時間：2022-11-07 02:25:00
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一、新建四所標準化中小學校和兩所公辦示范幼兒園，完成薄弱學校三年改造計劃，全面改善辦學條件，解決幼兒入園困難問題
（一）標準化學校新建項目
1、區億利東方學校（一所小學、一所中學）。億利東方學校規劃在鎮政府以北、縱二路以西、以南新建一所小學、一所中學。學校總占地面積12萬平方米，建筑面積約2.9萬平方米，擁有現代化教育綜合辦公樓實驗樓、宿舍樓及標準化操場。學校今年4月正式開工，目前教學樓、綜合樓、圖書館等項目主體已封頂，開始內裝修。
2、區第六中學新校區。規劃在新區滿達街以北、致遠街以南、泰昌路以東、正紅路以西新建第六中學新校區。學校占地面積約80240平方米，總建筑面積約33504平方米，預算投資1.2億元?，F教學樓已完成基礎部分。
3、區小學（暫定名）。小學規劃在110國道以南，工農南路以東，新建住宅小區內規劃新建一所小學，學校占地面積1.3萬平方米，建筑面積5600平方米，容納18個教學班，現學校已通過規劃。
（二）公辦示范幼兒園新建項目
1、區第四幼兒園利用原街小學校園新建，規劃占地面積7012平方米，建筑面積3868平方米，預算投資700萬元。幼兒園內設12個教學班，每班容納30名學生，計劃入園360人，其中大、中、小班各4個?，F已開工，完成基礎部分。
2、新建第五幼兒園，該園位于新區和順小區內，占地面積3000平方米，建筑面積2400平方米，預算投資600萬元。幼兒園內設12個教學班，每班容納30名學生，計劃入園360人，現已開工，完成基礎部分。
二、落實企業退休人員養老金調標政策，每人每月平均提高120元以上；提高職工基本醫療保險報銷比例，財政籌資比例達到5%；新型農村合作醫療報銷比例平均提高到63%（責任單位：人社局、衛生局）
（一）在企業退休人員養老金調標政策方面。今年共為13887名企業退休人員調整了養老金，人均207元，超過每人每月平均提高120元以上的目標，平均養老金水平達到1410元。
（二）在提高職工基本醫療保險報銷比例方面。財政籌資比例達到6%，超過了5%的任務目標。
（三）新型農村合作醫療報銷比例由上年的45%平均提高到63%。
三、實施老城區體育場改造和市民廣場、綠地建設工程，為市民提供高標準、高檔次休閑和健身場所（責任單位：文體局、住建局）
（一）老城區體育場改造項目實施。目前，前期規劃設計已基本完成，老干部活動中心已開工建設。
（二）廣場集中整治改造全部完成。今年，重點對新區廣場、中心廣場、文化廣場等5個主要廣場實施全面整治改造，維修廣場地面、池體面積達2.66萬平方米，增植綠化面積10000平方米，對中心廣場、新區廣場的噴泉全部維修,文化廣場、新區廣場、街道增設特色造型景觀6處，同時對其它9個廣場進行了維修整治。
四、完成20個標準化社區建設任務，不斷提高社區服務水平（責任單位：民政局）
2012年，市下達我區的社區建設任務數為20個，要求每個社區建設面積為650平方米以上。截止目前，已建設完工的社區有5個，即：泉山辦事處的水岸雅園650㎡、世基維邦650㎡、新華街辦事處的益民社區500㎡、常青辦事處華寧社區900㎡、虎山辦事處的工農路社區700㎡；現已開工建設的社區有6個，主體已完工；其余9個因未能如期拆遷或開發商沒有開工等原因未開工建設，預計在2012年開工建設。
五、治理改造小街巷20條，完成便道硬化10萬平方米，全面改善居民出行條件（責任單位：住建局、城管局）
（一）小街巷治理改造。2012年完成了集中改造居民小街巷23條，超任務3條?？傞L度4350米，面積20630平方米，其中鋪筑瀝青路面8650平方米，鋪筑環保磚11980平方米。針對城市道路兩側的出入口路面粗糙、破壞、高低不平與周圍的平整的道路、人行道極不協調的狀況，對城市內主要道路兩側167個出入口進行大規模改造整治，改造面積6750平方米，徹底解決了局部區域通車行人的出行不便問題。
（二）便道硬化。今年完成了民建大街、泉山北街、如意大街、前進大街、虎山西路、常青路、學府路、泰昌北路、友誼路等街路5米內公共部分14萬平方米的便道硬化任務；完成新體路、團結大街、解放大街等街路5米以外2萬多平方米的便道硬化任務；共計完成便道硬化任務16萬平方米，極大地改善了群眾出行條件。
六、完成保障性住房300萬平方米，其中廉租住房1110套、改造農村危房600戶，切實改善城鄉困難家庭住房條件（責任單位：房管局）
區目前共落實保障性住房建設任務411.32萬平方米，其中廉租住房5.5萬平方米、1110套（億利城百旺家苑小區1.5萬平方米、317套；江東郡、祥和東方小區2.5萬平方米、441套；盛世新城小區1.5萬平方米、352套），2012年，我區承擔農村危房改造任務730戶、3.5萬平方米，其中：新建380戶，維修加固350戶，目前已完成700戶改造任務，其余30戶年底前全部完成。
七、完成市第三醫院新院區主體工程和4所1500平方米社區衛生服務中心建設，全面改善群眾醫療衛生條件（責任單位：衛生局）
（一）市第三醫院新院區建設工程。已辦理了醫院新大樓開工建設手續，國家開發銀行貸款5000萬已經落實；編制了《再生能源應用》和《太陽能光電建筑一體化》的可研報告，獲得100萬元專項資金。截止目前，拆遷已完成約90%，邊緣部分尚有26戶需要拆遷；主樓地基的防凍工作已完成，以確保明年按時開工。
（二）社區衛生服務中心建設。目前我區已建成的社區衛生服務中心有4家，即：前進路、新華街、常青和虎山社區衛生服務中心。其他3家社區衛生服務中心正在建設中，其中：馬蓮渠社區衛生服務中心由于原設計方案受到新規劃條件的限制，現重新選在了鎮嘉禾新苑小區配建，基礎部分已完工；泉山社區綜合大樓包含社區衛生服務中心1500平方米，已于10月18日正式開工建設，目前基礎部分已完工；橋東社區衛生服務中心1500平方米，在虎山新城地面上選址建設，目前拆遷工作還未結束。
八、新增第11路公交線路，更換7路公交車，新建天然氣加氣站5座，全面提高公共交通服務水平，切實解決出租車加氣難問題。（責任單位：住建局）
（一）公交線路運營。2012年，收回了7路公交線，新增11路公交線，購置車輛34臺，7月1日正式開通7路無人售票車，11路公交車的公交站點已全部建設完成，目前該線路與察哈爾私人開通的公交線路因有一段線路重復問題正在協調解決中，待方案確定后開通。
（二）天然氣加氣站建設。今年開工建設了5座天然氣加氣站，橋西李華溝世潔加氣站已建成并于8月初投入供氣，通州路加氣站目前已完成50%的工程量，新區胡格吉街加氣站已完成80%的工程量，年底全部完成這兩座加氣站建設。另外兩座加氣站正在建設當中，天聯公司建設天然氣管道12000米，博源公司建設天然氣管道34000米。
九、完成新區和橋西兩個熱源點建設，基本取締分散供熱小鍋爐，新增集中供熱面積300萬平方米，集中供熱普及率達到90%，加強供熱運行管理，切實提高群眾滿意度（責任單位：供熱中心）
（一）熱源點建設情況。截止10月底，橋西富磊熱力公司累計完成投資1.2億元，完成計劃的75%，具備了為橋東提供100萬平方米供熱負荷的供熱條件，已如期向橋東熱用戶供熱，供熱質量穩定。新區察哈爾熱力公司目前熱源廠煙囪主體已完工，主廠房完成地上34米，開始做外裝修及屋頂工程；鍋爐及輔機安裝正在同步進行，脫硫塔、變電所、泵房、蓄水池、破碎間、沉淀池、輸煤廊等土建部分均已完工，開始做內外裝修。管網工程完成16.5公里，換熱站建設、鍋爐房建設正在施工，設備訂購完畢，完成投資額2.2億元。
（二）集中供熱運行情況。2012—2013年度供暖投入運行的換熱站94座，集中供熱擴網面積300萬平方米（熱力公司50萬平方米，富磊熱力公司100萬平方米，華寧熱電公司150萬平方米），集中供熱面積達到1000萬平方米，集中供熱普及率達到90%以上，投入建設資金2.6億元。
十、新建水沖式公廁30座，新建農村衛生廁所500座，改善群眾如廁條件（責任單位：城管局、衛生局）
以科學發展觀為指導，以建設教育強區為總目標，圍繞“兩個新城”建設，堅持“走內涵發展路，采取硬措施，增強軟實力”工作思路，以“隊伍建設年”為載體，鞏固“兩基”成果，提高教育質量，辦人民滿意的教育。
二、總體目標
“兩基”成果進一步鞏固，在“兩基”迎“國檢”標準基礎上，辦學條件進一步改善，學校管理進一步規范、教師隊伍總體數量、質量、學科結構有較大改善，教學質量進一步提高，校園文化建設、學校特色及學校品牌有較快突破，幼兒教育有較好發展，完成職校申辦省級示范職校準備工作。
三、具體目標
⒈全區幼兒園入園（班）人數為7300人左右，學前三年幼兒入園（班）率達90%，學前一年幼兒入園（班）率達98%以上。
⒉全區小學適齡兒童入學率達99%以上，年輟學率控制在1%以內；全區初中適齡少年入學率達98%以上，年輟學率控制在2%以內。
⒊全區三類殘疾兒童少年入學率達98%以上。
⒋擴大區職高招生規模，區職高招生500人，逐步實現6：4的普、職招生比例。
⒌提高普通高中教育教學質量，全區普通高中毛入學率達80%左右，完成年普高招生和職高招生任務；繼續推進高中階段教育免費措施，加快普及高中階段教育進程。
四、重點工作
㈠進一步改善辦學條件
⒈完成區職教中心食堂及學生宿舍的建設工作。
⒉完成、、紅小學田徑場及校園環境建設工作。
⒊完成、民族中學、生廁所建設工作。
⒋啟動沙文小學、都拉小學建設及南湖新區一所中學、一所小學建設，南湖實驗中小學主要完成選址、規劃、設計等前期工作及按24個班標準擴建程關小學的規劃、設計等前期工作，完成改擴建六中、七中前期規劃、設計等相關工作，力爭開工建設。
⒌為全區農村小學配置校園廣播系統、添置課桌椅，實驗儀器、設備、圖書等相關設施。
⒍結合中小學布局結構調整，認真組織實施校舍安全工程，完成校舍安全工程年度任務。
㈡進一步加強教師隊伍建設
⒎以“教師隊伍建設年”為總載體，重點抓好干部、教師的培養、培訓與交流，加大校級干部、教師的培訓交流力度，實現基本按編制配齊學科教師。
⒏實施中小學教師全員培訓工程，擬定《區教育局干部教師全員培訓工程計劃》，分期分批對全區教師進行培訓。按照從年起3年內對全區中小學教師進行一次普遍輪訓的目標要求，到年，對全區三分之一以上教師進行一次普遍輪訓。同時，努力加大學科帶頭人和骨干教師培養、教師教育技術能力培訓工作力度，積極推進教師管理體制、培訓模式的改革與創新；突出農村教師校本培訓和教師遠程培訓工作，努力構建教師終身教育體系，促進教師專業化發展和整體素質的提高。
⒐針對年教師實際數量情況，擬定《區教育局教師補充方案》，建立教師補充機制，做好教師補給工作。
⒑繼續抓好城鎮教師支援農村教育工作。開展城鎮教師下鄉支教活動，積極探索農村支教的新途徑、新辦法，加強對支教教師的監督和管理，堅持實行教師評聘中、高級職稱必須有支教經歷的政策，鞏固支教成果，爭取新的成效。
⒒進一步加強和改進師德建設，貫徹落實新的《中小學教師職業道德規范》，加強教師管理，規范從教行為，全面提高教師師德素質。
㈢進一步加強學校管理
⒓進一步規范學校管理，加強教師管理、學生管理、財務管理、后勤管理，規范招生、入學等行為。
⒔繼續抓好高、初中分離工作，完成六中、七中初、高中整合工作。
⒕完善績效考核制度。
⒖實施校園特色文化建設工程。實施“經典國學”（如弟子規誦讀等）、“經典書法”、“美術作品”、“攝影作品”進校園活動，以學校特色文化建設為載體，推進校園文化的規范化、人文化和特色化。
⒗抓好我區進城務工農民子女受教育工作，力爭確保我區進城務工農民工子女都能與公辦學校義務教育階段學生同標準接受義務教育。
⒘加強民辦學校管理，充分利用各級政府對承擔義務教育階段民辦學校的政策優惠和資金扶持，督促民辦學校為一定工作年限和工作成績的教師購買保險，提高民辦學校教師待遇，穩定民辦學校教師隊伍，提高民辦學校教育教學質量。
⒙建立和完善《區義務教育學校督導評估方案》、《區高中學校督導評估方案》、《區學校教育督導評估方案》，并抓好相關《方案》落實工作，
⒚開展小學、幼兒園督導評估和職業教育專項督導檢查工作，圍繞教育的中心工作，積極開展對熱點、難點問題的調查研究，督促學校依法辦學、規范管理。
⒛抓好教育收費工作，制發《區教育局關于規范義務教育公用經費的管理意見》，規范全區義務教育公用經費管理，提高公用經費使用效率。加強學校教育收費的監管，嚴肅查處教育亂收費行為，杜絕亂收費。
21.進一步提高“兩基”迎“國檢”工作管理的標準與質量，確保“兩基”資料的延續性、系統性和完整性。
22.全力做好教育系統的穩定工作，高度重視學校安全衛生工作，確保教育事業在安全穩定的前提下健康持續發展。
㈣進一步加強教育科研。
23.啟動高中新課改工作，扎實抓好高中新課程改革各項工作。
24.進一步加強中小學現代遠程教育、中小學實驗教學和實驗室管理、圖書室管理等三項工作的規范化管理。強化中小學教師遠程教育技術和實驗技術人員的培訓，以國家級課題的子課題《衛星資源在農村中小學應用課例研究》為載體，扎實抓好我區農村中小學遠程教育資源在學科教學的應用，促進中小學教育教學質量的大幅度提高。
25.抓好《區教育局關于加強課堂教學管理的意見》、《區教育局教育科研管理制度》、《區教育局教學常規管理制度》、《區教育局教學常規管理制度》、《區基礎教育教學質量監控與評價方案》等制度的落實，扎實抓好課堂教學、課題實驗與研究、教學質量監控與評價等的管理，促進教師專業化成長，促進學校教育教學質量的提高。
26.實施“以校為本教研制度建設基地”試驗工作項目，加強校本教研和校本培訓力度；指導中小學建立校本教研和校本培訓制度，使校本教研和校本培訓制度化、常態化。
27.組織開展“晨曦杯”教師優質課競賽活動，組織開展“校長論壇”活動
㈤進一步提高教育質量
28.繼續把鞏固“兩基”成果,提高“兩基”水平作為我區基礎教育發展的重中之重,認真研究,加強管理，扎實推進“高標準普九”工作。
29.進一步推進普通高中教育發展。高度重視高考的分析和研究，確保高考質量在年的基礎上穩中有升，力爭在重點率上有所突破，在穩定規模的基礎上提升質量和效益。
30.把加快發展職業教育作為教育工作的重中之重，完成職校申報省重點職校工作。
31.切實推進素質教育。堅持育人為本，德育為先，把立德樹人作為教育根本任務。以深入開展弘揚和培育民族精神月教育活動為契機，將中小學德育工作推向新的高度；認真抓好中小學德育工作，加強學生思想道德教育，創新工作思路，尋找有效載體，注重德育工作的實效性；推行德育示范學校開放日制度，通過觀摩、交流、研討、論壇等有效形式，充分發揮德育示范校和文明校的帶頭輻射作用。進一步加強學校心理健康教育，繼續推進校園文化建設和社會實踐活動，帶動我區德育工作水平的整體提升。
32加強體、藝、衛和國防教育。扎實推進學校健康教育工作，落實健康教育課程內容。大力開展陽光體育運動，進一步增強全區中小學生的身體素質；切實加強學校體育藝術教育工作，大力開展規模小、方法靈、樣式多的體育藝術活動，豐富教育行為的內涵，營造良好的校園文化氛圍。
33.進一步修改完善《區教育質量獎勵辦法》，充分發揮《獎勵辦法》對學校提高教育教學質量的激勵、導向作用。
關鍵詞：村莊建設；建設規劃；生態；問題
Abstract: the village construction planning is the basis of new rural construction, the current village construction planning, layout, supporting weak chaos exists, the waste of resources and other problems, to solve these problems we must adhere to the principle of sustainable development, optimizing the planning content, improve the planning mechanism, ecological construction planning, complete from villages to zoology civilization village transformation.
Key words: village construction; construction planning; ecological problems;
新農村建設是一個復雜的過程，由于村莊的區位條件、經濟基礎、原有發展模式和發展階段不盡相同，應因地制宜，合理利用現有資源，建設生態文明村莊。村莊規劃是社會主義新農村建設的關鍵，推進社會主義新農村建設，貫徹可持續發展原則。
1.當前村莊建設規劃方面存在的問題
1.1村莊建設無規劃，或規劃時間滯后，或不按規劃建設，或規劃層次不高，或規劃朝令夕改，造成村莊建設布局混亂
農民建房主要是根據個人意愿選擇地址，只要取得鄰居認可，辦理土地使用許可等相關手續就可建房。農民由于長期的小農思想的束縛，建房主要考慮自己使用的方便（如離自家耕地近等），根本沒有考慮到與左鄰右舍及前后院的關系。而且農民各家各戶喜歡把自己的居住用地圈起來，搭建院墻。由于無規劃，往往所建房屋不能成排成行，甚至朝向都不一致，院墻更是里出外進，不整齊，而且材料各異。
1.2基礎設施不配套，公共服務設施短缺，加上管理不善和農民舊觀念等原因，環境衛生、村容村貌差
農村的壩、庫、渠等水利設施，基本上處于癱瘓，導致農忙時節經常發生“爭水”事件，有礙生產，極不利農村的穩定。大多數農村只有村中心一條水泥硬化路面，其他村內道路多為土路，一遇雨水，常泥濘不堪。健身器材、老年活動場所缺乏。農村居民生產生活環境質量仍然較低，房前屋后土堆、糞堆、草堆等“三大堆”堆積，村民牲畜院外栓養，再加上私搭亂建、亂堆亂放，“臟亂差”現象比較嚴重。
1.3村莊建設土地浪費現象嚴重
農戶長期習慣于以自然院落的形式分散居住，形成了村民住宅“滿天星”式的分布格局，無規劃的盲目建設，占了大量土地，造成土地資源浪費。有的農民建了新房，沒按規定拆除舊房，浪費了有限的土地資源。村莊外延擴張，農村集體土地無償使用，使建房戶不但想多占地，而且要占好地。于是紛紛向村莊外擴張。一是“線性”擴張。農民建新房“沿路爬”，公路通到哪里，新房就建到哪里。二是“塊狀”擴張。新建住宅不斷向村莊延伸，村莊四周新樓林立，村莊內部破破爛爛，形成“空心村”。村莊擴張過度，造成了土地粗放利用，土地資源浪費嚴重，不僅給耕地保護工作帶來較大的壓力，而且影響到經濟社會的可持續發展。
2．生態文明村莊的建設規劃
2.1生態文明的概念
生態文明的概念是上個世紀60年代由少數生態學家提出的，到目前為止還沒有統一、準確的定義。就目前我國來看，所謂生態文明，是指人類在經濟社會活動中，遵循自然發展規律、經濟發展規律、社會發展規律、人自身發展規律，積極改善和優化人與自然、人與人、人與社會之間的關系，為實現經濟社會的可持續發展所作的全部努力和所取得的全部成果。生態文明建設的出發點是尊重自然，維護人類賴以生存發展的生態平衡；其實現途徑是通過科技創新和制度創新，建立可持續的生產方式和消費方式；其最終目標是建立人與人、人與自然、人與社會的和諧共生秩序。
2.2生態文明村莊的建立
2.2.1產業建立
建立發展休閑旅游、康復療養等綠色服務產業。開發主體可以是獨立經營的農戶，也可是集體或私營企業。獨立經營農戶，以農家樂、采摘、垂釣園、民俗大院等方式，直接為游客提供服務，形成家庭收入。企業提供具有一定規模和檔次的休閑、拓展訓練、療養、養老等綠色服務。
2.2.2政策建立
2.2.2.1土地制度
建立起“股份＋合作”的土地流轉模式和“底金＋分紅＋勞務收入”的分配方式。按照“群眾自愿、土地入股、集約經營、收益分紅、利益保障”的原則，引導農戶以土地承包經營權入股共同組建合作社，合作社按照民主原則對土地統一管理租賃，不再由農民分散經營。
2.2.2.2社會保障
逐步建立完善覆蓋全部農村居民的以大病統籌為主的新型農村合作醫療制度和新型農村社會養老保險制度。
2.2.2.3教育制度
除保障中小學幼兒義務教育外，還應加強村民職業技術培訓教育。
2.2.2.4戶籍制度
按照自愿原則，農民可保留農業戶口，也可轉為城鎮戶口。轉戶農民不退地，仍然享受附著在土地上的各項政策，如種糧直補、農機具補貼等；承包地也可以耕種。不論是否退地，只要轉戶就可享受到城市社會保障，愿意退地的，對退出的承包地和宅基地可得到相應的補償，如宅基地征地補償。
2.2.3實施保障制度
2.2.3.1發揮政府主導作用，由市委市政府出臺相關扶持政策，鎮村政府牽頭成立農莊工作協調小組，負責協調處理發展“農家樂”“養生谷”等鄉村休閑產業過程中出現的一些重大問題。
2.2.3.2由鎮村政府及市旅游局、衛生局等相關部門牽頭搭建“農家樂”“養生谷”旅游療養產品服務平臺，充分利用各種媒介載體做好宣傳工作，提高休閑旅游產品的知名度。
2.2.3.3建立政府專項資金為支撐，多元籌措資金為補充的財力保障體系。財政安排一定數額的鄉村休閑產業發展專項資金，主要用于重點項目的補助和星級經營戶的以獎代補、從業人員培訓、宣傳推介等；信用社、農業銀行等金融機構要積極為經營單位、個人提供優惠的信貸支持，解決鄉村休閑產業發展過程中的資金需求；鼓勵農民自主創業，自我發展。
2.3生態文明村莊的建設規劃建立
2.3.1住宅設計建立
住宅建設應貫徹“一戶一宅”政策，宅基地審批報告需由村民委員會協商同意后，報請市規劃建設主管部門出具建設開發控制條件。根據主導產業特點選擇，發展“農家樂”旅游觀光產業，以低層獨院式聯排住宅為主的建筑類型，發展“養生谷”休閑療養產業以多層住宅為主的建筑類型。生活、娛樂、療養功能分區明確，加強屋面、墻體保溫節能措施，有效利用朝向及合理安排窗墻比，推廣應用節水型設備、節能型燈具，積極利用太陽能及其他可再生能源和清潔能源。各類型建設選址必須在規劃確定的新村建設用地范圍內進行，且必須由市規劃主管部門出具規劃建設條件。
2.3.2設施配套控制
公共設施：確定村莊基層組織活動、文化教育、醫療衛生、商業服務、集貿設施、養老設施等公共建筑的規模、位置及空間組合形式。除小學、幼兒園、集貿市場外，宜將村委會、黨員活動室、圖書閱覽室、老年活動室、衛生室、健身場所、信息服務站、露天劇場和農村超市等進行集中布置，形成村民活動中心。
市政設施：確定村莊內道路、給排水管道、電力電信線路、供熱燃氣管道、有線電視、垃圾收集轉運、公共廁所、鍋爐房、燃氣站、集中沼氣池等設施的規模、位置。安全設施：建立綜合防災減災防疫系統。明確應急避難場所規模、位置。配置公共消防設施和消防裝備，保持消防通道暢通。
2.3.3村莊設計
空間形態：小規模團狀，在沿河多有條狀形態，村莊為沿河道、道路呈一字排開。
建筑形態：滿足生態設計的基本原則，使人、建筑、自然共生，通過各種可利用的技術措施減輕人們給大自然帶來的環境壓力，創造舒適的人居環境，提取不同地區特有的建筑語言符號，剖析地域建筑形態、使用功能和建造技術之間的邏輯關系，為當地確立好建筑的典型。
2.3.4“綠色”建立
倡導建設節能環保新民居。充分利用可再生能源、發展循環經濟，積極推廣農用沼氣；改水、改廚、改廁、改圈，建設生態庭院；推廣節能、節地措施。
一、結建式人防工程產權歸屬的立法現狀
1.國家法律法規及部門規章沒有明確其產權歸屬
《物權法》第七十三條規定，建筑區劃內的其他公共場所、公用設施和物業服務用房，屬于業主共有。結建式人防工程平時往往作為車庫、商場或倉儲使用。作為商場或倉儲顯然不屬于公用設施。作為地下車庫是否屬于公用設施呢？各方說法不一?！段餀喾ā返谄呤臈l規定，建筑區劃內，規劃用于停放汽車的車位、車庫應當首先滿足業主的需要。同時又規定，建筑區劃內，規劃用于停放汽車的車位、車庫的歸屬，由當事人通過出售、附贈或者出租等方式約定。因此，《物權法》沒有對結建式人防工程的產權歸屬有明確表述。
《人民防空法》第二條規定，人民防空是國防的組成部分。據此，有人認為，結建式人防工程屬國防資產，應歸國家所有。但結建式人防工程是不是屬于國防資產，《國防法》第三十七條對其有明確規定，即：國家為武裝力量建設、國防科研生產和其他國防建設直接投入的資金、劃撥使用的土地等資源，以及由此形成的用于國防目的的武器裝備和設備設施、物資器材、技術成果等屬于國防資產。結建式人防工程的投資主體往往不是國家，因此不應屬于國防資產，也不能以此來判斷為國家所有。
《人民防空法》第五條規定，國家鼓勵、支持企事業組織、社會團體和個人，通過多種途徑，投資進行人民防空工程建設；人民防空工程平時由投資者使用管理，收益歸投資者所有。《〈人民防空法〉釋義》對第五條作了“在城市居住小區由房地產開發單位修建的戰時可用于防空的地下室，平時由投資者使用管理” 的特別說明，但該釋義緊接著又補充寫到，“也可由人民防空主管部門管理使用”。這種自相矛盾的解釋，使本來就不夠清晰的問題更加復雜化。
除上述兩部法律外，住房和城鄉建設部頒布的《城市地下空間開發利用管理規定》，規范和促進了我國城市地下空間建設，其中第三條規定，城市地下空間的開發利用應貫徹統一規劃、綜合開發、合理利用、依法管理的原則，堅持社會效益、經濟效益和環境效益相結合，考慮防災和人民防空等需要。第二十五條規定，地下工程應本著“誰投資、誰所有、誰受益、誰維護”的原則，允許建設單位對其投資開發建設的地下工程自營或者依法進行轉讓、租賃。該條所說的“地下工程”應該包括結建式人防工程，但第二十九條規定，平戰結合的地下工程，平時由建設或者使用單位進行管理，并應保證戰時能迅速提供有關部門和單位使用。似乎第二十五條的“地下工程”又不包括結建式人防工程，因此其產權歸屬還是比較模糊。
2.各地地方法規、政府規章及規范性文件對產權歸屬表述不一
有明確規定結建式人防工程產權歸國家所有的。如《沈陽市民房管理規定》第二十七條和第二十八條規定，民防工程實行產權管理，除國家依法取得和認定的，或者用收取的民防工程易地建設費以及國家以各種形式投資修建的民防工程產權為國家所有外，結合城市民用建筑修建的民防工程，產權也歸國家所有。
有明確規定結建式人防工程產權歸投資者所有的。如《湖南省人民防空工程產權管理辦法》第九條規定，人防工程所有權初始登記權利人為人防工程建設單位。
雖未明確產權歸屬，但可以推定為業主共有。如《江蘇省物業管理條例》第六十六條規定，物業管理區域內依法配建的人民防空工程平時用作停車位的，應當向全體業主開放，出租的租賃期限不得超過三年，不得將停車位出售、附贈。該條例還規定，收取的汽車停放費、租金用于該人防工程的維護管理和停車管理，剩余部分的70%納入住宅維修資金，其余部分用于補貼物業服務費。
以上不難看出，我國在法律法規層面，沒有對結建式人防工程的歸屬權做出明確規定，僅將其平時的管理權賦予了建設單位或投資者，即由建設單位或投資者使用、收益和管理。而地方性的法規和規章有的明確其為國有，有的明確為建設者或投資者所有，有的可推定為全體業主共有。正是由于國家在結建式人防工程所有權歸屬上的缺失，以及地方性法規和規章上各地的表述不同或不清晰，造成學界和社會上對其問題的爭論，甚至引發法律上的訴訟，爭奪其所有權。
二、結建式人防工程的發展歷程及工程特征
1.我國人防工程的發展歷程
建國后，我國各地依據《國務院關于結合民用建筑修建二級防空洞的決定》，結合基本建設新建擴建了一些地下和半地下室。由于受當時經濟、技術條件的限制，當時所建的人防工事大多非常簡陋，防護能力低下。
1978年在北京召開的第三次全國人民防空會議確定了“全面規劃、突出重點、平戰結合、質量第一”的建設方針，標志著我國人民防空工程建設的指導思想發生重大轉變。1984年原國家人防委、計委城鄉建設環境保護部下達了《關于改變結合民用建筑修建防空地下室規定的通知》，結合民用建筑修建防空地下室工作真正開始起步。但礙于各種阻力和整個國家法制大環境的影響，人防工程建設進展緩慢。
1997年《人民防空法》頒布施行后，人防工程建設開始走上了規范化、法制化軌道。人防工程的技術規范得到進一步完善，政府依法行政的意識進一步增強。這期間，正逢我國經濟高速發展，城市建設日新月異，房地產開發蒸蒸日上，結建式人防工程的建設得到快速發展。況且，越來越重視將人防工程戰時防護功能和平時的民用功能有機結合起來，為國家的經濟建設和戰爭準備發揮出綜合效能。
從我國人防工程的發展歷程可以看出，一是人防工程的建設，由過去的“重視戰時防護功能，兼顧平時使用功能”階段，發展到現在的“重視平時使用功能，確保戰時防護功能”的階段，盡可能地為社會提供便利和服務；二是人防工程投資由過去的國家單一主體發展到現在的多元主體；三是巨大的人防資產隱藏著巨大的利益，國家、企業和業主就結建式人防工程的利益紛爭日益突出。
2.結建式人防工程的工程特征
結建式人防工程主要由主體和口部組成。所謂主體，即為防空地下室中能滿足戰時防護及其他主要功能要求的部分。對于有防毒要求的防空地下室，其主體指在里面一道密閉門以內的部分。所謂口部，即為防空地下室的主體與地表面，或與其他地下建筑的連接部分。對于有防毒要求的防空地下室，其口部指最里面一道密閉門以外的部分，如擴散室、密閉通道、防毒通道、洗消間、除塵室、濾毒室、豎井、防護密閉門以外的通道等。
除口部外，主體空間中通風、給排水、供電、防化、通訊等專業設備房間，也是人防工程為能確保戰時發揮防護能力的專用空間，平時不得作為他用。主體空間中的廁所、盥洗室可以預留，在戰時安裝，這部分空間平時也可以使用。
結建式人防工程因是結合民用建筑而修建的地下人防工程，這就決定了其平時的使用功能非常重要，必須保證其安全、方便、舒適地使用，而戰時只要確保其必要的防護能力，能保障人的生命安全即可，不必也不可能追求其舒適性。
從工程造價角度看，結建式人防工程與普通民用地下室相比，其造價只提高10%-20%，也就是說，在普通民用地下室的基礎上，只需多投入10%-20%的費用，即可達到民防標準。這也是國家大力推行結建式人防工程和投資者愿意建設的重要原因之一。
三、結合工程特點進行權屬劃分的設想
國家從企業或個人獲得利益的途徑只有稅和費，如果結建式人防工程歸國家所有，那就是一種無償的實物征收方式，這在我國是不合法的，所以筆者不認同結建式人防工程為國家所有的觀點。在城市建設方面要求依法依規配建的項目很多，如住宅小區中的幼兒園、汽車庫/位、設備用房、物業管理用房等，這些都不可能屬國家所有，它們有的歸投資者所有，有的歸全體業主所有。就結建式人防工程權屬問題，筆者提出以下設想。
從上述結建式人防工程的工程特點看，其空間可以分為兩部分，第一部分是為發揮防空作用的專用空間（以下簡稱為專用空間），如口部、各種專業設備空間，第二部分是平時可以使用、戰時可以隱蔽人員和物資的空間（以下簡稱為使用空間）。專用空間是為了確保使用空間戰時發揮防護能力的必要空間，平時幾乎無法使用；使用空間從外觀上看與普通地下室并沒有什么差異，只是梁板、臨空墻等得到了一定的加強，使其不但在平時能抵抗設計荷載的作用，保證平時的使用功能，還能確保具有抵御戰時遭遇設防等級的防護能力，保證戰時人員隱蔽和物資儲存的安全。
《人民防空法》第二十二條規定，城市新建民用建筑，按照國家有關規定修建戰時可用于防空的地下室。這句話可以理解為該法要求在普通民用地下室的基礎上，通過防空技術措施，使其附加上防空功能。也就是說，對使用空間的構件進行必要的加強，附加上專用空間，使其戰時可用于防空功能。對使用空間來講，其平時使用是常態，戰時使用是非常態。
《物權法》第七十條規定，業主對建筑物內的住宅、經營性用房等專有部分享有所有權，對專有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的權利。專用空間是專門用于使結建式人防工程發揮防護作用的空間，平時不得、也不能作為它用，這就相當于水泵房、配電室等公用設施，其產權應歸全體業主所有；使用空間在常態下發揮其平時的使用功能，戰時發揮防護功能的情況畢竟是非常態，因此其產權應歸投資者所有，其所有權的初始登記權利人為投資者，投資者可以通過出售、附贈或出租等方式處置。如果寫字樓、住宅小區等配建的結建式人防工程用于汽車庫，且車位數在規定的指標內，則投資者必須首先將其處置給業主。
四、區分結建式人防工程專用空間與使用空間所有權的現實意義
有利于合理劃分專用空間和使用空間的權利義務范圍。對專用空間來講，其平時幾乎沒有什么使用功能，只有戰時才能發揮其確保人防工程的防護作用。戰時享受人防工程的保護是全體業主的權利，因此專用空間歸全體業主所有，有利于明確全體業主應該享有的戰時受到防護的權利，和平時承擔的維護義務。使用空間歸投資者所有，體現了“誰投資、誰受益、誰維護”的法律精神，避免了屬國家所有或是屬全體業主所有所面臨的使用過程中的利益紛爭，有利于平時發揮其巨大的經濟效益和社會效益，也有利于對其的日常維護和管理。
有利于提高建設者或投資者的積極性，提高結建式人防工程使用空間的功能質量，使其充分發揮平時的使用價值。如果不歸投資者所有，其投資建設結建式人防工程的積極性必然下降，只能是為建設而建設，其戰時防護功能雖然可以保證，但投資者肯定不會太在意其平時的使用功能是否能很好地滿足使用要求。
使用空間權屬歸投資者所有，并不影響結建式人防工程戰時防空效能的發揮。因為結建式人防工程戰時的目的就是防護效能，即便歸建設單位或投資者所有，這種權利本身也負有不得違反戰時防空目的實現的義務。《國防法》第四十八條規定，國家根據動員需要，可以依法征用組織和個人的設備設施、交通工具和其他物資。另外，《物權法》第七十一條規定，業主對其建筑物專有部分享有占有、使用、收益和處分的權利。業主行使權利不得危及建筑物的安全，不得損害其他業主的合法權益。