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[關鍵詞] 功能性便秘；中西醫結合；心理狀態；生活質量
[中圖分類號] R256.35 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673-7210（2013）08（a）-0107-03
功能性便秘（function constipation，FC）是指缺乏器質性病變，沒有結構異常或代謝障礙，又排除腸易激綜合征的慢性便秘。病程較長，長期使用藥物，療效甚微，精神負擔加重，便秘已嚴重影響患者生活質量，且多伴有異常的心理狀態，主要表現為抑郁和焦慮[1]。本研究旨在探討中西醫結合經驗性療法對FC患者心理狀態和生活質量的影響，從而改善FC患者心理狀態，提高其生活質量。
1 資料與方法
1.1 一般資料
廈門市中醫院（以下簡稱“我院”）肛腸科2009年11月～2011年8月門診FC患者，共入組40例，男15例，女25例；年齡18～75歲，平均（50.13±2.18）歲；病程1～30年，平均（10.88±1.20）年。所有納入患者均符合國際功能性胃腸疾病羅馬Ⅲ標準[2]及中醫證型符合《中藥新藥臨床研究指導原則》[3]，經相應生化檢查、影像學檢查、結腸鏡排除結直腸器質性疾病，排除代謝性疾病，排除神經系統疾病和藥源便秘。本研究試驗前已獲我院醫學倫理員會批準，并向所有受試者提供有關臨床試驗的詳細情況，受試者簽署知情同意書后可納入臨床試驗觀察 。
1.2 治療方法
所有納入患者依據《中藥新藥臨床研究指導原則》進行辨證分型[3]。以我院經驗方為主，根據兼證加減治療，同時輔以聚乙二醇4000、太寧栓治療。組方：玄參15 g、麥冬15 g、火麻仁15 g、枳實15 g、炒白術20 g、檳榔15 g。煎服法：中藥由我院藥劑科統一代煎，每日1劑，早晚2次頓服。聚乙二醇4000：每次1袋沖服，每日1次。太寧栓：睡前納肛。治療期間停用其他治療便秘或影響胃腸動力的藥物，1周為1個療程，治療4個療程。
1.3 健康宣教
向患者及家屬解釋FC的相關知識，主要包括病因、臨床表現、發病機制、治療方法和注意事項等；說明焦慮、抑郁、緊張等負面情緒對軀體的不良影響，鼓勵患者以積極的態度面對疾病；結合患者情況，指導正確的飲食結構、排便習慣、運動方式和情緒調節等，增強自我管理應對能力；傾聽患者講述內心感受，真誠地表達理解及支持，在取得信任與合作的基礎上，反復強調FC的可治性，增強患者信心；向家屬說明家庭理解支持的重要性，讓家屬積極參與制訂飲食和鍛煉計劃，監督并及時反饋患者的身心情況，督促患者積極治療。
1.4 觀察指標及療效評價標準
①Zung焦慮自評量表（SAS）、抑郁自評量表（SDS）：評定患者的焦慮和抑郁的主觀感受，采用4級癥狀評分法，20個項目得分總和乘以1.25，取整數部分即得標準總分[5]。②便秘患者生存質量量表（the patient assessment of constipation quality of life questionnaire，PAC-QOL）[6]：PAC-QOL量表包括28個條目4個維度，即軀體不適，心理社會不適，擔心和焦慮、滿意度。得分越高，表示生活質量越低。③根據中華醫學會外科學分會肛腸外科學組于2005年制定的《便秘癥狀和療效評估》[4]制訂癥狀量化指標。觀察并記錄主要癥狀緩解情況，以癥狀積分表示。計算治療前、療程結束后隨訪3個月的癥狀積分。見表1。
1.5 調查方法
調查治療前及隨訪3個月時患者心理狀態及生活質量。統一調查方法，文化程度低者由被調查者口述調查者協助填寫。共發放調查量表40份，回收38份，有效回收率為95%。療程結束時及隨訪期間發現無效病例應停止隨訪，予相應的治療方案治療，并作為無效病例納入統計。
1.6 統計學方法
所得數據采用SPSS 13.0統計軟件處理，采用配對t檢驗，便秘癥狀總積分、生活質量評分及焦慮、抑郁之間的關系采用Pearson相關分析，以P < 0.05為差異有統計學意義。
2 結果
2.1 中西醫結合經驗性治療方案對FC患者便秘癥狀的影響
隨訪3個月FC患者便秘主要癥狀總積分[（5.72±0.73）分]與治療前[（12.15±0.45）分]比較差異有統計學意義（t = 7.1，P = 0.00）。
2.2 中西醫結合經驗性治療方案對FC患者精神心理狀態的影響
隨訪3個月FC患者SAS、SDS評分都顯著下降，差異有統計學意義（P < 0.05）。見表2。
2.3 中西醫結合經驗性治療方案對FC患者生活質量的影響
隨訪3個月FC患者PAC-QOL各維度評分及總分都顯著下降，差異有統計學意義（P < 0.05）。見表3。
2.4 FC患者便秘主要癥狀總積分與生活質量、焦慮、抑郁情緒的關系
FC患者便秘主要癥狀總積分與PAC-QOL總分及SAS、SAD評分均成正相關（P < 0.01），其相關系數見表4。
2.5 FC患者生活質量與焦慮、抑郁情緒的關系
FC患者PAC-QOL評分量表4個維度及總分與SDS、SAS評分均呈正相關（P < 0.01），其相關系數見表5。
2.6 安全性結果
2例次不良事件為下腹痛，1例次為腹瀉，均為輕度，未采取措施。下腹痛、腹瀉判斷為與試驗藥物可能有關，經劑量減少后逐漸緩解。
3 討論
FC病程較長，日久則正虛邪戀，纏綿不愈，正氣不足是導致便秘的根本原因，大便要順暢，首先要有陰血的濡潤，還要有陽氣的推動。故FC或是陰血不足，腸道失潤，亦或是陽氣虧虛，推動無力，再或兩者兼有。基于上述理論，筆者提出“以補通秘”的治療法則，通過潤腸行氣通便而達到標本兼治。方中玄參、麥冬增液行舟，與其他藥物配伍，瀉而不峻，潤而不膩；火麻仁質潤多脂，潤腸通便，滋養補虛；枳實苦辛微寒，歸脾、胃、大腸經，苦降下行，行氣導滯，理氣通腑；白術關鍵在于運脾之力，脾氣健運則胃行其津液，津液得行，則腸枯便燥之勢得緩，大便必然通暢；白術與枳實配伍，起到消補兼施、益氣行津、濡潤腸道的作用；檳榔破氣消積，配伍枳實，行氣降氣通腑，諸藥共奏潤腸行氣通便之職，具有通而不瀉之特點。本研究充分考慮FC大多數為混合型，病因復雜不明確，聯合聚乙二醇4000能夠迅速改善便秘癥狀，逐步建立接近自然、正常的排便規律；太寧栓能有效緩解出口梗阻性便秘，重建排便反射，有效緩解盆底肌群不協調收縮，三者聯合應用，能增強中藥潤腸行氣通便的功效，對保持遠期療效具有顯著作用[7]。
現代“生物-社會-心理-環境”醫學模式認為FC是一種心身疾病，除影響患者軀體生理機能之外，還嚴重影響生活質量，同時患者存在顯著的焦慮、抑郁等異常的精神心理狀態，軀體生理健康和精神心理健康均明顯受損[8-10]。本研究將FC患者便秘主要癥狀總積分、PAC-QOL自評積分及SDS、SAS評分兩兩行相關性分析發現，癥狀總積分與PAC-QOL自評積分及SDS、SAS評分均成正相關；FC患者PAC-QOL評分量表4個維度及總分與SDS、SAS評分亦呈正相關。表明FC患者臨床癥狀嚴重度、心理狀態、及生活質量三者之間有密切相關。FC患者有強烈的軀體癥狀，干擾正常的生活規律，逐漸導致焦慮、抑郁等不良情緒，常常有生活質量的明顯下降；伴有心理障礙的FC患者，便秘作為一種軀體化癥狀隨著抑郁、焦慮等精神心理障礙的發展而持續存在，便秘反之又導致或加重心理障礙的發生。因此，在改善便秘患者臨床癥狀的同時應重視FC患者伴發的焦慮、抑郁情緒，幫助患者運用積極的應對方式應付各種負性生活事件，促使患者合理利用積極的社會支持，不斷調整自己的心態，從而有效減輕心理壓力，全面提高生活質量。
隨著健康觀念的轉變，對FC的治療，不僅要求改善臨床癥狀，改善心理障礙，提高患者生活質量已成為另一個公認的療效評價指標。生活質量評價是一種對患者軀體感覺及功能、心理狀態、社會職能及疾病本身和治療所致的癥狀和體征諸方面所做的綜合性評價。研究方案在改善患者臨床癥狀的同時，輔于健康宣教進行心理疏導，加強社會支持，便秘癥狀與心理障礙均得到緩解，呈現良性循環的局面，改善患者心理和生理兩方面的異常，提高患者生活質量。研究結果顯示隨訪3個月SAS、SDS評分較治療前均有明顯降低，精神心理狀態有顯著改善；生活質量各維度及總分較治療前亦有明顯改善。中西醫結合經驗性治療方案在改善患者便秘癥狀的同時，可進一步改善患者的心理狀態，提高患者生活質量，表明中西醫結合經驗性治療對FC有良好的整體治療效果，具有一定的臨床應用價值。研究結果亦表明便秘患者心理狀態評分、生活質量評分能反映出臨床方案療效狀況，可作為臨床療效的參考指標。
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1、定義
整體性治理就是以公民需求為治理導向，以信息技術為治理手段，以協調、整合、責任為治理機制，對治理層級、功能、公私部門關系及信息系統等碎片化問題進行有機協調與整合，不斷從分散走向集中、從部分走向整體、從破碎走向整合，為公民提供無縫隙且非分離的整體型服務的政府治理圖式。波利特在其發表的《聯合性政府》一文中認為整體性治理是一種通過橫向和縱向協調的思想與行動來實現預期利益的政府治理范式。簡言之，整體性治理理論是以政府內部各層級機構、部門的整體性運行為出發點，強調預防、公民需求和結果導向，充分重視信息技術在治理當中的重大作用，通過在政策、規章、服務和監督四個方面的層級整合、功能整合、公私部門整合，達到整體性的治理效果，為公民提供一站式無縫隙的單一窗口服務的新興治理理論。
2、問題指向
碎片化與棘手性是整體性治理理論所面臨和需要解決的兩個問題。希克斯認為，以往根據功能將政府劃分成了各個部門，部門之間呈現高度分化的狀態，以至于難以有效地解決越來越復雜的民生問題，整體性治理則是要解決這一問題。他認為，整體性治理所指的碎片化是“專家之間因為缺乏協調所導致的結果”“;碎片化是一個復雜的問題，它有無數種問題的來源，必須在完善設計的整體性治理當中才能準確的知道它的由來”.韓保中則認為“碎片化是指不同功能及專業的機關間，缺乏溝通、合作與團結，導致各自為政的局面，無法有效處理共同的跨界議題，造成政府機關個別或整體政策目標執行時的失敗”.棘手性是整體性治理的一個挑戰方向。希克斯指出“人民有許多聯合性的難題(Joined-up problems)……，這些難題并不是按照專業、功能或機構的邊界發生的”,“解決跨部門邊界(Boundries)的復雜難題，需要新的途徑”,“棘手性是指許多民生問題跨越了數個部門的邊界，導致很難以單獨的某個部門獨自解決的情形”.按照他的理解，棘手性的問題是跨越部門邊界的、是具有聯合性質的不能以單一部門的力量解決的，因而整體性治理需要以此來作為努力的方向，找到解決這些棘手性問題的對策。
3、核心概念
(1)目標與手段相互增強。希克斯認為單純的跨界合作并不能構成整體性治理，要分辨一個政府的管理形態是否為整體性政府需要從目標和手段兩個維度之間的相互關系程度來判斷。他以組織機構的政策目標和手段是否相互增益將政府的治理形態分為漸進式政府、領主式政府、整體性政府、碎片化政府和協同型政府五種，而整體性政府要求的則是達到目標與手段相互增強的效果。
(2)協調整合。希克斯將整體性治理中的整合分為兩個維度進行了闡釋，一個是政府的組織構架與形態，一個是政府運作。在政府的組織構架與形態上的整合包含治理層級的整合、治理功能的整合以及公私部門的整合三個方面，治理層級的整合是指國際與國家層級的整合、中央與地方層級的整合等階梯式的整合;治理功能的整合是指將具有不同功能的各部門進行整合;公私部門整合是指將公共部門與私營部門、非營利性組織進行整合。在政府運作層面則包含了政策、規章、服務和監督四個方面的整合，政策整合主要包括政策制定、政策內容、政策評估以及政策過程的整合;規章整合是指有關個人的規章制度與公共部門的規章制度、私人部門的規章制度中的內容的整合;服務整合是指將政府所提供的公共服務、公共產品、供給方式以及產生的影響進行整合;監督整合則是對政策整合、規章整合、服務整合三方面的科學評估。
(3)信任與責任。希克斯認為在政府組織之間建立信任是整體性治理所需要的關鍵性整合，沒有信任的相互合作和協調是不可能成為現實的，即使成為現實也是不會長久的。因此，建立信任的相互關系對于構建整體性治理戰略非常關鍵。同時，希克斯認為責任感是整體性治理當中最重要的，這里的責任感包括了誠實、效率以及有效性(或項目責任)三個方面的內容。誠實主要是指在涉及公款使用的時候應當遵守規矩;效率主要涉及在提供公共服務時，政策輸入和輸出之間的關系;有效性(或項目責任)指的是行政人員應對其行政行為負責。
(4)信息技術。信息技術是整體性治理理論的重要治理工具，也是整體性治理取得成功的先決條件，其快速發展為整體性治理的實現奠定了基礎。鄧利維認為，數字時代的治理核心在于強調服務的重新整合，整體的、協同的決策方式以及電子行政運作廣泛的數字化。因此，整體性治理理論把信息技術和網絡技術作為治理的手段，整合不同的網絡支撐技術、網絡基礎設施和人力資源，簡化基礎性的網絡程度和步驟，從整體性目的出發，力求建立一個統一、標準的信息平臺，簡化政府治理的程序，實現輕松快捷、資源共享的在線治理模式。
二、我國城市生態環境治理現狀
1、整體性治理視角下我國城市生態環境治理存在的問題(1)存在政府部門之間合作不足的現象。政府部門之間合作不足主要是由于各部門、各層級之間的條塊分割所導致的。部門間條塊分割導致的合作不足主要表現在兩個方面：一是行政職能上的重疊，導致資源浪費;二是行政行為上的互相推諉，導致治理效率低下。行政職能上的重疊主要表現在各部門分別對自己所轄范圍內的行政事務負責，這樣就容易出現因為相互之間的信息溝通不足導致政出多門的情況;同時，不同的部門彼此之間可能目標沖突、數據不一致、標準不一，多重管理和執法最終導致人力、財力資源的雙重浪費。行政行為上的相互推諉在那些職能重疊、邊界模糊的行政問題上屢見不鮮，“遇到好管的事，都爭著管;遇到有財政資金分配支持的事，都搶著要”,遇到難管的事則是“事不關己，高高掛起”、“多一事不如少一事”,最終導致行政效率低、信任度缺失。
(2)存在公眾及其他治理主體參與不足的現象。城市生態環境治理的主體包括政府、公民、企業、環境 NGO 等，但是由于各種體制內和體制外因素的影響，公民、企業、環境 NGO 等民間治理主體在我國城市生態環境治理中的參與程度不高、作用不明顯。我國獲得環境標志認證的企業數量相對于我國龐大的企業基數來說偏少，參與渠道受限、專業人員不足、活動經費有限等才是我國環保 NGO 在城市生態環境治理中作用受限的主要因素，公民的“搭便車”思想也限制了其作為我國城市生態環境治理主體的積極性。
(3)存在信息閉塞的現象。我國在城市生態環境治理問題上，信息不暢主要表現在兩個方面：一是基礎設施建設嚴重滯后導致的信息閉塞;二是電子政府服務系統建立不夠完善導致的信息閉塞。“環境中污染物成分的多樣性和復雜性對檢測設備的技術要求愈來愈高，而多數環保部門現有的監理儀器裝備嚴重匱乏、陳舊落后、檔次低、品種少。基層環保部門情況更糟，以至于不能及時出數據;有些需要監測的項目，無能力監測，只好放棄”.網絡技術的運用在城市生態環境治理上面也顯得非常欠缺，2013 年環境統計年報數據顯示，我國環保系統機構總數達 14257個，其中國家級機構 45 個，省級 400 個，地市級 2252 個，縣級環保機構 8866 個，鄉鎮環保機構 2694 個，但是這些機構多數都沒有自己獨立的網站，有獨立網站的也很少更新。
2、整體性治理視角下我國城市生態環境治理問題產生的原因
(1)制度建設滯后。在我國城市生態環境治理中，制度建設的落后可以簡單概括為法律法規制定的滯后性和模糊性以及組織管理模式的不合理兩個方面。首先，我國在環境治理上的研究起步較晚，法律法規還不夠健全和完善，法律數量和所涉及的范圍相較于我國城市生態環境治理所面臨問題的難度和寬度還是有所不足，導致一些環保問題無法可依、模棱兩可。其次，我國現行環保法律法規對于跨地域性的生態問題規定多個治理主體，但是沒有細化主體之間的職責和義務，導致在執法的過程中無所適從，自由裁量。同時，我國目前實行的政府直控式的管理模式使環保部門工作的開展受限，成為制約我國城市生態環境治理發展的重要因素。
(2)社會環保意識不高。從整體性治理視角而言，我國城市生態環境治理不僅僅是政府的責任與義務，企業、公眾、非營利組織更是踐行環保政策、環保行為的直接主體。但是目前的狀況是全民無法做到共同參與、共同治理，無論是民眾、企業還是非營利組織環保意識不足，參與度不夠。公眾雖然重視環保，但是落到實處的行動還是非常有限;企業追求利益，不惜以破壞環境為代價;環保 NGO 很多掛靠在行政機構之下，行政色彩濃厚，在資金、人員等方面缺乏獨立性，大多數心有余而力不足。
(3)政府的自利性特征。以布坎南為代表的公共選擇理論學派將政府和政府工作人員的行為納入了“經濟人”的假設，認為政府和政府工作人員具有自利性的取向，他們追求個體利益最大化，當公共利益與他們自身的利益相沖突時，他們更多選擇的是自身利益。我國目前官員考核選拔的重要衡量標準是 GDP,即使還有民生改善、社會進步、生態效益等考核指標，但 GDP 在其中還是占據著主要位置，這就容易導致地方政府、官員為了促進本轄區的經濟增長，不惜以破壞環境和自然資源為代價，降低環境準入的標準，把一些高污染、高能耗的企業引進來，對他們的污染破壞行為睜只眼閉只眼，甚至干擾環境部門執法。
(4)技術支撐不足。城市生態環境治理是一個從頂層設計到具體執行都需要大量人力、物力支持才能高效運行的系統，掌握信息、處理信息對這個系統的正常運轉有著很大的作用。首先，環境信息的獲取需要更為先進的監測裝備和更多的專業知識，但是我國目前在監測裝備上的先進程度與西方發達國家還存在一定的距離，由于購買裝備的費用過高，很多政府部門都不愿自己掏腰包去完善監測系統。其次，有很多的政府網站缺乏有關城市生態環境治理的通報，即使是專門的環保部門網站數據也沒有及時更新，網絡技術的運用沒有得到充分發揮。
三、我國城市生態環境的整體性治理策略
1、構建我國城市生態環境治理中政府組織與形態的整合策略
(1)加強治理功能的整合。整體性治理所強調的治理功能的整合主要是指“機關內功能之整合，如行政院之各部委，或功能性機關間的整合，如健保與社福功能之整合”.我國城市生態環境治理功能的整合可從以下三個方面來入手：首先，強化我國城市生態環境治理的目標，大力宣傳“生態城市”的理念，嚴格執行綠色 GDP 制度，將城市生態環境的治理轉變為每一個部門、每一位公務人員的切身責任。其次，構建區域環境綜合管理體系，目前在我國實行城市生態環境治理的大部門治理方式(即大部制)還不具備成熟的條件，因此構建我國“區域環境綜合管理體系”,將區域內各相關政府部門和機構協調整合起來，就有可能成為我國城市生態環境治理的突破口。最后，建立協調議事機構，由于涉及城市生態環境治理的政府部門有很多且同屬于一個級別，因此設立一個較高級別的協調議事機構對于推動全國城市的生態環境治理工作具有十分重要的意義。
(2)加強治理層級的整合。行政層級的整合意味著減少城市生態環境治理中的治理層級，創建扁平化的行政組織結構模式，扁平化的組織機構有利于增強信息共享、加強各部門各層級的橫向聯系、縮短決策層與執行層之間的距離，在城市生態環境治理方面加強治理層級的整合可以通過“省部合作”、“市區共治”、“市縣共治”、“友好城市”來實現。“部省合作”是近年來不斷見諸報道的跨越層級鴻溝、實現互不隸屬的政府部門之間直接銜接向等級間協商轉變的很好體現。因此，在城市生態環境治理方面我們也可以借鑒這種模式，實現治理層級的整合。發展“市縣共治”“、市區共治”有利于減小市級行政部門的壓力，調動縣一級和社區等相關部門治理環境問題的積極性，市級政府運用政策引導、財政補貼、先進獎勵、大力宣傳等工具，運用經濟杠桿與分級統籌、合作參與的形式，推動縣級和社區積極參與城市生態環境的治理和建設。“友好城市”是促進國際間城市交流的重要方式，目前其主要涉及文化、經貿、教育等方面，若將其擴展到城市生態環境治理領域，將是拓寬我國城市生態環境治理合作渠道的重要途徑，也是打破國際與國內城市生態環境治理層級的重要方式。
(3)加強與私營部門及非營利組織的合作。由于城市生態環境的復雜性和公共部門作為治理主體存在的各種缺陷，公私合作在城市生態環境治理問題上就顯得尤為重要。公私合作不僅要求在公私之間建立良好的信任機制和順暢的參與機制，還要求在私人參與治理城市生態環境時政府相關部門提供法律和政策以及資金的支持，在城市生態環境治理問題上的公私合作可以從實行合同能源管理、采用美國 E.S 薩瓦斯提出的 BOT 與 TOT 模式、大力推廣清潔發展機制(CDM)等與私營產業合作的整合策略出發，大力培育環保 NGO,拓寬其參與治理城市生態環境的渠道，走出一條“政產學研聯盟”一體化的城市生態環境治理道路。
2、構建我國城市生態環境治理中政府運作層面的整合策略
(1)加強政策的整合。政策的整合是希克斯關于整體性治理理論的關鍵活動之一，為了實現我國城市生態環境治理政策上的整合目標，我們要保持有關環保政策的連續性和一貫性，以高效的管理和執行，提供給國民更好服務質量的治理，從而達到預防和治療的效果。在我國的具體實踐當中，我們要在環境管理政策、環境經濟政策、環境技術政策和環境保護產業政策四個方面下工夫，以生態城市建設為中心，把握好眼前利益與長遠利益的關系、經濟發展好與快的關系、人與自然和諧發展的關系等。
(2)加強服務的整合。整體性治理理論中服務的整合，指的是對公共服務、公共產品的內容、供給方式以及其產生影響的整合，在城市生態環境治理的過程中，要充分發揮政府提供和社會提供公共服務相結合的積極作用，鼓勵市場主體參與到提供公共產品和服務中來，形成以政府為主導、市場活躍、非營利組織積極參與的城市生態環境治理的公共服務和產品提供模式，提高公共產品和服務的質量。
(3)加強監督的整合。首先，構建完善的績效考核機制。在政府方面，以經濟發展、社會和諧、科技進步、資源消耗和利用以及生態環境治理作為考核指標，建立起一個“政績指標”和“綠色指標”相統一的績效考核體系;在市場方面，提高行業進入門檻，加大環境污染的懲罰力度，以企業污染物排放量和是否破壞城市生態環境作為考核標準，決定是否強行關閉該企業;在公民個人方面，可以建立環保獎懲機制，促使公民在日常行為中自覺遵守環保政策。其次，完善環境監督體制。加大環境信息公開的力度，通過立法構建公眾參與環境監督的方式，構建多元主體的環境治理監督體制。
(4)加強規章的整合。規章可以分為國務院部門規章和地方政府規章，國務院組成部門以部長令形式的是國務院部門規章，地方政府以政令形式的是地方政府規章。要將以上類似的規章制度形成一股治理城市生態環境的合力，就必須要對其進行整合，構建一個整體性的規章制度框架。首先，在國家層面上理清各部委的相關職責，以免出現規章重復、多頭執法的現象。其次，在地方層面必須嚴格按照中央的要求制定本地方相應的規章制度，與中央層面保持高度的一致性，以公共利益為目標，規避地方政府自利性的特質。再次，建立和健全監督機制，進一步強化現有的區域環境保護督查機構，增強其協調處理跨行政區域污染防治的職能。
3、構建一體化的我國城市生態環境治理信息系統
(1)改造和整合我國城市生態環境治理的信息資源系統。制定《城市生態環境治理信息集中報送管理辦法》，在政府網站上設立當地城市生態環境治理的專欄，按照分類、及時、雙向、集中的原則采集和反饋有關城市生態環境建設和治理的政策、制度、節能、排污等實時情報。
(2)建立城市生態環境治理信息公開、共建和共享機制。制定相關法律制度，及時公開相關企業的能耗與排污情況、污染布局以及環境評價的相關信息，促進信息共享，形成環境治理的數據信息網絡。
(3)通過信息流與服務再造，力爭向“一站式”城市生態環境治理信息系統靠攏，實現我國城市生態環境治理的一體化。采取網上辦公服務的方式，將事前審批、環境評估、稅費繳納等涉及不同部門的對接活動聯合起來，轉變傳統串聯審批的方式為并聯審批，實行一次性告知服務，實現“一站式”的服務目標。為了實現我國城市生態環境治理的一體化，可以在環境治理數據信息網絡的基礎上，收集和傳遞由各省市提供的各種生態環境治理信息，實現與各級城市生態環境管理部門及環保科研部門的局域網相連，通過網絡將國家級、省部級和地市級的環境治理信息系統相連，促進不同區域間的信息交流，實現數據資源共享，及時了解全國城市生態環境治理的具體情況，為科學決策提供準確、及時的信息。
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2015年12月30日，國家發改委、環境保護部《京津冀協同發展生態環境保護規劃》（以下簡稱《規劃》），明確了未來幾年京津冀生態環境保護方面的目標、六大重點任務、生態保護五大區域等。
《規劃》為目前迫在眉睫的PM2.5治理劃出了紅線，提出京津冀地區近期的空氣質量底線：到2017年，京津冀地區PM2.5年均濃度應控制在73微克/立方米左右;到2020年，京津冀地區PM2.5年均濃度控制在64微克/立方米左右。
在“京津冀協同發展”和“大氣治理”這兩大熱點關鍵詞的雙重推動之下，《規劃》后，迅速引發輿論關注，并且經歷了多次傳播高峰。
從2015年12月30日《規劃》后至2016年1月11日監測期結束，相關新聞出現了三次明顯的報道高峰。
截至2016年的1月中旬，隨著地方兩會的陸續召開，大氣污染治理成了不少地方政府“十三五”的重要目標，也令《規劃》相關的關注度再次回升。
經過上述多個節點傳播，截至1月11日，涉及該《規劃》的傳統媒體報道量已達到3637篇，且從其整體傳播趨勢來看，由于相關內容與多個熱點話題密切相關，未來仍具備較高的傳播潛力。
眾多評論表示，《規劃》的意義十分值得肯定。但目前大氣污染治理的難點主要在于問責機制尚不成熟，制定目標后的下一步需要具體責任落實，建立考核機制和問責機制，形成有效激勵。
有專家表示，要徹底地調整產業結構，嚴重污染的行業應該放棄或者撤離。同時需要有比較嚴厲的懲處措施。在特定的時候是靠工作組下去，直接關鍋爐能夠見到效果，但是常態必須有規則，而且制度要常態化。
（一）土地資源的浪費問題
土地資源的利用問題一直是城鎮化發展的關鍵問題，許多地區對城鎮化發展的實質與內涵的理解存在著誤解和偏差。單純的以建筑設施的數量作為衡量地區城鎮化發展水平的唯一標志，大肆的進行土地開采和建筑建設，沒有對土地資源的利用進行合理規劃，造成嚴重的土地資源浪費。同時一些地區當局沒有制定提出切實可行的城鎮化建設方案，使得土地建設的布局，土地的利用結構相當的不合理，大量土地的利用率低下。
（二）水資源、空氣資源的污染問題
城鎮化發展使得大量的人口集聚。過度集中的人口對水資源、土地資源等的要求巨大，大量人口的生產生活垃圾遠超過了自然對其的消耗分解能力，而無法得到正常的分解。無法分解的垃圾對生態系統始終存在著巨大的威脅，而如今排污系統和排污技術的落后使得工業生產的廢水廢氣、人們生產生活造成的廢水，大量交通工具產生的廢氣等問題使得水資源、空氣資源的污染進一步加劇。
二、城鎮化進程中生態環境治理存在的問題
（一）法律法規不健全，欠缺執法力度
目前，我國還需在環境保護和生態維護方面加強法律建設的力度。只有健全完善的環境法律、法規，才能為我國的城鎮化建設提供正確的引導，否則環境法律的漏洞就會給破壞生態的任何行為以可乘之機，必須健全環境的法律、法規。在此前提下，才能有法可依，違法必究。國家在對環保問題時，不僅要針對重點的環保區域，還考慮到一些相對較小的、現在還沒有引起人們太多注意的區域，要避免立法界限不明確的問題。
（二）環境管理的力度不足，環境保護體系不完善
國家應該建立一個明確的關于城鎮化環境保護和生態維護的體系，避免以往一個環境問題牽扯多個部門，各個部門要么互相推諉，要么互相掣肘，以致于管理效率低下，政府要加大環境管理的投入力度，樹立正確的政績觀，不能再單純的以GDP來衡量本地區城鎮化的發展程度，而不加大在環境治理的投入。依法加強對破壞環境的企業和部門的處罰力度。
（三）政府及個人的環境保護意識不足
與西方的國家相比，無論我們的國家還是我國的公民，都欠缺環境保護的重視程度。因為西方的發達國家經歷了傳統的工業化城鎮化的傳統模式，親身經歷了“先污染后治理”對生態環境帶來的巨大破壞。我國公民目前對生態環境的知識的掌握程度有限，所導致其自身的環境保護意識不足。政府環境保護意識不足則表現在對于城鎮化的生態環境管理時，一般還偏重于經濟的發展，對于破壞生態，污染環境的企業都還或多或少的存在著縱容，這就在整體上加劇了環境治理的難度。
三、城鎮化進程中生態環境問題治理的對策
（一）充分發揮政府在治理生態環境問題中的主導作用
政府在治理城鎮化引起的生態環境問題時，要充分發揮其主導作用，重視生態環境保護教育的普及，加大宣傳生態環境保護對于城鎮化發展和整個人類社會發展所帶來的好處，以提高公民的生態環境保護意識。如果公民的環保意識普遍較高，則對于城鎮化的整體發展將產生不可估量的作用。如果有較低的環境保護意識的公民占據社會主流，則會直接制約城鎮化發展和社會的可持續發展。政府要加強環境的法律法規立法工作，完善環境法律法規體系，以法律為根據，引導有關部門和企業治理生態環境問題。此外，政府還要樹立正確的城鎮化評價體系，將經濟發展和生態環境保護綜合起來作為城鎮化的評價措施。
（二）加強生態環保治理的執行能力，提高生態環保的管理水平
要貫徹和加強環境保護的執行能力，1）要保證環保資金的投入，為環境保護設備的購進，環保隊伍的建設提供有力保障；2）要設立專門的城鎮化發展的環境監管機構，能在解決城鎮化環保問題中起到引導，保障，監督的作用，要制定關于環境保護的措施，引導企業和個人在城鎮化發展中對環境保護的重視程度和保護程度，保障城鎮化發展中的環境治理工作正常進行，解決環境治理中出現的問題，對城鎮化發展的各環節進行監督，對生態環境污染大的企業做出相應的處罰措施。此外，環境監管機構要通過學習以提高其在城鎮化中生態環境治理中的管理水平。
（三）走科學、協調、可持續發展的新型城鎮化道路
在對待城鎮化發展的問題上，我們要創新思想，摒棄傳統觀念的束縛，決不能再走“先污染，后治理”的老路；轉變觀念，事先采取措施避免或盡量減少城鎮化對生態的破壞和對環境的污染。因此要堅持走新型城鎮化道路，所謂新型城鎮化道路，就奔著可持續發展的觀念，高效的利用自然資源為城鎮化發展服務，從總體上改善生態環境的質量，減少環境的污染；同時城鎮化發展要以科學為依托，提高科技水平，大力創造和發展環境保護產業。
四、結語
關鍵詞：青海湖現狀對策
中圖分類號：X171.1 文獻標識碼：A文章編號： 1、地理位置:青海湖流域位于青海省東北部，地處北緯36°15―38°20，東徑97°50―101°20，是一個四周群山環繞的封閉式內陸盆地，南傍青海南山，北依大通山，東靠日月山、西臨阿木尼尼庫山，海拔范圍3194-5174米，總面積29623.4144平方公里。行政區劃包括海北藏族自治州剛察縣的吉爾孟鄉、泉吉鄉、伊克烏蘭鄉、沙柳河鄉、哈爾蓋鄉、三角城種羊場、青海湖農場和黃玉農場，海晏縣的青海湖鄉、甘子河鄉、托勒鄉、金灘鄉、銀灘鄉、哈勒景鄉以及公共草場和特殊用地，海西蒙古族藏族自治州天峻縣的天棚鄉、江河鄉、關角鄉、舟群鄉、織合瑪鄉、快爾瑪鄉、陽康鄉、木里鄉、蘇里鄉、龍門爾鄉、生格鄉，海南藏族自治州共和縣的倒淌河鄉、江西溝鄉、黑馬河鄉、石乃亥鄉、湖東種羊場和切吉鄉、英德爾鄉、恰卜恰鎮的一小部分。
2、現狀
青海湖區是青海省畜牧業發展水平較高的地區之一，全省牧區牧業人口的24%，牧區草食牲畜的29%集中在這一地區。但近十多年來，由于超載過牧和大面積開墾草場，該區域草地退化嚴重。據統計，中度以上退化草地面積為65.67萬公頃，占該區域草地面積的34.90%，鼠蟲害成災面積76.89萬公頃，占該區域草地面積的40.86%。土地沙漠化速度日益加劇，據2000年的TM衛星遙感圖解譯測算，目前各類沙漠化土地面積12.48萬公頃，其中嚴重沙漠化土地面積達5.09萬公頃，占總面積的1.72%；強烈發展沙漠化土地面積1.15萬公頃，占0.39%；正在發展的沙漠化土地面積1.60萬公頃，占0.54%；潛在沙漠化土地4.64萬公頃，占1.56%。與1986年7.565萬公頃沙漠化土地相比，14年間沙漠化面積擴大了4.915萬公頃，平均每年以35.07平方公里的速度增加，而且沙化的趨勢越來越明顯，年擴展速率約為4.63%。同時由于氣候變暖，干旱少雨，使湖面水位下降，1959-1998年，青海湖水位下降了3.39米，平均以每年8.5厘米的速度下降。作為青海省旅游業王冠的青海湖，正遭受著草場退化、沙化的嚴重威脅，使得王冠上一顆璀璨的明珠――鳥島地區草場重度退化面積達5.73萬公頃，特別是鳥島地區以角烏曲為中心的沙化帶呈扇形向四周推進，平均流沙厚度14厘米，部分地區已形成“新月型”沙丘，受害面積約0.8萬公頃。原來水草豐美的優良牧場已不復存在，風光秀美的鳥島地區正面臨著全面沙化的威脅。青海湖鳥島是鳥類繁衍生息的理想家園，由于周圍生態環境惡化，目前鳥島連陸，成為沙丘狀半島，鳥類棲息環境明顯惡化。青海湖漁業資源減少，珍稀野生動物普氏原羚數量銳減，成為極度瀕危的物種。
3、生態環境發展趨勢
近百年來湖區氣候呈暖干化趨勢，在這種氣候環境變化的總體特征下，導致湖水位下降，湖面萎縮，湖底沉沙，加之人類活動因素，不合理的開發利用土地資源，如破壞植被、開墾草地、過度放牧等加劇了湖區沙漠化趨勢。從青海湖沉積物反映的環境演化規律預示著青海湖發展總趨勢將是主湖不斷分割，緩慢地經湖灣向子湖演化，最終主湖消失，而湖區的風沙堆積等沙漠化過程將明顯地加速這一過程。同時由于受湖泊增溫效應的影響，湖區植被的整體景觀有朝高寒景觀方向演變的發展趨勢，草地明顯退化。目前湖區總體上生態環境呈現極為明顯的惡化趨勢，可利用資源數量減少，土地生產力下降。如果不對青海湖區進行生態環境綜合治理，作為我國最大內陸咸水湖和“國際重要濕地名錄”七塊濕地之一的青海湖，其調節氣候，蓄洪和維持特有動植物，特別是水禽棲息地的基本生態功能將會大大削減，甚至喪失，進而制約湖區社會經濟的可持續發展。
4、目前生態治理情況
建國以來，在省上和國家的大力扶持下，青海湖區在生態環境建設方面進行了不懈的努力，從50年代就開始了對退化草場的治理改良工作，1975年建立了青海湖鳥島自然保護區，1986年開始實施限制捕撈和封湖育漁。特別是八十年代中期以來，治理力度不斷加大，并在項目實施中探索出并積累了一些寶貴的和成功的經驗。草地建設方面，在逐步開展依法管護和實現合理利用天然草地的基礎上，實施了以冬春草地人工種草、草地圍欄、牲畜棚圈為主要內容的草地基礎建設和防災配套建設。據剛察縣和天峻縣的不完全統計，已建成定居房屋面積27萬多平方米，大約94%的牧民戶實現了定居；累計建設畜棚2600多間，面積約77000多平方米，可使100多萬頭(只)牲畜使用；畜圈7500多個，圍欄草場約9.85萬公頃，人工草場2.18萬公頃；草原水渠28條，累計全長240多公里；地下管道45條，累計全長238公里，草原機井46眼。在沙丘治理方面采取了封育、補播建立人工草場和工程固沙等措施。通過產業結構調整，實行退耕還林草，已在湖區全面展開，國家重點生態縣建設工程也已在湖區安排實施。尤其1998年以來，在國家計委等有關部門的支持下，在青海湖周邊的剛察、海晏、共和等縣實施了國家重點地區生態環境綜合治理工程項目。到目前已投入資金2億元，其中群眾自籌資金1億元，共建設人工防護林325公頃，圍欄草場22萬公頃，人工草場2.18萬公頃，滅鼠治蟲100萬公頃，取得了較好的成效。目前，生態環境建設的重要性和緊迫性已開始被湖區人民所認識，農牧民對生態環境建設的參與意識和積極性不斷提高，并逐步建立了縣、鄉等各級生態環境建設技術服務網絡，積蓄了一定的技術力量，為后期大規模實施湖區生態環境建設奠定了基礎。
5、存在的問題
5．1、需要治理面積大，投入不足，治理與財力矛盾突出
青海湖地區由于受持續干旱影響，草地退化、土地沙化、青海湖水位下降等生態惡化現象十分突出，直接影響著湖區社會經濟的發展。雖然在以往的生態環境建設中取得了一定的成就，但由于建設和投資規模有限，加之青海湖區地處少數民族聚居區，社會經濟基礎較差，底子薄，屬經濟欠發達地區，地方財政拮據，群眾收入低，對需要長期建設且要高投入的生態環境治理工程，當地政府和農牧民的投入能力有限，無力拿出足夠的資金用于生態建設，其治理速度遠遠低于退化速度，生態環境得不到根本改善。
5．2、治理與生產矛盾突出
青海湖地區部分草地退化嚴重，急需實施禁牧封育，但部分草場又是牧民承包的冬春草場，放牧利用在所難免，從而形成封育與放牧矛盾突出，治理成果難以鞏固。因此必須采取一定措施，如對于禁牧封育的草場給予一定的經濟補償，實施舍飼和半舍飼，發展家庭牧場，從而減輕對天然草場的壓力，使退化的草地得到真正的養息。
5．3、部分治理的草地又重新面臨沙化的威脅
由于環湖地區草場退化嚴重，地表植被稀疏，加之風力作用，其風蝕嚴重，特別是靠近青海湖邊區域，土地沙化現象愈來愈嚴重，經過治理的草地由于受周邊地區流沙的侵襲和自我恢復能力較弱的影響，存在著重新面臨沙化的威脅，青海湖邊部分流沙呈現出向外蔓延之勢。
5．4、湖區人口素質低下，全民環保意識淡薄
湖區牧業人口占68.39%，且素質較低，人口增長較快。為了滿足因人口劇增所日趨增加的基本生存需求和社會經濟不斷發展的需求，在對湖區資源開發利用中片面追求眼前經濟效益，無序地增加牲畜頭數，直接造成草地資源的壓力加重。此外忽視生態環境的保護工作，亂挖沙生植被，環保意識差，對生態環境建設的重要性認識不足，封育期偷牧、搶牧現象時有發生，部分地區甚至出現邊治理邊破壞，破壞大于治理的現象，生態環境惡化趨勢得不到遏制。
5．5、科研和技術推廣滯后
在環湖地區不少科技工作者做了大量的科研工作，取得了許多科研成果，但由于缺乏科技成果向生產力轉化的機制，尚未建立完善的科技推廣服務體系，科研成果大部分未能很好地轉化為生產力。
6、建議及措施
6．1、要緊緊抓住西部大開發和實施可持續發展的歷史機遇，加強青海湖區生態環境治理工程及重點項目的前期研究工作，盡快建立重大科研和示范推廣項目，建設重點項目庫，加快規劃基礎上的申報工作，爭取國家的大力支持；
6．2、青海湖區地域寬闊，生態環境問題突出，生態系統十分脆弱，表現出的種種生態惡化現象已對湖區及周邊地區的經濟社會發展造成嚴重影響。因此要大力宣傳生態環境建設的極端重要性和緊迫性，大力宣傳和普及生態環境結構、變化規律，主要因素及環境惡化的特征、危害等科學知識，增加廣大干部群眾的環境意識和可持續發展的觀念，調動全社會的積極性，積極參與青海湖區的生態環境治理和建設工作；
6．3、抓緊青海湖區生態環境治理和建設。盡快研究制定鼓勵招商引資、合作開發、租賃承包經營的優惠政策，調動各方面的積極性，來投資建設青海湖區的生態環境；要通過試點示范，建立起荒灘使用權拍賣、租賃、承包經營的新機制和草地使用權流轉制度，鼓勵企業、集體和個人承包開發荒山、荒灘和沙漠化土地，進行生態環境治理，發展以林、草產業為主導的優勢產業；要鼓勵牧民群眾把補償資金用于草原建設、技術培訓和教育，通過典型引路和宣傳教育、政策引導等措施，擴大投資融資渠道，多方籌集資金，在國家投資增加的同時，調動企業、集體、個人的積極性，增加投入，確保規劃實施所需要的資金。
6．4、要把生態環境治理與發展區域經濟、增加牧民收入，保持社會穩定緊密結合起來，正確自理好生態環境治理、區域經濟發展和社會穩定、人民生活得到改善的關系，為規劃的實施創造良好的經濟環境和社會環境。
6．5、為落實各項生態治理措施和提高退耕還草、減畜育草及禁牧封育的可操作性，建議落實對農牧民的生活補貼和財政稅收補貼機制，使生態治理的各項措施落到實處。
6．6、加強法規建設、普法教育和執法隊伍建設，在加強林業、草原、水利設施執法隊伍建設的基礎上，增加人員，改善手段，加大辦案力度，嚴勵懲處和打擊盜伐林木、盜獵野生動物，破壞草原植被和水利水保生態設施的違法地為，規范中藥材采挖等生產活動依法管理，依法保護生態環境和資源，保護生物多樣性和生態環境建設成果，為青海湖區生態環境治理和保護提供強有力的法律保障和支持。
關鍵詞：礦產資源；生態補償；法律保障
中圖分類號：D922.6 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）23-0295-02
發達國家早在20世紀50年代就開始生態補償的理論研究和實踐。發達國家生態補償機制采用了政府機制和市場機制相結合的方式。目前中國礦產資源生態補償機制和法律制度研究還相當薄弱。
一、生態補償機制的內涵
（一）生態補償的概念
從20世紀90年代初期開始，生態補償更多地被引入經濟社會領域，被認為是一種資源環境保護的經濟刺激手段，可以狹義地將其理解為對人類行為產生的生態環境正外部性所給予的補償，相當于國外的生態系統服務付費（PES）概念。廣義的生態補償是指促進經濟、社會與環境大系統生態環境保護，遏制生態環境破壞的一系列行政、法律、經濟、技術等制度措施的綜合，包括嚴格保護自然保護區的自然生態環境、通過退耕還林等工程修復區域生態環境、通過對使用自然資源收費提高環境門檻、通過對污染者實行經濟懲罰遏制環境破壞等[1]。生態補償側重于由生態系統服務受益者支付費用，對生態環境保護者和建設者進行補償，從而使生態系統服務的外部經濟性內部化。
進入21世紀，雖然對于生態補償的概念仍然林林總總，但是從總體上開始趨于一致，生態補償則更多地指對生態環境保護、建設者的財政轉移補償機制等等[2]，認為生態補償應包括損害者付費賠償和受益者補償兩個方面。
（二）生態補償的領域
生態補償涉及的領域眾多，紛繁復雜。國內學者對生態補償的重點領域從多個角度進行了區分：從生態保護的類型分森林生態補償、生態功能區或自然保護區的補償、流域的生態補償、礦產等資源開發的生態補償。也有從公共物品的角度劃分為純公共物品的補償，包括國際補償、區域補償和國家重要生態功能區補償；準公共物品的流域生態補償類型；屬于準私人產品的生態補償類型，主要指要素補償，如森林、礦產資源開發、水資源開發和土地資源開發等[3]。
（三）礦產資源開發的生態補償
工業發達國家和許多發展中國家在礦產資源開發生態補償方面主要是通過立法的手段來實現礦區環境恢復的要求。礦產資源開發的生態補償主要是通過落實礦山環境治理和生態恢復責任。能夠對礦產資源開發環境治理與生態恢復保證金和礦山生態補償基金的使用狀況進行科學評價，從而研究制定科學的礦產資源開發生態補償標準體系。
二、民族地區礦產資源生態補償存在的問題
（一）礦產資源開發生態補償的政策背景
生態補償作為一種新型環境管理制度，一直是近幾年來中國生態環境保護中迫切需要研究解決的一個重大問題，建立高效合理的生態補償機制已成為社會各界廣泛關注的熱點問題。國外早在20世紀初就開始關注礦產資源開采造成的生態損害。中國從20世紀80年代中期開始實施征收礦產資源稅，90年代中期進行了進一步改造，用以調節資源開發中的級差收入，以促進資源合理開發利用。1994年起開始征收礦產資源補償費，目的是保障和促進礦產資源的勘察、保護與合理開發，維護國家對礦產資源的財產權益，通過一系列措施矯正其外部性。盡管國家和地方有將補償費用于治理和恢復礦產資源開發過程中的生態環境破壞的情況，但在政策設計上卻沒有考慮礦產資源開發的生態補償問題。
1997年實施的《中華人民共和國礦產資源法實施細則》對礦山開發中的水土保持、土地復墾和環境保護做出了具體規定，要求不能履行水土保持、土地復墾和環境保護責任的采礦人應向有關部門交納履行上述責任所需的費用，即礦山開發的押金制度。
從2006年起中國全面建立礦山環境與生態恢復保證金制度，由財政部、國土資源部、國家環保總局聯合的《關于逐步建立礦山環境治理和生態恢復責任機制的指導意見》中明確規定，從2006年起，要逐步建立礦山環境治理和生態恢復責任機制。目前中國針對礦產資源開征的主要稅費項目包括資源稅、礦產資源補償費、探礦權使用費、采礦權使用費以及探礦權價款稅和采礦權價款稅等。從中國目前的投資體制看，這些稅費已經構成中國礦山環境治理和生態恢復工程資金的主要來源。但是目前實行的諸如礦產資源稅、礦產資源補償費、探礦權使用費和采礦權使用費、探礦權價款和采礦權價款等一系列礦產資源稅費政策，都不能充分體現礦產資源開發利用過程中對生態的補償問題，導致礦山企業和其他相關受益者應承擔的生態恢復成本、環境治理費用嚴重不足，社會成本增加，不利于礦產資源的可持續開發和利用。從稅費的使用方向來看，目前還沒有一項稅費真正體現了礦業開發生態補償的政策含義。可見，礦產資源稅費制度嚴重忽視了礦業活動生態環境的外部性，礦產資源開發利用的生態環境成本沒有進入礦產品價格體系，導致礦產資源稅費征收越多，環境治理和生態恢復資金投入增長越緩慢，礦山生態環境退化趨重的格局，嚴重地制約著礦區社會經濟的可持續發展。
（二）民族地區礦產資源生態補償制度存在的問題
少數民族居住的地區，一般經濟不發達，而礦產資源豐富。在資源的開發利用過程中，對草原和荒漠的生態環境破壞較為嚴重。民族地區礦產資源生態補償制度存在較多問題。第一，不是完全意義上的生態補償。民族地區礦產資源生態補償主要是由礦產資源稅、礦產資源補償費、探礦權使用費和采礦權使用費構成，偏重于補償資源自身的經濟價值，沒有考慮到補償環境價值和公平價值。第二，補償的標準單一而且標準太低，礦產資源稅和礦產資源補償費對納稅人來說有重復收取的嫌疑。第三，權利和義務主體不清，需要進行調整。第四，個別地方補償方式的不合理，造成補償對象的錯位，有失公平。第五，資金來源和分配的研究不夠細致，尤其對一些特殊群體的特殊權益沒有足夠的關注。第六，民族地區生態補償中最為重要的問題就是資金來源問題，即哪些可以作為生態補償來征收，哪些可用生態補償補償，同時以市場權益交易的方式籌集生態補償經費等問題需詳盡分析。
三、完善礦產資源生態補償的法制保障
（一）加強政府的宏觀調控能力
應借鑒和探索已實行礦產資源開發生態補償機制的地區的成功經驗，加快重點地區地質環境恢復治理，將礦產資源開發生態補償列入國民經濟社會發展的考核體系，加強生態保護的執法力度。
從西方發達工業國家礦山環境治理和恢復項目投資體制來看，政府始終是治理礦山環境工程的主導者。全國性的生態服務應當由中央財政支出來解決，而具有地域屬性的生態服務應該由區域內所有受益者共同承擔。加快生態補償的法制建設，急需以法律的形式，將補償范圍、對象、方式、補償標準等確定下來。建立反哺生態環境的補償費管理體系，規范生態環境補償費的征收、使用行為。
首先，要加強政府的宏觀調控能力，加強礦山地質環境監督管理，督促采礦權人依法履行礦山地質環境保護義務。其次，借鑒和探索已實行礦產資源開發生態補償機制的地區的成功經驗，盡快建立符合民族地區礦產資源開發實際情況的補償機制，加快重點地區地質環境恢復治理，將礦產資源開發生態補償列入國民經濟社會發展的考核體系。此外，還應進一步加強生態保護的執法力度，并進行必要的行政干預，切實為自然資源的合理利用、生態環境的有效保護提供可靠的保證。
（二）建立礦產資源生態補償法律機制
當前，需要明確補償原則，明晰礦產資源的產權，明確礦業權主體及其的權利與責任，確保環境成本和資源成本能夠內化到使用者的身上，促進資源的有效利用。
通過對礦產資源生態補償進行基礎性理論研究，將補償范圍、對象、方式、補償標準等確定下來。首先，分析現有的礦產資源生態補償法律法規的相關規定，在已有法律條款的基礎上緊密結合礦區環境的特點，建立符合中國實際情況的礦產資源生態補償法律法規體系和技術標準體系。其次，以法律的手段明確和規范礦產資源生態補償機制。對現有的國家層面和地方層面的礦產資源方面的法律加以分析，選擇是對《礦產資源法》和相關法律加以修改，將生態補償的內容補充進去，還是制定專項礦區環境保護和修復法或者制定專門的《生態補償條例》，對礦產資源生態補償范圍、標準、方式用法規的形式加以明確，建立起符合國情的礦區環境保護和修復的法律法規和技術標準體系，這是當前礦產資源生態補償法律機制研究亟須填補的空白[4]。
通過礦產資源生態補償法律機制研究，建立和完善民族地區乃至國家的礦產資源生態補償制度和機制，保護好生物多樣性，對于草原和荒漠畜牧業與環境的協調可持續發展，提升民族地區經濟競爭力，優化牧區產業結構，增加牧民收入，增強牧區未來適應環境變化和需求的能力，維護民族團結和社會穩定，都具有重要的現實意義。因此，實施好礦產資源生態補償，完善礦產資源生態補償法律機制，對于豐富生態補償理論，彌補中國生態補償機制和制度研究的不足，推進民族地區的礦產資源生態補償的長期化、制度化、法律化提供理論和實踐參考。
參考文獻：
[1] 張濤.森林生態系統補償機制研究[D].北京：中國林業科學研究院，2003.
[2] 毛顯強，鐘瑜，張勝.生態補償的理論探討[J].中國人口·資源與環境，2002，（4）.
流域環境存在的問題
在點源污染方面，上游的礦業污染、中游的鄉鎮生活污水和畜牧業排水和城區的工業企業排水以及居民區排水所造成的污染最為突出。礦業廢水年排放量達30余萬m3。城市4條小河承納生活廢水和工業廢水數量較大，污染嚴重，其排水最終匯入黃柏河干流，嚴重污染干流水體。在面源污染方面，主要表現在生活垃圾污染、農業面源污染以及城市地表徑流污染。在內源污染方面，由于黃柏河下游區段受葛洲壩回水的頂托呈滯流狀態，庫區的懸浮物質易在此處沉積，此段底泥的有機質含量在3％以上，磷含量在0.2％以上，內源污染成嚴重。黃柏河支流-城市4條小河污染日趨嚴重，大量污水匯入黃柏河中，在排污口附近水域形成污染帶，加劇了黃柏河干流水體的富營養化。流域水資源開發程度高，水循環紊亂，生態環境流量難以保證黃柏河流域于上世紀90年代基本完成全流域的開發建設，流域水力資源開發程度已達63.7％，建成的大中型書庫有13座。由于工農業、電力用水，經黃柏河干流的水量急劇減少，生態環境用水量不足，黃柏河東、西支流和干流均有斷流的現象。水土流失、生態退化流域環境污染、水土流失，水土資源過渡開發，河流岸線資源和水面被侵占，這些因素都會導致流域生態系統的自凈能力和抗干擾能力減弱，導致流域生態退化問題。少數地方無序開發礦產資源，使地質結構破壞，隨意丟棄礦渣，造成新的水土流失、生態破壞和水環境的污染，尤其是中上游的頁巖區生態退化問題嚴重。包括城區4條城市小河在內的黃柏河城區段，環境污染嚴重，富營養化趨勢明顯，水生態破壞嚴重。
流域水環境綜合治理對策
治理思路和治理原則流域綜合治理的組織實施需要政府的領導、科研院所的技術支持和實施單位的共同參與，根據《黃柏河流域綜合治理規劃》和黃柏河流域的環境現狀和特征，提出黃柏河流域綜合治理的指導原則和思路。黃柏河水環境治理原則是：1）控污截源、減少流域水體污染負荷；2）科學調度、構建良性的水循環系統；3）河道治理，防護堤加固，營造多樣性的生態景觀；4）長效管理、保證流域水質持續改善；5）普及宣傳、喚起全社會的廣泛參與。實施思路和理念是：政府主導、市場機制、市民參與、分期實施、注重實效、長期堅持。綜合治理對策鑒于黃柏河流域環境問題，在工程技術層面和流域管理上，考慮使用以下方法進行解決。1）嚴格控制點源污染、大量消減面源污染點源的控制是流域水環境質量得到改善的保證，通過礦井封堵、尾礦壩工程，進一步治理黃柏河上游的礦業污染[4]；建設城鎮污水管網，提高污水截流率，提高城區段水環境質量，改善庫區的回水水質。點源治理應納入治理的重點，是近期流域環境治理的優先項目。面源的控制主要是對黃柏河集鎮構建垃圾收集、轉運和填埋系統；在農村推廣沼氣工程，改變農村能源結構，削減農村生活面源污染，改善農村生態環境；對畜禽養殖業產生的廢水、糞便進行無害化、減量化和資源化處理。從源頭上削減污染源是水環境治理的關鍵[4]。2）河道治理，治理內源污染，防護堤整修，提高防洪能力黃柏河夷陵城區和城市4條小河防洪標準低，亟需加固防護堤和進行河道清淤。通過黃柏河小溪塔城區段、城市4條小河清淤工程和防護堤工程，全面削減內源，提升城市河道景觀，提高環境質量；通過工程措施、多自然營造技術、親水構建技術營造良好的生態系統，以形成獨具特色的濱岸生態景觀系統，提升城市的環境質量和景觀效果[5]。根據底泥的性質確定合理的處置方式，防止二次污染。采取環境治理與生態治理相結合的措施治理黃柏河下游頂托河段水體富營養化問題[6]。3）聯合調度，保證黃柏河生態環境需水量生態環境需水量是維持河流生態系統運轉的基本流量，根據黃柏河流域水文特征、水生態與水環境特征以及水資源利用情況合理確定生態環境用水量[7]，對天福廟、西北口、尚家河、湯渡河等水庫和干流進行聯合調度，適當增加干流水量，避免河底、河流斷流現象，增加其水環境容量，保證水生態系統的健康。4）構建生態防護帶，控制水土流失生態防護帶是一項水土保持治理措施，同時也是一項水環境保護措施，其主要功能包括控制水土流失，防止河床沖刷，減少泥沙進入河道；利用緩沖帶植物的吸附和分解作用，減少來陸域的氮磷等營養物質進入河道，形成控制面源污染的最后一道防線，達到保護和改善水質的目的；緩沖帶在溪流沿岸構成了一定自然風景線，美化了河流生態景觀，改善了人居環境。5）制定長效管理措施，保證流域持續治理和治理效果根據流域特征，制定完整的流域綜合治理長效管理體制，已經竣工的項目能夠正常發揮功能，保證設施的日常管理，促進流域治理的持續性。
結語與展望
關鍵詞：生態環境；生態治理；變革
一、大冶市生態環境狀況與問題
（一）大冶市生態環境狀況
1、水體環境狀況。近年來，大冶市的主要湖泊大冶湖（外湖）與保安湖（大湖區）兩湖的水質均為輕度富營養，水質呈現有機物污染和富營養化特征趨勢。由于礦產資源的開采、地下水的超量開采，使礦區附近居民的飲用水保證率低；植被差、水土流失等因素也是造成水體環境日益惡劣的重要原因。
2、空氣環境狀況。近年來，大冶市大氣環境污染以煤煙型為主。主要污染物是二氧化硫、氮氧化物、煙（粉）塵。工業廢氣及污染物排放主要集中在冶煉、電力和建材等行業。
3、固體廢棄物狀況。大冶市工業固體廢物種類主要是尾礦、冶煉廢渣、粉煤灰和爐渣。一般工業固體廢物產生量主要行業是采選、冶煉、電力等行業。
（二）大冶市主要的生態環境問題
1、城市資源日漸枯竭。隨著日益增加的開采年限，主要資源的產量和保有儲量都在不斷下降。2008年3月，國務院確定了首批12個資源枯竭城市名單，大冶市作為中部地區典型城市名列其中。
2、以采掘業污染為主的環境污染日益嚴重。各工業企業“三廢”的排放造成了嚴重的環境污染問題，其中，煤炭采掘，礦石采選造成的水污染問題和由水泥業、鋼鐵制造業造成的大氣污染問題尤其突出。
3、水生態系統損壞，凈化功能減弱。工業生活污染、水土流失造成大量廢渣廢土、生活垃圾流入湖泊港渠；大面積的養殖圍欄，增加湖水富營養化。生態的失衡，也減弱了水體自凈能力。
二、大冶市生態環境治理的主要舉措和困境
（一）大冶市生態環境治理的舉措
1、加強污染源頭控制，嚴格環境準入。嚴格執行環境影響評價制度，嚴把環境準入關。嚴格管理建設項目，確保各項環保措施落到實處。對不符合環境影響評價文件的違法行為，要依法追究相關企業和人員的責任。
2、加強環境監督管理，嚴厲打擊環境違法行為。環保部門對重工業加大監察頻率；加大“五小”企業①的整治力度；嚴厲查處打擊環境違法行為；創新監管執法手段，創新環境監管執法機制，加快環保警察機構組建及運行步伐。建立和完善環保與公安聯動執法監管機制，嚴厲打擊環境違法犯罪行為。
3、加強環境污染防治，努力改善環境質量。推進工業、城鄉生活、農業農村和河道源污染治理，加強環境基礎設施建設，改善水環境質量；加強農村、城鎮生活污水處理設施建設，深化畜禽養殖業污染防治；全面開展農村環境綜合整治示范村創建活動。
4、加強環境宣傳教育，提高公眾環境意識。廣泛開展形式多樣的環境保護宣傳活動，加大環境信息公開力度。
（二）大冶市生態環境治理困境
1、自然條件先天不足。受地勢地形的影響，大冶市森林覆蓋面積大部分分布在南部低矮山區，北部地區、礦區、湖區周邊森林植被稀少，使大冶市森林覆蓋率低且分布不均勻。自然條件的先天不合理，分布不均使生態環境治理措施的實施有難度。
2、經濟結構不合理。隨著經濟快速發展，資源逐漸枯竭，大冶市經濟結構性矛盾日益突出。由于大多數企業屬于資金密集型產業，在其發展建設過程中，形成了大量固定資產，資金的流動性較差，制約了資金的合理分配，使有關的生態經濟措施得不到有效實施。
3、高新技術的缺乏。大冶市的產業發展單一的依賴于資源開采，地區的生產總值提高也主要是以加大原礦開采為手段，缺乏高新的技術含量，使大冶長期處在傳統的“高消耗、高污染、高投入、低效率”的“三高一低”的粗放型經濟增長模式中。
4、財政資金的缺乏，政策法規機制不健全。在大冶市經濟轉型的過程中，一些鄉鎮和部門為了追求一時的經濟效益，引進項目時沒有辦理關于環保手續就興建并投入生產，造成了新的污染和糾紛。缺乏合理利用資源的方法、有關環境容量指標控制和資源補償機制等。
三、走出生態環境治理困境的對策
（一）加快產業轉型，加強生態文明建設
“政府須以生態文明為約束條件，適應建設需要，率先進行范式轉換，更新執政理念，重新界定政府角色，轉變政府職能重點，提升政府能力。”②以變革創新總攬全局，全力打造生態文明、產業發達、社會和諧、人民幸福的美麗大冶。
（二）加強生態文明建設，進一步增強可持續發展
“以生態文明的優勢來保障和促進人的全面發展，可以將社會文明推進到一個更高的層次，這樣既能滿足人口、經濟、社會、環境和資源相互協調發展，又不威脅到后代人的生存。”③
（三）優化產業結構，加快產業轉型升級
堅定不移做大做強工業，優化各區建設格局；大力發展現代特色農業；突破性發展第三產業，完成現代服務業、物流業產業發展規劃編制和商業網點規劃修編。
（四）加大改革創新力度，激活大冶發展內動力
深化稅收征管體制改革，加強稅源管控。推進預算績效管理改革，優化財政支出結構。推進政府投資市場化改革，允許民營資本的進入。對民營資本的進入，參與生態治理修復項目給予政策支持。
（五）圍繞建設美麗大冶，增強發展凝聚力
推進新型城鎮化的建設，推進城市創建工作，構建城市綜合管理精細化、智能化、長效化機制。
“政府應該大力發展現代農業，鼓勵農戶進行規模化養殖。企業要增強自身的社會責任感，加強企業文化建設并積極改進新技術、采用新工藝，從源頭把關做到“零污染”。村民在增強自身環保意識、積極參與農村環保事業的同時要通過建立相應的民間環保機構來努力爭取自己的監督權與話語權。”④
加強城鄉基礎設施建設，推進城鄉供水一體化，較好地解決全市城鄉供水問題。
“綠色決定生死”的新理念是改變大冶前途和命運的重大抉擇。牢固樹立綠色、低碳發展理念，促進經濟與生態相融合、加快建設資源節約型、環境友好型社會。把生態發展作為大冶市縣域發展的重點，是大冶市走出縣域經濟發展困境的新途徑。（作者單位：湖北大學政法與公共管理學院）
注解：
① “五小”企業：指小選礦（小選金）、小化工、小水泥、小鋼鐵、小造紙等生產規模小、能耗高、工藝簡單、產品質量差、設備落后、環境污染嚴重的小型工業企業，屬國家明令淘汰對象；
② 洪富艷著.生態文明與中國生態治理模式創新[M].中國致公出版社.2011.
③ 張建英著.區域生態治理中地方政府經濟職能轉型研究[M].廣東人民出版社.2011.
④ 康瑤瑤.武漢城市圈農村生態環境治理機制研究[D].中國地質大學（武漢）.2010.
參考文獻：
[1] 袁占亭.資源型城市環境治理與生態重建[M].中國社會科學出版社.2010.
[2] 石存惠，湯杰.淺析資源型城市的可持續性發展[J].商業經濟.2012（03）.
[3] 康瑤瑤.武漢城市圈農村生態環境治理機制研究[D].中國地質大學（武漢）.2010.
[4] 洪富艷.生態文明與中國生態治理模式創新[M].中國致公出版社.2011.
[5] 張建英.區域生態治理中地方政府經濟職能轉型研究[M].廣東人民出版社.2011.
[6] 黃石市環境保護局.二一三年黃石市環境狀況公報[R].2014年6月9日.
[7] 黃石市水利技術推廣水土保持監測中心.黃石市水土流失監測公報[R].2006年4月.
一、健全生態文明的法律體系，提供環境治理的程序保障
法律法規既是社會活動的底線，也是環境治理的基本規范。在生態文明建設的不斷推進中逐步化解乃至消除環境污染，首先需要建立健全生態文明的法律法規，將環境保護作為一種基本的要求融入政府、企業、農民等群體生產生活的過程中。具體來講，就是要將環境保護融入基層政府績效考核體系，實施科學的生態獎懲制度，打擊破壞環境以及假冒無公害產品等經濟違法行為。
二、構建農村環境教育體系，營造環境治理的心理空間
環境污染既與農民生產生活密切關聯，同時它所損害的也是廣大農民的切身利益。因此，農村環境治理需要廣大農民群眾積極行動起來，廣泛深入參與到環境治理中來。這就要求激發農民投入生態環境保護的意愿和能力，孕育農民參與環境保護的心理空間。具體來講，我們需要結合當前各地開展的科學下鄉、文化下鄉等活動，培養農村精英和技術人才，進而通過農村精英的示范帶動作用，推進農民的生態生產和生態生活，提升農民素質，培育環境污染治理的主體。
三、培育農業生態文明建設的創新系統，提升環境污染治理能力
很多農村地區的環境污染，歸根到底是發展能力的問題。能否有效提供與生態文明建設相適應的農業技術和生產工藝，是建設農業生態文明、從根本上解決環境污染的前提和基礎。政府應充分考慮到農民環境保護及農業升級發展的信息、技術和知識等方面的實際需要，充分發揮地方各類大學及研究機構的既有資源和能動性，搭建農民、大學、鄉鎮企業與政府共享的技術、知識的公共平臺，以此溝通社會和農業發展，形成農業發展的技術創新、管理創新、知識創新、產業創新的支撐，為提高農民脫貧發展，推進農村環境治理提供能力支持。
四、創新農業發展的投入機制，加大環境治理資金支持
現代農業發展中，糧食產量的迅速增長與環境惡化并肩而行。土地肥力衰減、地下水污染、食品毒化、水資源匱乏等問題層出不窮，導致農業與環境的沖突日益嚴峻。其根本原因在于工業化農業的線性發展模式。建設農業生態文明，促進農業與環境的協調發展，要在現實的基礎上推進農業的整體轉型。但這種發展模式已經形成現實性的路徑依賴，農業的轉型發展事實上存在很大的制約。因此，政府應該通過公共政策、公共資源的合理使用，真正加大生態農業的投入，鼓勵環境友好的農業發展模式，同時，也要為農村環境治理提供必要的資金支持。
五、協調政府、市場與社會的關系，搭建農村環境治理的三維社會平臺
可以說，在一定意義上環境污染是市場失靈的產物，但同時也不能忽略政府決策中可能存在的環境責任缺失。農村環境治理，決不應單一地依靠某一種力量，而應該是“政府之手”與“市場之手”和“社會之手”的協調并用。在實踐過程中，我們可以以農村生態社區建設為核心，以食品安全和環境治理為抓手。一方面，要利用經濟手段，營造一種環保者有利可圖的市場平臺，促使人們在經濟發展中切實考慮其活動的環境效應；另一方面，也要利用行政、法律等手段，促成環境友好的社會管理創新，為農業生態文明的建設營造良好的宏觀環境。
總之，農村環境治理是農村環境與發展中必然要面對的問題，這種問題既具有階段性特征，也是一個長期、動態的過程。積極建設農業生態文明，實現人、經濟與環境的協調發展，才是根本的出路。為此，必須形成政府、大學、農民、社會組織共同參與、相互合作的生態運行機制，從而在政府推動、市場承接、科技催化、社會參與的循環互動中協調經濟與環境之間的關系，從根本上解決農村的環境污染問題。