉移支付”辦法盡管在規范性、科學性、合理性等方面有了明顯進展，但相對于規模龐大的、“基數法”色彩明顯的其他形式而言，過度期轉移支付的作用力度顯得極其微弱。而縣鄉基層財政間轉移支付甚至未能形成制度，區域間財政能力失衡是必然的。
三、縣鄉財政風險的化解與防范對策
對策之一：加快地方經濟發展，改善縣鄉經濟運行環境
我國縣鄉財政的經濟基礎是農業和農村經濟。化解地方財政風險、改善縣鄉財政運行質量的根本出路在于加快經濟發展，增強財政實力，走出“三農”困境。因此，從全局著眼，國家必須調整經濟發展思路與政策，調整農業結構，減輕農民負擔，加大對農業的補貼力度，強化國家對農業、農民的投入支持，改革農村管理體制。譬如，通過有條件地減免及至逐步取消農業稅，涵養農業財源；通過增加農業基本建設投資，擴大農業公共品（如鄉村道路、電網改造等農村小型基礎設施）供給范圍的投入，進一步改善農業生產條件；通過增加對農業科研、教學、新產品培育的財力支持，以無償方式推廣農業先進適用技術，對高科技農業及農業深加工項目實行稅收優惠政策等措施提升農產品質量及國際競爭力。
對策之二：重新界定縣鄉兩級政府職能，明確劃分兩級政府事權及財政職責
目前，盡管法律未對縣、鄉政府的職責作統一、具體的規定，但從縣級財政支出結構看，其主要職能是承擔行政管理、法律與秩序維護費用支出，文教衛生等事業支出以及農村的道路、救災、扶貧、社會保障等支出；而缺乏自、區域差異大的鄉鎮政府也要負責轄區內的社會服務、基礎教育、醫療、災害救濟、法律與秩序的維護等事務等。這種模糊的事權范圍和財政責任必須重新界定。根據農村稅費改革、縣鄉機構改革以及財政改革的要求，事權的重新界定應側重于縣鄉在教育、衛生、社保、公務員隊伍建設等事業發展方面的責任，以充分發揮縣鄉各自優勢。兼顧公平與效率原則，主要將原鄉鎮的教育、衛生、公務員、離退休人員經費和優撫對象優撫金等社會保障事業職責劃歸區縣級管理，城鄉基礎設施建設等事權，原則上按受益范圍確定管理對象，其中跨鄉鎮項目事權主要劃歸縣市管理，鄉鎮范圍內項目事權主要劃歸鄉鎮管理。從而明確區縣本級政治經濟文化中心的地位，強化區縣經濟發展、財源建設責任，減輕鄉鎮建設支出和財源培植等方面壓力。鄉鎮政府的主要職責是鄉村政權正常運轉，以及除教育衛生外的鄉鎮事業發展及轄區內的公共公益事業發展等。事權劃清之后，計劃生育、義務教育、衛生、科學文化、民政等事業費，其人頭經費原則上由縣級財政管理，非人頭經費則由縣級財政與鄉鎮財政按比例分攤支付。
對策之三，完善縣鄉財政體制，理順縣級財政對鄉鎮財政的管理與被管理關系
縣鄉財政體制的完善與確定，應以財權和事權相對稱、有利于縣鄉兩級財源建設并強化財政管理為原則，因地制宜地建立起激勵與約束并重，公平與效率兼顧的“分灶吃飯”機制。首先，在劃分稅種、核定基數、確定分成比例或結算比例上，應縣鄉統籌兼顧，既有利于縣級適度集中財力、增強調控能力，又要考慮鄉鎮行使事權的財力需要，調動鄉鎮政府增收節支的積極性；其次，建立合理的激勵約束機制。縣對鄉鎮的轉移支付等補助形式應與其共享收入基數完成情況掛鉤，鄉鎮公用經費節余部分留用，保證財政體制良性運轉；第三，理順鄉鎮財稅機構體制，增強財稅合力、降低稅收成本、提高工作效率；第四，推進行政機構改革。在合理界定縣鄉政府職能的基礎上，通過合并方式，適度擴大鄉鎮規模，獲得資源規模和集聚效益；最后，強化宏觀管理，理順縣級財政對鄉鎮財政的管理與被管理關系。如在分灶吃飯條件下，鄉鎮財政的一些重大的財政決策如大項支出、舉債、擔保、投資等原則上必須與縣級財政部門協商，取得一致意見后才能付諸行動。
對策之四，建立財政償債基金與風險預警制度，化解與防范財政風險
首先，根據債務形成機制以及各級政府承擔的支付責任，消化現有債務；其次，建立財政償債基金，完善債務償還機制。地方各級財政部門應以年度財政預算安排，財政結余資金等形式建立財政償債基金，并將政府融資項目投資額及項目投資收益的一定比例劃轉入償債基金，專項用于地方政府債務的償還；最后，建立有效的地方財政風險預警系統。根據地方債務特點建立一套既符合地方財政債務狀況，又能反映地方財政風險程度及其變化發展趨勢的風險預警系統，監測和預防債務風險。
參考文獻：
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論文關鍵詞：關于,盡快,建立,政府,重大
隨著經濟的發展、政府財力的加強，政府決策涉及的范圍和金額不斷增大。政府決策的目的是為了發展經濟和改善民生，但決策實施的結果往往有不確定性，未必產生預期的積極效果，有的甚至會產生負面影響。
目前，政府行政決策的主要問題有：
1．行政決策系統運作模式不健全
作為行政決策主體的政府及其工作部門通常既是決策的制定者，又是決策的執行者，而各級人大在實際決策中所發揮的作用相對較小。“身兼兩職”、缺乏行政決策的公共權力和非公共權力監控體系等現實情況都不利于形成行政決策執行和監督的相互制的機制。
2．追求政績導致盲目決策和草率決策
在政府重大行政決策中，某些決策者由于盲目追求目標，往往只看到決策的積極結果，而忽略乃至漠視決策可能帶來的負面效應。如廣東亞運會期間免費公交政策，政府的出發點是好的，但產生的負面效果卻是當時決策者未預料到的。一些地方政府為了追求政績，對一些重大決策項目更是不經充分論證就匆匆拍板，導致有的工程投資了幾個億，卻在實施過程中半途而廢。
3．行政決策失誤的法律責任追究制度缺失
行政決策失誤的責任主體不明確，權力和責任相分離是普遍存在的問題。提倡集體決策是民主的體現，但也可能造成集體負責而實質上卻無法負責的狀況。決策的成敗未與決策者個人榮辱得失、升遷降免直接聯系，決策失誤責任追究不嚴格，這往往都導致決策者以經驗缺乏為理由，不經慎重論證作出決策。
要保證政府行政決策，尤其是重大行政決策合法、科學和民主，減少決策風險，推進“創新驅動，發展轉型”，必須避免政府行政決策的盲目性，提高行政決策的效率。
為此，我們建議：建立完善行政決策的風險評估機制，避免政府重大行政決策產生失誤。
1．明確界定行政決策風險評估的范圍
規定凡涉及當地經濟社會發展的戰略舉措、發展規劃和重大影響的重要政策，涉及公共利益或與人民群眾密切相關的重大行政決策及全局性、戰略性、基礎性的經濟調節、市場監管、公共服務等政務事項，都應列入風險評估范圍，具體如：政府重大投資項目、重大公共設施建設、土地征用、房屋拆遷、環境保護、公用事業價格調整、教育醫療和社會保障制度的改革等。
2．詳細規定行政決策風險評估的實施
建議通過調查問卷、專家訪談、公眾聽證會等方式，從公共財政風險、社會穩定風險和環境生態風險三個主要領域詳細分析決策的正反面效果，以此作為政府行政決策的重要依據。其中，公共財政風險評估主要考量政府財政的承受力；社會穩定風險評估聚焦相關利益群體的生存保障構成因素；環境生態風險評估旨在檢測決策是否對環境產生不良影響。
行政決策風險評估主要評估的是決策的不可行性，根據內容的不同可分別由相關政府機關聯合專家、專業風險評估機構實施。對于存在一定風險但仍屬于可實施范圍內的行政決策，應把握好出臺時機，提前制定預防應急措施和應急處置預案，將風險防范的責任和措施落實在決策之前，盡可能減少負面影響，避免造成重大損失甚至引發社會不穩定。
【論文關鍵詞】直接顯性債務；直接隱性債務；或有隱性債務
【論文摘要】中國的顯性國債不會轉化為危機，但要防范、消除或延遲非直接顯性債務的轉化為直接顯性債務，規范政府或有及隱性債務的大量集中顯性化，以確保這類債務能夠在可承受的范圍內逐步顯性化、逐步加以解決，以最大限度地避免其對國家可能造成的不應有損失。
一、公債風險與公債危機的關系
公債風險是指政府在運用公債組織收入和安排支出過程中，由于財政制度和財政手段的缺陷以及多種不確定的經濟因素所造成損失和困難的可能性。當出現公債無法償還的情況,這就是所謂公債危機。
只要發行公債，就會有公債風險；任何公債都有風險，只是風險的大小不同而矣。公債風險是潛在的公債危機，公債危機是現實的公債風險。公債風險不一定就必須成為公債危機，前者只是后者的潛在可能性，只要處理得當，公債風險就不會釀成公債危機。
二、公債風險轉化為公債危機的成因及對策
產生公債最根本的原因是出現了居高不下的財政赤字，財政赤字居高不下導致償還能力低下以至不能還本付息從而出現公債危機。許多人把財政赤字作為公債危機的罪魁禍首，但美國的財政赤字一直呈上升趨勢，確沒有發生公債危機。為什么？
美國人認為：孤立地看待預算赤字的影響是一種誤導，應該把政府的預算赤字或盈余和其他政策放在一起來考慮。預算赤字的批評者有進斷言，政府債務不能永遠持續下去，但實際上可以永遠持續下去。正如銀行官員評價一個貸款申請人時可以比較這個人的債務與收入一樣，我們也應該評價相對于國民收入規模的政府債務負擔。人口增長和技術進步使美國經濟的總收入一直在增長。因此，美國支付政府債務利息的能力也一直在增長。只要政府債務的增長慢于國民收入，就沒有什么能阻止政府債務一直增長。美國經濟的實際產量平均每年增長3％左右。如果通貨膨脹率是每年2％，那么，名義收入每年增長5％。因此，政府債務可以每年增長5％，而不會提高債務與收入的比率。2001年， 聯邦政府債務是35000億美元，這個數字的5％是1750億美元。只要聯邦預算赤字小于1750億美元，這種政策就可以維持下去，美國的公債風險就始終處于引發公債危機的爆發線以下。這說明，只要公債保持合理的規模，赤字保持適當的比例，公債和財政赤字在使一國國力持續增長的同時也能處于引發公債危機的爆發線下。
所以我們必須把公債規模放在一國國民經濟發展的大環境中去研究，把握好公債規模與宏觀經濟政策、經濟增長率和宏觀發展水平、金融市場化程度、政府管理債務水平之間的關系。
避免公債風險的最根本的手段就是奉行財政健全主義；強調財政健全，防止財政突破最大承受能力，才能避免引發財政危機。可以說，財政健全主義是公債制度的指導性原則和終極判斷標準，一切公債制度的安排都應當以此為準繩來衡量是否適當。
三、中國的國債風險分析
在我國，由于中央政府禁止地方政府發行債務，所以我國目前所有的公債都是國債。國債的以下幾個積極作用可以說大家是達成共識的：發行國債是政府擴大總需求的有效手段；為政府投資性支出籌集資金；彌補經常性收支差額；在金融市場中的舉足輕重的作用。
長期以來，為避免因政府舉債給國民經濟造成不利影響，確保中國國債安全運行，中國政府一直高度重視對國債風險進行有效監控，并責成中國財政部具體負責日常管理工作。中國財政部結合本國國情，對中國財政赤字率和政府債務相對規模的安全警戒線進行了測算，結果表明，中國的最大財政赤字率應小于4.04％，最大安全債務相對規模在50.50％以內較為合適。 現階段，相對于直接顯性債務，中國政府還面對著大量的或有隱性債務需要有效管理。或有隱性債務是一種由過去交易或事項形成的潛在義務, 它相當大程度上是以政府道德為基礎產生的。這些債務主要表現在地方政府債務、國有企業財政債務、社會保障基金缺口等方面。
（一）地方政府債務
地方政府或有債務的產生是經濟生活中各種矛盾的綜合反映, 是國民經濟深層次矛盾長期積累的結果。除地方政府作為債務人或擔保人承借的外國政府貸款、國際金融組織貸款、中外合資融資租賃公司貸款外，地方政府債務還包括自行向銀行、單位和個人的直接借款、國債轉貸資金、解決地方金融風險的專項借款、農業綜合開發借款等。地方政府或有債務給地方財政帶來的負擔, 可能是地方財政在未來幾年所面臨的主要風險, 是影響地方財政可持續性發展的重要因素。到目前為止，中國地方政府債務仍然處于可控的范圍以內，而且隨著地方經濟的加速發展，地方政府債務將得到有效緩解。 "
（二）國有企業財政債務
長期以來，由于各種原因致使國有金融企業普遍存在資本金缺口較大，不良資產比例偏高等諸多財務風險問題。同時國有非金融企業也存在一定量的財政債務。客觀地講，如果國有企業財政風險不采取有效措施加以緩解，集聚到一定程度會顯性化為中國政府的債務，形成政府債務風險。國有企業缺乏活力,投資失控和低效導致了財政風險乘數效應。主要表現為：一是國有企業的虧損,使財源日益枯萎,削弱了財政收入的增長后勁，使國家財政承受的虧損補貼進一步擴大了財政支出負擔。二是國有企業改制過程中監督管理不力造成了國有資產的巨額損失。國有企業改革引發的諸如失業等一系列社會問題實際上也由財政承擔,造成了沉重的支出壓力。
（三）社會保障基金缺口
社會保障基金是指按照社會保障制度，由單位和個人共同繳費形成的各項社會保障基金。由于歷史原因，目前中國的社會保障基金缺口較大，如果因基金收支制度上的某些不合理安排或突發事件，出現社會保障基金收不抵支時，為保證社會穩定，政府必須履行其社會管理職能，國家財政需要對基金的缺口給予必要補助，由此會轉變成中國政府的直接顯性債務。
從理論和實際需要的角度考慮，評價國債風險需要考察或有及隱性債務情況，這樣才能全面深刻地剖析國債風險狀態。
四、中國的國債風險化解
（一）建立或有債務風險預警和監控體系
要規范政府行為，明確界定政府職能，建立或有債務風險預警和監控體系，切實防止新的隱性債務和或有債務的發生。實行積極的財政政策必須注意綜合債務水平的變化，以控制公開發行的國債為中心，同時密切監控政策顯性債務與隱性債務、直接債務與或有債務的相互影響，確保積極財政政策的力度與經濟綜合債務水平的承受能力相適應。要盡快統一國家預算，建立完整的預算體系，管好用好國債資金，加快建立規范的社會保障體系。
（二）積極化解政府或有隱性債務
對于國有銀行的不良資產，首先要整頓和建立社會信用體系，同時銀行信貸部門要嚴格把關，深入調查，以免產生新的呆壞賬。其次，治理和整頓現有的銀行機構，解決現有的銀行分支機構過多、效益差、監管難的弊癥。再次，轉換商業銀行的經營機制，大力開展理財、咨詢、代支付、擔保等中間業務，提高銀行的盈利能力。最后，要加強銀行內部管理，提高防范金融風險的能力。
對于養老保險欠賬，應通過多渠道融資的方式來緩解現有的財政壓力。比如讓大批國企上市、國有股減持、發行專項債券等等。另外中小企業拍賣、租賃的所得收入，國有土地及房產的出售、租賃所得收入，新增稅收和擴大社會保障費的征繳覆蓋面及征繳力度的收入（可以考慮加征社會福利稅），增發貨幣收入等等都可以為減少養老保險欠賬提供一定的資金來源。
關于地方政府的債務風險問題，解決之道在于允許地方政府發債，只有開通規范、合法的舉債渠道，才有可能堵住各種隱形、違規的借債融資渠道。因此，首先要從法律上容許地方政府在具備一定條件的情況下以規范的形式發債借貸，同時，組織大規模債務登記調查，編制地方資產負債表，并區別不同類型債務，有針對性地研究應對之策。其次要細化地方政府事權，進一步明晰各級政府事權界限，加快地方政府職權轉換，減輕地方政府的債務負擔。最后要建立信息披露制度，增加地方財政與債務的透明度，建立統一監控體制，分級管理各級地方政府債務。
就中國現階段的經濟發展水平和財政收支狀況而言，中國國債目前仍處于安全范圍之內，并具有一定的增發空間。但是，這并不意味中國國債風險已完全消除。因此，中國國債管理者的國債風險意識是不能松懈的，必須采用一切必要手段，在合理控制直接顯性債務規模的同時，盡全力消除或延遲非直接顯性債務轉化為直接顯性債務，防范政府或有隱性債務的大量集中顯性化，為中國經濟又好又快的持續、協調發展保駕護航。
【參考文獻】 ［2］Alessandro Missale . Public Debt Management［M］. 北京：中國財政經濟出版社, 2005.
論文摘要：在市場經濟條件下，金融風險隨時都有可能發生。本文簡單闡述了金融風險的概念，并對金融風險的九種類型分別進行了簡單說明，然后列出了平定金融風險的措施，指出了金融風險可能產生的原因，并應對金融風險可能引起的后果給予足夠的重視。
一、什么是金融風險
金融風險，指任何有可能導致企業或機構財務損失的風險，企業或者機構的金融安全是產業安全的核心。
金融風險所帶來的后果，往往會超過對其自身的影響。金融機構在具體的金融交易活動中出現的風險，有可能對該金融機構的生存構成威脅;具體的一家金融機構因經營不善而出現危機，有可能對整個金融體系的穩健運行構成威脅;一旦發生系統風險，金融體系運轉失靈，必然會導致全社會經濟秩序的混亂，甚至引發嚴重的政治危機。
二、金融風險分類
1.金融結構失衡與融資形式畸形發展使風險集中于銀行
在我國資本市場中，中小型金融機構發展滯后，國有銀行在資金配置上長期位于絕對主導地位。企業的生存發展在資金流轉困難的情況下，主要通過銀行貸款的方式解決。同時，居民更愿意將錢存入銀行，使得居民儲蓄率一直保持在較高的水平，邊際儲蓄率也在不斷提高。
2.金融風險與財政風險相互傳感放大
在金融改革過程中，一直未建立金融與財政間風險隔離機制。由于缺乏相應的制度規范，中央銀行在資金運用存在財政化傾向，巨額再貸款難以收回，因此金融風險不斷向財政轉移。同時，債務依存度和國債償債率普遍偏高，財權與事權的不匹配，存在大量隱性債務，因此財政風險就有可能轉化為金融風險的趨勢。
3.非正規金融規模龐大成為金融安全隱患
由于中小金融企業從正規金融渠道籌集發展資金非常困難，就被迫要尋求非正規金融渠道。
4．機制轉化中金融機構的風險突出
首先，由于國內銀行業缺乏競爭，創新能力差，管理方式落后等，因此銀行業風險比較集中，資產質量令人擔憂。其次，保險證券業結構不合理，資產質量有待提高，有一定的累計風險，缺乏嚴格的制度約束和有效監督。
5.嚴重弱化資本項目管制的有效性
資本項目管制有效性的嚴重弱化會導致不正常的資本流動，比如假外資的尋租性流入和資本外逃。資本不正常的大規模流動，會增加人民幣的匯率風險，影響了我國的經濟金融安全。
6.人民幣匯率機制缺陷導致國民福利損失
人民幣匯率機制的缺陷導致中國傳統的開放模式和開放政策呈現出不可持續的發展困境，并會引起一系列的問題，比如激化國內發展模式的矛盾，引發國際經濟摩擦，導致低價值鏈增值模式，危及中國的資源、能源安全，增大國家宏觀經濟運行風險，造成巨大的國民福利損失。
7.日益凸顯的利率風險
我國利率市場化進行的程度還不夠，政策環境還不寬松，商業銀行不能自由調整利率，面臨很大的系統性利率風險。同時利率的波動不斷加劇，而大部分金融機構管理利率風險的能力不足，會面臨較大的風險。
8.房地產業的金融風險不容忽視
一個不容忽視的是事實，中國銀行業信貸資產中約有一半是以房地產貸款或其相關的形式存在的。房地產行業存在高負債經營隱含財務風險突出;假按揭在個人住房貸款中問題嚴重;基層銀行發放房地產貸款操作風險明顯;土地開發貸款有較大信用風險;新法律法規可能限制貸款抵押品的執行，法律風險增大等不足。這些不確定性因素很可能會影響中國金融市場的穩定和發展。
9.金融開放過程中的“拉美化”風險
所謂金融“拉美化”，主要是指國內金融活動越來越依賴國際資本，因此導致本國的資產定價權、證券服務業、投資收益等等大多為國際投資者和外國金融服務機構所控制或支配的一種現象。這些直接表現為我國金融資產定價權的喪失;股市并未真正與國際接軌，資源配置得不到優化，融資能力逐漸降低，導致國民財富流失，一旦國際市場有變，就會存在很大風險。
三、平定金融風險的措施
1．建立并完善基于風險機制的股票市場。股票市場是有風險的，建立和完善股票市場的風險機制顯得尤為重要，可以從以下幾個方面來采取措施。一是通過放開股票價格，減少行政干預，增強股票風險意識，提高股民的風險承受能力。應該通過各種措施，允許股市價按照市場規律變化，從而以便投資方正確認識股市，掌握股市運動規律，增強其抗風險能力。二是通過政策鼓勵公有股適當上市。公有股是國家股和法人股的總稱，通過共公有股上市，促使國有資產在市場經濟的流動中實現增值，緩解股票市場供需關系，違規操作。三是擴大股票試點范圍，適當增加證券交易機構。由于一些地方存在內部股票，國家可以制定相應的政策，將這部分定向募集公司批設為上市公司。目前國內上市股票數量還很缺乏，國家可以根據實際情況，允許一些地方適當發行上市股票，同時加快改制步伐，提高上市企業在改制企業中的比例。
2.銀行業面向市場化。中國的銀行業一直是作為壟斷性的國有企業的身份出現的，自然其本身存在很多弊病，承受外界風險的能力很弱。現在是市場經濟的時代，通過引進相關行業的戰略投資者或者通過上市等途徑，引進先進的管理模式，建立新的業務模式，增強自身盈利能力。通過與國際接軌，可以拓展銀行的業務能力，激勵企業的創新能力。同時，中國銀行業通過進入市場，將會與實力雄厚與管理先進的外資銀行發生正面沖突，如何在這場激烈的競爭中生存下來，甚至變得越來越強大，將會有助于改善國內銀行存在的諸多弊病，如資金不足，管理落后，盈利單一，股份單一等。同時，假如銀行上市的話，就必須如實的披露公司的各項信息，這樣有助于加強銀行的管理和盈利目的性，也提高了經營的透明度，自然就增強了銀行抵抗外界風險的能力。通過以上分析，中國銀行業適當的開放.積極的挺進世界資本市場，可以快速優化企業機構，提高企業經營能力，充足企業資本，擴大企業業務范圍，增強企業創新能力，全面提高企業的各項素質。
3.開拓并利用債券市場籌資。債券籌資是指企業通過發行債券來籌集資金的方式。債券籌資是企業一種重要的籌資方式，其籌資范圍很廣。與股票的股利相比較，債券所付利息允許在所得稅前支付，因此企業在稅收上可享受到一定的收益，故企業實際負擔的債券成本比股票成本要低;同時，無論發行公司的盈利多少，持債券者一般只按照協議收取固定的利息，若公司盈利豐厚，增加的收益遠大于支付的債券息額，則會增加股東財富和公司價值。由于債券持有者一般無權參與發行公司的管理決策，因此發行債券一般不會失去公司的控制權。但是，也應該注意到，債券有固定的到期日，需要定期償付本金和利息，假如某個時間財務有困難，而又必須償本付息，因此，會加重企業的財務負擔，甚至導致企業破產。同時，債券的發行規模受到政策的約束，一般只能籌集一定額度的資金，而且債券的發行與貸款，融資等相比較，其限制條件更多也更嚴格，這樣就會影響到企業的資金使用。
4．利率調整逐步市場化。所謂的利率市場化，是指政府完全或部分放棄對利率的管制，使利率在市場經濟條件下，由資金的供求關系決定，按價值規律自發調節，從而引起利率的上下波動，利率市場化將是我國金融管理改革的必然方向。我國利率市場化的最終目標就是形成在社會資金供求關系中，以基準利率為中心，市場利率為主體，既有國家宏觀調控功能，又具有市場自我調節功能的一種利率管理系統。目前，我國利率市場化的速度發展比較快，市場化的程序已經很深。我國根據國際匯市的變化，不斷地適時合理的調整利率。通過調整利率，銀行就具有了定價權。即使這樣，一些問題仍然需要注意。首先，利率市場化的進程應該迅速，因為利率市場化后，資金流動的流動是雙向的，就有可能引發投資者的撒走存款。否則，就會引起一定的危機，時間越久，危機的程度機會越深。其次，利率市場化進程的加快，資金雄厚，客戶多的大型金融機構的主導地位就會越來越強大，這些優勢是一些中小型金融機構所不具有的，但是目前，我國還沒有制定相應的存款保險制度，因此就有可能引發金融風險。最后，利率市場化的全面展開，會使一些中小型金融企業的融資越來越難，不利于整個金融市場的平衡與健康。
（沈陽大學經濟學院，遼寧沈陽110041）
摘 要：地方財政收入質量的評價的核心問題是指標評價體系的構建，這個體系應包括合法性指標、合理性指標和真實性指標三個部分，運用這些指標對沈陽的財政收入評價的結果對遼寧乃至全國的財政收入質量情況分析都有一定的意義。沈陽財政收入存在著總量、構成及執法方式不合理等情況，應采取加強地方財源建設，適當減輕工商企業的稅費，預防和化解地方財政風險，減少稅收執法中的隨意性，打擊財政收入“注水”現象等措施。
關鍵詞 ：地方財政收入質量；評價指標；構建；運用
中圖分類號：F812文獻標志碼：A文章編號：1000-8772（2014）22-0103-02
收稿日期：2014-05-19
基金項目：論文為2014年度遼寧省社科聯遼寧經濟社會發展立項課題“地方財政收入質量評價指標體系的構建及優化研究——以遼寧為例”（主持人沈陽大學李忠華，項目批號2014lslktzilljj-02）”的系列階段性成果（1）。
作者簡介：李忠華（1965-），男，吉林九臺人，教授，碩士生導師，研究方向：稅收理論與實務；霍奕彤（1988-），女，吉林吉林人，在讀研究生，研究方向：稅收理論與實務。
所謂的財政收入質量是指財政收入的合法性、合理性和真實性，以及財政職能在組織收入中實現的程度。有關地方財政收入質量評問題的研究成果很多，但對于能夠指導實踐的仍顯不足，應研究構建全新的地方財政收入質量的評價指標評價體系，以供實際部門使用。本文從合法性、合理性和真實性三個方面構建這個指標體系，并以沈陽為例進行分析評價，最后提出相應的建議。
一、地方財政收入質量評價的必要性
（一）財政收入的質量是政府管理和服務質量的保證
合法性收入下的生活才是高質量的。近年來，我省經濟運行態勢良好，收入質量不斷改善。這與我省一直堅持依法治稅、嚴格征管、應收盡收有著密切的聯系，從而確保了財政收入的平穩增長。具體體現在兩具方面：一是積極培植財源，促進稅收收入平穩較快增長。二是強化非稅收入管理，提高財政收入質量。繼續加大對收費項目的清理整頓力度，取消不合法的行政事業性收費項目，嚴禁違規越權設立收費項目。
（二）財政收入的取得方式影響著經濟社會發展
近些年來，地方政府的非稅收入增加較多，并快于稅收的增加，使得地方財政收入與地方可用財力不同步。因為非稅收入大都在財政上列收列支，有專項用途，真正體現在地方政府財力上用于正常支出的部分并不多。由此造成地方財政收入的增長并未帶來地方實際可用財力的同步增長。這種看起來很可觀的地方財政收入的“量”，由于沒有較好的“質”，并沒有使地方財政困難狀態得以改善。許多地方的收費收入快速增長，甚至出現了收費收入增長超過稅收收入增長的不正常現象。收費收入的過度擴張嚴重地抑制了稅收收入的正常增長。
（三）政府取得財政收入的執法行為具有導向效應
政府行為對私人具有導向效應。主要是通過稅收，稅收是對居民收入分配之后的再分配，比如企業和個人的所得稅，就是在個人勞動所得和企業經營利潤分配的基礎上，在進行一次由政府參與并主導的分配。政府的稅收收的多，個人或企業實際收入就少，反之亦然，從而對國民收入有影響。另外政策導向性的分配，比如對一些鼓勵的行業給予財政補貼或者稅收優惠，而對于限制性的則征收高稅率，收取相關行政性費用等。
二、地方財政收入質量評價指標體系的構建
就地方財政收入質量評價體系指標而言，目標不同，指標也會有一些差別，但總體而言應從合法性、合理性、真實性三個維度來構建這個指標體系。具體包括：一是合法性分析。如有無“收過頭稅”、“有稅下征”、“寅吃卯糧”、“應退不退”、“應減不減”等。二是合理性分析。包括規模分析（財政收入總量）構成分析（如財政收入占GDP比重、稅收占財政收入的比例、主稅收入占稅收收入的比例等）趨勢分析（如稅收增長率、財政收入增長率、財政收入增長彈性等）效果分析（如稅收收入產業比率、稅收收入行業比率等）等指標。三是真實性分析：如有無財政“空轉”和“買稅”等。
這些指標在本文中分析運用是以遼寧省沈陽市2011年的數據為基礎，進行分析評價，以便發現存在的問題，并提出相應的建議。
三、地方財政收入質量評價指標的運用——以沈陽市為例
（一）總量分析及趨勢分析
依據沈陽市統計局2011年12月《沈陽統計月報》的數據，2011年沈陽市地方稅收約占稅收總收入40%，稅收約占財政總收入85%，所以，沈陽財政負擔率約為24%（8.2%÷40%÷85%）左右，較比同期副省級城市沈陽偏高。大部分地區稅收彈性都超過了2，大東區更是11，平均稅收彈性2.1，這個比例在副省級城市中相對偏高。
（二）稅收收入構成比例分析
依據沈陽市地稅局2011年《稅收收入分行業分稅種統計月報總表》的情況看，2011年沈陽市大部分地區非稅收入比例都超過20%，全市24.2%，這個比例較比同期副省級城市相對偏高。
（三）稅收產業構成比例分析
還是依據沈陽市地稅局2011年《稅收收入分行業分稅種統計月報總表》的情況看，2011年沈陽市大部分地區“房地產+建筑業”稅收占比都超過40%，有的區如于洪、東陵達到60%以上，地方稅收過于依賴房地產及相關產業。
（四）第三產業稅負增長情況分析
依據遼寧省地方稅務統計，遼寧省地方稅務局，2007-2010年的統計數據分析，2011年沈陽市第三產業稅收增長有限，特別是代表第三產業方向的現代服務業稅收所占比重沒有明顯提升，交通運輸、金融和現代信息略有下降，租憑和現代商業略有上升。
（五）行業稅負情況分析
2011年，沈陽市裝備制造業中的電氣機械及器材制造業、儀器儀表及文化辦公用機械制造業、金屬制品業、交通運輸設備制造業、專業設備制造業五個行業工業增加值分別為1.19%、2.18%、12.56%、14.82%、13.57%，稅收增長率分別為12.84%、18.75%、69.62%、58.43%、24.83%，稅收彈性分別為10.80、8.59、5.54、3.94、1.83，而全國裝備制造業行業平均工業產值增長率、稅收增長率、稅收彈性分別為12.47%、36.27%、2.91。
四、結論及建議
（一）加強地方財源建設是提高地方財政收入質量之本
2012年，中央財政收入占總收入比重47%。而在事權下移的情況下地方財政捉襟見肘，網民有“中央財政喜氣洋洋，省市財政勉勉強強，縣級財政拆東墻補西墻，鄉鎮財政哭爹喊娘”的順口溜。應加強地方財源建設。減少對非稅收入和土地財政的過度依賴。
（二）“輕徭薄賦，休養生息”是提高地方財政收入質量之源
在古代，我國有“輕徭薄賦，休養生息”之說，西方經濟學中著名的拉弗曲線，演示著稅收與經濟良性發展的關系。012年，我國財政收入占GDP比重22.57%，如果加上政府預算外收入、體制外收入，許多人估計30%左右，而發展中國家平均20%-25%。所以，應適當降低財政收入占GDP比重。
（三）預防和化解地方財政風險是提高地方財政收入質量的重要措施
2012年，我國地方本級收入61077億元，地方本級財政支出106947億元，收支差額為45870億元。另據來自審計暑的資料，9個省會城市本級政府負有償還責任的債務率已超過100%，最高達189%。省會城市中債務壓力排名最高的10個為：高京、成都、廣州、合肥、昆明、長沙、武漢、哈爾濱、西安和蘭州。所以應采取措施，加強地方財政風險的監督與控制。
（四）規范執法，減少執法隨意性是提高地方財政收入質量的必然選擇
賦稅，以法律法規做依據。實際中仍存在多種不依法征稅情形。包括征過頭稅、寅吃卯糧、應退不退，應優惠不優惠等。如焦點訪談報的四川某地向當地農民強征房產稅。河北河間稅務所按納稅人電費強征稅（每度電征0.9元），稅款可直接存在個人銀行卡。山東某地稅務機關直接將稅收任務轉包納稅務師事務所等。尤其對基層稅務機關一些不依法、超標準隨意征收，吃、拿、卡、要的現象應采取強有力的措施進行治理，以源頭預防為主，防管結合。
參考文獻：
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[3]遼寧省地方稅務局，遼寧省地方稅務統計，2007-2010年.
隨著我國政治體制、經濟體制改革的深入，面對國家“十一五規劃”提出的具體目標，我國政府職能改革將進一步深入。而政府職能的轉換、公共財政體制的改革和政府績效評價制度的建設以及政府監督的加強，都對政府會計信息提出了更高的要求：政府會計改革，勢在必行。
我國目前執行的是1998年實施的預算會計體系，采用的是收付實現制的記賬基礎。收付實現制雖然能夠體現政府當期現金收付的平衡，但是“不利于對受托責任的評價，不利于準確地揭示政府的財政狀況，不利于全面地評價管理者的工作績效”，故有必要在政府會計中引入權責發生制。本文僅從必要性和可能性兩個方面闡述權責發生制在我國政府會計中的可行性。
一、我國政府會計引入權責發生制的必要性
主要在于說明我國政府會計引入權責發生制的原因，包括以下幾個方面：
（一）規范政府財政收支的需要
政府財政收支的具體數量：如預算項目的投入產出分析、政府財政狀況指標的計量等在收付實現制的情況下是很難實現的。而權責發生制要求把政府的財務狀況以資源的形式進行系統地整合，為此國際貨幣基金組織（IMF）專門指出：“只有采用權責發生制才能全面反映政府的資產和負債狀況，以及政府的所有公共交易。”
（二）反映政府債務狀況的需要
政府部門近年來承擔的或有負債呈逐漸上升趨勢，已成為一些地方財政運行的包袱。這些或有負債主要包括：政府為企事業單位融資提供的擔保或承諾、地方金融機構不良資產、下級財政收支缺口和債務等。“由于收付實現制只記錄以現金實際支付的部分，無法反映尚未用現金支付的部分即或有負債；因此現行的政府會計對財政負債信息的披露無法做到真實、完整和及時，而給政府部門帶來了極大的財政風險，對國家經濟持續發展也造成了潛在威脅。如果采用權責發生制基礎，則能及時真實地反映政府的或有負債信息，有效防范財政風險。”
（三）評價政府財務績效的需要
當然我國政府正在進行績效改革，而財務績效是重要的內容。在權責發生制下將產出預算與權責發生制預算結合起來，使全部成本與所取得的績效密切相關，這將有利于加強管理。在權責發生制下，“成本”的概念取代了傳統預算管理模式中的“支出”概念而處于主導地位，使得財務績效可以用成本-收益等經濟學方法等進行衡量，便于用量化和具體化的方式來對政府財務績效進行評估。
（四）促進社會公眾監督的需要
隨著政府改革的透明化，財務公開越來越重要。在政府會計采用權責發生制后，政府資源將會得到有效的管理，各種財務作為資源展現在社會公眾面前，會計系統將會變得更加開放，人們可以方便地獲取有關政府的綜合信息，而這在收付實現制下是較難實現的。
二、我國政府會計引入權責發生制的可能性
主要說明我國政府會計引入權責發生制的條件，包括以下幾個方面：
（一）我國經濟、政治體制的不斷改革，提供了現實可能性
黨的十六大報告和“國家十一五規劃”等給我國經濟、政治體制改革指明了方向。隨著行政改革和財政預算管理體制改革的推進，必將帶動政府會計制度的改革和完善。而權責發生制可以作為一種改革的方向與方法納入國家改革體系之中。
（二）西方國家引入權責發生制的實踐，提供了有益的借鑒
從20世紀80年代末期，新西蘭率先對政府會計進行改革，將權責發生制全面引入政府會計起，包括新西蘭、澳大利亞、英國、加拿大、美國等成員國已開始在政府會計中不同程度地引入權責發生制。許多發展中國家也開始對政府會計進行改革，逐步擯棄完全的收付實現制，一定程度上采用修正的收付實現制或修正的權責發生制，給我國引入權責發生制提供了有益和有價值的借鑒。
（三）研究政府會計制度改革的學者越來越多，提供了理論基礎
近年來越來越多的會計學者針對政府會計制度中存在的問題提出自己有益的建議和設想，發表了許多有價值的論文。翻開近幾年的《會計研究》、《財會月刊》、《財會研究》等刊物，可以看到：發表這方面的論文有十多篇，具體設計改革必要性、可行性分析；改革的具體路徑；改革的階段性思考等。這些論文為我國會計制度的改革奠定了堅實的理論基礎。
（四）政府財政工作者不斷進行的改革，提供了實踐基礎
由于現行收付實現制的政府會計制度，帶來了很多問題，財政工作者在具體的工作中，探索各種改革路徑，其中就包括權責發生制的探索，如通過實踐發現：收付實現制和權責發生制之間的轉換需要一個過程，而且二者在某些方面是可以共存的，只要把財政工作的任務進行細分，結合二者的特征采取不同的工作模式。這些有益的探索將為今后全面的改革提供良好的實踐基礎。
三、我國政府會計引入權責發生制的路徑
主要論述我國政府如何引入權責發生制，包括以下幾個方面：
（一）宣傳教育，營造改革環境
權責發生制引入政府會計是一項系統工程，要做好宣傳教育工作，為改革的順利進行營造良好的環境。在宣傳教育中，要對政府官員、媒體以及公眾進行廣泛宣傳，使他們了解為什么要進行改革，改革能帶來什么樣的利益，從而加深對權責發生制相關改革措施的充分理解和認同。同時，要精心制定教育和培訓計劃，加大對工作人員的教育和培訓力度，使他們掌握權責發生制的有關內容，熟悉其操作程序，為政府會計改革培養大量有能力、有經驗、懂專業的骨干人才，為改革營造人才環境。
（二）建立健全法制，做到有法可依
我國也應盡快修訂和制定相應的法律、制度，明確權責發生制在政府會計中的地位。這些法律和制度應當包括制定政府會計法，政府會計制度，修訂財政法規，財務制度以及審計法規。
（三）制定規章，做到有章可循
權責發生制的作用是通過一系列新的規章制度體現出來的，必須制定相應的規章規則來為其執行提供基礎性制度保障。這里的規章包括引入權責發生制的工作指導思想、思路、原則、方針政策等，還包括具體的運行規范、標準等，其中最為重要的就是“政府會計準則”。我國應當在深入研究收付實現制存在問題的基礎上，密切關注國際上政府會計準則的發展動態，應盡可能地與國際通行的做法相協調。
（四）根據現狀，采用雙重會計基礎
從國外經驗看，幾乎很少有國家在引入權責發生制后就完全擯棄收付實現制的，大多數國家都是采用權責發生制的修正模式。例如：美國、丹麥、法國對于雇員養老金收益、公債利息以及第三國家的貸款或擔保等特定會計事項采用權責發生制，而對其他事項則采用收付實現制。因此我國在引入權責發生制的過程中，必須實事求是，根據政府會計的特點，針對不同的會計事項采用不同的會計基礎，不能因為引入權責發生制而否定收付實現制的作用。
關鍵詞：地方政府投融資平臺 演進過程 地方政府債務
1994年分稅制改革后，地方政府財權與事權極不匹配。在合法融資渠道非常有限的情況下，各級地方政府紛紛成立了地方投融資平臺，以促進當地的經濟和基礎產業快速發展。然而，隨著地方政府投融資平臺數量的快速膨脹，不可避免的出現了各種問題。
地方政府投融資平臺，一般是由地方政府以融資為主要經營目的而發起設立的公司。本文采用2010年國務院的《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》的定義認為“地方政府融資平臺公司是由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立,承擔政府投資項目融資功能,并擁有獨立法人資格的經濟實體”。
地方政府投融資平臺的演進過程
地方政府投融資平臺的發展分為五個階段：萌芽階段、創建階段、推廣發展階段、加速發展階段、規范發展階段。
投融資平臺萌芽階段（20 世紀80年代初-1994年）。上世紀80 年代初，廣東省以修建鐵路融資方式為省內各地政府集資貸款，然后再利用所籌資金修建道路，償還貸款來源于道路建成后通車收費的收入。這種政府籌集資金發展基礎設施建設的模式，是地方政府融資平臺發展的萌芽階段。1992年，上海市為了完善籌集市政基礎設施建設所需要的資金，最早建立了地方政府投融資平臺，即上海市城市建設投資開發總公司。
投融資平臺創建階段（1994-1997年）。1994年分稅制后，財權大部分上繳中央，事權大部分下歸到地方，這給地方政府增加了巨大的財政壓力，促使地方政府投融資平臺公司大規模建立起來。1997 年國務院下發了《關于投資體制近期改革方案》后，許多地方政府紛紛創建了國有獨資的城司，實現了基礎設施的投融資市場化。
投融資平臺推廣發展階段（1997-2008年）。1997年亞洲金融危機爆發，我國政府大力實施積極的財政政策，各地方政府大力開展基礎設施建設帶動經濟發展，但也給地方政府帶來了資金壓力。為了解決基建項目資金不足的問題，地方政府充分發揮了投融資平臺的項目融資功能，滿足了建設資金的需求，對地方經濟的發展起到了重要的作用。
投融資平臺加速發展階段（2008-2010年）。投融資平臺真正被社會各界所關注是在2008年下半年，投融資平臺的數量不斷增加，融資規模迅速膨脹。為了應對全球金融危機的沖擊，我國中央政府出臺4 萬億元投資計劃，此項擴大內需的刺激計劃方案給地方政府帶來了巨大的資金缺口，而地方政府投融資平臺在這一時期發揮了相當重要的融資作用。2009年3月份中央銀行與銀監會也聯合了《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》，肯定了地方政府的投融資行為，在一定程度上提高了地方政府舉債的積極性，投融資平臺的數量與債務規模開始迅速膨脹。
投融資平臺規范發展階段（2010-至今）。2010年國務院了《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》，對地方政府融資平臺公司加強了管理，使投融資平臺在數量與融資規模上加速膨脹的趨勢得到抑制，在運行方式上更加規范化。2012年3月，銀監會召開了“地方政府融資平臺貸款風險監管工作會議”，再一次給快速發展的地方融資平臺降溫，并進一步規范了融資平臺的運營模式，以減少貸款風險。
地方政府投融資平臺與地方政府債務
地方政府投融資平臺是地方政府通過財政撥款或注入土地、股權等方式建立的。因此，要了解投融資平臺與地方政府債務之間的關系，首先要對投融資平臺與地方政府之間的關系進行分析。梁玉芳（2011）從法律地位的角度分析認為，這兩者之間一般存在著兩種關系：委托關系和行政授權關系。而投融資平臺所獲得的基礎設施建設項目也都是得到了地方政府的行政授權，所以融資平臺應是隸屬于地方政府的（賈銀萍，2009）。
地方政府投融資平臺與地方政府之間密切的關系，導致了一旦投融資平臺無法償清債務，最終將會由地方政府來承擔的問題。劉穎（2010）經過研究也表示，從微觀角度來看，投融資平臺的債務來自于企業的直接或擔保債務，而且從宏觀角度分析，一旦投融資平臺經營失敗，地方政府必將承擔平臺公司所有的債務，并由政府直接償還。因此，在投融資平臺的經營過程中，總會產生直接或間接的地方政府債務。
本文根據已有文獻，從“資本化”的角度，對投融資平臺如何產生了地方政府債務及其債務類型做出分析研究。“三個資本化”包括特許權資本化、土地資本化、政府支出資本化（敬志紅，2011)。
特許權資本化。地方政府根據基礎設施建設項目的不同分為三個領域：一是市場化運作，社會投資領域。在這一領域中，投融資平臺以地方政府的項目收費權為抵押物，向銀行或其他資本市場籌措資金，以項目的未來收益償還所貸的資金。因此，這一領域并不能對地方政府形成償債壓力，但如果項目經營失敗，則或有負債將成為地方政府的直接債務；二是公私共營、市場運作的公共基礎設施項目，在這一領域中投融資平臺將對項目進行經營管理和具體操作。地方政府對這類項目不產生直接的資本金支出，但從債務本息償還的資金來源看，卻屬于地方政府的直接債務；三是完全政府投資領域。政府根據這一領域中的項目資金需求的大小，通過投融資平臺的融資和運作，對資金需求小的項目負有直接償債責任，對資金需求大的項目負有或有償債責任。
土地使用權資本化。地方政府土地資本化的具體表現是融資平臺公司通過銀行以土地的未來收益進行杠桿融資。這一運作模式是通過流轉土地使用權和質押土地收益權而實現政府債務融資。因此，它最根本的風險是對土地價值估計的不確定性。經濟的快速發展，土地價值往往被高估，使得政府和投資公司的債務規模急劇膨脹，若突然遇到經濟調整，土地價值下跌，則土地的償債能力會減弱，導致銀行切斷對政府提供的資金鏈條，屆時償還債務的壓力會直接由當地政府承擔，若政府財力不足以償債，則會對社會各領域造成不穩定的影響。
政府支出資本化是政府運用財政支出實現杠桿融資的一種方式。一般是通過地方政府建立的農業投資公司，在它們收到財政支農資金后，用資金向銀行申請貸款，再將貸款資金轉貸給其他農戶的一種融資方式。但是，一旦財政不能定期支出，或出現支付危機，就會影響到基層政府和各經濟體。
地方政府投融資平臺存在的主要問題
政企分界不清晰。在我國不允許地方政府自行發債的制度下，地方政府紛紛發起設立了地方政府投融資平臺，導致政府與企業的界限非常模糊，當投融資平臺的債務急劇增加時，勢必會造成地方政府龐大的隱性債務，導致財政風險的產生。如果這一問題不及時解決，地方政府為了規避法律，必定會以投融資平臺為主要載體進行融資。
融資過度依賴銀行。地方政府投融資平臺的融資渠道主要是中央的地方政府債、城投債和銀行貸款。在這三個融資模式中，主要以銀行貸款為主。截至2009年末，我國14家上市銀行里，融資平臺貸款余額已占人民幣各項貸款余額的11.75%（黃志龍，2011）。由此可見，投融資平臺的貸款在我國人民幣貸款余額中的比重逐漸提高，融資方式過度依賴銀行，給商業銀行帶來潛在的經營風險，并可能導致由金融風險所產生的一系列其它社會風險。
償還責任和擔保責任的法律失效問題。根據《擔保法》和《關于規范地方財政擔保行為的通知》中的明確規定：“除經國務院批準為使用外國政府或者國際經濟組織貸款進行轉貸的以外，國家機關不得為保證人”。因此，地方政府所出具的承諾函不具有法律效力，一旦投融資平臺公司無法將貸款償還給銀行，銀行對政府所擔保的還款責任將不能得到法律的保護（王曉曦，2010）。
資金管理不規范、信息不透明。田華杰（2011）分析認為，地方政府投融資平臺公司在打捆貸款后，會將籌集的資金交給建設單位使用，平臺公司并不對項目的建設和資金的使用進行管理，造成融入的資金全部脫離融資平臺，也就是借款人的監管范圍，可能會出現資金因為得不到監管而使用不到位的現象。
健康發展地方政府投融資平臺的建議
控制債務總量，提高信息透明度。目前，地方政府投融資平臺融入的資金規模非常龐大，所構成的債務結構也比較復雜，存在著大量的隱性債務和或有債務。且巴曙松（2009）發現，當前應推動地方政府通過投融資平臺所構成的隱性債務，向可以公開的顯性債務轉化，提高當前投融資平臺債務信息披露的透明度。
拓寬融資渠道，建立股權投資基金。當前，投融資平臺最主要的融資渠道是銀行貸款，但銀行對投融資平臺的風險程度的把握比較困難，給銀行的正常經營帶來了潛在的風險。為了擴展地方政府融資渠道，肖玉香（2010）認為，地方政府投融資平臺可以設立股權投資基金，這也是新形勢下投融資平臺的戰略選擇。
健全財政體制，減少融資壓力。我國1994年的分稅制財政體制改革，將財權重心上移到中央政府，事權重心下移給地方政府。因此，要解決投融資平臺債務迅速膨脹的問題，應該從根本上健全財政體制，按照財權和事權相匹配的原則，事權適度向中央政府轉移，財權劃分上適當向地方政府傾斜，劃清各政府層級間的權利職責，盡量減少政府職能的重疊，減輕下級政府的財政負擔和融資壓力。
允許地方政府舉債，獨立運作投融資平臺。分稅制改革后，地方政府資金需求加大，很多地方政府選擇通過投融資平臺籌集資金。但劉穎（2010）分析認為，應該放寬法律約束，允許地方政府自行舉債，減少政府對投融資平臺的過度依賴。這樣不僅能加強政府的財政收支管理，而且還能控制地方債務的進一步膨脹。政企分開在我國改革初始就已經提出，為了更好的發展我國的地方政府投融資平臺，王曉曦（2010）認為投融資平臺應該成為“具有獨立行使民事權利和承擔經營風險的市場主體，”從而促使投融資平臺經營的市場化、規范化。
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關鍵詞：公共財政 地方政府投資 地方政府融資
在中國分稅制財稅體制下，中央和地方在事權和財權的分配上出現了事權的重心下移和財權的重心上移，從而導致了地方政府事權和財權的不對等，與此同時，中國轉移支付制度也不完善。因此，在中國城市化加快發展的階段，地方基礎設施建設投入較大，而大部分地方政府可支配財力遠遠無法滿足龐大的資金需求，唯有尋求外部融資。為了進行投資，地方政府繞過了法律法規的框架建立的各種融資平臺也帶來了一些問題，如巨大的地方財政赤字帶來的財政風險等。而相關實證研究表明，中國的地方政府投資并不是逆經濟周期的，而是蕭條時投資擴張，高漲時投資也擴張，容易引發通貨膨脹危險。因此，規范地方政府投融資行為至關重要。目前對地方政府投融資的研究主要集中在融資方式創新上，而沒有將融資放在整個投融資體制的框架下來加以考慮。本文按照財政分權的“一級政府、一級財政”基本思想，通過地方公共產品將地方政府融資（財權）與地方政府投資支出（事權）結合起來，克服地方政府“缺位”、“越位”現象，破解地方政府融資難題。
1.地方政府投資支出的界定
1.1地方政府投資理論
政府投資包括中央政府投資與地方政府投資，從分工看，中央政府是投資宏觀調控的決策者和主要執行者，地方政府并不是投資宏觀調控主體，只是進行財政投資和改善投資環境。而財政投資扮演什么角色呢？在現代市場經濟條件下，政府財政屬于公共財政，政府財政投資主要投資于公共投資領域，而且財政資金是公共投資資金的最主要來源。因此，公共品理論是公共財政的基礎理論。
根據公共品理論，政府是公共品的主要提供者，政府可以通過購買私人部門生產的產品來提供公共品，也可以自己投資生產公共品。這里就要區分公共投資和財政投資。事實上，在市場經濟中，公共投資是各種經濟主體以公共品為對象的投資，而財政投資的主體則是政府，財政投資與公共投資不應完全等同。與理論上界定公共投資領域相比，實際中把政府財政投資限定在公共投資領域存在不小的難度，它會遇到多方面阻力。解決問題的根本出路在于建立公共財政制度，而公共財政制度是以政府預算制度為依托，隨著政府預算制度的形成而形成的。沒有符合市場經濟要求的政府預算制度就沒有公共財政制度，把財政投資限定在公共投資領域也就無從談起。但是在中國由于尚未真正建成公共財政制度，財政投資不能限定在公共投資領域，是投資領域政府作用出現“越位”、“缺位”和“錯位”現象的根源之一。
1.2地方政府投資的范圍
從上述分析可得知目前中國的公共財政制度商不完善，中國的地方政府投資范圍也有別于其他國家的情況。那么如何對其進行界定呢？按照現有財政分權的基本思路，地方政府財權與事權相統一的原理，地方政府投資范圍取決于地方政府的事權，而事權的相關規定分散見于《憲法》和其他相關法律中。總的來看，與政府投資相關的事權涉及本區域內的公用設施項目和基礎設施的投資，現有的法律框架規定了地方政府投資范圍公共領域。但是現實的情況是否如此呢？
自1998年以來，我國政府就明確提出建立公共財政體制框架。按照要求，對地方政府投資范圍和模式進行相應的調整，將財政投資區分為公共投資和國有資本投資兩大類，當前的財政投資主要是公共領域投資。但是從現實情況來看，財政投資占全社會固定資產投資的比重進一步降低，財政投資變成次要地位，非財政投資成為社會固定資產投資的主力軍。僅僅依靠財政融資投資是不能滿足公共物品的需求，還需要非財政融資投資提供公共物品。綜上所述，本文的地方政府投資就是指地方政府的財政投資和非財政投資。
2.地方政府的融資方式
隨著經濟的快速發展，人民群眾對公共品需求日益增長，地方政府通過財政投資方式提供公共品已不能滿足人民的需求，因此必須要擴大非財政投資也即廣泛吸收民間投資通過市場化方式提供公共品。與此相對應的地方政府融資方式也要作出重大調整，以適應新形勢的需要。
2.1地方政府融資方式
是一撥款、債務性融資、資資方式的事權。共投資領域也就無從談起。政從目前國內外地方政府融資的渠道與方式看，主要有如下幾種方式：一是財政撥款。財政撥款是政府無償撥付給企業的資金,通常在撥款時明確規定了資金用途。其資金來源一般為本級政府財政收入，用于教育、衛生公共事業；二是債務性融資。債務性融資包括地方政府的銀行貸款和地方政府債券、政府性投資公司(政府融資平臺)的銀行貸款和公司債券、信托融資等。銀行貸款是地方政府彌補建設資金缺口的另一個重要來源。三是資產(資源)性融資。資產(資源)性融資是各級地方政府利用政府所掌握的資產和公共資源籌措的資金，包括有形資產(資源)融資(如項目融資與土地融資)和無形資產(資源)融資(如特許經營權融資)。四是權益性融資。權益性融資是政府性投資公司在資本市場上發行股票進行融資或其他自籌資金，包括上市融資和非上市股權融資。
2.2各種融資方式評述
上述四類融資方式都有其自身的特色和適用范圍，綜合看來，目前主要的融資方式有：
首先，債務性融資中的銀行貸款是當前地方政府融資的重要方式之一。從全國城建投資中銀行貸款的比例變化看，2000年銀行貸款占全國城建投資資金的20.9%，2003年達到31.1%，2005年為30.8%，2007年在禁止“打捆貸款”業務后，銀行貸款仍占全國城建投資資金的28.9%，其中有近1/5的城市67.5%的城建投資資金來源于銀行貸款。
其次，資產(資源)性融資中的項目融資是當前融資機制市場化的主要方式。就有形資產(資源)融資而言，項目融資如BT（建設—轉讓）、BOT（建設—運營—轉讓）、TOT（轉讓—運營—轉讓）和PPP（政府項目與民間合作）是目前大型基礎設施建設融資方式的創新，是未來準經營性項目融資的重要方式之一。此外，土地融資也是地方政府融資主要方式之一。
第三，權益性融資中的股權上市融資目前在國內比較常見，一些以水務、交通等為基礎的交通投資公司、城司都通過股票上市進行融資，如上海城投控股就是以城市水務和污水處理基礎設施建設融資的典型。而非上市股權融資主要資金主要以外資為主，集中在一些有限的領域。
3.對建立在公共品供給基礎上的地方政府投融資模式的建議
地方政府融資方式不是孤立的，而是必須將其與地方政府投資及地方公共品供給結合起來分析。其中，提供滿足地方民眾需要的地方公共品是地方政府投融資的核心，地方政府投資是提供地方公共品的一種主要方式，其他主體投資將彌補地方政府投資的不足。所以地方政府融資要更寬泛，不僅為財政投資融資，還要為非財政投資融資。另外，針對不同的地方公共品所使用的融資方式是有差異的，同一種地方公共品的提供也可以有不同的融資方式。
3.1財政融資
財政融資來源通常由地方稅收和地方非稅收收入組成，主要用于解決本級人民政府事權范圍內的政權建設、公益性和公共基礎設施，這些投資因無收費機制、完全按市場資源配置機制無法實現有效供給，必須采用直接投資的方式，通過撥款投入加以解決，如基礎教育、公共醫療衛生、人行道等。
3.2非財政融資
3.2.1債務性融資
在地方政府不享有舉債權的前提下，地方政府不得不“沒有正門、走旁門”，變通違規操作，或者把債務分散在各部門或下屬公司，或者以為其他單位或項目提供擔保的方式籌集資金，其直接后果就是增加了地方政府債務風險的隱蔽性。但對于債務融資也要區別對待：對于沒有經營收入的公益性項目要嚴格控制通過銀行貸款方式融資，適當放寬地方政府通過發行地方債券進行融資，但必須要有嚴格的控制：一是事先經過同級人大投票通過；二是要將年度債務融資總量控制在地方政府收入一定的比例范圍之內。
3.2.2資產(資源)性融資
目前項目融資主要是為那些造價高昂的基礎設施提供融資手段，因為這些項目具有潛在利潤，但無法短期收回投資成本，需要通過公共—私人合作方式來提供資金，如道路、橋梁、關口等。私人部門提供新的資金來源，可以減少地方政府當前債務并提高舉債能力，從而將更多的資金用來解決民生問題。對于利用土地等資源進行融資是著力要解決事關全體民眾的項目投資，而且資源是不可再生的，所以要采取市場的方式來進行。
3.2.3權益性融資
權益性融資模式最具代表性的是香港地鐵在2000年10月發行股票上市，政府向公眾直接出售23%的股權，實現了投資主體的多元化。國內也有很多城市在基礎設施領域已開始了這種運作，所以，這種融資方式可以解決類似地鐵等重大基礎設施項目的融資問題。
4.總結
“十二五”時期是我國改革開放的關鍵階段，也是我國轉變經濟發展方式、調整經濟結構的重要時期。在這個重要的歷史時期，政府的作用責無旁貸，而政府投資作為拉動經濟增長的“三駕馬車”之一，對于國民經濟的意義毋庸置疑。因此，規范政府投融資模式，降低風險，提高效率是十分必要的，本文研究投融資模式的意義也在于此，希望能對解決此類問題提供相關參考。
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